Sentencia Contencioso-Administrativo 260/2026 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 473/2023 de 26 de marzo del 2026

PRIMERO.-Pretenden los recurrentes que se anule la resolución del presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de 17 de enero de 2023 por la que se impone una sanción de 600 euros así como la obligación de indemnizar daños al dominio público hidráulico por valor de 29,25 euros, dejándola sin efecto.

Sostienen inicialmente que la resolución impugnada es nula, de acuerdo con el artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, por vulnerar el artículo 24 de la Constitución. Alegan que han tenido conocimiento de la existencia de un contrato público de prestación de servicios, firmado entre la empresa estatal TRAGSATEC, filial de la empresa TRAGSA, con fines de prestar auxilio material y asistencia técnica en la tramitación de los expedientes sancionadores competencia del organismo de cuenca, y la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, por el cual se adjudica a dicha empresa la tramitación completa de los procedimientos sancionadores que se llevan a cabo dentro de esta cuenca. Ello contraviene la necesidad de que el procedimiento sancionador se tramite de manera íntegra por el propio Organismo de cuenca y con el personal estatutario a su servicio.

También sostienen que la resolución que se impugna es nula, de acuerdo con el artículo 47 de la LPACA, por contravenir el principio de tipicidad, regulado en el artículo 27 de la LRJSP, así como los artículos 24.2 CE y 53 de la LPACAP, que establecen el derecho de los interesados en el procedimiento administrativo a la presunción de no existencia de responsabilidad mientras no se demuestre lo contrario, generando indefensión.

Por otra parte, oponen que la resolución que se impugna es nula, de acuerdo con el artículo 47 de la LPACAP, por no haber desvirtuado la presunción de inocencia prevista en el art. 24.2 CE y en el artículo 53 de la LPACAP, que establecen el derecho de los interesados en el procedimiento administrativo a la presunción de no existencia de responsabilidad mientras no se demuestre lo contrario, generando indefensión.

Asimismo, alegan que la resolución que se impugna es nula, de acuerdo con el artículo 47 de la LPACAP, por contravenir el artículo 28 de la LRJSP.

De forma subsidiaria, estiman que la resolución que se impugna es nula o anulable, de acuerdo con los artículos 47 y 48 de la LPACAP, por incorrecta calificación de la supuesta infracción administrativa, incurriendo en desviación de poder.

SEGUNDO.-Se opone la demandada, que destaca inicialmente sobre el primer motivo de la demanda, que la mera existencia de un encargo a un medio propio para el auxilio material o de asistencia técnica para la tramitación de los procedimientos sancionadores en un Organismo, no comporta sin más la nulidad de cuantas resoluciones sancionadoras se dicten, sino que es preciso analizar caso por caso para determinar si a la interesada se le ha ocasionado indefensión. Y esta tarea debe llevarse a cabo no sólo examinando los pliegos del encargo, sino su materialización en cada expediente concreto.

Por lo demás, defiende la procedencia de la sanción habida cuenta de que la DIRECCION001 del término municipal de Fuente Palmera (Córdoba) se encuentra dentro de la zona regable de la comunidad según el plano parcelario que se remitió al Organismo el 5 de abril de 2017 y nuevamente el 26 de febrero de 2020 a requerimiento de este. La sanción recurrida se impuso por la derivación de aguas desde una balsa para el riego de 0,24 has de olivar en la parcela indicada.

TERCERO.-Acerca del primer motivo de la demanda, no rechaza la demandada la existencia de un contrato público de prestación de servicios firmado entre la empresa estatal TRAGSATEC, filial de la empresa TRAGSA, y la CHG a fines de prestación de auxilio material y asistencia técnica en la tramitación de los expedientes sancionadores competencia del organismo de cuenca.

En este caso, se ha practicado prueba, consistente en las resoluciones -aportadas con la demanda- que anulan las sanciones impuestas a la Comunidad de Regantes DIRECCION000 y a sus comuneros, impuestas en expedientes idénticos y coetáneos al presente, porque reconoce la Administración demandada que los expediente sancionadores se tramitan por la empresa estatal TRAGSATEC, filial de TRAGSA, en virtud de un contrato público de prestación de servicios, por el cual se adjudica a dicha empresa la tramitación completa de los procedimientos sancionadores que se llevan a cabo dentro de esta cuenca.

Ello permite constatar, como defienden los recurrentes en sus conclusiones, la intervención de la empresa pública en estos expedientes sancionadores incoados por infracciones contra el dominio público hidráulico, llevando a cabo la redacción efectiva de documentos para la resolución de expedientes administrativos incoados por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir. La demandada no ha ofrecido en este proceso dato material o prueba de índole alguno, con arreglo a criterios de facilidad y proximidad probatoria ex artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que permite desvirtuar aquella notable apariencia.

De este modo y como se ha resuelto entre otras muchas sentencias de esta misma Sección, el recurso debe ser estimado. Decíamos en la STSJA (Sevilla, 3ª) 525/2024, de 29 de mayo (rec. 69/2022), citando también una sentencia nuestra -STJSA 919/2022, de 22 de junio (rec. 656/2020)- que:

«Sobre la cuestión suscitada, acerca de la intervención concreta de TRAGSATEC en el expediente administrativo sancionador, se ha pronunciado esta Sala en reciente sentencia de fecha 12 de mayo de 2022, en el recurso nº 292/2020 , que dice así:

"PRIMERO.- (..........)

Así las cosas, las razones de peso para estimar la pretensión actora ofrecidas por las sentencias de la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, una vez examinados allí los cometidos y tareas asignados a la misma empresa adjudicataria en la tramitación del procedimiento sancionador a la luz de la descripción de los trabajos a realizar por TRAGSATEC, serían extensivas al caso presente en que se tramitó el procedimiento por el Organismo de cuenca del Guadalquivir, y no del Guadiana, al ser esas razones las siguientes:

"Todo ello incide en el corazón mismo del derecho de defensa. Una labor que es exclusiva y excluyente de los titulares de los órganos competentes se atribuye aquí al personal de una sociedad mercantil. Quien es imputado en un procedimiento sancionador tiene derecho a que el Instructor del procedimiento examine directamente sus alegaciones, y no a través de una nota-resumen elaborada por un desconocido empleado de una sociedad mercantil que comenta su contenido con el Instructor. Si el instructor no examina por sí el material alegatorio y probatorio aportado por el expedientado, sino que se limita a examinar un material previamente rehecho o reciclado por terceros, queda directamente vulnerado el derecho de defensa del art. 24 CE . El expedientado no tiene por qué soportar que su alegatos lleguen filtrados, traducidos y resumidos al Instructor y al órgano sancionador a través de una nota resumen realizada por el desconocido trabajador laboral de una sociedad mercantil, cuya corrección, en cuanto a la fidelidad y completitud de lo que se vuelca en ella, ni siquiera es posible verificar porque es un documento que no se incorpora al expediente.

No negamos que si el Instructor lo desea podrá consultar las alegaciones propiamente dichas. Pero a ello hay que indicar:

a) Primero, dado que las alegaciones de los interesados son recibidas no por la Confederación, sino por la propia TRAGSATEC (véase el Pliego de PTP, apartado 4.2, punto "Estudio de las alegaciones"), ni siquiera existe una garantía pública de integridad e identidad de dichas alegaciones y de los documentos o pruebas anejos a las mismas.

b) Además de lo anterior, ha de tenerse en cuenta que si todo el sistema se establece para descargar de trabajo a la Confederación ... no parece que pueda asegurarse que el Instructor vaya a analizar la real y perfecta correspondencia entre las alegaciones y la nota resumen, pues ello supondría no una descarga, sino un trabajo añadido al ordinario de examinar las alegaciones. Tampoco en fase de recurso administrativo puede el expedientado tener esperanzas de hacer llegar su propia voz al órgano encargado de resolver, pues "se emitirá un borrador jurídico sobre las distintas alegaciones presentadas en el recurso interpuesto" (Pliego de PTP, apartado 4.2, penúltimo punto).

Este obstáculo al acceso directo del expedientado al Instructor del expediente, que luego ha de elaborar la propuesta de resolución -aunque ya veremos que tampoco la elaboración de la misma la realiza éste realmente-, y a través de ello, en definitiva, al órgano que ha de resolver, supone una vulneración de la esencia del derecho de defensa reconocido en el art. 24 CE .

d) Los borradores de resolución: No se trata ya solo de que se posibilite que el Instructor pueda decidir sobre la base de una nota resumen, sino que además la decisión que tome a la vista de la nota resumen está siempre mediatizada porlos "borradores"que preceden al dictado de todas y cada una de las resoluciones, sean de trámite o definitivas. TRAGSATEC hace un borrador del pliego de cargos, un borrador de la propuesta de resolución previa valoración de los alegatos del expedientado que recibió directamente ella misma (de los que se pasa al Instructor una nota-resumen junto con el borrador a firma), de la resolución y de la resolución del recurso administrativo que pueda interponerse. Y debe quedar claro que estos "borradores" son textos solo pendientes de la correspondiente firma, como queda claro si se observa la descripción que del contenido del borrador de pliego de cargos se hace en el punto correspondiente del Pliego de PTP, apartado 4.2, o la remisión que se hace, según ya vimos, aque TRAGSATEC cumpla con todas las exigencias del procedimiento sancionador regulado en el Reglamento de Dominio Público Hidráulico y subsidiariamente en el Reglamento del Ejercicio de la Potestad Sancionadora.

Esta mediatización compromete el ejercicio de las competencias por sus legítimos titulares, algo a lo que el imputado en un expediente sancionador tiene pleno derecho, pues si ya las alegaciones del interesado se conocieron principalmente a través de una nota resumen, y después es la sociedad mercantil la que elabora material e intelectualmente el documento que va a ser la respuesta a las mismas, se está produciendo una delegación no formal, pero sí material, del ejercicio del ius puniendi".

SEGUNDO.- Pues bien, atendiendo a las alegaciones de las partes y con la valoración que merecen las pruebas acopiadas, hemos de ajustarnos a la doctrina sentada por las referidas sentencias de 14 de septiembre (casación 5442/2019 ) y 7 de octubre de 2020 (casación 5429/2019 ) que invoca la recurrente.

El criterio y los argumentos del Tribunal Supremo en las aludidas sentencias son los siguientes: "el debate no se centra tanto, como hemos visto acepta la propia sentencia de instancia, en el ámbito subjetivo de la Entidad Pública Empresarial y su especial naturaleza jurídica y peculiar relación con el Organismo de Cuenca, sino propiamente en si las funciones encomendadas a aquella puedan ser desarrolladas por personal, insistimos,que no tenga carácter estatutario. Pero esa delimitación ofrece, de manera inmediata, una nueva cuestión, cual es determinarla concreta intervención de laEntidad PúblicaEmpresarial en tal tramitación del procedimiento, lo cual es decisivo a la hora de determinar la incidencia de esa intervención. Y en este sentido este Tribunal ha de partir de lo aceptado por el Tribunal de instancia"que "deja constancia de esa incidencia, de la concreta intervención del personal de TRAGSATEC en la tramitación de los procedimientos sancionadores iniciados por el Organismo de Cuenca", que puede sintetizarse, a los efectos que ahora interesan, "en que es el personal de la Empresa Pública el que recepciona y comunica las resoluciones y realiza informes, dosieres y, en particular, las propuestas de las resoluciones relevantes del procedimiento,que son finalmente suscritas por el personal de la Confederación" (...) la actividad administrativa ha de realizarse mediante el procedimiento establecido y este ha de tramitarse por las unidades administrativas del órgano que tenga asignada la competencia, pero como quiera que, por su propia naturaleza, requieren la integración de personas físicas que desarrollen esa actividad, esa exigencia personal se vincula a los funcionarios públicos que, como se declara en el artículo 8 del Texto Refundido de la Ley del Empleado Público , aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de enero (también elEstatuto Básico del Empleado Público de 2007), son "quienes desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales." Y de manera específica dispone el artículo 9 en su párrafo segundo , que preceptivamente "el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca." Dicho régimen es plenamente aplicable al Organismo de Cuenca en cuanto que, como Organismo Autónomo estatal, así se impone ahora en el artículo 100 de la de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público y ya antes en el artículo 47 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado ".

(...) Aunque es cierto "que ningún reparo cabe hacer porque las Administraciones acuda a personal ajeno a su propio personal cuando fuera necesario la adquisición de bienes o realización de obras o servicios para su propia actividad prestacional y que dicha intervención pueda hacerse, como alternativa a los contratos administrativos, por medio propios (in house providing) que es la naturaleza no cuestionada que puede asignarse a la Empresa Pública TRAGSA y a sus filiales, entre ellas, TRAGSATEC, que es la aquí afectada (por todas nuestra reciente sentencia, con abundante cita, 686/2020, de 8 de junio, dictada en el recurso 1837/2016 ), no es eso de lo que se trata en el presente supuesto en el que, como cabe concluir de lo reflejado en la sentencia de instancia, lo que se encomienda al personal de la Empresa Pública, no es esa prestación de servicios puntuales y accesorios sino una intervención, ya se verá enqué medida, en la propia y genuina actividad administrativa, en los procedimientos necesario para la adopción de los actos que la constituyen. No se trata de que ese personal sometido al régimen de Derecho Privado preste los servicios que la Administración necesite, sino de tramitar los procedimientos correspondientes cuyas resoluciones que le pongan fin pueden ser los que afecten a los ciudadanos. Por acercarnos al caso de autos, no se tata en el presente supuesto de que ese personal de la Empresa Pública auxilie al Organismo de Cuenca de manera puntual en la ejecución de las resoluciones sancionadoras que requieran una especial complejidad o incluso que puedan solicitársele, también puntualmente, alguna actuación del procedimiento del tipo de informes técnicos que los propios medios de la Administración haría de difícil realización; sino deque ese personal ajeno a la Administración intervenga, y regular y permanentemente al menos en el tiempo que dure la relación establecida, en todo el procedimiento, desde la formulación de la denuncia hasta la resolución".

(...) En resumen, la tramitación de los procedimientos administrativos, en cuanto constituyen la actividad indispensable, técnica y ordinaria de las Administraciones queda reservada para los funcionarios públicos integrados en los respectivos órganos que tienen asumida las competencias correspondientes, lo cuales, conforme a la planificación de los recursos humanos que se dispone en el artículo 69 del Estatuto Básico, han de tomar en consideración las necesidades que esa actividad ordinaria comporta (...) mayor rigor ha de exigirse con ocasión de la tramitación de los procedimientos sancionadores en los que, por no reiterarnos en esos razonamientos, se ejercita la potestad de mayor incidencia sobre los ciudadanos, y de manera perjudicial, por cuanto constituye una manifestación del ius puniendi del Estado que, atípica pero necesariamente, se confiere a la Administración, porque debiera ser monopolio del Poder Judicial (...) También debe señalarse que no es admisible, para alterar esa exigencia, pretender hacer una distinción dentro del procedimiento entre actuaciones esenciales y accesorias del procedimiento para someterlas a un régimen diferente pretendiendo reservar aquellas al personal estatutario -aunque propiamente lo es a las autoridades que deben decidir- y estas susceptibles de poder desempeñarse por terceros, porque eso es desconocer la relevancia de cada trámite que integra el procedimiento, de tal forma que frecuentemente aquellas actuaciones accesorias condicionan la misma tramitación y, de manera particular, la resolución que deba poner fin al procedimiento, lo cual requiere la intervención de los funcionarios no solo por ser el personal específicamente idóneo para la tramitación por su formación contrastada, sino porque se les somete a un régimen de responsabilidad que no es sino garantía de los ciudadanos de una correcta tramitación de los procedimientos.

(...) todo el debate que se ha suscitado en la instancia está referido a la atribución que se hace por el Organismo de Cuenca a la empresa pública TRAGSATEC para la tramitación de los procedimientos sancionadores que tramite aquel Organismo, bienque referido esa colaboración a tramites accesorios del procedimiento (recepción de escritos, notificaciones, etc.) así como en la formulación de propuestas o dosieres que han quedado detalladamente reflejados en la sentencia de instancia. Ello lleva a la Abogacía del Estado a sostener su recurso sobre la base de que las decisiones son siempre adoptadas por los órganos de la Confederación. Es decir, el procedimiento se tramita por la mencionada Empresa Pública, pero se decide por el Organismo de Cuenca.

Ello obliga a considerar que cuando en la formulación del objeto del debate de la casación como cuestión que suscita el interés casacional sobre la posibilidad de "atribuir auxilio y la asistencia técnica en la tramitación de los procedimientos sancionadores", deberá entenderse que esos términos han de examinarse con esa amplitud que concurre en el caso de autos, es decir, mediante la casi completa tramitación del procedimiento por dicha Empresa Pública y reservándose el Organismo de Cuenca la decisión y, aun así, tomando en consideración que dicha intervención no es meramente esporádica o circunstancias, sino que se realiza de manera permanente, en todos los procedimientos que se tramiten, orillando la intervención de los funcionarios encargados de dicha cometido.

(...) Así entendido el debate no cabe sino concluir en lo ya expuesto de que el procedimiento ha de tramitarse de manera íntegra por el propio Organismo de Cuenca y con el personal estatutario a su servicio, sin que sea admisible una pretendida alteración de esa regla por el hecho, invocado por la Abogacía del Estado en la interposición del recurso, de que existen múltiples procedimientos sancionadores y que la Confederación Hidrográfica del Guadiana tramita un número de procedimientos sancionadores superior a la de cualquier otro Organismo de Cuenca, porque ello debiera haber llevado a la planificación de sus recursos humanos y no alterar la exigencia legal deque la Administración ejercita sus potestades mediante el personal funcionario delque debe estar dotado cada uno de los órganos que la integran (...) insistimos, que no se trata de una intervención, de un "auxilio y asistencia técnica" puntual y en función de determinadas actuaciones que requieran esa intervención por sus peculiaridades, sino que, muy al contrario, lo que se suscita en el caso de autos es que con carácter de permanencia y generalidad, en todos los procedimientos sancionadores que tramite el Organismo de Cuenca, la dirección de dichos procedimientos venga encomendada a la mencionada Empresa Pública en un a modo de profesionalización de la misma en dichas tramitaciones; bien que reservando a los órganos competentes de la Confederación dictar las resoluciones, pero aun así, sobre la base de propuestas formuladas por dicha empresa.

Teniendo en cuenta el reflejo exhaustivo que se hace en la sentencia de instancia sobre la intervención de la Empresa Pública en la tramitación del procedimiento sancionador, sorprende la pretendida justificación que por la defensa de la Administración demandada en la instancia y ahora recurrente en casación la justificaciónque se hace de la intervención del personal de la Empresa Pública por el hecho de que así sea, cuando es lo cierto que esa intervención de los órganos competentes se hace sobre la base de propuestas, informes y dosieres que le son remitidos por el personal de la empresa públicaque son losque tienen contacto directo, sino exclusivo, sobre las actuaciones, llegándose a la absurda conclusión de que para que el órgano competente que deba adoptar la decisión, o bien se acepta la propuesta o ha de revisar todo el expediente con el fin de determinar si es idónea y, sobre todo, legal dicha propuesta, lo cual se aviene más con la pretendida acumulación de procedimientos, porque sería una duplicidad en el examen de las actuaciones realizadas por ese personal ajeno al Organismo.

Más bien parece que se trata no ya de un supuesto de huida del Derecho Administrativo en su más pura y genuina manifestación, la tramitación de los procedimiento, con el añadido de tratarse de procedimientos de extraordinaria relevancia, que quedan en manos de entes sometidos al derecho privado y a las reglas de la rentabilidad, sino de una privatización encubierta de un servicio que ha sido reservado al sector público como una de las conquistas primarias del Derecho Administrativo propio del Estado de Derecho.

(...) Se cuida la Abogacía del Estado en su recurso de justificar la actuación del Organismo de Cuenca para el pretendido auxilio del personal de la Empresa Pública en una denominada tácitamente situación de emergencia, en cuanto se dice que se incoan más expediente sancionadores por la Confederación Hidrográfica del Guadiana que por los restantes Organismo de Cuenca del País (se dicen 58.000), al tiempo que nos recuerda la amplitud territorial y de compleja integración de dicha Confederación, lo cual, al entender de la parte recurrente, justificaría acudir al auxilio del personal de TRAGSATEC. Sin embargo, esa pretendida justificación decae cuando esa multitud de expedientes no es algo repentino ni anómalo, como se reconoce, sino que es lo cotidiano, tampoco es algo nuevo y repentino que en el ámbito territorial existan, no ya espacios naturales de especial protección, sino incluso algunos de una excepcional consideración que exigen una intensa y compleja actividad administrativa.

Ha de concluirse de todo ello que el Organismo de Cuenca estaba obligado a planificar el personal a su servicio acorde a esa intensa actividad, como, ya se dijo, le impone la normativa en materia de función pública, y no ponerse en una situación tan precariaque pretenda paliarse con la anómala intervención de ese personal extraño, y todo ello sin desconocer que la misma legislación sectorial habilita formulas, dentro del ámbito estatutario, para paliar esa buscada insuficiencia de medios.

Bien es verdad, como sostiene la parte recurrente,que no cabe desmerecer la capacidad y formación del personal que la Empresa Pública pone al servicio del Organismo de Cuenca, que la Sala territorial no cuestiona en modo alguno; se trata simplemente que no cabe presumir en ese personal la capacidad técnica especializada, la objetividad, la imparcialidad y la responsabilidad que cabe presumir en los empleados públicos cuya regulación y estatuto está directamente orientado a alcanzar las exigencias que impone la actividad administrativa. Finalmente, no quiere silenciarse las objeciones que se ponen en la argumentación de este recurso de casación en relación a la pretendida irrelevancia de la actuación del personal de TRAGSATEC que, a la postre, no comporta demérito alguno para los afectados en los procedimientos a losque, se dice, no se les ha ocasionado indefensión.

En este sentido se invocan sentencias de la misma Sala Territorial y de la Extremadura que, en supuestos como el presente, desestimaron los recursos, al amparo de esa pretendida ausencia de garantías procedimentales.

(...) El argumento debe examinarse con mayor rigor de lo que en apariencia resulta. En efecto, si concluimos, como hemos de hacer, que la intervención de las autoridades, que no del resto del personal de los órganos de la Confederación, se limita a la firma de las resoluciones que le propone el personal de la Empresa Pública, deberá convenirse que dicha autoridades si limitan a aceptar la propuesta o, cuando más, a la constatación de la idoneidad y legalidad del contenido de dichas propuestas, porque si dichas autoridades deben examinar el expediente para aceptar o rechazar la propuesta, de nada serviría esa dualidad de actividad netamente administrativa. Y no es lo mismo que esas propuestas, que ciertamente se dan en el devenir cotidiano de las Administraciones, se haga por personal funcionario que por personal ajeno a la Administración. Otro tanto acontece en el devenir de los trámites ordinarios del procedimiento, realizados por personal de TRAGSATEC, cuando es lo cierto que esos trámites condicionan la misma resolución que se dicte, más aun en procedimiento de la naturaleza de los sancionares en que la actividad de la Administración no está solo en la defensa que se haga por los afectados, sino que es la propia Administración la que debe aportar al expediente todo cuando sea relevante, en pro y en contra de él, lo cual requiere un grado de preparación, profesionalidad y objetividad que solo en los funcionarios cabe presumir.

Sequiere decir con ello que con tan atípica tramitación tan siquiera es admisible poder acreditar la existencia o no de esa necesaria indefensión porque no hay contraste de cómo debieran haberse tramitado los procedimientos, el concreto procedimiento de autos, de haber tenido intervención en el mismo el personal llamado a hacerlo. Es decir, a la postre, todas las actuaciones llevadas a cabo por personal ajeno a la Administración, al Organismo de Cuenca, es nulo de pleno derecho y, por derivación, lo son las resoluciones que se dictan que se limitan, no consta otra cosa, a la mera firma de la propuesta que le es presentada".

El recurso, pues, por las mismas razones, se ha de estimar.»

Esta doctrina se reitera, entre otras, en la STSJA (Sevilla, 3ª) 332/2023, de 15 de marzo (rec. 915/2021), y lo hace con base en la STS 1265/2020, de 7 de octubre (rec. 5429/2019) donde reitera su pronunciamiento sobre la cuestión que suscitaba interés casacional:

«la tramitación de los procedimientos sancionadores incoados por las Administraciones Públicas han de ser tramitados por el personal al servicio de tales administraciones sin que sea admisible que, con carácter general, de permanencia y de manera continua, pueda encomendarse funciones de auxilio material o de asistencia técnica a Entidades Públicas Empresariales, sin perjuicio de poder recurrir ocasionalmente y cuando la Administración careciera de los medios para ello, al auxilio de Entidades Públicas Empresariales, como medios propios de la Administración, a prestar dicho auxilio o asistencia.»

Siendo indiscutible la intervención de TRAGSATEC en la tramitación del procedimiento sancionador tras la remisión de los documentos requeridos por este órgano judicial a instancia de la parte actora, lo que queda es aplicar la constante doctrina representada por la sentencia transcrita a las presentes actuaciones, habida cuenta de que en la prueba practicada en relación con la intervención de TRAGSATEC en el procedimiento, en la misma se reconoce que se han preparado los borradores necesarios para la resolución del procedimiento, entre cuyas actuaciones se incluye la revisión de la documentación del expediente administrativo sancionador incluida en la aplicación de sanciones del organismo de cuenca, así como la preparación de documentación técnica y de apoyo necesaria hasta la propuesta de resolución [...].(...)".

Por tanto, existe una intervención sustantiva en el procedimiento en relación con resoluciones de incidencia en el acto administrativo que pone fin al mismo, intervención que se ha rechazado por nuestra jurisprudencia, lo que nos conduce a la anulación de la resolución administrativa, sin necesidad de pronunciarnos sobre las restantes cuestiones controvertidas

CUARTO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional y dada la estimación del recurso, procede condenar en costas a la demandada, si bien se fija un límite máximo de 500 euros, en atención a las características y alcance de la controversia que se suscita y con arreglo a las facultades moderadoras que al respecto se contemplan en el apartado cuarto del anterior precepto.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y pertinente aplicación

PRIMERO.-Pretenden los recurrentes que se anule la resolución del presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de 17 de enero de 2023 por la que se impone una sanción de 600 euros así como la obligación de indemnizar daños al dominio público hidráulico por valor de 29,25 euros, dejándola sin efecto.

Sostienen inicialmente que la resolución impugnada es nula, de acuerdo con el artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, por vulnerar el artículo 24 de la Constitución. Alegan que han tenido conocimiento de la existencia de un contrato público de prestación de servicios, firmado entre la empresa estatal TRAGSATEC, filial de la empresa TRAGSA, con fines de prestar auxilio material y asistencia técnica en la tramitación de los expedientes sancionadores competencia del organismo de cuenca, y la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, por el cual se adjudica a dicha empresa la tramitación completa de los procedimientos sancionadores que se llevan a cabo dentro de esta cuenca. Ello contraviene la necesidad de que el procedimiento sancionador se tramite de manera íntegra por el propio Organismo de cuenca y con el personal estatutario a su servicio.

También sostienen que la resolución que se impugna es nula, de acuerdo con el artículo 47 de la LPACA, por contravenir el principio de tipicidad, regulado en el artículo 27 de la LRJSP, así como los artículos 24.2 CE y 53 de la LPACAP, que establecen el derecho de los interesados en el procedimiento administrativo a la presunción de no existencia de responsabilidad mientras no se demuestre lo contrario, generando indefensión.

Por otra parte, oponen que la resolución que se impugna es nula, de acuerdo con el artículo 47 de la LPACAP, por no haber desvirtuado la presunción de inocencia prevista en el art. 24.2 CE y en el artículo 53 de la LPACAP, que establecen el derecho de los interesados en el procedimiento administrativo a la presunción de no existencia de responsabilidad mientras no se demuestre lo contrario, generando indefensión.

Asimismo, alegan que la resolución que se impugna es nula, de acuerdo con el artículo 47 de la LPACAP, por contravenir el artículo 28 de la LRJSP.

De forma subsidiaria, estiman que la resolución que se impugna es nula o anulable, de acuerdo con los artículos 47 y 48 de la LPACAP, por incorrecta calificación de la supuesta infracción administrativa, incurriendo en desviación de poder.

SEGUNDO.-Se opone la demandada, que destaca inicialmente sobre el primer motivo de la demanda, que la mera existencia de un encargo a un medio propio para el auxilio material o de asistencia técnica para la tramitación de los procedimientos sancionadores en un Organismo, no comporta sin más la nulidad de cuantas resoluciones sancionadoras se dicten, sino que es preciso analizar caso por caso para determinar si a la interesada se le ha ocasionado indefensión. Y esta tarea debe llevarse a cabo no sólo examinando los pliegos del encargo, sino su materialización en cada expediente concreto.

Por lo demás, defiende la procedencia de la sanción habida cuenta de que la DIRECCION001 del término municipal de Fuente Palmera (Córdoba) se encuentra dentro de la zona regable de la comunidad según el plano parcelario que se remitió al Organismo el 5 de abril de 2017 y nuevamente el 26 de febrero de 2020 a requerimiento de este. La sanción recurrida se impuso por la derivación de aguas desde una balsa para el riego de 0,24 has de olivar en la parcela indicada.

TERCERO.-Acerca del primer motivo de la demanda, no rechaza la demandada la existencia de un contrato público de prestación de servicios firmado entre la empresa estatal TRAGSATEC, filial de la empresa TRAGSA, y la CHG a fines de prestación de auxilio material y asistencia técnica en la tramitación de los expedientes sancionadores competencia del organismo de cuenca.

En este caso, se ha practicado prueba, consistente en las resoluciones -aportadas con la demanda- que anulan las sanciones impuestas a la Comunidad de Regantes DIRECCION000 y a sus comuneros, impuestas en expedientes idénticos y coetáneos al presente, porque reconoce la Administración demandada que los expediente sancionadores se tramitan por la empresa estatal TRAGSATEC, filial de TRAGSA, en virtud de un contrato público de prestación de servicios, por el cual se adjudica a dicha empresa la tramitación completa de los procedimientos sancionadores que se llevan a cabo dentro de esta cuenca.

Ello permite constatar, como defienden los recurrentes en sus conclusiones, la intervención de la empresa pública en estos expedientes sancionadores incoados por infracciones contra el dominio público hidráulico, llevando a cabo la redacción efectiva de documentos para la resolución de expedientes administrativos incoados por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir. La demandada no ha ofrecido en este proceso dato material o prueba de índole alguno, con arreglo a criterios de facilidad y proximidad probatoria ex artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que permite desvirtuar aquella notable apariencia.

De este modo y como se ha resuelto entre otras muchas sentencias de esta misma Sección, el recurso debe ser estimado. Decíamos en la STSJA (Sevilla, 3ª) 525/2024, de 29 de mayo (rec. 69/2022), citando también una sentencia nuestra -STJSA 919/2022, de 22 de junio (rec. 656/2020)- que:

«Sobre la cuestión suscitada, acerca de la intervención concreta de TRAGSATEC en el expediente administrativo sancionador, se ha pronunciado esta Sala en reciente sentencia de fecha 12 de mayo de 2022, en el recurso nº 292/2020 , que dice así:

"PRIMERO.- (..........)

Así las cosas, las razones de peso para estimar la pretensión actora ofrecidas por las sentencias de la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, una vez examinados allí los cometidos y tareas asignados a la misma empresa adjudicataria en la tramitación del procedimiento sancionador a la luz de la descripción de los trabajos a realizar por TRAGSATEC, serían extensivas al caso presente en que se tramitó el procedimiento por el Organismo de cuenca del Guadalquivir, y no del Guadiana, al ser esas razones las siguientes:

"Todo ello incide en el corazón mismo del derecho de defensa. Una labor que es exclusiva y excluyente de los titulares de los órganos competentes se atribuye aquí al personal de una sociedad mercantil. Quien es imputado en un procedimiento sancionador tiene derecho a que el Instructor del procedimiento examine directamente sus alegaciones, y no a través de una nota-resumen elaborada por un desconocido empleado de una sociedad mercantil que comenta su contenido con el Instructor. Si el instructor no examina por sí el material alegatorio y probatorio aportado por el expedientado, sino que se limita a examinar un material previamente rehecho o reciclado por terceros, queda directamente vulnerado el derecho de defensa del art. 24 CE . El expedientado no tiene por qué soportar que su alegatos lleguen filtrados, traducidos y resumidos al Instructor y al órgano sancionador a través de una nota resumen realizada por el desconocido trabajador laboral de una sociedad mercantil, cuya corrección, en cuanto a la fidelidad y completitud de lo que se vuelca en ella, ni siquiera es posible verificar porque es un documento que no se incorpora al expediente.

No negamos que si el Instructor lo desea podrá consultar las alegaciones propiamente dichas. Pero a ello hay que indicar:

a) Primero, dado que las alegaciones de los interesados son recibidas no por la Confederación, sino por la propia TRAGSATEC (véase el Pliego de PTP, apartado 4.2, punto "Estudio de las alegaciones"), ni siquiera existe una garantía pública de integridad e identidad de dichas alegaciones y de los documentos o pruebas anejos a las mismas.

b) Además de lo anterior, ha de tenerse en cuenta que si todo el sistema se establece para descargar de trabajo a la Confederación ... no parece que pueda asegurarse que el Instructor vaya a analizar la real y perfecta correspondencia entre las alegaciones y la nota resumen, pues ello supondría no una descarga, sino un trabajo añadido al ordinario de examinar las alegaciones. Tampoco en fase de recurso administrativo puede el expedientado tener esperanzas de hacer llegar su propia voz al órgano encargado de resolver, pues "se emitirá un borrador jurídico sobre las distintas alegaciones presentadas en el recurso interpuesto" (Pliego de PTP, apartado 4.2, penúltimo punto).

Este obstáculo al acceso directo del expedientado al Instructor del expediente, que luego ha de elaborar la propuesta de resolución -aunque ya veremos que tampoco la elaboración de la misma la realiza éste realmente-, y a través de ello, en definitiva, al órgano que ha de resolver, supone una vulneración de la esencia del derecho de defensa reconocido en el art. 24 CE .

d) Los borradores de resolución: No se trata ya solo de que se posibilite que el Instructor pueda decidir sobre la base de una nota resumen, sino que además la decisión que tome a la vista de la nota resumen está siempre mediatizada porlos "borradores"que preceden al dictado de todas y cada una de las resoluciones, sean de trámite o definitivas. TRAGSATEC hace un borrador del pliego de cargos, un borrador de la propuesta de resolución previa valoración de los alegatos del expedientado que recibió directamente ella misma (de los que se pasa al Instructor una nota-resumen junto con el borrador a firma), de la resolución y de la resolución del recurso administrativo que pueda interponerse. Y debe quedar claro que estos "borradores" son textos solo pendientes de la correspondiente firma, como queda claro si se observa la descripción que del contenido del borrador de pliego de cargos se hace en el punto correspondiente del Pliego de PTP, apartado 4.2, o la remisión que se hace, según ya vimos, aque TRAGSATEC cumpla con todas las exigencias del procedimiento sancionador regulado en el Reglamento de Dominio Público Hidráulico y subsidiariamente en el Reglamento del Ejercicio de la Potestad Sancionadora.

Esta mediatización compromete el ejercicio de las competencias por sus legítimos titulares, algo a lo que el imputado en un expediente sancionador tiene pleno derecho, pues si ya las alegaciones del interesado se conocieron principalmente a través de una nota resumen, y después es la sociedad mercantil la que elabora material e intelectualmente el documento que va a ser la respuesta a las mismas, se está produciendo una delegación no formal, pero sí material, del ejercicio del ius puniendi".

SEGUNDO.- Pues bien, atendiendo a las alegaciones de las partes y con la valoración que merecen las pruebas acopiadas, hemos de ajustarnos a la doctrina sentada por las referidas sentencias de 14 de septiembre (casación 5442/2019 ) y 7 de octubre de 2020 (casación 5429/2019 ) que invoca la recurrente.

El criterio y los argumentos del Tribunal Supremo en las aludidas sentencias son los siguientes: "el debate no se centra tanto, como hemos visto acepta la propia sentencia de instancia, en el ámbito subjetivo de la Entidad Pública Empresarial y su especial naturaleza jurídica y peculiar relación con el Organismo de Cuenca, sino propiamente en si las funciones encomendadas a aquella puedan ser desarrolladas por personal, insistimos,que no tenga carácter estatutario. Pero esa delimitación ofrece, de manera inmediata, una nueva cuestión, cual es determinarla concreta intervención de laEntidad PúblicaEmpresarial en tal tramitación del procedimiento, lo cual es decisivo a la hora de determinar la incidencia de esa intervención. Y en este sentido este Tribunal ha de partir de lo aceptado por el Tribunal de instancia"que "deja constancia de esa incidencia, de la concreta intervención del personal de TRAGSATEC en la tramitación de los procedimientos sancionadores iniciados por el Organismo de Cuenca", que puede sintetizarse, a los efectos que ahora interesan, "en que es el personal de la Empresa Pública el que recepciona y comunica las resoluciones y realiza informes, dosieres y, en particular, las propuestas de las resoluciones relevantes del procedimiento,que son finalmente suscritas por el personal de la Confederación" (...) la actividad administrativa ha de realizarse mediante el procedimiento establecido y este ha de tramitarse por las unidades administrativas del órgano que tenga asignada la competencia, pero como quiera que, por su propia naturaleza, requieren la integración de personas físicas que desarrollen esa actividad, esa exigencia personal se vincula a los funcionarios públicos que, como se declara en el artículo 8 del Texto Refundido de la Ley del Empleado Público , aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de enero (también elEstatuto Básico del Empleado Público de 2007), son "quienes desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales." Y de manera específica dispone el artículo 9 en su párrafo segundo , que preceptivamente "el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca." Dicho régimen es plenamente aplicable al Organismo de Cuenca en cuanto que, como Organismo Autónomo estatal, así se impone ahora en el artículo 100 de la de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público y ya antes en el artículo 47 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado ".

(...) Aunque es cierto "que ningún reparo cabe hacer porque las Administraciones acuda a personal ajeno a su propio personal cuando fuera necesario la adquisición de bienes o realización de obras o servicios para su propia actividad prestacional y que dicha intervención pueda hacerse, como alternativa a los contratos administrativos, por medio propios (in house providing) que es la naturaleza no cuestionada que puede asignarse a la Empresa Pública TRAGSA y a sus filiales, entre ellas, TRAGSATEC, que es la aquí afectada (por todas nuestra reciente sentencia, con abundante cita, 686/2020, de 8 de junio, dictada en el recurso 1837/2016 ), no es eso de lo que se trata en el presente supuesto en el que, como cabe concluir de lo reflejado en la sentencia de instancia, lo que se encomienda al personal de la Empresa Pública, no es esa prestación de servicios puntuales y accesorios sino una intervención, ya se verá enqué medida, en la propia y genuina actividad administrativa, en los procedimientos necesario para la adopción de los actos que la constituyen. No se trata de que ese personal sometido al régimen de Derecho Privado preste los servicios que la Administración necesite, sino de tramitar los procedimientos correspondientes cuyas resoluciones que le pongan fin pueden ser los que afecten a los ciudadanos. Por acercarnos al caso de autos, no se tata en el presente supuesto de que ese personal de la Empresa Pública auxilie al Organismo de Cuenca de manera puntual en la ejecución de las resoluciones sancionadoras que requieran una especial complejidad o incluso que puedan solicitársele, también puntualmente, alguna actuación del procedimiento del tipo de informes técnicos que los propios medios de la Administración haría de difícil realización; sino deque ese personal ajeno a la Administración intervenga, y regular y permanentemente al menos en el tiempo que dure la relación establecida, en todo el procedimiento, desde la formulación de la denuncia hasta la resolución".

(...) En resumen, la tramitación de los procedimientos administrativos, en cuanto constituyen la actividad indispensable, técnica y ordinaria de las Administraciones queda reservada para los funcionarios públicos integrados en los respectivos órganos que tienen asumida las competencias correspondientes, lo cuales, conforme a la planificación de los recursos humanos que se dispone en el artículo 69 del Estatuto Básico, han de tomar en consideración las necesidades que esa actividad ordinaria comporta (...) mayor rigor ha de exigirse con ocasión de la tramitación de los procedimientos sancionadores en los que, por no reiterarnos en esos razonamientos, se ejercita la potestad de mayor incidencia sobre los ciudadanos, y de manera perjudicial, por cuanto constituye una manifestación del ius puniendi del Estado que, atípica pero necesariamente, se confiere a la Administración, porque debiera ser monopolio del Poder Judicial (...) También debe señalarse que no es admisible, para alterar esa exigencia, pretender hacer una distinción dentro del procedimiento entre actuaciones esenciales y accesorias del procedimiento para someterlas a un régimen diferente pretendiendo reservar aquellas al personal estatutario -aunque propiamente lo es a las autoridades que deben decidir- y estas susceptibles de poder desempeñarse por terceros, porque eso es desconocer la relevancia de cada trámite que integra el procedimiento, de tal forma que frecuentemente aquellas actuaciones accesorias condicionan la misma tramitación y, de manera particular, la resolución que deba poner fin al procedimiento, lo cual requiere la intervención de los funcionarios no solo por ser el personal específicamente idóneo para la tramitación por su formación contrastada, sino porque se les somete a un régimen de responsabilidad que no es sino garantía de los ciudadanos de una correcta tramitación de los procedimientos.

(...) todo el debate que se ha suscitado en la instancia está referido a la atribución que se hace por el Organismo de Cuenca a la empresa pública TRAGSATEC para la tramitación de los procedimientos sancionadores que tramite aquel Organismo, bienque referido esa colaboración a tramites accesorios del procedimiento (recepción de escritos, notificaciones, etc.) así como en la formulación de propuestas o dosieres que han quedado detalladamente reflejados en la sentencia de instancia. Ello lleva a la Abogacía del Estado a sostener su recurso sobre la base de que las decisiones son siempre adoptadas por los órganos de la Confederación. Es decir, el procedimiento se tramita por la mencionada Empresa Pública, pero se decide por el Organismo de Cuenca.

Ello obliga a considerar que cuando en la formulación del objeto del debate de la casación como cuestión que suscita el interés casacional sobre la posibilidad de "atribuir auxilio y la asistencia técnica en la tramitación de los procedimientos sancionadores", deberá entenderse que esos términos han de examinarse con esa amplitud que concurre en el caso de autos, es decir, mediante la casi completa tramitación del procedimiento por dicha Empresa Pública y reservándose el Organismo de Cuenca la decisión y, aun así, tomando en consideración que dicha intervención no es meramente esporádica o circunstancias, sino que se realiza de manera permanente, en todos los procedimientos que se tramiten, orillando la intervención de los funcionarios encargados de dicha cometido.

(...) Así entendido el debate no cabe sino concluir en lo ya expuesto de que el procedimiento ha de tramitarse de manera íntegra por el propio Organismo de Cuenca y con el personal estatutario a su servicio, sin que sea admisible una pretendida alteración de esa regla por el hecho, invocado por la Abogacía del Estado en la interposición del recurso, de que existen múltiples procedimientos sancionadores y que la Confederación Hidrográfica del Guadiana tramita un número de procedimientos sancionadores superior a la de cualquier otro Organismo de Cuenca, porque ello debiera haber llevado a la planificación de sus recursos humanos y no alterar la exigencia legal deque la Administración ejercita sus potestades mediante el personal funcionario delque debe estar dotado cada uno de los órganos que la integran (...) insistimos, que no se trata de una intervención, de un "auxilio y asistencia técnica" puntual y en función de determinadas actuaciones que requieran esa intervención por sus peculiaridades, sino que, muy al contrario, lo que se suscita en el caso de autos es que con carácter de permanencia y generalidad, en todos los procedimientos sancionadores que tramite el Organismo de Cuenca, la dirección de dichos procedimientos venga encomendada a la mencionada Empresa Pública en un a modo de profesionalización de la misma en dichas tramitaciones; bien que reservando a los órganos competentes de la Confederación dictar las resoluciones, pero aun así, sobre la base de propuestas formuladas por dicha empresa.

Teniendo en cuenta el reflejo exhaustivo que se hace en la sentencia de instancia sobre la intervención de la Empresa Pública en la tramitación del procedimiento sancionador, sorprende la pretendida justificación que por la defensa de la Administración demandada en la instancia y ahora recurrente en casación la justificaciónque se hace de la intervención del personal de la Empresa Pública por el hecho de que así sea, cuando es lo cierto que esa intervención de los órganos competentes se hace sobre la base de propuestas, informes y dosieres que le son remitidos por el personal de la empresa públicaque son losque tienen contacto directo, sino exclusivo, sobre las actuaciones, llegándose a la absurda conclusión de que para que el órgano competente que deba adoptar la decisión, o bien se acepta la propuesta o ha de revisar todo el expediente con el fin de determinar si es idónea y, sobre todo, legal dicha propuesta, lo cual se aviene más con la pretendida acumulación de procedimientos, porque sería una duplicidad en el examen de las actuaciones realizadas por ese personal ajeno al Organismo.

Más bien parece que se trata no ya de un supuesto de huida del Derecho Administrativo en su más pura y genuina manifestación, la tramitación de los procedimiento, con el añadido de tratarse de procedimientos de extraordinaria relevancia, que quedan en manos de entes sometidos al derecho privado y a las reglas de la rentabilidad, sino de una privatización encubierta de un servicio que ha sido reservado al sector público como una de las conquistas primarias del Derecho Administrativo propio del Estado de Derecho.

(...) Se cuida la Abogacía del Estado en su recurso de justificar la actuación del Organismo de Cuenca para el pretendido auxilio del personal de la Empresa Pública en una denominada tácitamente situación de emergencia, en cuanto se dice que se incoan más expediente sancionadores por la Confederación Hidrográfica del Guadiana que por los restantes Organismo de Cuenca del País (se dicen 58.000), al tiempo que nos recuerda la amplitud territorial y de compleja integración de dicha Confederación, lo cual, al entender de la parte recurrente, justificaría acudir al auxilio del personal de TRAGSATEC. Sin embargo, esa pretendida justificación decae cuando esa multitud de expedientes no es algo repentino ni anómalo, como se reconoce, sino que es lo cotidiano, tampoco es algo nuevo y repentino que en el ámbito territorial existan, no ya espacios naturales de especial protección, sino incluso algunos de una excepcional consideración que exigen una intensa y compleja actividad administrativa.

Ha de concluirse de todo ello que el Organismo de Cuenca estaba obligado a planificar el personal a su servicio acorde a esa intensa actividad, como, ya se dijo, le impone la normativa en materia de función pública, y no ponerse en una situación tan precariaque pretenda paliarse con la anómala intervención de ese personal extraño, y todo ello sin desconocer que la misma legislación sectorial habilita formulas, dentro del ámbito estatutario, para paliar esa buscada insuficiencia de medios.

Bien es verdad, como sostiene la parte recurrente,que no cabe desmerecer la capacidad y formación del personal que la Empresa Pública pone al servicio del Organismo de Cuenca, que la Sala territorial no cuestiona en modo alguno; se trata simplemente que no cabe presumir en ese personal la capacidad técnica especializada, la objetividad, la imparcialidad y la responsabilidad que cabe presumir en los empleados públicos cuya regulación y estatuto está directamente orientado a alcanzar las exigencias que impone la actividad administrativa. Finalmente, no quiere silenciarse las objeciones que se ponen en la argumentación de este recurso de casación en relación a la pretendida irrelevancia de la actuación del personal de TRAGSATEC que, a la postre, no comporta demérito alguno para los afectados en los procedimientos a losque, se dice, no se les ha ocasionado indefensión.

En este sentido se invocan sentencias de la misma Sala Territorial y de la Extremadura que, en supuestos como el presente, desestimaron los recursos, al amparo de esa pretendida ausencia de garantías procedimentales.

(...) El argumento debe examinarse con mayor rigor de lo que en apariencia resulta. En efecto, si concluimos, como hemos de hacer, que la intervención de las autoridades, que no del resto del personal de los órganos de la Confederación, se limita a la firma de las resoluciones que le propone el personal de la Empresa Pública, deberá convenirse que dicha autoridades si limitan a aceptar la propuesta o, cuando más, a la constatación de la idoneidad y legalidad del contenido de dichas propuestas, porque si dichas autoridades deben examinar el expediente para aceptar o rechazar la propuesta, de nada serviría esa dualidad de actividad netamente administrativa. Y no es lo mismo que esas propuestas, que ciertamente se dan en el devenir cotidiano de las Administraciones, se haga por personal funcionario que por personal ajeno a la Administración. Otro tanto acontece en el devenir de los trámites ordinarios del procedimiento, realizados por personal de TRAGSATEC, cuando es lo cierto que esos trámites condicionan la misma resolución que se dicte, más aun en procedimiento de la naturaleza de los sancionares en que la actividad de la Administración no está solo en la defensa que se haga por los afectados, sino que es la propia Administración la que debe aportar al expediente todo cuando sea relevante, en pro y en contra de él, lo cual requiere un grado de preparación, profesionalidad y objetividad que solo en los funcionarios cabe presumir.

Sequiere decir con ello que con tan atípica tramitación tan siquiera es admisible poder acreditar la existencia o no de esa necesaria indefensión porque no hay contraste de cómo debieran haberse tramitado los procedimientos, el concreto procedimiento de autos, de haber tenido intervención en el mismo el personal llamado a hacerlo. Es decir, a la postre, todas las actuaciones llevadas a cabo por personal ajeno a la Administración, al Organismo de Cuenca, es nulo de pleno derecho y, por derivación, lo son las resoluciones que se dictan que se limitan, no consta otra cosa, a la mera firma de la propuesta que le es presentada".

El recurso, pues, por las mismas razones, se ha de estimar.»

Esta doctrina se reitera, entre otras, en la STSJA (Sevilla, 3ª) 332/2023, de 15 de marzo (rec. 915/2021), y lo hace con base en la STS 1265/2020, de 7 de octubre (rec. 5429/2019) donde reitera su pronunciamiento sobre la cuestión que suscitaba interés casacional:

«la tramitación de los procedimientos sancionadores incoados por las Administraciones Públicas han de ser tramitados por el personal al servicio de tales administraciones sin que sea admisible que, con carácter general, de permanencia y de manera continua, pueda encomendarse funciones de auxilio material o de asistencia técnica a Entidades Públicas Empresariales, sin perjuicio de poder recurrir ocasionalmente y cuando la Administración careciera de los medios para ello, al auxilio de Entidades Públicas Empresariales, como medios propios de la Administración, a prestar dicho auxilio o asistencia.»

Siendo indiscutible la intervención de TRAGSATEC en la tramitación del procedimiento sancionador tras la remisión de los documentos requeridos por este órgano judicial a instancia de la parte actora, lo que queda es aplicar la constante doctrina representada por la sentencia transcrita a las presentes actuaciones, habida cuenta de que en la prueba practicada en relación con la intervención de TRAGSATEC en el procedimiento, en la misma se reconoce que se han preparado los borradores necesarios para la resolución del procedimiento, entre cuyas actuaciones se incluye la revisión de la documentación del expediente administrativo sancionador incluida en la aplicación de sanciones del organismo de cuenca, así como la preparación de documentación técnica y de apoyo necesaria hasta la propuesta de resolución [...].(...)".

Por tanto, existe una intervención sustantiva en el procedimiento en relación con resoluciones de incidencia en el acto administrativo que pone fin al mismo, intervención que se ha rechazado por nuestra jurisprudencia, lo que nos conduce a la anulación de la resolución administrativa, sin necesidad de pronunciarnos sobre las restantes cuestiones controvertidas

CUARTO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional y dada la estimación del recurso, procede condenar en costas a la demandada, si bien se fija un límite máximo de 500 euros, en atención a las características y alcance de la controversia que se suscita y con arreglo a las facultades moderadoras que al respecto se contemplan en el apartado cuarto del anterior precepto.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y pertinente aplicación

PRIMERO.-Pretenden los recurrentes que se anule la resolución del presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de 17 de enero de 2023 por la que se impone una sanción de 600 euros así como la obligación de indemnizar daños al dominio público hidráulico por valor de 29,25 euros, dejándola sin efecto.

Sostienen inicialmente que la resolución impugnada es nula, de acuerdo con el artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, por vulnerar el artículo 24 de la Constitución. Alegan que han tenido conocimiento de la existencia de un contrato público de prestación de servicios, firmado entre la empresa estatal TRAGSATEC, filial de la empresa TRAGSA, con fines de prestar auxilio material y asistencia técnica en la tramitación de los expedientes sancionadores competencia del organismo de cuenca, y la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, por el cual se adjudica a dicha empresa la tramitación completa de los procedimientos sancionadores que se llevan a cabo dentro de esta cuenca. Ello contraviene la necesidad de que el procedimiento sancionador se tramite de manera íntegra por el propio Organismo de cuenca y con el personal estatutario a su servicio.

También sostienen que la resolución que se impugna es nula, de acuerdo con el artículo 47 de la LPACA, por contravenir el principio de tipicidad, regulado en el artículo 27 de la LRJSP, así como los artículos 24.2 CE y 53 de la LPACAP, que establecen el derecho de los interesados en el procedimiento administrativo a la presunción de no existencia de responsabilidad mientras no se demuestre lo contrario, generando indefensión.

Por otra parte, oponen que la resolución que se impugna es nula, de acuerdo con el artículo 47 de la LPACAP, por no haber desvirtuado la presunción de inocencia prevista en el art. 24.2 CE y en el artículo 53 de la LPACAP, que establecen el derecho de los interesados en el procedimiento administrativo a la presunción de no existencia de responsabilidad mientras no se demuestre lo contrario, generando indefensión.

Asimismo, alegan que la resolución que se impugna es nula, de acuerdo con el artículo 47 de la LPACAP, por contravenir el artículo 28 de la LRJSP.

De forma subsidiaria, estiman que la resolución que se impugna es nula o anulable, de acuerdo con los artículos 47 y 48 de la LPACAP, por incorrecta calificación de la supuesta infracción administrativa, incurriendo en desviación de poder.

SEGUNDO.-Se opone la demandada, que destaca inicialmente sobre el primer motivo de la demanda, que la mera existencia de un encargo a un medio propio para el auxilio material o de asistencia técnica para la tramitación de los procedimientos sancionadores en un Organismo, no comporta sin más la nulidad de cuantas resoluciones sancionadoras se dicten, sino que es preciso analizar caso por caso para determinar si a la interesada se le ha ocasionado indefensión. Y esta tarea debe llevarse a cabo no sólo examinando los pliegos del encargo, sino su materialización en cada expediente concreto.

Por lo demás, defiende la procedencia de la sanción habida cuenta de que la DIRECCION001 del término municipal de Fuente Palmera (Córdoba) se encuentra dentro de la zona regable de la comunidad según el plano parcelario que se remitió al Organismo el 5 de abril de 2017 y nuevamente el 26 de febrero de 2020 a requerimiento de este. La sanción recurrida se impuso por la derivación de aguas desde una balsa para el riego de 0,24 has de olivar en la parcela indicada.

TERCERO.-Acerca del primer motivo de la demanda, no rechaza la demandada la existencia de un contrato público de prestación de servicios firmado entre la empresa estatal TRAGSATEC, filial de la empresa TRAGSA, y la CHG a fines de prestación de auxilio material y asistencia técnica en la tramitación de los expedientes sancionadores competencia del organismo de cuenca.

En este caso, se ha practicado prueba, consistente en las resoluciones -aportadas con la demanda- que anulan las sanciones impuestas a la Comunidad de Regantes DIRECCION000 y a sus comuneros, impuestas en expedientes idénticos y coetáneos al presente, porque reconoce la Administración demandada que los expediente sancionadores se tramitan por la empresa estatal TRAGSATEC, filial de TRAGSA, en virtud de un contrato público de prestación de servicios, por el cual se adjudica a dicha empresa la tramitación completa de los procedimientos sancionadores que se llevan a cabo dentro de esta cuenca.

Ello permite constatar, como defienden los recurrentes en sus conclusiones, la intervención de la empresa pública en estos expedientes sancionadores incoados por infracciones contra el dominio público hidráulico, llevando a cabo la redacción efectiva de documentos para la resolución de expedientes administrativos incoados por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir. La demandada no ha ofrecido en este proceso dato material o prueba de índole alguno, con arreglo a criterios de facilidad y proximidad probatoria ex artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que permite desvirtuar aquella notable apariencia.

De este modo y como se ha resuelto entre otras muchas sentencias de esta misma Sección, el recurso debe ser estimado. Decíamos en la STSJA (Sevilla, 3ª) 525/2024, de 29 de mayo (rec. 69/2022), citando también una sentencia nuestra -STJSA 919/2022, de 22 de junio (rec. 656/2020)- que:

«Sobre la cuestión suscitada, acerca de la intervención concreta de TRAGSATEC en el expediente administrativo sancionador, se ha pronunciado esta Sala en reciente sentencia de fecha 12 de mayo de 2022, en el recurso nº 292/2020 , que dice así:

"PRIMERO.- (..........)

Así las cosas, las razones de peso para estimar la pretensión actora ofrecidas por las sentencias de la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, una vez examinados allí los cometidos y tareas asignados a la misma empresa adjudicataria en la tramitación del procedimiento sancionador a la luz de la descripción de los trabajos a realizar por TRAGSATEC, serían extensivas al caso presente en que se tramitó el procedimiento por el Organismo de cuenca del Guadalquivir, y no del Guadiana, al ser esas razones las siguientes:

"Todo ello incide en el corazón mismo del derecho de defensa. Una labor que es exclusiva y excluyente de los titulares de los órganos competentes se atribuye aquí al personal de una sociedad mercantil. Quien es imputado en un procedimiento sancionador tiene derecho a que el Instructor del procedimiento examine directamente sus alegaciones, y no a través de una nota-resumen elaborada por un desconocido empleado de una sociedad mercantil que comenta su contenido con el Instructor. Si el instructor no examina por sí el material alegatorio y probatorio aportado por el expedientado, sino que se limita a examinar un material previamente rehecho o reciclado por terceros, queda directamente vulnerado el derecho de defensa del art. 24 CE . El expedientado no tiene por qué soportar que su alegatos lleguen filtrados, traducidos y resumidos al Instructor y al órgano sancionador a través de una nota resumen realizada por el desconocido trabajador laboral de una sociedad mercantil, cuya corrección, en cuanto a la fidelidad y completitud de lo que se vuelca en ella, ni siquiera es posible verificar porque es un documento que no se incorpora al expediente.

No negamos que si el Instructor lo desea podrá consultar las alegaciones propiamente dichas. Pero a ello hay que indicar:

a) Primero, dado que las alegaciones de los interesados son recibidas no por la Confederación, sino por la propia TRAGSATEC (véase el Pliego de PTP, apartado 4.2, punto "Estudio de las alegaciones"), ni siquiera existe una garantía pública de integridad e identidad de dichas alegaciones y de los documentos o pruebas anejos a las mismas.

b) Además de lo anterior, ha de tenerse en cuenta que si todo el sistema se establece para descargar de trabajo a la Confederación ... no parece que pueda asegurarse que el Instructor vaya a analizar la real y perfecta correspondencia entre las alegaciones y la nota resumen, pues ello supondría no una descarga, sino un trabajo añadido al ordinario de examinar las alegaciones. Tampoco en fase de recurso administrativo puede el expedientado tener esperanzas de hacer llegar su propia voz al órgano encargado de resolver, pues "se emitirá un borrador jurídico sobre las distintas alegaciones presentadas en el recurso interpuesto" (Pliego de PTP, apartado 4.2, penúltimo punto).

Este obstáculo al acceso directo del expedientado al Instructor del expediente, que luego ha de elaborar la propuesta de resolución -aunque ya veremos que tampoco la elaboración de la misma la realiza éste realmente-, y a través de ello, en definitiva, al órgano que ha de resolver, supone una vulneración de la esencia del derecho de defensa reconocido en el art. 24 CE .

d) Los borradores de resolución: No se trata ya solo de que se posibilite que el Instructor pueda decidir sobre la base de una nota resumen, sino que además la decisión que tome a la vista de la nota resumen está siempre mediatizada porlos "borradores"que preceden al dictado de todas y cada una de las resoluciones, sean de trámite o definitivas. TRAGSATEC hace un borrador del pliego de cargos, un borrador de la propuesta de resolución previa valoración de los alegatos del expedientado que recibió directamente ella misma (de los que se pasa al Instructor una nota-resumen junto con el borrador a firma), de la resolución y de la resolución del recurso administrativo que pueda interponerse. Y debe quedar claro que estos "borradores" son textos solo pendientes de la correspondiente firma, como queda claro si se observa la descripción que del contenido del borrador de pliego de cargos se hace en el punto correspondiente del Pliego de PTP, apartado 4.2, o la remisión que se hace, según ya vimos, aque TRAGSATEC cumpla con todas las exigencias del procedimiento sancionador regulado en el Reglamento de Dominio Público Hidráulico y subsidiariamente en el Reglamento del Ejercicio de la Potestad Sancionadora.

Esta mediatización compromete el ejercicio de las competencias por sus legítimos titulares, algo a lo que el imputado en un expediente sancionador tiene pleno derecho, pues si ya las alegaciones del interesado se conocieron principalmente a través de una nota resumen, y después es la sociedad mercantil la que elabora material e intelectualmente el documento que va a ser la respuesta a las mismas, se está produciendo una delegación no formal, pero sí material, del ejercicio del ius puniendi".

SEGUNDO.- Pues bien, atendiendo a las alegaciones de las partes y con la valoración que merecen las pruebas acopiadas, hemos de ajustarnos a la doctrina sentada por las referidas sentencias de 14 de septiembre (casación 5442/2019 ) y 7 de octubre de 2020 (casación 5429/2019 ) que invoca la recurrente.

El criterio y los argumentos del Tribunal Supremo en las aludidas sentencias son los siguientes: "el debate no se centra tanto, como hemos visto acepta la propia sentencia de instancia, en el ámbito subjetivo de la Entidad Pública Empresarial y su especial naturaleza jurídica y peculiar relación con el Organismo de Cuenca, sino propiamente en si las funciones encomendadas a aquella puedan ser desarrolladas por personal, insistimos,que no tenga carácter estatutario. Pero esa delimitación ofrece, de manera inmediata, una nueva cuestión, cual es determinarla concreta intervención de laEntidad PúblicaEmpresarial en tal tramitación del procedimiento, lo cual es decisivo a la hora de determinar la incidencia de esa intervención. Y en este sentido este Tribunal ha de partir de lo aceptado por el Tribunal de instancia"que "deja constancia de esa incidencia, de la concreta intervención del personal de TRAGSATEC en la tramitación de los procedimientos sancionadores iniciados por el Organismo de Cuenca", que puede sintetizarse, a los efectos que ahora interesan, "en que es el personal de la Empresa Pública el que recepciona y comunica las resoluciones y realiza informes, dosieres y, en particular, las propuestas de las resoluciones relevantes del procedimiento,que son finalmente suscritas por el personal de la Confederación" (...) la actividad administrativa ha de realizarse mediante el procedimiento establecido y este ha de tramitarse por las unidades administrativas del órgano que tenga asignada la competencia, pero como quiera que, por su propia naturaleza, requieren la integración de personas físicas que desarrollen esa actividad, esa exigencia personal se vincula a los funcionarios públicos que, como se declara en el artículo 8 del Texto Refundido de la Ley del Empleado Público , aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de enero (también elEstatuto Básico del Empleado Público de 2007), son "quienes desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales." Y de manera específica dispone el artículo 9 en su párrafo segundo , que preceptivamente "el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca." Dicho régimen es plenamente aplicable al Organismo de Cuenca en cuanto que, como Organismo Autónomo estatal, así se impone ahora en el artículo 100 de la de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público y ya antes en el artículo 47 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado ".

(...) Aunque es cierto "que ningún reparo cabe hacer porque las Administraciones acuda a personal ajeno a su propio personal cuando fuera necesario la adquisición de bienes o realización de obras o servicios para su propia actividad prestacional y que dicha intervención pueda hacerse, como alternativa a los contratos administrativos, por medio propios (in house providing) que es la naturaleza no cuestionada que puede asignarse a la Empresa Pública TRAGSA y a sus filiales, entre ellas, TRAGSATEC, que es la aquí afectada (por todas nuestra reciente sentencia, con abundante cita, 686/2020, de 8 de junio, dictada en el recurso 1837/2016 ), no es eso de lo que se trata en el presente supuesto en el que, como cabe concluir de lo reflejado en la sentencia de instancia, lo que se encomienda al personal de la Empresa Pública, no es esa prestación de servicios puntuales y accesorios sino una intervención, ya se verá enqué medida, en la propia y genuina actividad administrativa, en los procedimientos necesario para la adopción de los actos que la constituyen. No se trata de que ese personal sometido al régimen de Derecho Privado preste los servicios que la Administración necesite, sino de tramitar los procedimientos correspondientes cuyas resoluciones que le pongan fin pueden ser los que afecten a los ciudadanos. Por acercarnos al caso de autos, no se tata en el presente supuesto de que ese personal de la Empresa Pública auxilie al Organismo de Cuenca de manera puntual en la ejecución de las resoluciones sancionadoras que requieran una especial complejidad o incluso que puedan solicitársele, también puntualmente, alguna actuación del procedimiento del tipo de informes técnicos que los propios medios de la Administración haría de difícil realización; sino deque ese personal ajeno a la Administración intervenga, y regular y permanentemente al menos en el tiempo que dure la relación establecida, en todo el procedimiento, desde la formulación de la denuncia hasta la resolución".

(...) En resumen, la tramitación de los procedimientos administrativos, en cuanto constituyen la actividad indispensable, técnica y ordinaria de las Administraciones queda reservada para los funcionarios públicos integrados en los respectivos órganos que tienen asumida las competencias correspondientes, lo cuales, conforme a la planificación de los recursos humanos que se dispone en el artículo 69 del Estatuto Básico, han de tomar en consideración las necesidades que esa actividad ordinaria comporta (...) mayor rigor ha de exigirse con ocasión de la tramitación de los procedimientos sancionadores en los que, por no reiterarnos en esos razonamientos, se ejercita la potestad de mayor incidencia sobre los ciudadanos, y de manera perjudicial, por cuanto constituye una manifestación del ius puniendi del Estado que, atípica pero necesariamente, se confiere a la Administración, porque debiera ser monopolio del Poder Judicial (...) También debe señalarse que no es admisible, para alterar esa exigencia, pretender hacer una distinción dentro del procedimiento entre actuaciones esenciales y accesorias del procedimiento para someterlas a un régimen diferente pretendiendo reservar aquellas al personal estatutario -aunque propiamente lo es a las autoridades que deben decidir- y estas susceptibles de poder desempeñarse por terceros, porque eso es desconocer la relevancia de cada trámite que integra el procedimiento, de tal forma que frecuentemente aquellas actuaciones accesorias condicionan la misma tramitación y, de manera particular, la resolución que deba poner fin al procedimiento, lo cual requiere la intervención de los funcionarios no solo por ser el personal específicamente idóneo para la tramitación por su formación contrastada, sino porque se les somete a un régimen de responsabilidad que no es sino garantía de los ciudadanos de una correcta tramitación de los procedimientos.

(...) todo el debate que se ha suscitado en la instancia está referido a la atribución que se hace por el Organismo de Cuenca a la empresa pública TRAGSATEC para la tramitación de los procedimientos sancionadores que tramite aquel Organismo, bienque referido esa colaboración a tramites accesorios del procedimiento (recepción de escritos, notificaciones, etc.) así como en la formulación de propuestas o dosieres que han quedado detalladamente reflejados en la sentencia de instancia. Ello lleva a la Abogacía del Estado a sostener su recurso sobre la base de que las decisiones son siempre adoptadas por los órganos de la Confederación. Es decir, el procedimiento se tramita por la mencionada Empresa Pública, pero se decide por el Organismo de Cuenca.

Ello obliga a considerar que cuando en la formulación del objeto del debate de la casación como cuestión que suscita el interés casacional sobre la posibilidad de "atribuir auxilio y la asistencia técnica en la tramitación de los procedimientos sancionadores", deberá entenderse que esos términos han de examinarse con esa amplitud que concurre en el caso de autos, es decir, mediante la casi completa tramitación del procedimiento por dicha Empresa Pública y reservándose el Organismo de Cuenca la decisión y, aun así, tomando en consideración que dicha intervención no es meramente esporádica o circunstancias, sino que se realiza de manera permanente, en todos los procedimientos que se tramiten, orillando la intervención de los funcionarios encargados de dicha cometido.

(...) Así entendido el debate no cabe sino concluir en lo ya expuesto de que el procedimiento ha de tramitarse de manera íntegra por el propio Organismo de Cuenca y con el personal estatutario a su servicio, sin que sea admisible una pretendida alteración de esa regla por el hecho, invocado por la Abogacía del Estado en la interposición del recurso, de que existen múltiples procedimientos sancionadores y que la Confederación Hidrográfica del Guadiana tramita un número de procedimientos sancionadores superior a la de cualquier otro Organismo de Cuenca, porque ello debiera haber llevado a la planificación de sus recursos humanos y no alterar la exigencia legal deque la Administración ejercita sus potestades mediante el personal funcionario delque debe estar dotado cada uno de los órganos que la integran (...) insistimos, que no se trata de una intervención, de un "auxilio y asistencia técnica" puntual y en función de determinadas actuaciones que requieran esa intervención por sus peculiaridades, sino que, muy al contrario, lo que se suscita en el caso de autos es que con carácter de permanencia y generalidad, en todos los procedimientos sancionadores que tramite el Organismo de Cuenca, la dirección de dichos procedimientos venga encomendada a la mencionada Empresa Pública en un a modo de profesionalización de la misma en dichas tramitaciones; bien que reservando a los órganos competentes de la Confederación dictar las resoluciones, pero aun así, sobre la base de propuestas formuladas por dicha empresa.

Teniendo en cuenta el reflejo exhaustivo que se hace en la sentencia de instancia sobre la intervención de la Empresa Pública en la tramitación del procedimiento sancionador, sorprende la pretendida justificación que por la defensa de la Administración demandada en la instancia y ahora recurrente en casación la justificaciónque se hace de la intervención del personal de la Empresa Pública por el hecho de que así sea, cuando es lo cierto que esa intervención de los órganos competentes se hace sobre la base de propuestas, informes y dosieres que le son remitidos por el personal de la empresa públicaque son losque tienen contacto directo, sino exclusivo, sobre las actuaciones, llegándose a la absurda conclusión de que para que el órgano competente que deba adoptar la decisión, o bien se acepta la propuesta o ha de revisar todo el expediente con el fin de determinar si es idónea y, sobre todo, legal dicha propuesta, lo cual se aviene más con la pretendida acumulación de procedimientos, porque sería una duplicidad en el examen de las actuaciones realizadas por ese personal ajeno al Organismo.

Más bien parece que se trata no ya de un supuesto de huida del Derecho Administrativo en su más pura y genuina manifestación, la tramitación de los procedimiento, con el añadido de tratarse de procedimientos de extraordinaria relevancia, que quedan en manos de entes sometidos al derecho privado y a las reglas de la rentabilidad, sino de una privatización encubierta de un servicio que ha sido reservado al sector público como una de las conquistas primarias del Derecho Administrativo propio del Estado de Derecho.

(...) Se cuida la Abogacía del Estado en su recurso de justificar la actuación del Organismo de Cuenca para el pretendido auxilio del personal de la Empresa Pública en una denominada tácitamente situación de emergencia, en cuanto se dice que se incoan más expediente sancionadores por la Confederación Hidrográfica del Guadiana que por los restantes Organismo de Cuenca del País (se dicen 58.000), al tiempo que nos recuerda la amplitud territorial y de compleja integración de dicha Confederación, lo cual, al entender de la parte recurrente, justificaría acudir al auxilio del personal de TRAGSATEC. Sin embargo, esa pretendida justificación decae cuando esa multitud de expedientes no es algo repentino ni anómalo, como se reconoce, sino que es lo cotidiano, tampoco es algo nuevo y repentino que en el ámbito territorial existan, no ya espacios naturales de especial protección, sino incluso algunos de una excepcional consideración que exigen una intensa y compleja actividad administrativa.

Ha de concluirse de todo ello que el Organismo de Cuenca estaba obligado a planificar el personal a su servicio acorde a esa intensa actividad, como, ya se dijo, le impone la normativa en materia de función pública, y no ponerse en una situación tan precariaque pretenda paliarse con la anómala intervención de ese personal extraño, y todo ello sin desconocer que la misma legislación sectorial habilita formulas, dentro del ámbito estatutario, para paliar esa buscada insuficiencia de medios.

Bien es verdad, como sostiene la parte recurrente,que no cabe desmerecer la capacidad y formación del personal que la Empresa Pública pone al servicio del Organismo de Cuenca, que la Sala territorial no cuestiona en modo alguno; se trata simplemente que no cabe presumir en ese personal la capacidad técnica especializada, la objetividad, la imparcialidad y la responsabilidad que cabe presumir en los empleados públicos cuya regulación y estatuto está directamente orientado a alcanzar las exigencias que impone la actividad administrativa. Finalmente, no quiere silenciarse las objeciones que se ponen en la argumentación de este recurso de casación en relación a la pretendida irrelevancia de la actuación del personal de TRAGSATEC que, a la postre, no comporta demérito alguno para los afectados en los procedimientos a losque, se dice, no se les ha ocasionado indefensión.

En este sentido se invocan sentencias de la misma Sala Territorial y de la Extremadura que, en supuestos como el presente, desestimaron los recursos, al amparo de esa pretendida ausencia de garantías procedimentales.

(...) El argumento debe examinarse con mayor rigor de lo que en apariencia resulta. En efecto, si concluimos, como hemos de hacer, que la intervención de las autoridades, que no del resto del personal de los órganos de la Confederación, se limita a la firma de las resoluciones que le propone el personal de la Empresa Pública, deberá convenirse que dicha autoridades si limitan a aceptar la propuesta o, cuando más, a la constatación de la idoneidad y legalidad del contenido de dichas propuestas, porque si dichas autoridades deben examinar el expediente para aceptar o rechazar la propuesta, de nada serviría esa dualidad de actividad netamente administrativa. Y no es lo mismo que esas propuestas, que ciertamente se dan en el devenir cotidiano de las Administraciones, se haga por personal funcionario que por personal ajeno a la Administración. Otro tanto acontece en el devenir de los trámites ordinarios del procedimiento, realizados por personal de TRAGSATEC, cuando es lo cierto que esos trámites condicionan la misma resolución que se dicte, más aun en procedimiento de la naturaleza de los sancionares en que la actividad de la Administración no está solo en la defensa que se haga por los afectados, sino que es la propia Administración la que debe aportar al expediente todo cuando sea relevante, en pro y en contra de él, lo cual requiere un grado de preparación, profesionalidad y objetividad que solo en los funcionarios cabe presumir.

Sequiere decir con ello que con tan atípica tramitación tan siquiera es admisible poder acreditar la existencia o no de esa necesaria indefensión porque no hay contraste de cómo debieran haberse tramitado los procedimientos, el concreto procedimiento de autos, de haber tenido intervención en el mismo el personal llamado a hacerlo. Es decir, a la postre, todas las actuaciones llevadas a cabo por personal ajeno a la Administración, al Organismo de Cuenca, es nulo de pleno derecho y, por derivación, lo son las resoluciones que se dictan que se limitan, no consta otra cosa, a la mera firma de la propuesta que le es presentada".

El recurso, pues, por las mismas razones, se ha de estimar.»

Esta doctrina se reitera, entre otras, en la STSJA (Sevilla, 3ª) 332/2023, de 15 de marzo (rec. 915/2021), y lo hace con base en la STS 1265/2020, de 7 de octubre (rec. 5429/2019) donde reitera su pronunciamiento sobre la cuestión que suscitaba interés casacional:

«la tramitación de los procedimientos sancionadores incoados por las Administraciones Públicas han de ser tramitados por el personal al servicio de tales administraciones sin que sea admisible que, con carácter general, de permanencia y de manera continua, pueda encomendarse funciones de auxilio material o de asistencia técnica a Entidades Públicas Empresariales, sin perjuicio de poder recurrir ocasionalmente y cuando la Administración careciera de los medios para ello, al auxilio de Entidades Públicas Empresariales, como medios propios de la Administración, a prestar dicho auxilio o asistencia.»

Siendo indiscutible la intervención de TRAGSATEC en la tramitación del procedimiento sancionador tras la remisión de los documentos requeridos por este órgano judicial a instancia de la parte actora, lo que queda es aplicar la constante doctrina representada por la sentencia transcrita a las presentes actuaciones, habida cuenta de que en la prueba practicada en relación con la intervención de TRAGSATEC en el procedimiento, en la misma se reconoce que se han preparado los borradores necesarios para la resolución del procedimiento, entre cuyas actuaciones se incluye la revisión de la documentación del expediente administrativo sancionador incluida en la aplicación de sanciones del organismo de cuenca, así como la preparación de documentación técnica y de apoyo necesaria hasta la propuesta de resolución [...].(...)".

Por tanto, existe una intervención sustantiva en el procedimiento en relación con resoluciones de incidencia en el acto administrativo que pone fin al mismo, intervención que se ha rechazado por nuestra jurisprudencia, lo que nos conduce a la anulación de la resolución administrativa, sin necesidad de pronunciarnos sobre las restantes cuestiones controvertidas

CUARTO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional y dada la estimación del recurso, procede condenar en costas a la demandada, si bien se fija un límite máximo de 500 euros, en atención a las características y alcance de la controversia que se suscita y con arreglo a las facultades moderadoras que al respecto se contemplan en el apartado cuarto del anterior precepto.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y pertinente aplicación