Sentencia Contencioso-Administrativo 4104/2024 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 147/2018 de 27 de noviembre del 2024

PRIMERO: Posición de la actora.

La parte actora ha presentado recurso contencioso-administrativo frente al Acuerdo de 26 de junio de 2018, de aprobación por el Consejo del Área Metropolitana de Barcelona del Reglamento de ordenación de la actividad de transporte urbano discrecional de viajeros con conductor en vehículos hasta nueve plazas, que circulan íntegramente en el área metropolitana de Barcelona.

Ya en sede de demanda, la misma actora comenzó con una exposición de la situación del sector y de su trayectoria en él, además de sobre el contexto normativo en el que se aprobó el reglamento recurrido y los antecedentes reseñables.

Como motivos de impugnación, desarrolló los siguientes:

1. El Área Metropolitana de Barcelona (en adelante AMB) no ostenta competencia para regular la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor.

Entiende la actora que la competencia no puede corresponder a la AMB, toda vez que la regulación del sector atendido corresponde al Estado. Así, contrapone el artículo 149.1.29 CE, relativo a la competencia exclusiva estatal sobre transportes terrestres que transcurren por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, con el 148.1.5 CE que permite la asunción de competencias de estas últimas solo en cuanto transporte desarrollado íntegramente en el territorio autonómico. Afirma que las competencias para decidir sobre las autorizaciones transporte propias de la actividad VTC son necesariamente de ámbito y competencia estatal, como se deriva de la SSTC 118/1996, de 27 de junio; y la de 4 de octubre de 2018. Se refiere también al Auto de 26 de julio de 2018, que fue dictado en este procedimiento con objeto de decidir sobre medidas cautelares para apoyar su postura. Indica que solo el Decreto-ley 5/2017, revisado por el Tribunal Constitucional, ha regulado la titularidad y régimen de transmisión de las autorizaciones de VTC, pero no profundizó sobre límites cuantitativos a dichas autorizaciones. Resalta que no tendría sentido obtener autorizaciones para operar a nivel estatal, si cada municipio pudiese operar después sus propias autorizaciones. Además. A su entender, el artículo 14.b) de la Ley AMB no incluye entre las competencias de esta el arrendamiento de vehículos de turismo con conductor, sino solo sobre el transporte urbano colectivo de viajeros y ordenación del servicio del taxi. Son, indica, características propias de los VTC ser públicos, discrecionales y no colectivos. Esta última seña es incluso asumida por el TJUE en su sentencia de 20 de diciembre de 2017. Respecto de la aplicación de la analogía en la competencia, para entender que la mención al taxi debe incluir también las VTC, carecería de sentido la generalización, en la medida en que la comunidad autónoma ya ha distinguido expresamente con anterioridad, al regular las VTC en su Decreto-ley 5/2017 y que la competencia es estatal. Salvo lo expresamente delegado por el Estado y asumido por la Comunidad Autónoma. Por tanto, concluye que el reglamento ha incurrido en una causa de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC) , al haberse aprobado por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia.

2. El sistema de autorización introducido por el Reglamento recurrido es contrario a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de unidad de mercado (en adelante LGUM).

El reglamento sujeta la actividad de prestación del servicio de transporte de viajeros con vehículos de una capacidad de hasta nueve plazas, dentro del ámbito territorial de la AMB, a la obtención de una autorización previa, específica y adicional a la estatal hasta entonces existente, creando un régimen de doble licencia. No se somete ese nuevo régimen a los principios de necesidad, proporcionalidad o simplificación de carga de la LGUM, además de suponer una doble regulación y vaciamiento de facto de todo el contenido de la regulación estatal y de la propia Generalitat de Cataluña. Expresa que se puede concluir de los informes obrantes en el expediente administrativo que la finalidad principal del reglamento recurrido es la de proteger al sector del taxi de las consecuencias negativas que el aumento de la actividad VTC le pueda suponer.

3. Los requisitos impuestos para el otorgamiento de la autorización AMB y el procedimiento previsto para su concesión son también contrarios a la Ley de Garantía de Unidad de Mercado.

Identifica la actora aquellos requerimientos necesarios para acceder a la autorización que entiende tampoco cumplen con lo establecido en la LGUM. Discute, en primer lugar, la inexistencia de justificación de la ratio 1/30 entre VTC y taxis, que considera contrario al artículo 5 LGUM. También el sorteo entre las solicitudes (art. 12.2 reglamento) admitidas es contrario al carácter reglado de las autorizaciones y perjudica la seguridad jurídica. Cree que también el otorgamiento de la facultad de decisión al Instituto Metropolitano del Taxi por el artículo 5.2 del reglamento es contrario al artículo 18.2.g) LGUM, por intervenir los competidores en la concesión, lo que limita el libre establecimiento y circulación.

4. Los requisitos impuestos por el reglamento recurrido para el ejercicio de la actividad también son contrarios a la Ley de Garantía de Unidad de Mercado.

Ya en esta sede, de entre las restricciones que interpreta que carecen de justificación ni en el propio reglamento ni en el expediente administrativo, enuncia las siguientes:

a) Artículo 13.1.c) del reglamento, que exige la acreditación de titularidad real de las personas jurídicas.

b) Artículo 13.1.e) del reglamento, que exige la disposición de un local apto para el desarrollo de las actividades relacionadas con la gestión y explotación de la autorización y para el aparcamiento de vehículos.

c) Artículos 7.3 y 18.2 del reglamento, que implica la obligación de que los vehículos que sustituyan a otros de menos plazas estén adaptados para el transporte de personas de movilidad reducida.

d) Artículo 20.3 del reglamento, obliga a que el servicio se realce a requerimiento del usuario de manera previamente concertada. Entiende que no recoger pasajeros en la calle o en las paradas restringe la competencia del mercado.

e) Artículo 20.5 del reglamento, que impone la creación de un registro electrónico para anotar los servicios urbanos.

Ya en el suplico, la actora incluyó su pretensión de declaración de nulidad del reglamento recurrido.

En sede de conclusiones, repitió sustancialmente sus argumentos anteriormente expuestos.

SEGUNDO: Posición de la Administración demandada.

La Administración demandada se opuso a la estimación de la demanda con el escrito y los argumentos que son de ver en la causa. Conviene resaltar las siguientes alegaciones, de entre las realizadas por la parte.

Sobre la competencia de la AMB, discute la competencia exclusiva del Estado al respecto. Entiende que no basta con la potencialidad supracomunitaria de los recorridos a realizar por los vehículos para hablar de que esos servicios necesitan habilitación en todo el territorio nacional. Estamos ante un transporte urbano y la competencia exclusiva la posee la Comunidad Autónoma. A modo de resumen sobre lo expone al respecto, expresa lo siguiente:

" La competencia estatal del artículo 149.1.21 de la Constitución no desplaza la competencia de aquellas Comunidades Autónomas que hayan asumido como exclusiva la regulación de los transportes terrestres que discurran íntegramente por su territorio.

Los servicios VTC son fundamental y mayoritariamente urbanos con lo que también hay competencias de los entes locales y metropolitanos que deben ser respetadas.

Los servicios VTC no están regulados expresamente como tales en la normativa catalana pero mediante autointegración les corresponde la clasificación de transporte discrecional.

En la regulación autonómica se prevé de manera clara la existencia de una licencia municipal para los servicios urbanos de transporte con vehículos con capacidad máxima de cinco plazas, incluida la del conductor.

Las competencias de mi patrocinada no se limitan únicamente a las del artículo 14 de la Ley del AMB pues, justamente, en el artículo 13 se establece que le corresponden aquellas otras que le sean atribuidas por las Leyes".

Considera que es obligación de las licencias de tracto sucesivo adaptarse a la normativa, lo que se concreta, en el presente caso, en la obtención de una segunda autorización. Ello que puede considerarse una redelimitación (que no expropiación) del contenido patrimonial del derecho obtenido a través de la obtención del acto administrativo que no afecta al contenido esencial del derecho órgano ni genera derechos indemnizatorios.

Interpreta que la exigencia de autorización metropolitana cumple los principios de necesidad, proporcionalidad y no discriminación. Reconoce que tanto la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, como la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, restringen mucho la posibilidad de limitar el acceso a una actividad y a su libre ejercicio mediante un régimen autorizatorio, pero admiten excepciones siempre que se respeten los principios de no discriminación, necesidad y proporcionalidad. En esa línea, resalta que el preámbulo del reglamento se justifica la exigencia de autorización y la limitación de su número en la salvaguardia de diversos fines de interés general, como son la garantía de una correcta ordenación del tráfico, la mejora de la movilidad de los vehículos, la utilización de un dominio público escaso y la protección del medio ambiente, que incita además en la salud. Expresa también que en el documento 5 del expediente administrativo consta informe técnico de movilidad e impacto ambiental, en el que se concluye la necesidad de regulación, pues en caso contrario se correría el peligro de saturación de las vías, imposibilidad de absorber las necesidades de estacionamiento, e incremento de contaminación atmosférica, entre otras.

Enfatiza también en la ausencia de discriminación alguna a los titulares de licencias VTC según el lugar de residencia o establecimiento del titular, y que la regulación no tiene por objetivo favorecer al sector del taxi. En esa línea, afirma que el IMET tiene entre sus funciones la gestión del servicio metropolitano del transporte de viajeros en automóviles ligeros con conductor, en los que se incluyen tanto el taxi como las VTC. Atribuir a la IMET la gestión conjunta de lo expresado atiende a evitar la creación de organismos duplicados, siempre regido por el principio de legalidad. Desmiente también que el IMET sea un operador ni que impida entrar en el mercado a competidores

Justifica también la existencia del criterio 1/30 de asignación de licencias en el aval judicial recibido, a consecuencia del dictado de diversos pronunciamientos a su favor, y la protección de los intereses generales. Respecto del sorteo en la adjudicación, entiende que es el procedimiento más ajustado, pues si se hace subasta los competidores con mayor respaldo económico coparían todas las licencias disponibles.

Sobre la inscripción en un nuevo registro dependiente del AMB, considera que es instrumental para hacer efectiva la nueva regulación, pero su intención es que no exista duplicidad en el caso de creación de uno autonómico, pues este abastecería a aquel.

Sobre la necesidad de un local, conecta ese requisito con la reducción de plazas de aparcamiento que se producirían en caso opuesto. Distingue el supuesto que se produce en el caso del taxi, en que sus titulares suelen ser autónomos por lo que usan también para fines privados el coche que ya tiene una plaza de aparcamiento propia. Afirma que debe entenderse de manera flexible y como un criterio funcional, y conecta con la obligación fijada por el Decreto-Ley 4/2019 -de aprobación posterior-, que en su artículo 4.1. obliga a permanecer estacionados fuera de las vías públicas a los VTC que no estén contratados previamente o prestando servicio.

En lo que se refiere a la necesidad de adaptar vehículos, expresa que no es gravosa para los operadores, pues es difícil que sustituyan vehículos por otros con menos plazas.

Sobre la acreditación de la titularidad de personas jurídicas, alude a que la inscripción en un registro no tiene carácter habilitante del artículo 17.1 de la Ley 20/2013, sino que se obtienen mediante la oportuna petición telemática del registro mercantil.

Asimismo, sobre la concertación previa, la demandada pone de manifiesto que se contiene, ya no solo en el reglamento recurrido, sino también en el RLOTT, artículo 182.1 y en la Orden FOM/36/2008, artículo 23, y es una característica intrínseca del sector de las VTC.

Por otro lado, es de resaltar que, en escrito de 29 de julio de 2022, la Administración expresó que el reglamento recurrido había sido derogado por otro de 21 de mayo de 2019, aprobado por el mismo órgano que el anterior y publicado en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña de 14 de junio de 2019. A su entender, ello suponía la carencia sobrevenida de objeto ex artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

TERCERO: Incorporación a la causa de nuevas partes demandadas.

Es de destacar que la presente causa se desarrolló en su mayor parte contando exclusivamente como demandada al Área Metropolitana de Barcelona, siendo ello así hasta la superación del momento de formulación de conclusiones sucintas. No obstante, tras ese trámite, se procedió a plantear por este Tribunal cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, tras lo cual solicitaron su incorporación como demandadas diversas entidades. Así, se solicitó la incorporación por parte de la Asociación Nacional del Taxi en escrito de 18 de marzo de 2021; por la Asociación Profesional Élite Taxi, en escrito de 23 de marzo de 2021; el Sindicat del Taxi de Catalunya STAC, en escrito de 29 de marzo de 2021; Tapoca VTC1 SL, en escrito de 7 de abril de 2021; y la Agrupació Taxi Companys, en escrito de 15 de abril de 2021. A partir de cada uno de esos momentos, se les tuvo como partes demandadas a todos los efectos.

CUARTO: Sobre la alegación de desaparición de objeto.

Como hemos visto, la Administración solicitó el 29 de julio de 2022 el archivo de la causa por pérdida sobrevenida de objeto, en la deducción de que, desaparecida la vigencia del reglamento recurrido ya no existe causa ni problemática a resolver. Las diferentes partes expresaron al respecto posiciones diferentes. Aun cuando por Providencia de 30 de septiembre de 2022 se denegó el archivo en el momento solicitado, lo cierto es que no se llegó a resolver sobre ello en profundidad y definitivamente, aplazando la respuesta a este momento, en el que ya corresponde realizar un análisis más profundo del óbice procesal expuesto para decidir sobre el fondo.

Por su relevancia, conviene citar la sentencia del Tribunal Constitucional (Pleno), 148/2021, de 14 de julio, rec. 2054/2020, ECLI:ES:TC:2021:148, que, respecto de las leyes temporales, con argumentos igualmente extrapolables al supuesto que nos ocupa, razona: "Es doctrina constante de este Tribunal que el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra normas de vigencia temporal limitada no pierde su objeto, de manera sobrevenida, por la sola circunstancia del transcurso del periodo durante el que aquéllas rigieron. La solución contraria implicaría abrir un inadmisible ámbito de inmunidad del poder frente a la Constitución (en tal sentido, entre otras, SSTC 40/2016, de 3 de marzo, FJ 3; 27/2017, de 16 de febrero, FJ 2; 43/2017, de 27 de abril, FJ 2; 89/2019, de 2 de julio, FJ 2; y 90/2019, de 2 de julio, FJ 2)".

Además, compartiendo lo razonado en la Sentencia tanto el Tribunal Supremo 166/2017, de 6 de febrero, rec. 1397/2015, ECLI:ES:TS:2017:332, es cierto que la regla general en estos supuestos es que la derogación de la norma producirá la pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento. Sin embargo, la jurisprudencia ha matizado el rigor de este criterio cuando: (i) la norma pueda aplicarse a supuestos posteriores a su pérdida de vigencia, esto es, la ultraactividad -tal y como sucede en el supuesto objeto de estudio-; (ii) se trate de sectores o situaciones susceptibles de frecuentes cambios normativos, pues de otra manera sería inviable el control jurisdiccional; (iii) o cuando la normativa posterior, en esencia, tenga un contenido idéntico, por lo que pueda entenderse que el recurrente continúa ostentando un interés en la anulación de la norma.

Pues bien, la normativa analizada, aun derogada, no se encuentra en sí misma agotada en sus efectos, pues sigue siendo de eventual aplicación a infinidad de supuestos que se encuentran sub iudice, por ser la vigente en el momento en que queda vinculada, en particular la solicitud de autorizaciones para arrendamiento de vehículos con conductor. Se trata de una situación en nada difícil de imaginar, dada la retroacción de actuaciones que, en diversos asuntos, ha acordado en sentencia tanto el Tribunal Supremo ( STS 2922/2024, de 31 de mayo, rec. 8076/2022, ECLI:ES:TS:2024:2922) como este mismo Tribunal (STSJC 3728/2024, de noviembre, rec. ap. 52/2022, sin registro adicional actual). A lo anterior debe unirse el conocimiento de la Sala de que diversos Juzgados Contencioso-administrativos de Barcelona han optado por acordar la suspensión de diversos procedimientos hasta que se resuelvan los recursos de esta línea.

Es por ello, que debe desestimarse la cuestión procesal planteada y continuar con el análisis de fondo.

QUINTO: Contexto de la actividad en el transporte de viajeros por VTC y taxis.

Resulta interesante, antes de abordar de lleno los motivos esgrimidos por las partes, añadir algo de contexto a la problemática de la que trae causa el presente procedimiento. Para ello, haremos cita de la Sentencia del Tribunal Constitucional 112/2024, de 10 de septiembre, cuestión de inconst. 3263/2023, ECLI:ES:TC:2024:112, que simplificadamente aporta la fotografía de la situación, aun cuando haga alusión puntual a alguna norma posterior a las que deban ser analizadas aquí:

"En el ordenamiento jurídico español coexisten dos modalidades de transporte discrecional de pasajeros en vehículos de turismo: los taxis y los vehículos de turismo con conductor (en adelante, VTC). Aunque ambas modalidades realizan el mismo servicio, el transporte personalizado de pasajeros en el momento y con el origen y destino decididos por estos, cada una de ellas está sometida a un régimen jurídico diferenciado. En ambos casos los aspectos esenciales de su regulación están contenidos en la Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de los transportes terrestres, y en el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de ordenación de los transportes terrestres.

Así lo ha señalado la STC 88/2024, de 5 de junio, FJ 7, al resaltar que "el arrendamiento de vehículos con conductor y el taxi son dos medios de transporte que coinciden en el mismo segmento de transporte urbano discrecional de viajeros pero que en el ordenamiento jurídico español son modalidades diferentes. El diferente régimen jurídico entre ambas modalidades de transporte se establece en la Ley de ordenación de los transportes terrestres, que diferencia entre el transporte de viajeros en vehículos de turismo y el arrendamiento de vehículos con conductor ( artículos 91 y 99). Entre estas diferencias se encuentra la consideración del transporte de viajeros como servicio de interés público. Conforme a lo dispuesto en el artículo 151 del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, anteriormente citado, 'el transporte de viajeros en taxi, sin perjuicio de las competencias de las comunidades autónomas para establecer otra regulación, tiene la consideración de servicio de interés público', lo que comporta, como establece el citado precepto, que 'los instrumentos de planificación y ejecución de políticas públicas que se lleven a cabo por las administraciones competentes deberán garantizar la prestación de un servicio de calidad para todos los usuarios, no discriminatorio y con una cobertura de prestación suficiente en todo el territorio, mediante la adopción de las medidas que determinen y delimiten la naturaleza, duración y alcance de las obligaciones correspondientes'. Dicho carácter de servicio de interés público, propio del taxi, no concurre en la modalidad de transporte de arrendamiento de vehículos con conductor".

Esa naturaleza de "servicio público de interés general" que se predica del taxi exige su prestación en determinadas condiciones de calidad y universalidad, sin posibilidad de elegir por criterios comerciales la prestación de unos servicios y rechazar otros, con garantía de un determinado precio que se refleja en la fijación de sus tarifas. También se manifiesta en la contingentación de licencias de modo que hay un numerus clausus de ellas, en la determinación del equipamiento y la homologación de sus vehículos y en la exigencia de una particular capacitación profesional de sus conductores, entre otros aspectos. El carácter de servicio público de interés general, propio del taxi, no concurre en la modalidad de VTC, cuya regulación es diferente, al estar esencialmente sometida a libre iniciativa privada, previa la correspondiente autorización administrativa (art. 91 de la Ley de ordenación de los transportes terrestres: LOTT) . Además, los VTC tienen libertad para establecer los precios y no están sometidos a la obligación de prestar el servicio, si bien el servicio de transporte que ofrecen debe precontratarse por el cliente antes de su prestación.

La conclusión de lo anterior es que en nuestro país coexisten dos regulaciones diferentes para sendas actividades empresariales que prestan el servicio de transporte mediante vehículos de turismo, lo que, a su vez, comporta la posibilidad de establecer diferentes condiciones de ejercicio de la actividad. Así, a los efectos que aquí interesa, taxis y VTC son dos modalidades de transporte que interactúan en un mismo segmento del mercado y, en cuanto tales, están sujetos a regulación, si bien hay algunas diferencias significativas, como, por ejemplo: (i) solo los taxis pueden tomar pasajeros directamente en la calle o en paradas, por lo que los VTC únicamente pueden operar en el segmento de la precontratación, prohibiendo además que puedan circular por las vías públicas en busca de clientes o la captación de viajeros que no hubiesen contratado previamente ( art. 182.1 del Reglamento de la LOTT y; en el mismo sentido, art. 74 ter.2 de la Ley balear 4/2014 ) y (ii) las tarifas de los VTC no están reguladas, ni tampoco sus condiciones de servicio, tales como los horarios o los calendarios durante los cuales pueden desarrollar su actividad.

De ello resulta que la actividad de los VTC se restringe a uno solo de los tres segmentos en los que se puede subdividir el mercado del transporte urbano mediante vehículos con conductor como es de la previa contratación, excluyendo la parada en la vía pública y la contratación del vehículo en circulación. [...]

4. Doctrina constitucional sobre la libertad de empresa garantizada por el art. 38 CE .

La doctrina constitucional sobre el art. 38 CE ha sido compendiada en la STC 7/2023, de 21 de febrero , FJ 6, al que ahora procede remitirse.

A los efectos que aquí interesan basta con señalar que el derecho a la libertad de empresa que reconoce el art. 38 CE incluye como una de sus vertientes fundamentales no solo la libertad para crear una empresa y actuar en el mercado, sino también, la libertad para fijar los objetivos y planificar la actividad de esa empresa en atención a los recursos y a las condiciones del mercado ( STC 35/2016, de 3 de marzo , FJ 3); en suma, ampara "el iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial" ( STC 83/1984, de 24 de julio , FJ 3, reiterada entre otras en SSTC 135/2012, de 19 de junio, FJ 5 ; 35/2016, de 3 de marzo, FJ 3 , y 112/2006, de 5 de abril , FJ 8).

Igualmente la doctrina constitucional ha señalado que la libertad de empresa, como los restantes derechos, no es absoluta y puede someterse a medidas restrictivas o limitativas, por lo tanto "su vigencia no resulta comprometida por el hecho de que existan limitaciones a su ejercicio derivadas de las 'reglas que disciplinen, proporcionada y razonablemente, el mercado' [...] [p]orque del art. 38 CE no puede derivarse sin más 'el derecho a acometer cualquier empresa' o a ejercerla sin traba ni limitación de ningún tipo, 'sino solo el derecho de iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial, cuyo ejercicio está disciplinado por normas de muy distinto orden' [...] o lo que es lo mismo, a ejercer esa actividad 'con plena sujeción a la normativa sobre ordenación del mercado y de la actividad económica general'" ( STC 35/2016 , FJ 3).

El derecho a la libertad de empresa se ejerce, por tanto, dentro de un marco general configurado por las reglas establecidas por el legislador, pero ha de distinguirse entre aquellas reglas o restricciones que limitan el acceso a la actividad y aquellas que limitan su desarrollo o ejercicio.

Cuando se trate de regulaciones que pueden afectar al acceso al mercado, al comienzo en el ejercicio de la actividad, es preciso efectuar "un juicio de proporcionalidad, en el que, además del objetivo que al establecerla se persigue y comprobando la legitimidad constitucional del mismo, se verifique también la relación de causalidad y necesidad que con él debe guardar la prohibición en cuanto medio ordenado para hacerlo posible." ( STC 66/1991, de 22 de marzo , FJ 2, por todas).

Sin embargo, en el caso de regulaciones que afectan al ejercicio de una actividad empresarial, sin afectar al propio acceso a la misma, como ocurre en este caso, el canon de constitucionalidad empleado por la doctrina de este tribunal es en parte diferente, en cuanto a que las condiciones que se establezcan deben ajustarse a un canon de razonabilidad en el sentido de que respondan a un objetivo constitucionalmente legítimo y sean idóneas o adecuadas para conseguirlo, sin que su intensidad llegue al punto de suponer un impedimento práctico del libre ejercicio de la actividad económica. Así, el derecho a la libertad de empresa reconocido en el art. 38 CE "supone la exigencia de que las regulaciones públicas que afectan, como el caso del precepto impugnado, al ejercicio de una actividad empresarial, sean adecuadas para promover un objetivo considerado constitucionalmente legítimo y que las limitaciones que tales regulaciones impongan sobre el libre ejercicio de una actividad económica no conlleven, debido a su intensidad, una privación del referido derecho" ( STC 89/2017, de 4 de julio , FJ 14). En relación con esta última exigencia, el control que puede ejercer el Tribunal es meramente negativo y se reduce a constatar que la medida restrictiva no comporta una limitación del derecho a la libertad de empresa que pueda determinar o tener como consecuencia un impedimento práctico de su ejercicio.

Son estos extremos los que corresponde examinar al Tribunal cuando tiene que analizar si la limitación que impone el legislador al derecho a la libertad de empresa es acorde con su contenido esencial. Como decimos el Tribunal no puede trasvasar los parámetros de control señalados, pues ello supondría fiscalizar la oportunidad de una concreta elección del legislador, que representa la plasmación de una legítima opción política ( STC 103/2018, de 4 de octubre , FJ 8, y las que cita)".

A ello se ha de añadir que, junto a la habitual sumisión del tribunal sentenciador a los motivos esgrimidos por las partes y a la prueba propuesta y desplegada en el procedimiento, nos encontramos ante una materia que ha ido sufriendo diversos cambios legislativos en los últimos años, los cuales repercuten en que las posibles respuestas a los diferentes asuntos, pues generan marcos normativos de resolución temporal no estrictamente uniformes.

SEXTO: Sobre la competencia de la AMB para el dictado de la disposición general recurrida.

1. El artículo 149.1.21 de la Constitución establece que es competencia exclusiva del Estado "ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor...".

El Estatuto de Autonomía de Cataluña, Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, determinó en su artículo 169.1 que "corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva sobre los transportes terrestres de viajeros y mercancías por carretera, ferrocarril y cable que transcurran íntegramente dentro del territorio de Cataluña, con independencia de la titularidad de la infraestructura. Esta competencia incluye en todo caso: a) La regulación, la planificación, la gestión, la coordinación y la inspección de los servicios y las actividades; b) la regulación de la intervención administrativa para el ejercicio de las actividades de transporte; y c) la regulación del transporte urbano y de los servicios de transporte discrecional de viajeros en vehículos de turismo". Y el artículo 84.2.h) atribuye a los gobiernos locales competencias en "la circulación y los servicios de movilidad y la gestión del transporte de viajeros municipal".

La Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, 7/1985, de 2 de abril, también tiene una previsión próxima, al afirmar en su artículo 25.2 -versión aplicable al momento de los hechos-: "El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: [...] g) Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. Transporte colectivo urbano".

El artículo 14.B Ley 31/2010, de 3 de agosto, del Área Metropolitana de Barcelona, atribuía a esta las siguientes competencias:

"Las competencias y servicios de titularidad del Área Metropolitana de Barcelona en materia de transporte urbano, que comprende los diferentes servicios que discurren íntegramente por el ámbito metropolitano, y en materia de movilidad, en el marco de lo que establece la normativa sectorial de aplicación, son los siguientes:

a) El transporte público urbano colectivo de viajeros en superficie, salvo el sistema tranviario que integra el sistema ferroviario de Cataluña. El ámbito del Área Metropolitana de Barcelona es un área de gestión unitaria del transporte, de modo que el transporte es urbano si transcurre íntegramente en el área. [...]

c) La ordenación e intervención administrativa del servicio de taxi. [...]"

No se refleja en el citado artículo 14.B facultad para la regulación adicional sobre las VTC, siendo que no se considera consistente la alegación de que las alusiones del precepto al taxi deban ser interpretadas como genéricas y omnicomprensivas, de cualquier servicio de transporte de viajeros con conductor, incluyendo las VTC, en lo referente a ordenación e intervención administrativa. Es por ello que, efectivamente, consideramos que se excede en su competencia la Administración demandada en el dictado del reglamento recurrido, siempre de acuerdo con el marco normativo que le era aplicable.

Ello supone la nulidad de pleno derecho del total de la disposición general, toda vez que es la sanción que apareja el artículo 47.1.b) de la LPAC a los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, como sucede en este caso.

2. No podemos entender, por otro lado, que la aprobación posterior del Real Decreto-Ley 13/2018, de modificación de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor; ni la formulada en el artículo 14.B analizado de la Ley 31/2010 por el Decreto-ley 4/2019, de 29 de enero conlleven ningún tipo de convalidación o "sanación" respecto de la falta de competencia para su aprobación en el momento en que esta fue realizada. No en vano la LPAC reserva la convalidación como institución a la aplicación en actos anulables en su artículo 52, pero nunca para la nulidad radical, única que se genera en virtud de los vicios referidos respecto de disposiciones generales, según el artículo 47.2 LPAC.

No corresponde, más allá de lo expresado, por consiguiente, un mayor análisis del efecto que sobre el marco competencial en esta materia reguladora pudiera haber generado a posteriori los mencionados Reales Decreto-Ley, pues ni aun cuando ese cambio hubiese ocurrido, no estaría afectando a la validez de la disposición recurrida.

A pesar de que la estimación de este motivo implica ya la del recurso, agotaremos la respuesta al resto de cuestiones planteadas por la actora.

SÉPTIMO: Sobre el sistema de autorización introducido por el Reglamento recurrido.

El artículo 91 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, venía a expresar, en el momento del dictado de la norma impugnada:

1. Las autorizaciones de transporte público habilitarán para realizar servicios en todo el territorio nacional, sin limitación alguna por razón del origen o destino del servicio.

Quedan exceptuadas de lo anterior tanto las autorizaciones habilitantes para realizar transporte interurbano de viajeros en vehículos de turismo como las que habilitan para el arrendamiento de vehículos con conductor, que deberán respetar las condiciones que, en su caso, se determinen reglamentariamente en relación con el origen, destino o recorrido de los servicios.

2. Sin perjuicio de que, conforme a lo dispuesto en el punto anterior, las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor habilitan para realizar servicios en todo el territorio nacional, sin limitación alguna por razón del origen o destino del servicio, los vehículos que desarrollen esa actividad deberán ser utilizados habitualmente en la prestación de servicios destinados a atender necesidades relacionadas con el territorio de la comunidad autónoma en que se encuentre domiciliada la autorización en que se amparan.

En todo caso, se entenderá que un vehículo no ha sido utilizado habitualmente en la prestación de servicios destinados a atender necesidades relacionadas con el territorio de la comunidad autónoma en que se encuentra domiciliada la autorización en que se ampara, cuando el veinte por ciento o más de los servicios realizados con ese vehículo dentro de un período de tres meses no haya discurrido, ni siquiera parcialmente, por dicho territorio".

Podía considerarse complementario del anterior el artículo 111 del Real Decreto 1211/1990, de 29 de septiembre, que aprueba el Reglamento de ordenación de los transportes terrestres, que indicaba que "las autorizaciones de transporte público discrecional de mercancías y de viajeros habilitarán para realizar servicios en todo el territorio nacional".

No obstante, la controversia surge con los artículos 7.4 y 7.5 del reglamento impugnado, que somete a nuevas autorizaciones, concurrentes con la anterior, para la prestación del servicio de VTC en la zona metropolitana de Barcelona (" 7.4 En el ámbito territorial de este Reglamento, solamente pueden prestar servicio, con origen y destino, las autorizaciones otorgadas por el AMB, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley de ordenación del transporte terrestre en lo que a otorgamiento de este o de otras autorizaciones se refiere. 7.5 La autorización del Área Metropolitana de Barcelona deberá concurrir con las demás autorizaciones que corresponda otorgar a otras administraciones por razón de sus propias competencias").

Pues bien, en el momento del dictado del reglamento VTC, era suficiente con la obtención de una autorización para prestar el servicio por todo el territorio nacional, y esa autorización o licencia era también nacional. El añadido espontáneo y sobrevenido por el reglamento recurrido de una nueva licencia local, supone una contradicción con los principios de necesidad y proporcionalidad de los artículos 5, 16 y 17 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, en su versión aplicable a la disposición. Así, es de destacar, no está motivada la necesidad de un nuevo límite de acceso para el desarrollo de la actividad, adicional a la licencia adjudicada a nivel nacional, ni que esté proporcionado a una razón de interés general (art. 5 LGUM). No cumplen con esa necesidad de motivación las genéricas referencias del preámbulo de la norma, sobre ordenación de tráfico, mejora de movilidad, utilización de un dominio público escaso y protección del medio ambiente y la salud. Tampoco lo hace con éxito el informe técnico que, como documento 5, se localiza en el expediente. A mayor abundamiento, carece toda la regulación al respecto de motivación suficiente en una norma con rango de Ley (17 LGUM).

En consecuencia, se anulan los apartados 7.4 y 7.5 del reglamento impugnado.

OCTAVO: Sobre los requisitos impuestos para el otorgamiento de la autorización AMB y el procedimiento previsto para su concesión.

1. Expresa la actora su convicción de la ilegalidad de la ratio conocida ratio 1/30 de autorizaciones VTC respecto de las de taxi, por entenderla contraria a la LGUM.

Analizado el texto impugnado, concretamente se refiere a ello la Disposición Adicional Primera del reglamento, que determina el siguiente literal: "Se limita el número total de autorizaciones a las otorgadas según la disposición transitoria anterior. Corresponde al Instituto Metropolitano del Taxi la propuesta de inicio de expedientes de determinación del número máximo de autorizaciones por encima de las previstas en la disposición transitoria. En ningún caso el número de autorizaciones vigentes en cada momento podrá superar la ratio de una licencia de VTC por cada treinta licencias de taxi. Las facultades atribuidas al Instituto Metropolitano del Taxi en el artículo 5.2 de este Reglamento incluyen la convocatoria y resolución para el otorgamiento de nuevas autorizaciones, además de las incluidas en el supuesto de la disposición transitoria, y es de aplicación el artículo 12 sobre régimen de otorgamiento de autorizaciones".

La posición reciente de tanto el Tribunal de Justicia de la Unión como del Tribunal Supremo, sin duda es determinante en la resolución de la impugnación que se realiza, toda vez que ha generado un vuelco en la materia analizada.

De esta manera, ha de tenerse muy presente, en primer lugar, la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 8 de junio de 2023, Prestige and Limousine, C-50/21, ECLI: EU:C:2023:448, apartado 103, en la que, en respuesta a una cuestión prejudicial planteada en el marco de este procedimiento, se analizó la compatibilidad de la normativa aplicable con el derecho de la Unión, y en la que se afirmó:

"97 Por consiguiente, sin perjuicio de la apreciación que haya de efectuar el órgano jurisdiccional remitente, incluso a la luz de posibles elementos que no se hayan puesto en conocimiento del Tribunal de Justicia, la limitación de las licencias de servicios de VTC a una por cada treinta licencias de servicios de taxi no parece apropiada para garantizar la consecución de los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público.

98 Por otra parte, ningún elemento de los autos que obran ante el Tribunal de Justicia demuestra que tal limitación de las licencias de servicios de VTC no vaya más allá de lo necesario para alcanzar dichos objetivos.

99 En efecto, no puede excluirse que un posible impacto de la flota de los VTC en el transporte, el tráfico y el espacio público en la conurbación de Barcelona no pueda limitarse adecuadamente a través de medidas menos restrictivas, como medidas de organización de los servicios de VTC, limitaciones de estos servicios durante determinadas franjas horarias o incluso restricciones de circulación en determinados espacios.

100 Tampoco puede excluirse que el objetivo de protección del medio ambiente en la conurbación de Barcelona no pueda alcanzarse con medidas menos lesivas para la libertad de establecimiento, como límites de emisión aplicables a los vehículos que circulan por esa conurbación. [...]

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:

1) El artículo 107 TFUE , apartado 1, no se opone a una normativa, aplicable a una conurbación, que establece, por un lado, que para ejercer la actividad de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor en esa conurbación se exige una autorización específica, que se añade a la autorización nacional requerida para la prestación de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor urbanos e interurbanos, y, por otro lado, que el número de licencias de tales servicios se limita a una por cada treinta licencias de servicios de taxi otorgadas para dicha conurbación, siempre que estas medidas no impliquen comprometer fondos estatales en el sentido de la citada disposición. [...]

3) El artículo 49 TFUE se opone a una normativa, aplicable en una conurbación, que establece una limitación del número de licencias de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor a una por cada treinta licencias de servicios de taxi otorgadas para dicha conurbación, cuando no se haya acreditado ni que esa medida sea apropiada para garantizar, de forma congruente y sistemática, la consecución de los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de tal conurbación, así como de protección de su medio ambiente, ni que la citada medida no va más allá de lo necesario para alcanzar esos objetivos".

También el Tribunal Supremo se ha expresado en Casación sobre la materia. Lo hace la Sentencia de 19 de marzo de 2024, rec. cas. 8091/2022, ECLI:ES:TS:2024:1705, -tras una sucesión de precedentes-, en los siguientes términos:

"Las anteriores consideraciones conducen a estimar el recurso de casación, pues la denegación por la Generalidad de Cataluña de la solicitud de otorgamiento de autorizaciones VTC se sustentó exclusivamente en la norma que limita las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor a una de estas por cada treinta autorizaciones de transporte público de viajeros en vehículos de turismo. Esta restricción del número de licencias de VTC solo es ajustada al derecho europeo en el caso de que concurran imperiosas razones de interés general que la justifiquen, de modo que resulta indiferente que el fundamento jurídico del acto denegatorio fuera el artículo 181 del Reglamento de la LOTT , que era el aplicable por razones temporales, o el artículo 48.3 de la LOTT, que dio rango legal a la limitación incorporándola a su texto mediante el Real Decreto-ley 3/2018, de 20 de abril .

La reciente modificación operada por Real Decreto-ley 5/2023, a la que ya nos hemos referido, afecta a las solicitudes de autorización de VTC posteriores a su entrada en vigor y también, de acuerdo con su disposición transitoria quinta, a los procedimientos de autorización pendientes de resolución, entre los que, con evidencia, no se halla el presente. Por tanto, no es posible sujetar las autorizaciones solicitadas en este caso por la recurrente a los requisitos impuestos en la nueva norma.

En consecuencia, debemos casar la sentencia de instancia y estimar el recurso contencioso formulado por la actual recurrente, anulando el acto administrativo. [...]

SÉPTIMO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional.

Según el auto de admisión del recurso de casación, la cuestión que debía resolver la Sala consistía en definitiva en decidir si la regla de proporcionalidad 1 VTC/30 Taxis vulneraba los artículos 49 (libertad de establecimiento) y 102 y 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (ayudas de Estado).

Pues bien, esta cuestión está decidida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su sentencia de 8 de junio de 2023 (asunto C-50/21 ), órgano competente para pronunciarse con carácter prejudicial sobre la interpretación del Tratado ( art. 267 TFUE ), por lo que ahora es suficiente con remitirnos a los apartados 1 y 3 de la parte dispositiva de aquella resolución, transcritos en el fundamento de Derecho segundo de la presente sentencia, para ofrecer una respuesta a la cuestión de interés casacional".

Las sentencias referidas en el anterior fundamento jurídico marcan ya la línea de resolución que debe darse al presente caso.

Así, esta ratio 1/30, como vemos, resulta contraria a la normativa de la Unión, al no estar justificada y apoyada en imperiosas razones de interés general que se hayan puesto de manifiesto -ni tan siquiera alegadas- en momento alguno, lo cual genera la necesidad de otorgar razón a la actora y entender nula la Disposición Adicional Primera del reglamento, también por este motivo.

2. Por otro lado, se menciona por la actora la inadmisibilidad del sorteo como método válido de concesión de autorizaciones, para el caso de superar las solicitudes a las concesiones disponibles para otorgar. Corresponde analizar si la inclusión de un elemento de aleatoriedad en uno de los parámetros de selección en una materia que debe venir en conjunto regida por el principio de seguridad jurídica puede generar irregularidades técnico-jurídicas, más allá de cuestiones de mera conveniencia u oportunidad, siendo que sobre estas últimas no nos corresponde realizar valoración alguna.

El precepto impugnado, artículo 11.2 del reglamento, expresa: "Las autorizaciones serán otorgadas por el AMB a las personas físicas o jurídicas que reúnan los requisitos necesarios para su obtención. Para este supuesto, el AMB aprobará las bases de las convocatorias de procesos de otorgamiento de nuevas autorizaciones, en las que se determinará el procedimiento que debe seguirse para las adjudicaciones que, en cualquier caso, deberán garantizar los principios de publicidad, igualdad de oportunidades, libre concurrencia y no discriminación. El procedimiento será el sorteo después de haber sido admitidas las solicitudes que cumplan con los requisitos exigidos.".

Pues bien, ciñéndonos a los aspectos estrictamente jurídicos, la que podríamos denominar técnica del sorteo no es en modo alguno una innovación de la disposición que es objeto de impugnación. La encontramos, entre otras normas, en la Ley de Patrimonio Nacional ( artículo 92.1 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, dice que "las autorizaciones se otorgarán directamente a los peticionarios que reúnan las condiciones requeridas, salvo si, por cualquier circunstancia, se encontrase limitado su número, en cuyo caso lo serán en régimen de concurrencia y si ello no fuere procedente, por no tener que valorarse condiciones especiales en los solicitantes, mediante sorteo, si otra cosa no se hubiese establecido en las condiciones por las que se rigen"); o en el Reglamento de Bienes Locales ( artículo 77.2 de Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales expresa que "las licencias se otorgarán directamente, salvo si por cualquier circunstancia se limitare el número de las mismas, en cuyo caso lo serán por licitación y, si no fuere posible, porque todos los autorizados hubieren de reunir las mismas condiciones, mediante sorteo").

El sorteo puede ser un método válido de adjudicación, siempre y cuando estén garantizados los principios de libre concurrencia; igualdad de trato; transparencia y publicidad; proporcionalidad; y buena fe. Esto es, debe posibilitarse el acceso a todas las personas que cumplan los requisitos y solo a ellos, descartando a aquellos en los que no concurran los presupuestos necesarios. Las reglas del sorteo deben ser previas, claras y objetivas; y su procedimiento debe estar regido por la claridad y comparabilidad de la regularidad de cada uno de los pasos seguidos en la selección de entre el conjunto participantes idóneos. Con esos condicionantes, la seguridad jurídica y la objetividad están garantizados, aun cuando la selección concreta del adjudicatario de la concesión esté sujeta a un patrón aleatorio en un solo punto final del proceso. Ciertamente. no cabe calificarlo de procedimiento selectivo ni de concurrencia competitiva (como ocurrió en el supuesto analizado en la STS 4067/2015, de 25 de septiembre, rec. 3769/2012, ECLI:ES:TS:2015:4067), sino solo de método de adjudicación previa acreditación de determinados requisitos. Pero este método, como decimos, puede resultar perfectamente aceptable en el caso ante el que nos encontramos. Cabría, claro está, el uso de otros sistemas, como podría ser la preferencia en atención al momento de presentación de la solicitud ( STS 2176/2023, de 23 de mayo, rec. 2996/2022, ECLI:ES:TS:2023:2176), pero ello no invalida su eficacia.

El apartado impugnado parte de la base de la defensa de esos principios elementales imprescindibles, por lo que debe asumirse como método válido en abstracto, y sin perjuicio de que deba comprobarse que efectivamente se aplican en cada caso particular de desarrollo.

Por tanto, no procede la declaración de nulidad del artículo 12.2 del reglamento por este motivo. Sí que debe ponerse de manifiesto, a pesar de lo expresado, la escasísima virtualidad que ese sistema tendrá desde el prisma práctico, una vez anulados la ratio 1/30 de limitación de autorizaciones o licencias y, sobre todo, la propia competencia para adjudicarlas por el AMB.

3. Expresa también la actora que la facultad de decisión otorgada a la Instituto Metropolitano del Taxi, competidor natural en el mercado del transporte con las VTC es contrario al artículo 18.2.g) LGUM, por intervenir los competidores en la concesión, lo que limita el libre establecimiento y circulación.

El artículo 18.2.g) de la LGUM, derogado en el año 2022, fijaba, cuando se elaboró la demanda, que serían consideradas actuaciones que limitaban el libre establecimiento y la libre circulación, "requisitos de naturaleza económica o intervención directa o indirecta de competidores en la concesión de autorizaciones, en los términos establecidos en las letras e) y f) del artículo 10 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio".

Pues bien, el Instituto Metropolitano del Taxi, según el artículo 1 del texto refundido de su estatuto, es un organismo autónomo de la Entidad Metropolitana del Transporte, de carácter administrativo y con personalidad jurídica propia, constituido al amparo del que dispone el artículo 85 de la Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, y de los artículos 233.2.b) y 237 de la Ley Municipal de Régimen Local de Cataluña, y el artículo 15.3 de la Ley 7/1987 de 4 de abril, por la cual se establecen y regulan actuaciones públicas especiales en la connurbación de Barcelona y en las comarcas comprendidas dentro de su zona de influencia directa.

Entre sus órganos se distinguen: a) El Consell d'Administració; b) el President; c) el Gerent; y d) el Director de Serveis Tècnics. Expresa el artículo que la dirección, gestión, ejecución y representación corresponde al Consejo de Administración. El Consejo de Administración estará integrado por un mínimo de tres miembros, y un máximo de nueve miembros. Los miembros del Consejo de Administración serán nombrados por el Pleno de la Entidad Metropolitana del Transporte. El Consejo de Administración escogerá de entre sus miembros un Presidente.

En ningún momento se indica en la anterior normativa que el Instituto Metropolitano del Taxi esté formado por taxistas en ejercicio, ni se ha probado en este procedimiento la existencia de una preponderancia o conflicto de intereses en el órgano que le invalide para las decisiones que le encomienda la disposición general aquí impugnada.

Por tanto, no puede acogerse este motivo.

NOVENO: Sobre los requisitos impuestos por el reglamento recurrido para el ejercicio de la actividad.

1. Hemos necesariamente que comenzar este epígrafe con la aclaración de una errata detectada respecto de la numeración de diversos preceptos impugnados que realiza la demanda. Así, los artículos 13.1.c), 13.1.e), 18.2, 20.3 y 20.5, se corresponden, respectivamente con los numerales del texto oficial publicado e impugnado en sus artículos 12.1.c), 12.1.e), 17.2, 19.3 y 20.5. Es decir, todos ellos con el número inmediatamente anterior en su artículo. Pasamos ya directamente a realizar la corrección directa en el relato posterior sin tener que reiterarlo.

2. En lo que se refiere al conocimiento de la titularidad de las personas jurídicas, se impugna el artículo 12.1.c) del reglamento, que viene a decir que "el acceso a la titularidad de las autorizaciones queda sometido al cumplimiento de las condiciones siguientes: [...] c. En el supuesto de ser persona jurídica, acreditar la titularidad real, que deberá coincidir con la titularidad de la autorización en el momento de su concesión".

Ninguna vulneración jurídica se aprecia en un precepto que promueve la transparencia y la lucha contra la opacidad que podría conllevar justamente lo contrario a lo acordado. A ello se une la ausencia de cita por la actora del precepto jurídico que estima vulnerado en la regulación impugnada, que redunda en la ausencia de motivos sólidos para su anulación.

Se mantiene el apartado -considerado siempre sin perjuicio de lo ya anteriormente dicho-.

2. También se expresa la disconformidad en la demanda con el artículo 12.1.e) del reglamento, que obliga a "acreditar la disposición de un local, apto para el desarrollo de las actividades relacionadas con la gestión y la explotación de la autorización, así como para el estacionamiento del vehículo".

La imposición no parece desproporcionada, dejando al margen aquí argumentos más o menos peregrinos de la demandada y sus diferencias con el sector del taxi ( "el coche taxi cumple la doble función de vehículo que presta el transporte urbano, pero a su vez, se usa para el uso privado del conductor taxista hecho muy relevante porque normalmente éste ya tiene una plaza de aparcamiento en el interior"), lo cierto es que la disponibilidad de un lugar de estacionamiento y lugar para la gestiones asociadas constituye una estructura material organizativa que entra dentro de lo razonable exigir por la Administración que deba regir la materia.

Se desestima el motivo y se mantiene el precepto.

3. Fija también como objeto de impugnación de los artículos 7.3 y 17.2 del reglamento, que implican la obligación de que los vehículos que sustituyan a otros de menos plazas estén adaptados para el transporte de personas de movilidad reducida. El primero de los apartados indica que " los vehículos a aplicar a las autorizaciones que sustituyan otros vehículos de menos plazas deben estar adaptados al transporte de personas con movilidad reducida"; mientras que el segundo, afirma: "Los vehículos de más de cinco plazas deben estar adaptados a las personas con movilidad reducida".

Resulta evidente que la inclusión de las personas que sufren algún tipo de discapacidad física y la habilitación de medios públicos -también en los servicios que regula normativamente- que permitan remover los obstáculos físicos en su disfrute y movimiento es un fin loable, e incluso exigible ( art. 9.2 de la Constitución Española). Ahora bien, la articulación de esas medidas debe realizarse de acuerdo con un criterio de lógica, proporcionalidad e igualdad, en lo que se refiere al gravamen con determinadas exigencias en los vehículos VTC, y habrá que comprobar que ese condicionante no se convierte en una carga injustificada, que no guarde relación con la establecida a los taxis, y que no impida la competencia entre ambos operadores del transporte.

En este punto, el elemento de inflexión se encuentra en la inexistencia de un paralelo requisito que sea exigible al sector del taxi, y que haya sido alegado y probado en esta causa. Así, hablar de las bondades de la accesibilidad, pero restringirlas solo a un competidor, y además minoritario, reduce el crédito de la finalidad argumentada para la medida.

Se anula el apartado.

4. El artículo 19.3 del reglamento expresa que "el servicio siempre tiene que realizarse a requerimiento de los usuarios de manera concertada previamente". Ciertamente, existe aquí una diferencia entre la actividad de las VTC y los taxis. Sin embargo, esta diferencia no parece desproporcionada ni injustificada, sino que forma parte también del diferente concepto entre ambas modalidades de servicio público.

Podemos traer aquí la definición del servicio de alquiler de vehículos con conductor ofrecida por la Comisión Europea, la cual expresa que lo será: El alquiler de vehículos con conductor consiste en solicitar un viaje personalizado en línea, generalmente a través de una aplicación para teléfonos inteligentes y para un inicio inmediato del servicio [Comunicación de la Comisión sobre un transporte local de pasajeros bajo demanda que funcione correctamente y sea sostenible (taxis y VTC) (2022/ C 62/01), apdo. I].

Hemos de tener en cuenta que el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, tras la modificación operada por el Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre, ya estableció, por lo que a este recurso interesa, la obligación de que los servicios de VTC hayan sido previamente contratados debiendo circular con la documentación acreditativa de dicha contratación, no pudiendo circular por las vías públicas en busca de clientes. Así se disponía en el art. 182, vigente en el momento de la aprobación de la disposición recurrida, en el que se afirmaba:

"1. Cuando los vehículos adscritos a las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor estén ocupados por personas ajenas a la empresa titular de la autorización, únicamente podrán circular si se justifica que están prestando un servicio previamente contratado.

A tal efecto, el contrato de arrendamiento de vehículos con conductor deberá haber sido cumplimentado previamente a que se inicie la prestación del servicio contratado, debiendo llevarse a bordo del vehículo la documentación acreditativa de dicha contratación, conforme a lo que se determine por el Ministro de Fomento.

Los vehículos adscritos a las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor no podrán, en ningún caso, circular por las vías públicas en busca de clientes ni propiciar la captación de viajeros que no hubiesen contratado previamente el servicio permaneciendo estacionados a tal efecto".

Por tanto, el mero concierto previo, a requerimiento del usuario, del viaje a realizar por medio de la VTC, ni es una innovación del reglamento recurrido, ni puede considerarse en modo alguno abusivo, sino más bien consustancial al tipo de servicio y relación contractual a desplegar. Dado, además, que no se fija plazo alguno de contratación previa -lo cual sí podría generar un debate diferente- el apartado recurrido debe ser ratificado en esta sede.

5. Por último, el artículo 19.5, también impugnado, crea el registro electrónico de servicios urbano, de la siguiente manera: "A tal efecto el AMB crea el registro electrónico para los servicios urbanos, sin perjuicio de la obligación de anotar los servicios en el registro electrónico de la Dirección General de Territorio y Sostenibilidad, según lo establecido en el Decreto Ley 5/2017".

No lo menciona la actora, pero falta de comunicación de servicios al registro conlleva la comisión de infracción grave del artículo 23.2.a) del reglamento ("prestar servicio sin notificar el servicio contratado al registro electrónico de los servicios urbanos del artículo 20.5"); o de infracción leve del 23.3.a) ( "No comunicar cambios en la hoja de ruta del servicio al registro electrónico de los servicios urbanos del artículo 20.5").

Ciñéndonos a lo estrictamente impugnado (art. 20.5), por los principios de congruencia y justicia rogada que rigen en nuestro procedimiento contencioso-administrativo, la mera creación del registro no supone ilegalidad alguna que, por otro lado, tampoco acaba de identificarse y esgrimirse en la demanda. La existencia de un control genérico en los transportes realizados, sin ahondar en aspectos concretos ni las repercusiones de ella, no podemos concluir genere la nulidad del apartado citado, por lo que se mantiene intacto.

DÉCIMO: Costas.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2, último inciso, de la LJCA, dada la existencia de dudas razonables de hecho y derecho, no corresponde condenar en costas a ninguna de las partes.

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.