Sentencia Contencioso-Administrativo 253/2025 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 277/2025 de 27 de mayo del 2025

PRIMERO.- Resolución recurrida.

El recurso de apelación dimanante del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales nº 179/2024, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Bilbao, tiene por objeto la actuación material en vía de hecho de la Dirección de Seguridad Ciudadana del Ayuntamiento de Bilbao, de 7 de mayo de 2024, por la que se ha bloqueado el acceso de los recurrentes a los distintos sistemas operativos y de almacenamiento del Ayuntamiento de Bilbao.

La sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Bilbao apelada nº 6/2025, de 15 de enero de 2024, desestima el recurso y recuerda que se solicita en la demanda que se declare la existencia de vulneración del derecho de libertad sindical, condenando al Ayuntamiento a cesar de inmediato en la actuación antisindical de hecho denunciada, y reconociendo como situación jurídica individualizada de los recurrentes la restitución integral de todos los permisos de acceso informáticos asociados a los usuarios de los recurrentes, instando en definitiva, que se les restituya el acceso a los distintos sistemas operativos y de almacenamiento que les ha sido bloqueada (BIBOOL, CARPETAS DE RED, GRUPOS DE DISTRIBUCIÓN DE CORREO ELECTRÓNICO, MIS APLICACIONES y la plataforma URRUTI). La sentencia muestra su conformidad con las conclusiones del Ministerio Fiscal que, a la vista del informe de la Subdirectora de Estructura y Desarrollo del Área de Seguridad del Ayuntamiento de Bilbao, descarta la violación de los derechos fundamentales alegados, por cuanto fue a mediados de 2023 cuando se implantó un nuevo proceso para gestionar los cambios de adscripción de puestos de trabajo, obedeciendo a necesidades operativas y organizativas internas dentro de una plantilla de casi mil funcionarios. Se añade que se trata de una restricción de acceso informático razonable, teniendo en cuenta que no se expone satisfactoriamente en la demanda porqué la restricción afecta a los liberados en funciones sindicales, cuando de lo que se les excluye es de información que es manejada por unidades policiales operativas. Asimismo, la sentencia invoca el informe de la Subdirectora de Estructura y Desarrollo del Área de Seguridad del Ayuntamiento de Bilbao, de 14 de octubre de 2024, según el cual el nuevo perfil ajusta los permisos informáticos a los necesarios para la realización de las labores sindicales, de modo que se mantienen todos los permisos derivados de su condición de funcionario, pero se restringen aquellos que tengan carácter vinculado a la función meramente policial. Se concluye así que se generó un nuevo "perfil de seguridad" a asignar a la totalidad de las personas con plaza de policía municipal en situación de liberados sindicales para la realización de labores sindicales. La sentencia recoge las aplicaciones a las que, según el informe, pueden acceder, considerando justificada la limitación establecida respecto al acceso de los demandantes a la información y aplicaciones electrónicas de la policía municipal, sin que las actuaciones y pruebas obrantes en autos y practicadas en el acto del juicio denoten la necesidad de contar con tales accesos e información para el ejercicio de la labor sindical que les compete, no apreciándose vulneración del derecho a la libertad sindical.

SEGUNDO.- Alegaciones de las partes y del Ministerio Fiscal.

La apelante alega error en la valoración de la prueba, señalando que la sentencia recoge el porqué la restricción afecta a los liberados en sus funciones sindicales, cuando de lo que se les excluye es de información relativa a condiciones de trabajo que afectan directamente a los agentes que ESAN representa. Se añade que las aplicaciones informáticas han estado disponibles a los delegados sindicales hasta la modificación de permisos llevada a cabo por el Ayuntamiento, sin previa negociación o consulta, dando cuenta de las herramientas informáticas afectadas y del alcance de cada una de ellas en relación al desempeño de las tareas sindicales. Se entiende que la actuación administrativa llevada a cabo afecta de lleno al ámbito informativo de la libertad sindical, al impedirse que los delegados accedan a información relevante para su cometido sindical, invocando el art. 28 de la Constitución, en relación con el art. 15 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), 99 y 108 del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del personal funcionario del Ayuntamiento de Bilbao. Finalmente se invoca la sentencia de esta Sala (Sección 2ª) nº 487/2009, de 8 de julio de 2009, dictada en el recurso nº 847/2007, que admitió la existencia de vulneración del derecho a la libertad sindical cuando la Administración impide el uso de estas herramientas conforme al Acuerdo regulador propio. Se concluye que incurre en conducta antisindical quien infringe la injustificada negativa de permitir la utilización de sistema de correo electrónico preexistente que pudiera haber desarrollado para el uso empresarial, cuando queda acreditado que no se perturba con ello el normal funcionamiento de su actividad, y no supone la imposición de mayores cargas, gravámenes o incremento de costes.

Por su parte, la apelada se opone al recurso, destacando que ha habido una valoración de la prueba por cuanto el juez a quoha tenido en cuenta el documento aportado por estar parte en el escrito de contestación a la demanda, que explica en detalle los accesos modificados a las aplicaciones informáticas de la Policía y su justificación, lo que ni siquiera menciona el apelante en su recurso. Se señala que se intenta sustituir la valoración de la prueba que hace el magistrado, que es a quien corresponde, por la suya propia de acuerdo con lo que les interesa. Se invoca al efecto la pericial del técnico informático de la Policía, que afirmó que incluso dentro de la propia policía existían distintos perfiles de seguridad y que cambiaban en función de los puestos ocupados. Se destaca igualmente la testifical de D.ª Casilda, testigo propuesto por los recurrentes y liberada sindical, que reconoció que ella no accedía a las aplicaciones de la Policía porque no las necesitaba, ya que su acción sindical se orientaba a otro personal. Se justifica en ese sentido las limitaciones del acceso a las aplicaciones informáticas, entendiendo que se corresponden con el desarrollo estricto de la función policial y que los liberados sindicales ninguna necesidad tienen de acceder a ellas. Finalmente, sobre la infracción del derecho fundamental, se advierte que no ha habido prueba alguna cuando, por el contrario, se indica que los liberados sindicales cuanta con herramientas informáticas que el propio Ayuntamiento les proporciona para comunicarse con toda la plantilla.

Finalmente, el Ministerio Fiscal se muestra conforme con la sentencia, remitiéndose a su escrito de 20 de octubre de 2024, considerando que no existe error en la valoración de la prueba por no aceptar la que hace la propia parte, que trata de suplantar la realizada en la sentencia, sustentada fundamentalmente en el informe obrante al documento 28 del índice electrónico, que considera justificada la restricción de accesos. En cuanto a los preceptos que se dicen vulnerados por la apelante, se advierte que no se dice porqué se vulneran con la limitación de accesos informáticos efectuada por el Ayuntamiento.

TERCERO.- Vía de hecho.

Denunciada una vía de hecho, hay que recordar que esta ya se regulaba en el art. 93.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y ahora en el vigente art. 97 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, según el cual las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico.

Puesto en relación con el art. 30 de la de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el art. 34 de dicha Ley Ley 39/2015, de 1 de octubre, relativo a la producción y contenido de los actos administrativos señala lo siguiente.

"1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido.

2. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos."

La Exposición de Motivos de la Ley 29/1998 señala que mediante el recurso contra la vía de hecho se pueden "combatir aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos e interese legítimos de cualquier clase."

El art. 105 de la misma Ley 39/2015, de 1 de octubre, en sintonía con el art. 125 de la Ley de Expropiación Forzosa, señala: "No se admitirán a trámite acciones posesorias contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido".

Sentado lo anterior, la vía de hecho, construcción de origen francés, tiene en nuestro ordenamiento una primera apoyatura legal en el tiempo en el artículo 464 del Código Civil, en la regulación de la protección del poseedor, en caso de perturbación o despojo de su posesión. Es así que inicialmente esta construcción se encontraba ligada a la protección de la propiedad y de otros intereses patrimoniales.

En el ámbito específicamente administrativo, el artículo 125 de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954, recoge un supuesto de vía de hecho, esto es, cuando la Administración, sin cumplir los presupuestos o requisitos del proceso expropiatorio, ocupare o intentare ocupar la propiedad, generando un derecho de los interesados no sólo a la impugnación de la anterior actividad, fuere en vía administrativa o contencioso-administrativa, sino a la utilización de cualesquiera otros medios de protección previstos en nuestro ordenamiento, incluidos los interdictos -actuales procedimientos de protección provisional y sumaria de la posesión en la terminología utilizada en la LEC de 7 de enero de 2000.

La jurisprudencia ampara bajo la vía de hecho, en el marco de la anterior normativa, los supuestos en que la Administración Pública realiza actos materiales sin previo título legitimador o de manera notablemente desproporcionada en relación con el anterior.

Así, la vía de hecho se constituye en una excepción a las manifestaciones de autotutela de la Administración, de manera que, al actuar aquélla al margen del ordenamiento, queda despojada de sus privilegios como poder jurídico, equiparada a la posición de un particular, de manera que pudieren utilizarse frente a la misma cualesquiera medios de reacción previstos por el ordenamiento jurídico.

Ello ha de relacionarse con el art. 30 que va a prever que en el supuesto de vía de hecho los interesados podrán formular requerimiento a la Administración actuante, esto es, siempre con carácter facultativo, intimando su cesación, estableciendo que bien en el supuesto de que la intimación no hubiere sido formulada, o que no fuera atendida dentro de los días siguientes a la presentación del requerimiento, se podrá deducir directamente recurso contencioso administrativo.

En el presente caso, no consta que haya habido un requerimiento a la Administración, si bien, no habiéndose planteado esta cuestión, no procede hacer valoración alguna al respecto.

Pues bien, con la vía de hecho estaríamos ante una pretensión mixta de las previstas en el art. 32.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Según dicho precepto, si el recurso tiene por objeto una actuación material constitutiva de vía de hecho, el demandante podrá pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de dicha actuación y que se adopten, en su caso, las demás medidas previstas en el art. 31.2 (el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda). En el presente caso, sin embargo, lo que se cuestiona es sencillamente la vulneración del derecho de libertad sindical, lo que difícilmente tiene encaje en la vía de hecho denunciada por mucho que haya habido una actuación material. Ni siquiera la parte apelante insiste en la vía de hecho en su recurso de apelación, más allá de anunciarla en su encabezamiento.

CUARTO.- Fondo del asunto.

Sentado lo anterior, las cuestiones a valorar son, por una parte, si ha habido una incorrecta valoración de la prueba por la jueza de instancia o si ha existido, en relación con el art. 28 de la Constitución, vulneración del art. 15 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba TREBEP, 99 y 108 del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del personal funcionario del Ayuntamiento de Bilbao.

En primer lugar, sobre la valoración de la prueba, la decisión contenida en la sentencia no es arbitraria, caprichosa o irrazonable, por lo que nada hay que decir respecto a su revisión en vía de recurso al estar perfectamente motivada ( artículo 120.1 de la Constitución y artículo 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). En efecto, la sentencia hace una valoración de la prueba practicada, que en modo alguno puede reputarse arbitraria, con independencia de la discrepancia de la apelante sobre este extremo por no compartir que se acoja el informe de la Subdirectora de Estructura y Desarrollo del Área de Seguridad del Ayuntamiento de Bilbao.

Sin embargo, el juicio de la sentencia es ponderado y plenamente acorde a las reglas de la sana crítica contemplada en el art. 348 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.

En ese sentido, se valora como justificada y proporcionada la actuación administrativa.

Es necesario tener presente que este principio ha sido recogido por la mejor jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional en muy numerosas sentencias (ejemplarmente las SSTC 98/2000 y 186/2000). La propia Constitución, en sus artículos 103 y 106 ofrece fundamentos más que suficientes para calificar al principio de proporcionalidad como un principio institucional de la Administración. El citado principio consiste esencialmente en una "prohibición de exceso" por parte de la Administración, en una relación adecuada y no desproporcionada entre el fin perseguido por la acción administrativa y los instrumentos empleados para su alcance, en el hecho de que las restricciones han de ser estrictamente necesarias. En ese sentido, como ha sostenido doctrina autorizada, un ejercicio desproporcionado de las potestades administrativas representa un atentado grave a la regularidad del proceso de producción normativa que haría absolutamente inútil e ineficaz la tarea del legislador. El Derecho como ordenamiento para la justicia se vería frustrado inevitablemente si en la fase de concreción y aplicación de la norma la Administración incurre de forma continuada en excesos o aplicaciones desproporcionadas, adoptando medidas que no se adecuan al contenido de las potestades administrativas habilitantes y los fines predeterminados por el ordenamiento.

En efecto, el principio de proporcionalidad representa un límite sustancial de la actividad de la Administración, al requerir un proceso de conocimiento valorativo y de decisión en el que parecen implicados la situación de hecho, el contenido de la potestad y el fin de la misma. Representa dicho principio una escala de medibilidad, un punto de equilibrio y racionalidad necesario que en el presente caso ha sido debidamente respetado por la Administración demandada, como se desprende del informe de la Subdirectora de Estructura y Desarrollo del Área de Seguridad del Ayuntamiento de Bilbao, de 14 de octubre de 2024, según el cual el nuevo perfil ajusta los permisos informáticos a los necesarios para la realización de las labores sindicales, manteniendo todos los permisos derivados de su condición de funcionario y restringiendo aquellos que tengan carácter vinculado a la función meramente policial. Así pues, se generó un nuevo "perfil de seguridad" a asignar a la totalidad de las personas con plaza de policía municipal en situación de liberados sindicales para la realización de tareas sindicales, sin que el hecho de que ese nuevo perfil no sea del agrado de la parte apelante pueda ser constitutivo de infracción del derecho de libertad sindical. En efecto, como sostiene la parte apelada, los liberados sindicales no necesitan acceder a las aplicaciones policiales, a las carpetas y correos, que atañen estrictamente al desarrollo de las funciones policiales, como tampoco pueden acceder a otros enlaces sindicales, habida cuenta de que conocer qué atestados se han levantado, qué diligencias judiciales se realizan, qué operaciones se autorizan o se convocan o qué informes concretos se instruye, son actuaciones que corresponden a la actuación policial.

En cuanto a la vulneración del derecho de libertad sindical consagrado en el art. 28 de la Constitución, en relación con el art. 15 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba TREBEP, 99 y 108 del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del personal funcionario del Ayuntamiento de Bilbao, se comparte con la parte apelada y con el Ministerio Fiscal que no queda en modo alguno acreditado que, con la limitación de accesos informáticos efectuada por el Ayuntamiento, se vulnere el derecho que se indica. En efecto, no se prueba que con las limitaciones establecidas no se permita recibir la más completa información ni investigar e informarse de las cuestiones que afectan al personal de la entidad. Lo que no puede pretenderse al amparo de la libertad sindical es acceder a datos y aplicaciones que son necesarios para el uso estricto de la función policial.

Así pues, no concurre las causas de nulidad previstas en la letra a) del art. conforme al art. 47.1.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al no lesionarse el derecho susceptible de amparo constitucional alegado.

Así pues, la actuación administrativa llevada a cabo se dicta en el ámbito de protección de los intereses públicos tutelados por la Administración demandada y se ajusta al ordenamiento jurídico.

En virtud de todo lo anterior, procede desestimar el recurso de apelación.

QUINTO.- Costas procesales.

El art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece: En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.En el presente caso, no apreciándose tales circunstancias, se imponen las costas procesales a la parte apelante.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,