Siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. Gustavo Lescure Ceñal.
PRIMERO.- Por Dª. Lourdes se impugna la Resolución de 09/06/2.022 de la Dirección General de Ordenación de Seguridad Social-Subdirección General de Gestión de Clases Pasivas, dependiente del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, por la que se le inadmitió la solicitud de reconocimiento del derecho a la pensión de viudedad.
En la Resolución se recogen los siguientes hechos:
"1.- D. Estanislao, en adelante el causante, funcionario del Régimen de Clases Pasivas del Estado, cesó en el servicio activo el 07 de septiembre de 2020, por incapacidad, y falleció el 10 de diciembre de 2020.
2.- Dª. Lourdes, en adelante la interesada, solicita la pensión de viudedad como pareja de hecho que pueda corresponderle.
3.- La interesada ya había formulado con anterioridad solicitud de pensión de viudedad, siendo decidida en sentido denegatorio por Resolución de esta Dirección General de fecha 16 de febrero de 2021, con fundamento en que de la documentación del
expediente y declaración de la interesada se desprende que no existen hijos comunes con derecho a pensión de orfandad, así como que los ingresos de la solicitante durante el año natural anterior al fallecimiento del causante superan el 25 por ciento de la suma de los propios y de los del causante habidos en el mismo periodo (según solicitud y certificados del IRPF aportados).
De otra parte, el importe de los ingresos de la solicitante a la fecha del hecho causante - ejercicio 2020 - es superior a 1,5 veces el importe del SMI vigente en dicho momento.
(De acuerdo con lo manifestado por la interesada y declaraciones de la renta aportadas, durante 2019 la interesada y el causante percibieron ingresos por importe de 25.625,63 € + 25.306,05 €, respectivamente, y los ingresos percibidos por la interesada durante el año del hecho causante -2020- ascendieron a 26.984,60 euros).
No consta que esta resolución fuese impugnada.
4.- Junto a la nueva solicitud no se acompaña documentación distinta a aquella que ya consta en el expediente, salvo declaración de la renta de la interesada, ejercicio 2020".
Los razonamientos sustanciales de la Resolución impugnada en orden a la inadmisión de la solicitud de la pensión de viudedad son:
<< [...] II.- La resolución de esta Dirección General de fecha 16 de febrero de 2021, que denegó en su día el derecho a la pensión de viudedad, devino firme y consentida al no recurrirse ante la jurisdicción competente.
III.- No obstante, el artículo 14.2 del TRLCPE no impide instar el reconocimiento de derechos pasivos en base a hechos o derechos que no se tuvieron en cuenta o no existían al tiempo de dictarse el acuerdo primitivo. Sin embargo, tales circunstancias no concurren en el presente caso, toda vez que no existe ningún elemento nuevo a considerar, siendo la solicitud posterior una reproducción de la previa.
El artículo 13 del Real Decreto 5/1993, de 8 de enero , sobre revalorización y complemento de Clases Pasivas para 1993 y otras normas en materia de Clases Pasivas, regula la revisión de actos administrativos en materia de Clases Pasivas referida a los supuestos en que indebidamente se hubiera denegado la titularidad de una pensión o reconociendo tal derecho se asignara a la misma una cantidad inferior a la que legal o reglamentariamente corresponda, de una parte (art.13.1); y la revisión en los casos en que con posterioridad a la resolución del expediente se aporten a la Administración, por cualquier medio, nuevos documentos o elementos probatorios que acrediten hechos ignorados o insuficientemente justificados en el momento de dicha resolución, de otra (art.13.2). Cabe señalar que el presente caso no se encuentra amparado por tales preceptos, pues ni se aprecia la indebida denegación del derecho a pensión o de la asignación de su importe, ni se aportan documentos o elementos probatorios que vengan a justificar la revisión pretendida.
IV.- De acuerdo con lo expuesto en los Hechos, la solicitud que motiva la presente resolución se funda en los mismos hechos y medios de prueba valorados en su día, y de cuya ponderación se siguió la conclusión de falta de cumplimiento de todos los requisitos necesarios para acceder al derecho a pensión de viudedad como pareja de hecho, al superar los requisitos económicos establecidos en el artículo 38.4 del TRLCPE .
En consecuencia, no hay causa para revisar la anterior resolución de fecha 16 de febrero de 2021, ni acceder a reconocer la pensión instada el 13 de abril de 2022 >>.
SEGUNDO.- La recurrente demanda que "se dicte en su día, tras los trámites legales correspondientes, sentencia por la que se anule y deje sin efecto el acto impugnado y condene a la Administración demandada a reconocer el derecho al percibo de pensión de viudedad instada por la demandante",y que "se tenga por instada ante la Sala el planteamiento por parte de la misma de cuestión de inconstitucionalidad frente a la norma contenida en el art. 38.4 (párrafos 1 a 3) de la Ley de Clases Pasivas por dudar de su constitucionalidad (vulneración del art. 14 de la CE ), proveyendo expresamente frente a esta solicitud y dando a esta petición la tramitación establecida legalmente",alegando en síntesis: (i)que la segunda solicitud de pensión de viudedad se había formulado a consecuencia de la entrada en vigor de la Ley 21/2.021, de 28 de Diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones, que había modificado el régimen aplicable al superviviente de una pareja de hecho que quisiera acceder a la pensión de viudedad, suprimiendo los requisitos económicos, y, en virtud del régimen transitorio establecido la Disposición Adicional 40 introducida en el TRLGSS por la ya mencionada Ley 21/2.021; (ii)que a la recurrente se le había denegado, con anterioridad, la pensión de viudedad por "no cumplir con el requisito del desequilibrio económico", y la mencionada reforma operada en el régimen aplicable a la pensión de viudedad eliminó los requisitos económicos para las parejas de hecho: hasta 31/12/2.021 el superviviente de la pareja de hecho que quisiera acceder a pensión de viudedad también debía acreditar unos requisitos de ingresos que no se exigían al superviviente de un matrimonio para el acceso a la pensión, y desde 01/01/2.022 estos requisitos fueron eliminados equiparando el régimen de las parejas de hecho al de los matrimonios; (iii)que no obstante, la Administración demandada, mediante una segunda resolución de fecha 9 de Junio de 2.022 (que es la que ahora se recurre) vuelve a denegar el derecho de la recurrente a la pensión de viudedad solicitada por no concurrir en la misma los requisitos económicos exigidos en orden a los ingresos de la solicitante, argumentándose que por ser el fallecido un funcionario de clases pasivas no rige la reforma operada por la Ley 21/2.021 de 28 de Diciembre y, en consecuencia, siguen siendo exigibles los requisitos económicos (que fijan un tope a los ingresos de la pareja); (iv)que la desigualdad de trato normativo respecto a la regulación contenida en el artículo 38.4 de la Ley de Clases de Pasivas frente a la regulación del actual artículo 221 de la Ley General de la Seguridad Social supone una infracción del mandato contenido en el artículo 14 de la Constitución Española, ya que la pervivencia de dicho artículo 38.4 introduce una notable diferencia entre situaciones absolutamente iguales sin que exista una justificación objetiva y razonable para ello, lo que justifica el solicitado planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del artículo 38.4 de la Ley de Clases Pasivas si es que se entiende que debe ser necesariamente aplicado al presente caso y en su completa literalidad, por considerar que se trata de un precepto legal aplicable y relevante para la decisión de este caso, cuya constitucionalidad puede ponerse en duda.
TERCERO.- Por el Letrado de la Administración demandada se plantea en primer término la inadmisibilidad del recurso contencioso por la causa prevista en el artículo 69.c) de la Ley Jurisdiccional en relación con su artículo 28, argumentando que la Resolución hoy recurrida no es susceptible de impugnación ya que la misma petición fue presentada con anterioridad y denegada por Resolución de 16 de Febrero de 2.021, que quedó firme al haber sido consentida por no recurrirse potestativamente en reposición o en vía contencioso-administrativa.
Subsidiariamente insta la desestimación del recurso por la misma firmeza de la precedente Resolución de 16 de Febrero de 2.021, y en todo caso por la aplicación del vigente artículo 38.4 del TRLCPE, en la redacción dada por la disposición final tercera, apartado tres, de la Ley 51/2.007 de 26 de Diciembre, con la supresión del párrafo quinto del 38.4 efectuada por la disposición final 1.2 de la Ley 36/2.014 de 26 de Diciembre, que regula las condiciones a cumplir para el reconocimiento de pensión de viudedad al miembro superviviente de la pareja de hecho, alegando que en el presente caso, no se cumplen los requisitos exigidos por el citado precepto, pues de la documentación obrante en el expediente y declaración de la interesada, se desprende que no existen hijos comunes con derecho a pensión de orfandad, así como que los ingresos de la solicitante durante el año natural anterior al fallecimiento del causante superan el 25 por ciento de la suma de los propios y de los del causante habidos en el mismo periodo (según solicitud y certificados del IRPF aportados), cuando el Real Decreto 231/2.020, de 44 de febrero, fija el salario mínimo interprofesional para el año .2020 en 950 € al mes, 13.300 € anuales, de donde deriva que el importe de los ingresos de la solicitante a la fecha del hecho causante es superior a 1,5 veces el importe del SMI vigente en dicho momento.
Y con relación al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad instado por la recurrente, por la Administración demandada se señala que el diferente tratamiento de la pensión de viudedad prevista en el artículo 38 del TRLCPE, para los casos de matrimonio y los supuestos de convivencia "more uxorio", y su conformidad con los principios de la Constitución, ha sido analizado por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 199/2.004, de 15 de Noviembre, recurso de amparo nº 2365/2.002, y Sentencia 194/2.014, de 1 de Diciembre, recurso de amparo nº 6645/2.012, concluyendo que esa diferenciación no vulneraba el derecho de igualdad proclamado en la Constitución.
CUARTO.- La recurrente niega que el acto impugnado sea reproducción de otro anterior devenido firme por desconocer que la segunda solicitud presentada se fundamenta en la aparición de un derecho nuevo derivado de la entrada en vigor de la Ley 21/2.021, de 28 de Diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones, que entró en vigor el 1 de Enero de 2.022, añadiendo que es incuestionable que entre la primera solicitud (Enero de 2.021) y la segunda (Abril de 2.022) medió el cambio normativo sustancial por la Ley 21/2.021 que modificó el régimen jurídico aplicable a la pensión de viudedad para parejas de hecho, eliminando los requisitos económicos que anteriormente impedían a la recurrente acceder a esta prestación, y este cambio normativo, de trascendencia constitucional, constituye el hecho habilitante de una nueva solicitud basada en un fundamento jurídico completamente distinto, por lo que en su segunda solicitud la recurrente introduce una nueva causa de pedir basada en un nuevo régimen legal, y en consecuencia no son de aplicación ni el artículo 28 de la LJCA ni la causa de inadmisibilidad de su artículo 69.c) porque no estamos ante una "reproducción de un acto firme", sino ante una nueva resolución que responde a una segunda solicitud legalmente habilitada por una norma posterior.
Debe rechazarse la planteada inadmisión del recurso contencioso, pero no por las razones de la recurrente.
En orden a la resolución de la cuestión hay que distinguir entre la inadmisión de la nueva solicitud de pensión de viudedad que constituye la declaración de la Resolución de 9 de Junio de 2.022 objeto del recurso contencioso, y de otro lado la inadmisibilidad del mismo que se plantea por la Administración demandada sobre la base de la inadmisión de aquella solicitud.
El motivo de inadmisibilidad del recurso contencioso a que remite la Administración se establece en el artículo 69.c) de la Ley Jurisdiccional en relación con su artículo 28, que dispone que no es admisible el recurso respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. Sin embargo, ninguno de tales presupuestos concurre propiamente en el caso, como el que nos ocupa, de que la resolución administrativa impugnada declare la inadmisión de una nueva solicitud de pensión de viudedad, que constituye una actuación administrativa autónoma susceptible de revisión en vía contenciosa pero exclusivamente, claro está, respecto del fundamento de la inadmisión de tal solicitud.
Ha de añadirse que la Resolución de 9 de Junio de 2.022 no inadmitió la solicitud exclusivamente por tratarse de la reiteración de otra anterior denegada por resolución consentida y firme, sino que manifestando que "el artículo 14.2 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado no impide instar el reconocimiento de derechos pasivos en base a hechos o derechos que no se tuvieron en cuenta o no existían al tiempo de dictarse el acuerdo primitivo",consideró que "tales circunstancias no concurren en el presente caso, toda vez que no existe ningún elemento nuevo a considerar, siendo la solicitud posterior una reproducción de la previa",aplicando los requisitos económicos exigidos en el artículo 38.4 del TRLCPE.
Por lo demás, la propia Resolución de 9 de Junio de 2.022 indicaba expresamente que contra la misma cabía interponer recurso contencioso-administrativo, de modo que por aplicación de la doctrina de los actos propios no le cabe a la Administración demandada negar luego la posibilidad de la impugnación jurisdiccional planteada.
QUINTO.- Con relación a los requisitos económicos establecidos en el artículo 38.4 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado en orden a la percepción de la pensión de viudedad derivada de pareja de hecho, se ha pronunciado esta Sección en reciente Sentencia de 30 de Abril pasado desestimatoria del recurso nº 1438/2.022 interpuesto contra resolución asimismo de inadmisión de segunda solicitud de pensión de viudedad por pareja de hecho concurriendo precedente denegación de primera solicitud que devino firme por consentida, y en cuyo recurso contencioso se instó igualmente por la actora el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad de la norma contenida en aquel artículo 38.4 (párrafos 1 a 3) por dudar de su constitucionalidad (vulneración del art. 14 de la CE) .
Dada la coincidencia sustancial de argumentos de ese recurso con los del presente, motivos de unidad de criterio y seguridad jurídica imponen que deban aplicar a éste los mismos razonamientos de nuestra precedente sentencia en orden a la desestimación de la actual demanda. Tales razonamientos se recogen en los términos siguientes (FJ 2º y 3º):
<< SEGUNDO. -[...] La Sala no va a acoger la alegación de que se ha producido una infracción del derecho fundamental del art. 14 CE (igualdad ante la Ley y no discriminación), como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones. Correlativamente, no va a plantear la cuestión de inconstitucionalidad de los tres primeros párrafos del artículo 38.4 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987 de 30 de abril, que reclama la demanda. El hecho de que dicha Ley 21/2021 haya decidido modificar el artículo 221 del TRLGSS y no hacerlo con el artículo 38.4 del RDLeg 670/1987 simplemente obedece a una opción del legislador, admitida en esta materia por la doctrina del Tribunal Constitucional como no contraria al principio de igualdad constitucional. El Tribunal Constitucional ha considerado que, al ser los derechos de Seguridad Social derechos sociales de prestación que implican una carga financiera considerable, hay que entender que al legislador estatal le corresponde "...en función de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determinar la acción protectora a dispensar por el régimen público de Seguridad Social y las condiciones para el acceso a las prestaciones y su perdida" ( STC 37/1994 ). Y en ATC nº 11/2016, de 19 de enero , razona que: "...sustituir la función que al legislador corresponde para corregir, en su caso el diferente tratamiento que recibe la pensión (...) en ambos regímenes, (...) evidentemente, no corresponde a este Tribunal, sino a una decisión de política legislativa que no constituye consecuencia obligada de lo dispuesto en los preceptos constitucionales que se alegan, pues "la identidad en el nivel de protección de todos los ciudadanos podrá constituir algo deseable desde el punto de vista social, pero cuando las prestaciones derivan de distintos sistemas o regímenes, cada uno con su propia normativa, no constituye un imperativo jurídico ( STC 103/1984 y 27/1988 ) ni vulnera el principio de igualdad ( STC 77/1995, de 20 de mayo , FJ 4)." ( STC 186/2004, de 2 de noviembre , FJ 3)". La doctrina del Tribunal Constitucional admite, pues, como conforme a la Constitución española y no contrario al artículo 14 de la misma, que la Seguridad Social española se estructure legalmente en distintos regímenes con características propias y con distinto nivel de prestaciones: la inclusión en cada uno de ellos como obligatoria; y la existencia de distintos regímenes de Seguridad Social con distintas prestaciones no es, por lo tanto, contrario al principio de igualdad. Nos hallamos, en definitiva, ante dos regímenes legales diferentes: Régimen General de la Seguridad Social y Régimen de Clases Pasivas del Estado, en los que se aplican unos requisitos y se reconocen unas pensiones diferentes; pero no se puede sostener jurídicamente que por ello nos encontremos ante un trato desigual, arbitrario e injustificado, porque la diferencia parte de la existencia de dos regímenes legalmente establecidos y constitucionalmente avalados. Más recientemente, el Tribunal Constitucional, reiterando esa doctrina, ha declarado mediante Autos de 14 de julio de 2020 y 21 de octubre de 2022 , que «...no son términos homogéneos de comparación, a efectos de lo dispuesto en el art. 14 CE , regímenes de la Seguridad Social distintos»; y que, "...aunque existe una tendencia en el plano legal a la equiparación de los distintos regímenes que integran el sistema de la Seguridad Social, corresponde al propio legislador llevar a cabo la culminación de este proceso".
TERCERO: Desestimados todos los argumentos de la demanda sobre el fondo del asunto, resta analizar uno, que debía ser en realidad el primero, ya que conecta con el pronunciamiento que realmente hace la resolución recurrida cuando declara la inadmisión de la solicitud de revisión. También aquí hay que comenzar diciendo que es un hecho acreditado en el expediente y no discutido por las partes que el aquí demandante ya había, solicitado previamente pensión de viudedad como pareja de hecho de ..., que fue denegada por resolución de ...; y que dicha resolución devino firme, por consentida, al no haber sido recurrida en tiempo y forma.
Partiendo de estos datos de hecho, la demanda alega que no estamos ante una mera reiteración de una solicitud anterior, como considera el acto administrativo impugnado, porque la solicitud que ahora nos atañe se basó en la existencia de nuevos derechos, nueva normativa y nueva doctrina que justifican la nueva solicitud y el nuevo proceso iniciado. Tampoco vamos a acoger esta alegación, por varias razones:
1.- Formalmente, la lectura de la solicitud que aparece en los folios ..., con la documentación que la precede, no revela que se haya alegado ante la administración ningún hecho o circunstancia nueva que fundamente la reiteración de la solicitud, o la revisión de la decisión, al amparo del artículo 14.2 del TRLCPE , a cuyo tenor "No se reputarán en ningún caso como recursos, las solicitudes de reconocimiento o modificación de derechos pasivos que se basen en haber desaparecido la incompatibilidad o concurrencia de percepciones o situaciones que hubieran servido de fundamento a una resolución denegatoria o limitativa de los mismos, o en la existencia de hechos o derechos que no se tuvieron en cuenta o no existían al dictar el acuerdo primitivo, sin perjuicio de las reglas que sobre caducidad de los efectos de esos derechos se contienen en este texto". Por tanto, parece razonable que la Administración, ante una solicitud de pensión de viudedad aparentemente idéntica a otra anterior desestimada por resolución firme, dicte una resolución que inadmita la solicitud, como lo ha hecho. No se ha interpuesto tampoco recurso de reposición en que se hayan explicado esas circunstancias nuevas, permitiendo así a la administración conocer esos nuevos alegatos y pronunciarse sobre ellos.
2.- Pero es que materialmente tampoco podemos considerar que estemos ante circunstancias encuadrables en el artículo 14 citado y ante una "nueva" petición. Las circunstancias de hecho del actor son las mismas que en la anterior solicitud rechazada; no ha habido modificación del artículo aplicable al caso, el artículo 38.4 de la Ley de Clases Pasivas del Estado ; y tampoco cabe considerar que se haya producido ningún cambio jurisprudencial como pretende la demanda. [...].
3.- Finalmente, aunque se entendiera que efectivamente concurren razones jurídicas para anular el pronunciamiento de inadmisión, por entender que yerran los argumentos en que el acto administrativo lo sostiene (y esto lo decimos sólo a efectos dialécticos), la demanda tampoco vería estimadas sus restantes pretensiones de plena jurisdicción que incorpora a su suplico, como hemos explicado en el anterior fundamento de derecho, lo que privaría de toda utilidad para el actor la estimación del particular de su demanda en que pide la anulación del acto recurrido por esta causa. Es por todo lo dicho que el recurso contencioso-administrativo debe ser íntegramente desestimado, como se dirá en la parte dispositiva de esta sentencia>>.
Debe por tanto desestimarse el presente recurso.
SEXTO.- De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1.998, procede la imposición de las costas procesales a la parte actora, si bien como permite el apartado cuarto del mismo precepto (disposición final tercera.5 de la Ley Orgánica 7/2.015, de 21 de Julio, sobre modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial), se limita su cuantía a la suma de 1.000 € (más I.V.A.).
VISTOS los preceptos legales citados, y los demás de concordante y general aplicación.
