Sentencia Contencioso-Administrativo 155/2026 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 122/2026 de 05 de mayo del 2026

PRIMERO.- Resolución recurrida.

El recurso de apelación dimanante del procedimiento abreviado número 341/2025, seguido ante la plaza nº 2 de la Sección de lo Contencioso-administrativo del Tribunal de Instancia de Bilbao, tiene por objeto la resolución de la Directora General de Osakidetza nº 1420/2025, por la que se estima, ya sea total o parcialmente, el recurso de alzada interpuesto en materia de reconocimiento como servicios prestados en Osakidetza de las vacaciones retribuidas y no disfrutadas en dicho ente público.

La sentencia de la Sección de lo Contencioso-administrativo del Tribunal de Instancia de Bilbao (plaza nº 2) apelada nº 8/2026, de 26 de enero de 2026, estima el recurso y centra el debate en determinar si la parte recurrente tiene derecho a que le sean reconocidos a todos los efectos económicos y administrativos, también como tiempo de servicios prestados, todos aquellos periodos de vacaciones generados, no disfrutados pero compensados económicamente y que han sido cotizados por la parte demandante. Se invoca al efecto la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero, dictada en el recurso nº 756/2022.

SEGUNDO.- Desestimación del recurso.

Esta misma cuestión ha sido ya analizada en la sentencia dictada en el recurso de apelación nº 61/2026, en la que se indicaba lo siguiente:

Alegaciones de la parte apelante.

La apelante relata el iter temporal de acontecimientos producidos alegando que la sentencia yerra al establecer efectos retroactivos a la nueva interpretación del cómputo de servicios prestados, efectuada en la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero , cuyos efectos considera de efectos declarativos y no retroactivos.

No se discute que dicha sentencia, referida a otro servicio de salud, ha considerado que resulta discriminatorio para el personal temporal, en relación con el personal fijo, que no se compute como tiempo de servicios prestados el tiempo de vacaciones compensadas económicamente. Asimismo, ha declarado que no puede computarse dos veces un mismo lapso temporal, lo que implica que un mismo intervalo de tiempo no puede considerarse como vacaciones y como trabajo realmente realizado. Se señala que, al amparo del art. 73 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si ni siquiera se aplica la retroactividad a los actos firmes dictados en aplicación de una disposición general que resulta anulada por sentencia firme, menos aún puede otorgarse efectos retroactivos anteriores a la fecha de la sentencia nº 324/2024, de 28 de febrero , dado que hasta entonces los certificados de servicios previos se expedían conforme a lo establecido en la Ley 70/1978, e reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, que únicamente se refería a "servicios efectivos". Se entiende así que dicha sentencia no puede tener efectos retroactivos y afectar a actos administrativos firmes. Se entiende así que la retroactividad de la nueva interpretación no puede presumirse en ausencia de un pronunciamiento expreso en este sentido. Se invoca la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 5 de Bilbao nº 206/2025, de 22 de octubre , entendiendo que la sentencia apelada yerra al extender el efecto de la nueva interpretación a actos administrativos firmes, en ausencia de especial pronunciamiento del Tribunal Supremo. Se entiende que dicha sentencia ha fijado en una nueva doctrina legal cómo han de interpretarse los arts. 1.3 y 2.1 de la Ley 70/1978 , lo que no permite proceder a la revisión de todas las situaciones jurídicas individuales de actos administrativos firmes y consentidos de reconocimiento y valoración de servicios realizados conforme a una interpretación distinta de la asumida con posterioridad por el Tribunal Supremo. Se concluye así que, si la anulación de un precepto ilegal no afecta a situaciones jurídicas ya consolidadas derivadas de su aplicación, la modificación de la interpretación que ha de darse a un precepto, que no es ilegal, tampoco se puede utilizar para abrir la puerta a una modificación generalizada de las situaciones jurídicas creadas al socaire de una interpretación distinta de la que posteriormente ha prevalecido. Se invoca así el principio de seguridad jurídica y la eficacia pro futuro de la sentencia del Tribunal Supremo. Se recuerda que las alegaciones de méritos, incluida la experiencia profesional, son firmes y lo que se pretende es una modificación de las certificaciones de servicios prestadas que no fueron cuestionadas en su momento, invocando el principio de intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas, en relación con el art. 3 del Real Decreto 1461/1982, de 25 de junio , por el que se dictan normas de aplicación de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración pública. Se recuerda que hubo aquietamiento a los actos administrativos certificantes, recordando que el cómputo de la experiencia profesional es un elemento clave en la función pública, entendiendo que cualquier interpretación distinta a la defendida por la parte apelada afectaría al derecho de los terceros de buena fe, que no puede verse afectados en sus adjudicaciones por una reinterpretación de los certificados de servicios prestados de alguno de los participantes, que no fueron alegados por ningún participante en el momento procesal preclusivo de presentación de los certificados de servicios prestados o solicitud de modificación del que obra en el registro de personal electrónico. Se invoca al efecto la sentencia del TC 140/2024, de 6 de noviembre de 2024 , en relación con el principio de seguridad jurídica. Se recuerda que los actores no habían presentado solicitud previa a la sentencia del Tribunal Supremo, habiéndose aquietado con la situación jurídica individualizada que le había sido reconocida como servicio prestado y siendo por tanto firme, al no haber sido atacada. Se solicita por ello la revocación de la sentencia de instancia, pro cuanto a fecha de dictase la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero , ya existían actos firmes y consentidos que no reconocían esas vacaciones retribuidas no disfrutadas como servicio prestado, sin que se hubieran presentado solicitudes o reclamaciones con carácter previo a dicha resolución, no pudiéndose computar dos veces un mismo lapso temporal, en el sentido de considerarse como vacaciones y como trabajo realmente realizado, de conformidad con el art. 3 del Real Decreto 1461/1982, de 25 de junio , por el que se dictan normas de aplicación de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre. Tras analizarse la situación de cada uno de los recurrentes, se solicita que se acoja el motivo de apelación principal de no aplicación retroactiva del nuevo criterio y subsidiariamente la imposibilidad del doble cómputo. Finalmente, se indica que la sentencia yerra al no tener en cuenta que el art. 25 del TREBEP , en relación con el art. 30.3, limita los efectos del reconocimiento del derecho con significado retributivo o económico, de ahí que no puedan surtir efectos a otros preceptos de función pública en el que se computa la experiencia profesional. Se señala que esto no ha sido analizado en la sentencia de instancia, alegando incongruencia omisiva, solicitando a la Sala que resuelva esta cuestión.

TERCERO- Alegaciones de la parte apelada.

Por su parte, la representación legal de la parte apelada se opone al recurso y entiende que la sentencia no aplica efecto retroactivo a ningún acto administrativo, como anuncia la parte apelante en el primer motivo de apelación. Se indica que la sentencia se limita a aplicar a la situación actual del personal demandante la jurisprudencia expuesta en la sentencia dictada en interés casacional. Se recuerda igualmente el alcance del art. 73 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que no se entiende aplicable, en relación con el art. 77 de la misma norma, 14 de la Constitución y normativa comunitaria. Se señala que la Administración está dando al certificado de servicios una naturaleza de acto administrativo firme y consentido que no se corresponde con su verdadera naturaleza, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 34 a 43 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , por cuanto dicho certificado carece de motivación, no indica qué recurso cabe contra él, carece de forma de acto y se limita a constatar un tiempo de prestación de servicios. Se añade que, aunque se le diera la naturaleza de acto administrativo, no son firmes y consentidos, como afirma la Administración, por el hecho de que el recurrente no haya cuestionado sus servicios en los sucesivos procesos selectivos que se han ido convocando. Tampoco se comparte que las resoluciones desestimatorias califican como "modificación de los servicios previos" abonan la tesis de la existencia de un acto administrativo previo y consentido, por cuanto desestima una previa petición de reconocimiento como servicios prestados. Se concluye así que la sentencia recurrida no aplica con efecto retroactivo una sentencia del Tribunal Supremo, sino que aplica un criterio interpretativo de qué debe entenderse como servicios previos. Se advierte que una cosa son los efectos económicos de este reconocimiento, que estarían sujetos al instituto de la prescripción, y otra afirmar que un criterio jurisprudencial solo puede tener efectos a los servicios prestados a partir del dictado de la sentencia del TS. En cuanto a la seguridad jurídica invocada por la apelante se refiere que el art. 9.3 de la Constitución se refiere a las normas jurídicas y no a la interpretación jurisprudencial de una misma realidad. En otro orden de consideraciones se opone la apelada al motivo de apelación relativo a la infracción del plazo de prescripción de cuatro años, entendiendo que el reconocimiento del derecho es de tracto sucesivo. Finalmente, en cuanto a la incongruencia omisiva, se indica que la sentencia de instancia, al aplicar la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero, dictada en el recurso nº 756/2022 , da respuesta a todos los pedimentos de las actoras, aunque a la apelante le resulte insuficiente. Se sostiene que nada tienen que ver los arts. 24 y 25 del TREBEP con la incongruencia, ya que no se está planteando una demanda de cantidades, sino de reconocimiento de derechos.

CUARTO.- Análisis de las alegaciones formuladas desde una perspectiva constitucional.

Sentado todo lo anterior, la cuestión a determinar es si solo pueden reconocerse como servicios previos las vacaciones no disfrutadas desde la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero , dado que el certificado de servicios previos existente antes del dictado de dicha sentencia no recogía el periodo de vacaciones no disfrutadas como tiempo de servicios, como sostiene la Administración, o si es posible reconocer tales periodos antes de dicha sentencia y sin límite de tiempo.

El recurso de apelación se fundamenta básicamente en la interpretación del alcance que haya de darse a la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero, dictada en el recurso nº 756/2022 , cuyo alcance no resulta controvertido respecto al reconocimiento de servicios previos de las vacaciones del personal temporal abonadas y no disfrutadas.

Todo ello se plantea igualmente en relación con el principio de seguridad jurídica.

Dicho lo anterior, conviene en primer lugar, invocar doctrina constitucional en la materia. En ese sentido, aun sentando la regla general de eficacia ex nunc de los pronunciamientos anulatorios del Tribunal Constitucional, el art. 40.1 de la Ley Orgánica 2/1.979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional proclama:

"Las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de Leyes, Disposiciones o Actos con fuerza de Ley no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicación de las Leyes, disposiciones o actos inconstitucionales...", pero matiza "...salvo en el caso de los procesos penales o contencioso-administrativos referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad".

El Tribunal Constitucional originariamente defendió, entre otras, en su sentencia 141/1988, de 12 julio que la inconstitucionalidad de las normas con rango legal acarreaba su nulidad, debiendo ordenase el restablecimiento de las situaciones jurídicas anteriores con la consiguiente reparación o indemnización de los daños causados por la ley declarada inconstitucional. La principal consecuencia de lo anterior no era otra que el restablecimiento de las situaciones jurídicas anteriores, procediéndose a la reparación o indemnización de los daños ocasionados a los ciudadanos por la ley expulsada del ordenamiento jurídico. Sin embargo a partir de la sentencia 45/1989 de 20 febrero, el Tribunal Constitucional optó por un cambio de criterio, pronunciándose a favor de la irretroactividad de los efectos de aquella sentencia que declare inconstitucional una norma amparándose en el principio de seguridad jurídica, diferenciando al efecto entre los efectos derivados de la inconstitucionalidad (ex nunc) y de nulidad (ex tunc) y estimando que la declaración de inconstitucionalidad de un precepto no afectan solo a las situaciones jurídicas decididas por sentencia, sino también a las establecidas por actos administrativos firmes y a las afectadas por el vacío normativo derivado de una declaración de inconstitucionalidad. Fue, por tanto, a raíz del referido pronunciamiento cuando el Tribunal Constitucional inicia el camino de la prosprectividad de las sentencias de declaración de inconstitucionalidad, fijándose los efectos pro futuro (y no aquello que es natural, es decir, desde la promulgación de la ley no constitucional), y adquiriendo dicha sentencias tales efectos ex tunc

En consecuencia, los actos administrativos firmes no serán revisables en los supuestos que se declare la inconstitucionalidad de la norma que le sirve de cobertura, salvo que así lo determine el Tribunal Constitucional, lo que, necesariamente, en aras del principio de seguridad jurídica consagrado en la parte dogmática de la Constitución (art. 9.3 ) sería aplicable con mayor motivo respecto a la sentencia del TS que reinterpreta la noción de servicios prestados a efectos del cómputo de las vacaciones no retribuidas, en el sentido de la invariabilidad de las certificaciones expedidas en su día antes de dictarse la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero .

En efecto, de encontrarnos ante actos administrativos consentidos y firmes, el supuesto que se enjuician en la citada sentencia no comportaría el alcance ex tunc (desde siempre) del nuevo criterio interpretativo.

Además, el art. 40.1 de la Ley Orgánica 2/1.979, de 3 de octubre , del Tribunal Constitucional , aun sentando la regla general de eficacia ex nunc de los pronunciamientos anulatorios, establece la posibilidad de revisión de las situaciones nacidas al amparo de normas sancionadoras declaradas inconstitucionales, de tal modo que aquellas situaciones jurídicas que traen causa de la norma declarada inconstitucional, al perder la cobertura procedente de esa norma, podrá ser revisada siempre y cuando no afecten a la seguridad jurídica, es decir, que se trate de situaciones jurídicas consolidadas como consecuencia de la firmeza de la resolución administrativa.

Sin embargo, no habiéndose dictado las certificaciones que pretenden modificarse en el ejercicio de la potestad sancionadora, en concordancia con el artículo 40 de la LOTC , no procedería la retroacción de la nueva jurisprudencia tras la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero .

Aunque de manera incidental y en materia tributaria, así lo ha entendido la sentencia 126/2019, de 31 de octubre de 2019 , en la cuestión de inconstitucionalidad 1020-2019, planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 32 de Madrid, respecto de los artículos 107 y 108 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales , aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, en relación con el principio de capacidad económica y prohibición de confiscatoriedad, en relación con la inconstitucionalidad de la regulación del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana.

Esa tesis ha sido ya confirmada con total claridad conforma alapartado b) del fundamento jurídico sexto (alcance y efectos de la declaración de inconstitucionalidad y nulidad) de la sentencia del Tribunal Constitucional nº 182/2021, de 26 de octubre de 2021 , relativa a la cuestión de inconstitucionalidad 4433-2020 (59/2017 BOE» núm. 282, de 25 de noviembre de 2021) cuando refiere:

b) Por otro lado, no pueden considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas con fundamento en la presente sentencia aquellas obligaciones tributarias devengadas por este impuesto que, a la fecha de dictarse la misma, hayan sido decididas definitivamente mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o mediante resolución administrativa firme. A estos exclusivos efectos, tendrán también la consideración de situaciones consolidadas (i) las liquidaciones provisionales o definitivas que no hayan sido impugnadas a la fecha de dictarse esta sentencia y (ii) las autoliquidaciones cuya rectificación no haya sido solicitada ex art. 120.3 LGT a dicha fecha.

En el mismo ámbito tributario, el Tribunal Supremo, en su sentencia 949/2023, de 10 de julio , ha fijado criterio sobre la aplicación por los jueces y tribunales de la declaración de inconstitucionalidad absoluta del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos, y la limitación de efectos temporales que decretó el Tribunal Constitucional en la sentencia 182/2021, de 26 de octubre .

El Tribunal Supremo declara que una liquidación tributaria no recurrida antes de conocerse la declaración de inconstitucionalidad, es una situación consolidada por haberlo declarado así el Tribunal Constitucional en su sentencia de 26 de octubre de 2021 , y que, como tal situación consolidada, no queda afectada por la declaración de inconstitucionalidad del impuesto, ni puede ser anulada con base en la misma.

En ese mismo sentido, el reconocimiento de servicios prestados que consta en las certificaciones que pretenden modificarse no sería revisable conforme a la doctrina constitucional transcrita, al no ser controvertido que no fueron recurridas en el plazo legalmente previsto. Y cuando se dictan las certificaciones no existe vacío normativo alguno, sino que existía un criterio interpretativo distinto, con independencia de que posteriormente deviniera ilegal tras el pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero .

Se trata en última instancia de determinar la naturaleza jurídica de dichas certificaciones.

QUINTO.- Naturaleza jurídica de las certificaciones de servicios previos.

Como ya se ha anticipado, la cuestión a determinar es si el criterio constitucional invocado en el anterior fundamento jurídico respecto a leyes declaradas inconstitucionales es igualmente aplicable a situaciones jurídicas individualizadas reconocidas en las certificaciones de servicios firmes, que no fueron cuestionadas ni impugnadas por los recurrentes antes de que la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero , reinterpretara la cuestión controvertida en este caso respecto al cómputo y valoración de las vacaciones no disfrutadas.

A este respecto, se trata de determinar si el certificado de servicios previos tiene la condición de acto administrativo y si es de aplicación el art. 73 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que dispone lo siguiente:

Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente.

En ese sentido y, en primer lugar, lleva razón la parte apelada de que la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero , contempla un supuesto idéntico al que ahora nos ocupa y que en modo alguno anula precepto alguno de una disposición general. En efecto, el TS examina si debe o no debe computarse el tiempo de vacaciones como servicios previos y si ello cabe dentro de la noción de condiciones de trabajo. Dado que nadie discute que al personal fijo del Servicio Gallego de Salud se le computa el tiempo de vacaciones anuales como servicios previos, el único interrogante es si existen "razones objetivas" en el sentido de la cláusula 4 del Acuerdo Marco que justifiquen que ese mismo tiempo no le sea computado como servicios previos al personal eventual que hace sustituciones cortas. Sin perjuicio de que tanto el art. 1 de la Ley 70/1978 y de su desarrollo reglamentario en el art. 1 del R. D. 1181/1989 refieren que los servicios deben ser "efectivos", añade la Sala que la Administración gallega recurrente peca de incoherencia porque nunca ha considerado la Administración que tratándose de personal fijo -cualquiera que sea la naturaleza, estatutaria o laboral, de su relación de servicio- el cómputo de los servicios previos haya de excluir el tiempo de las vacaciones anuales. En otras palabras, la exclusión del tiempo de vacaciones solo debe aplicarse, según la recurrente, al personal que realiza sustituciones de corta duración y que, por ello, recibe una compensación económica en lugar de disfrutar efectivamente del tiempo de vacaciones.

Como refiere la apelada la sentencia contempla un supuesto idéntico al que ahora nos ocupa, como se desprende del fundamento jurídico primero:

PRIMERO.- El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal del Servicio Gallego de Salud contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 1 de diciembre de 2021 .

Los antecedentes del asunto son como sigue. La demandante en la instancia y ahora recurrida, personal estatutario eventual del Servicio Gallego de Salud, venía siendo llamada desde 2006 para hacer sustituciones. Dado que sus servicios eran de corta duración, el tiempo de vacaciones a que tenía derecho y que no podía disfrutar le era compensado económicamente con arreglo a lo previsto en el art. 53.3 del Estatuto Básico del Empleado Público:

"El período de vacación anual sólo podrá ser sustituido por una compensación económica en el caso de finalización de la prestación de servicios."

En 2019 solicitó que el tiempo de vacaciones -no disfrutadas, pero compensadas económicamente y cubiertas por cotización a la Seguridad Social- le fuera reconocido como tiempo de servicios prestados, a todos los efectos económicos y administrativos; lo que fue denegado por la Administración. Disconforme con ello, acudió a la vía jurisdiccional, donde su pretensión fue estimada por sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Pontevedra, de 13 de marzo de 2021 . Interpuesto recurso de apelación por el Servicio Gallego de Salud, fue desestimado por la sentencia ahora impugnada, con base en el criterio seguido por la propia Sala de apelación en varias sentencias anteriores relativas a personal docente interino.

Y en los fundamentos jurídico quinto y sexto resuelve la cuestión en los siguientes términos:

QUINTO.- Abordando ya el tema litigioso, esta Sala considera que el punto de partida debe ser la arriba mencionada cláusula 4 del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, cuyo apartado primero dispone:

"Por lo que respecta a las condiciones de trabajo, no podrá tratarse a los trabajadores con un contrato de duración determinada de una manera menos favorable que a los trabajadores fijos comparables por el mero hecho de tener un contrato de duración determinada, a menos que se justifique un trato diferente por razones objetivas."

Pues bien, si debe o no debe computarse el tiempo de vacaciones como servicios previos entra, sin duda alguna, dentro de la noción de condiciones de trabajo. Forma parte del conjunto de derechos y deberes que para el trabajador dimanan de su relación laboral y, en particular, de las legítimas expectativas que son inherentes a la misma. Por ello, dado que nadie discute que al personal fijo del Servicio Gallego de Salud se le computa el tiempo de vacaciones anuales como servicios previos, el único interrogante es si existen "razones objetivas" en el sentido de la cláusula 4 del Acuerdo Marco que justifiquen que ese mismo tiempo no le sea computado como servicios previos al personal eventual que hace sustituciones de corta duración.

La única razón dada por el Servicio Gallego de Salud es que a ello se oponen las normas nacionales españolas que invoca en su escrito de interposición del recurso de casación. Pero esto no es convincente, fundamentalmente porque se trata de una razón formal, que nada dice sobre posibles diferencias sustanciales relevantes entre una relación fija y otra temporal. Además, como es sabido, si se diera una colisión entre la norma nacional y la norma de la Unión Europea, esta tendría prioridad.

Dicho esto, la invocación del art. 1 de la Ley 70/1978 y de su desarrollo reglamentario en el art. 1 del Real Decreto 1181/1989 peca de incoherencia. Es verdad que ambos preceptos, a la hora de regular el reconocimiento de servicios previos, utilizan el adjetivo "efectivos". Pero la verdad es que nunca ha considerado la Administración que tratándose de personal fijo -cualquiera que sea la naturaleza, estatutaria o laboral, de su relación de servicio- el cómputo de los servicios previos haya de excluir el tiempo de las vacaciones anuales. En otras palabras, la exclusión del tiempo de vacaciones solo debe aplicarse, según la recurrente, al personal que realiza sustituciones de corta duración y que, por ello, recibe una compensación económica en lugar de disfrutar efectivamente del tiempo de vacaciones. Así, el art. 1 de la Ley 70/1978 sería un obstáculo para el reconocimiento de ese tiempo de vacaciones como servicios previos únicamente para cierta clase de trabajadores temporales, no para los demás. Y esto, como se dijo más arriba, es incoherente.

Esta conclusión no se ve desvirtuada por la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea alegada por la recurrente: allí lo que se discutía era si la relación de servicio de los docentes interinos debía o no debía terminar con el fin del curso académico, sin que hubiera ninguna controversia sobre el tiempo relevante a efectos del reconocimiento de servicios previos.

En cuanto a las alegaciones relativas a los trienios y a la situación asimilada al alta en la Seguridad Social, son irrelevantes: incluso admitiendo a efectos argumentativos que la interpretación de esos preceptos fuera la mantenida por el Servicio Gallego de Salud, la conclusión anterior no se vería afectada.

En fin, la objeción de la recurrente sobre una posible discriminación del personal interino de larga duración ha de ser rechazada: que no pueda computarse dos veces un mismo lapso temporal -como vacaciones y como trabajo realmente realizado- no significa que el tiempo de vacaciones no deba tenerse en cuenta a efectos de los servicios prestados. Solo significa que, si la persona ha realizado algún trabajo para la Administración en ese tiempo de vacaciones compensadas económicamente, no podrá computarse dos veces.

SEXTO.- A la vista de lo expuesto, la respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo es que resulta discriminatorio para el personal temporal en relación con el personal fijo que no se compute el tiempo de vacaciones compensadas económicamente como tiempo de servicios prestados. El recurso de casación debe, así, ser desestimado.

Así pues, no anulándose ningún acto de una disposición administrativa de carácter general, se comparte con la apelada que la sentencia recurrida no aplica con efecto retroactivo una sentencia del Tribunal Supremo, sino que aplica un criterio interpretativo de qué debe entenderse como servicios previos, por lo que decae la alegación sobre la vulneración del principio de seguridad jurídica invocada por la apelante, por cuanto el art. 9.3 de la Constitución se refiere a las normas jurídicas y no a la interpretación jurisprudencial de una realidad.

En todo caso y, en segundo lugar, la cuestión más relevante es determinar si las certificaciones son actos administrativos consentidos y firmes, y si el hecho de que el recurrente no haya cuestionado sus servicios en los sucesivos procesos selectivos que se han ido convocando convierte aquellas certificaciones en actos administrativos firmes y consentidos.

No es controvertido que, a efectos impugnatorios, las nóminas han tenido la condición de actos administrativos, aunque tampoco conste en ellas qué recurso cabe contra las mismas, etc.

Es doctrina del Tribunal Supremo la que considera que "la falta de impugnación en plazo no puede perjudicar a un derecho material que tiene conforme a la ley una vida más larga, entrando en juego, también, el sentido más favorable a la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva" ( Sentencia de 19 de noviembre de 1999 ), añadiendo que en materia de retribuciones "la técnica de la preclusión hay que entenderla referida a las potestades y cargas procesales, pero no a las acciones materiales", de ahí que en su Sentencia de 18 de enero de 1985 el Tribunal Supremo declarase que "el pago de haberes a funcionarios mediante nóminas no atribuye a cada una de éstas el carácter de acto productor del anterior, frente al que pueda hacerse valer la excepción del artículo 40.a) de la ley antes citada, pues más que de una reproducción o emanación reiterada de actos administrativos referidos a idéntica situación fáctica y jurídica, se sitúan dichas retribuciones en una relación de tracto sucesivo en que cada acto de pago remunera servicios prestados en distinto período y a los que pueden acompañar distintas características en la situación de funcionario que los devenga, de manera tal que no es procedente hablar en estos casos de acto que reproduce otro anterior firme y consentido, tal y como ha entendido en su Sentencia 126/1984, de 26 diciembre, la Sala 1ª del Tribunal Constitucional ."

Aunque no se trata de materia relacionada con retribuciones, dicha jurisprudencia podría servir a efectos de argumentar respecto a la prescripción invocada por la Administración, aunque el tema último sigue siendo la naturaleza jurídica de las certificaciones de servicios previos, es decir, si nos encontramos o no ante actos administrativos y si, en este caso, han sido firmes y consentidos.

Es claro que, actualmente en España, ello hay que completarlo con lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sin que a la certificación se le pueda exigir motivación al no venir contemplado ello en el art. 35 de dicha Ley.

No obstante lo anterior, es la normativa de régimen local la que más referencia hace a las certificaciones. Así se desprende de los arts. 204 y siguientes del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aunque ello no resuelva la controversia que nos ocupa.

Sin embargo, de acuerdo con la definición más clásica de ZANOBINI, es acto administrativo cualquier declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un órgano de la Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa.

También en el ámbito doctrinal, el profesor Hipolito refría que las autorizaciones "no originan derechos para los particulares y solo remueven límites que la Administración había impuesto para el ejercicio del derecho preexistente". Así, la autorización es "el acto ampliatorio en virtud del cual se constata que existen las circunstancias necesarias para el surgimiento y ejercicio de un derecho general".

Para el mismo autor, las aprobaciones "constituyen un requisito posterior a determinados hechos, los cuales son válidos en sí, pero ineficaces hasta tanto no medie la intervención de la Administración", siendo la autorización, a diferencia de la aprobación, un requisito para la validez de las conductas que la requieren.

Pues bien, es claro que la certificación de servicios previos es una declaración de conocimiento y que ella la Administración, aunque no despliega su actividad en el ámbito de la aprobación ni en el de la autorización, sí constata y da por válida una realidad jurídica o fáctica.

Pero, además, ese reconocimiento produce efectos, pues es con fundamento en esa certificación donde la Administración ha valorado los servicios previos de la parte recurrente. En ese sentido, la antigüedad o la valoración de méritos a los efectos oportunos se hace con fundamento, entre otras circunstancias, en la realidad plasmada en esa certificación. En consecuencia, la certificación produce efectos conforme al art. 39 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas .

Es decir, hasta que no se dicta la certificación que reconoce los servicios previos no se reconoce la antigüedad ni los méritos en un determinado concurso o forma de provisión de puestos temporal. Nótese que si la Administración pretendiera dejar sin efectos esa declaración de servicios previos estaría obligada a iniciar un procedimiento de revisión de oficio de actos administrativos.

Así pues, a los efectos aquí pretendidos, la certificación tiene la consideración de acto administrativo.

La cuestión última estaría en determinar si ese acto ha sido consentido y firme.

A este respecto, el art. 40 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas determina lo siguiente:

3. Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.

Pues bien, es del todo punto evidente que los interesados han realizado actuaciones que implican el conocimiento del contenido y alcance de la resolución, pues no es controvertido que la parte recurrente no ha cuestionado sus servicios en los sucesivos procesos selectivos que se han ido convocando y en los que ha participado.

Así pues, de acuerdo con lo sostenido en el anterior fundamento jurídico, el nuevo criterio interpretativo de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero , respecto al cómputo y valoración de las vacaciones no disfrutadas, debe de surtir efectos a partir de esta, pero en modo alguno respecto a las certificaciones anteriores que ya reconocieron servicios en otros términos y que deben de reputarse a todos los efectos consentidas y firmes.

En cuanto a la retroacción de actos administrativos favorables, es cierto que el art. 39.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas determina que excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas. Sin embargo, no se ha planteado el debate en esos términos, sin perjuicio de que la retroacción podría lesionar derechos o intereses de otras personas.

Lo anterior hace innecesario analizar la prescripción alegada por la Administración, que ya se ha anticipado no procede al no movernos en el ámbito retributivo, así como la incongruencia omisiva igualmente alegada, aunque se comparte con la apelada que la sentencia de instancia, al aplicar la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero, dictada en el recurso nº 756/2022 , da respuesta a todos los pedimentos de las actoras.

En definitiva, el acuerdo adoptado está en el ámbito de protección de los intereses públicos tutelados por la Administración demandada y se ajusta al ordenamiento jurídico.

No encontrándose motivos nuevos para modificar el criterio de dicha sentencia, que es coincidente con el de la sentencia de instancia, debe de desestimarse el recurso de apelación interpuesto.

TERCERO.- Costas procesales.

El art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, establece: En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. En el presente caso, no apreciándose tales circunstancias, se imponen las costas a la parte apelante.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

PRIMERO.- Resolución recurrida.

El recurso de apelación dimanante del procedimiento abreviado número 341/2025, seguido ante la plaza nº 2 de la Sección de lo Contencioso-administrativo del Tribunal de Instancia de Bilbao, tiene por objeto la resolución de la Directora General de Osakidetza nº 1420/2025, por la que se estima, ya sea total o parcialmente, el recurso de alzada interpuesto en materia de reconocimiento como servicios prestados en Osakidetza de las vacaciones retribuidas y no disfrutadas en dicho ente público.

La sentencia de la Sección de lo Contencioso-administrativo del Tribunal de Instancia de Bilbao (plaza nº 2) apelada nº 8/2026, de 26 de enero de 2026, estima el recurso y centra el debate en determinar si la parte recurrente tiene derecho a que le sean reconocidos a todos los efectos económicos y administrativos, también como tiempo de servicios prestados, todos aquellos periodos de vacaciones generados, no disfrutados pero compensados económicamente y que han sido cotizados por la parte demandante. Se invoca al efecto la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero, dictada en el recurso nº 756/2022.

SEGUNDO.- Desestimación del recurso.

Esta misma cuestión ha sido ya analizada en la sentencia dictada en el recurso de apelación nº 61/2026, en la que se indicaba lo siguiente:

Alegaciones de la parte apelante.

La apelante relata el iter temporal de acontecimientos producidos alegando que la sentencia yerra al establecer efectos retroactivos a la nueva interpretación del cómputo de servicios prestados, efectuada en la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero , cuyos efectos considera de efectos declarativos y no retroactivos.

No se discute que dicha sentencia, referida a otro servicio de salud, ha considerado que resulta discriminatorio para el personal temporal, en relación con el personal fijo, que no se compute como tiempo de servicios prestados el tiempo de vacaciones compensadas económicamente. Asimismo, ha declarado que no puede computarse dos veces un mismo lapso temporal, lo que implica que un mismo intervalo de tiempo no puede considerarse como vacaciones y como trabajo realmente realizado. Se señala que, al amparo del art. 73 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si ni siquiera se aplica la retroactividad a los actos firmes dictados en aplicación de una disposición general que resulta anulada por sentencia firme, menos aún puede otorgarse efectos retroactivos anteriores a la fecha de la sentencia nº 324/2024, de 28 de febrero , dado que hasta entonces los certificados de servicios previos se expedían conforme a lo establecido en la Ley 70/1978, e reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, que únicamente se refería a "servicios efectivos". Se entiende así que dicha sentencia no puede tener efectos retroactivos y afectar a actos administrativos firmes. Se entiende así que la retroactividad de la nueva interpretación no puede presumirse en ausencia de un pronunciamiento expreso en este sentido. Se invoca la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 5 de Bilbao nº 206/2025, de 22 de octubre , entendiendo que la sentencia apelada yerra al extender el efecto de la nueva interpretación a actos administrativos firmes, en ausencia de especial pronunciamiento del Tribunal Supremo. Se entiende que dicha sentencia ha fijado en una nueva doctrina legal cómo han de interpretarse los arts. 1.3 y 2.1 de la Ley 70/1978 , lo que no permite proceder a la revisión de todas las situaciones jurídicas individuales de actos administrativos firmes y consentidos de reconocimiento y valoración de servicios realizados conforme a una interpretación distinta de la asumida con posterioridad por el Tribunal Supremo. Se concluye así que, si la anulación de un precepto ilegal no afecta a situaciones jurídicas ya consolidadas derivadas de su aplicación, la modificación de la interpretación que ha de darse a un precepto, que no es ilegal, tampoco se puede utilizar para abrir la puerta a una modificación generalizada de las situaciones jurídicas creadas al socaire de una interpretación distinta de la que posteriormente ha prevalecido. Se invoca así el principio de seguridad jurídica y la eficacia pro futuro de la sentencia del Tribunal Supremo. Se recuerda que las alegaciones de méritos, incluida la experiencia profesional, son firmes y lo que se pretende es una modificación de las certificaciones de servicios prestadas que no fueron cuestionadas en su momento, invocando el principio de intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas, en relación con el art. 3 del Real Decreto 1461/1982, de 25 de junio , por el que se dictan normas de aplicación de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración pública. Se recuerda que hubo aquietamiento a los actos administrativos certificantes, recordando que el cómputo de la experiencia profesional es un elemento clave en la función pública, entendiendo que cualquier interpretación distinta a la defendida por la parte apelada afectaría al derecho de los terceros de buena fe, que no puede verse afectados en sus adjudicaciones por una reinterpretación de los certificados de servicios prestados de alguno de los participantes, que no fueron alegados por ningún participante en el momento procesal preclusivo de presentación de los certificados de servicios prestados o solicitud de modificación del que obra en el registro de personal electrónico. Se invoca al efecto la sentencia del TC 140/2024, de 6 de noviembre de 2024 , en relación con el principio de seguridad jurídica. Se recuerda que los actores no habían presentado solicitud previa a la sentencia del Tribunal Supremo, habiéndose aquietado con la situación jurídica individualizada que le había sido reconocida como servicio prestado y siendo por tanto firme, al no haber sido atacada. Se solicita por ello la revocación de la sentencia de instancia, pro cuanto a fecha de dictase la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero , ya existían actos firmes y consentidos que no reconocían esas vacaciones retribuidas no disfrutadas como servicio prestado, sin que se hubieran presentado solicitudes o reclamaciones con carácter previo a dicha resolución, no pudiéndose computar dos veces un mismo lapso temporal, en el sentido de considerarse como vacaciones y como trabajo realmente realizado, de conformidad con el art. 3 del Real Decreto 1461/1982, de 25 de junio , por el que se dictan normas de aplicación de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre. Tras analizarse la situación de cada uno de los recurrentes, se solicita que se acoja el motivo de apelación principal de no aplicación retroactiva del nuevo criterio y subsidiariamente la imposibilidad del doble cómputo. Finalmente, se indica que la sentencia yerra al no tener en cuenta que el art. 25 del TREBEP , en relación con el art. 30.3, limita los efectos del reconocimiento del derecho con significado retributivo o económico, de ahí que no puedan surtir efectos a otros preceptos de función pública en el que se computa la experiencia profesional. Se señala que esto no ha sido analizado en la sentencia de instancia, alegando incongruencia omisiva, solicitando a la Sala que resuelva esta cuestión.

TERCERO- Alegaciones de la parte apelada.

Por su parte, la representación legal de la parte apelada se opone al recurso y entiende que la sentencia no aplica efecto retroactivo a ningún acto administrativo, como anuncia la parte apelante en el primer motivo de apelación. Se indica que la sentencia se limita a aplicar a la situación actual del personal demandante la jurisprudencia expuesta en la sentencia dictada en interés casacional. Se recuerda igualmente el alcance del art. 73 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que no se entiende aplicable, en relación con el art. 77 de la misma norma, 14 de la Constitución y normativa comunitaria. Se señala que la Administración está dando al certificado de servicios una naturaleza de acto administrativo firme y consentido que no se corresponde con su verdadera naturaleza, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 34 a 43 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , por cuanto dicho certificado carece de motivación, no indica qué recurso cabe contra él, carece de forma de acto y se limita a constatar un tiempo de prestación de servicios. Se añade que, aunque se le diera la naturaleza de acto administrativo, no son firmes y consentidos, como afirma la Administración, por el hecho de que el recurrente no haya cuestionado sus servicios en los sucesivos procesos selectivos que se han ido convocando. Tampoco se comparte que las resoluciones desestimatorias califican como "modificación de los servicios previos" abonan la tesis de la existencia de un acto administrativo previo y consentido, por cuanto desestima una previa petición de reconocimiento como servicios prestados. Se concluye así que la sentencia recurrida no aplica con efecto retroactivo una sentencia del Tribunal Supremo, sino que aplica un criterio interpretativo de qué debe entenderse como servicios previos. Se advierte que una cosa son los efectos económicos de este reconocimiento, que estarían sujetos al instituto de la prescripción, y otra afirmar que un criterio jurisprudencial solo puede tener efectos a los servicios prestados a partir del dictado de la sentencia del TS. En cuanto a la seguridad jurídica invocada por la apelante se refiere que el art. 9.3 de la Constitución se refiere a las normas jurídicas y no a la interpretación jurisprudencial de una misma realidad. En otro orden de consideraciones se opone la apelada al motivo de apelación relativo a la infracción del plazo de prescripción de cuatro años, entendiendo que el reconocimiento del derecho es de tracto sucesivo. Finalmente, en cuanto a la incongruencia omisiva, se indica que la sentencia de instancia, al aplicar la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero, dictada en el recurso nº 756/2022 , da respuesta a todos los pedimentos de las actoras, aunque a la apelante le resulte insuficiente. Se sostiene que nada tienen que ver los arts. 24 y 25 del TREBEP con la incongruencia, ya que no se está planteando una demanda de cantidades, sino de reconocimiento de derechos.

CUARTO.- Análisis de las alegaciones formuladas desde una perspectiva constitucional.

Sentado todo lo anterior, la cuestión a determinar es si solo pueden reconocerse como servicios previos las vacaciones no disfrutadas desde la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero , dado que el certificado de servicios previos existente antes del dictado de dicha sentencia no recogía el periodo de vacaciones no disfrutadas como tiempo de servicios, como sostiene la Administración, o si es posible reconocer tales periodos antes de dicha sentencia y sin límite de tiempo.

El recurso de apelación se fundamenta básicamente en la interpretación del alcance que haya de darse a la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero, dictada en el recurso nº 756/2022 , cuyo alcance no resulta controvertido respecto al reconocimiento de servicios previos de las vacaciones del personal temporal abonadas y no disfrutadas.

Todo ello se plantea igualmente en relación con el principio de seguridad jurídica.

Dicho lo anterior, conviene en primer lugar, invocar doctrina constitucional en la materia. En ese sentido, aun sentando la regla general de eficacia ex nunc de los pronunciamientos anulatorios del Tribunal Constitucional, el art. 40.1 de la Ley Orgánica 2/1.979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional proclama:

"Las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de Leyes, Disposiciones o Actos con fuerza de Ley no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicación de las Leyes, disposiciones o actos inconstitucionales...", pero matiza "...salvo en el caso de los procesos penales o contencioso-administrativos referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad".

El Tribunal Constitucional originariamente defendió, entre otras, en su sentencia 141/1988, de 12 julio que la inconstitucionalidad de las normas con rango legal acarreaba su nulidad, debiendo ordenase el restablecimiento de las situaciones jurídicas anteriores con la consiguiente reparación o indemnización de los daños causados por la ley declarada inconstitucional. La principal consecuencia de lo anterior no era otra que el restablecimiento de las situaciones jurídicas anteriores, procediéndose a la reparación o indemnización de los daños ocasionados a los ciudadanos por la ley expulsada del ordenamiento jurídico. Sin embargo a partir de la sentencia 45/1989 de 20 febrero, el Tribunal Constitucional optó por un cambio de criterio, pronunciándose a favor de la irretroactividad de los efectos de aquella sentencia que declare inconstitucional una norma amparándose en el principio de seguridad jurídica, diferenciando al efecto entre los efectos derivados de la inconstitucionalidad (ex nunc) y de nulidad (ex tunc) y estimando que la declaración de inconstitucionalidad de un precepto no afectan solo a las situaciones jurídicas decididas por sentencia, sino también a las establecidas por actos administrativos firmes y a las afectadas por el vacío normativo derivado de una declaración de inconstitucionalidad. Fue, por tanto, a raíz del referido pronunciamiento cuando el Tribunal Constitucional inicia el camino de la prosprectividad de las sentencias de declaración de inconstitucionalidad, fijándose los efectos pro futuro (y no aquello que es natural, es decir, desde la promulgación de la ley no constitucional), y adquiriendo dicha sentencias tales efectos ex tunc

En consecuencia, los actos administrativos firmes no serán revisables en los supuestos que se declare la inconstitucionalidad de la norma que le sirve de cobertura, salvo que así lo determine el Tribunal Constitucional, lo que, necesariamente, en aras del principio de seguridad jurídica consagrado en la parte dogmática de la Constitución (art. 9.3 ) sería aplicable con mayor motivo respecto a la sentencia del TS que reinterpreta la noción de servicios prestados a efectos del cómputo de las vacaciones no retribuidas, en el sentido de la invariabilidad de las certificaciones expedidas en su día antes de dictarse la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero .

En efecto, de encontrarnos ante actos administrativos consentidos y firmes, el supuesto que se enjuician en la citada sentencia no comportaría el alcance ex tunc (desde siempre) del nuevo criterio interpretativo.

Además, el art. 40.1 de la Ley Orgánica 2/1.979, de 3 de octubre , del Tribunal Constitucional , aun sentando la regla general de eficacia ex nunc de los pronunciamientos anulatorios, establece la posibilidad de revisión de las situaciones nacidas al amparo de normas sancionadoras declaradas inconstitucionales, de tal modo que aquellas situaciones jurídicas que traen causa de la norma declarada inconstitucional, al perder la cobertura procedente de esa norma, podrá ser revisada siempre y cuando no afecten a la seguridad jurídica, es decir, que se trate de situaciones jurídicas consolidadas como consecuencia de la firmeza de la resolución administrativa.

Sin embargo, no habiéndose dictado las certificaciones que pretenden modificarse en el ejercicio de la potestad sancionadora, en concordancia con el artículo 40 de la LOTC , no procedería la retroacción de la nueva jurisprudencia tras la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero .

Aunque de manera incidental y en materia tributaria, así lo ha entendido la sentencia 126/2019, de 31 de octubre de 2019 , en la cuestión de inconstitucionalidad 1020-2019, planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 32 de Madrid, respecto de los artículos 107 y 108 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales , aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, en relación con el principio de capacidad económica y prohibición de confiscatoriedad, en relación con la inconstitucionalidad de la regulación del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana.

Esa tesis ha sido ya confirmada con total claridad conforma alapartado b) del fundamento jurídico sexto (alcance y efectos de la declaración de inconstitucionalidad y nulidad) de la sentencia del Tribunal Constitucional nº 182/2021, de 26 de octubre de 2021 , relativa a la cuestión de inconstitucionalidad 4433-2020 (59/2017 BOE» núm. 282, de 25 de noviembre de 2021) cuando refiere:

b) Por otro lado, no pueden considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas con fundamento en la presente sentencia aquellas obligaciones tributarias devengadas por este impuesto que, a la fecha de dictarse la misma, hayan sido decididas definitivamente mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o mediante resolución administrativa firme. A estos exclusivos efectos, tendrán también la consideración de situaciones consolidadas (i) las liquidaciones provisionales o definitivas que no hayan sido impugnadas a la fecha de dictarse esta sentencia y (ii) las autoliquidaciones cuya rectificación no haya sido solicitada ex art. 120.3 LGT a dicha fecha.

En el mismo ámbito tributario, el Tribunal Supremo, en su sentencia 949/2023, de 10 de julio , ha fijado criterio sobre la aplicación por los jueces y tribunales de la declaración de inconstitucionalidad absoluta del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos, y la limitación de efectos temporales que decretó el Tribunal Constitucional en la sentencia 182/2021, de 26 de octubre .

El Tribunal Supremo declara que una liquidación tributaria no recurrida antes de conocerse la declaración de inconstitucionalidad, es una situación consolidada por haberlo declarado así el Tribunal Constitucional en su sentencia de 26 de octubre de 2021 , y que, como tal situación consolidada, no queda afectada por la declaración de inconstitucionalidad del impuesto, ni puede ser anulada con base en la misma.

En ese mismo sentido, el reconocimiento de servicios prestados que consta en las certificaciones que pretenden modificarse no sería revisable conforme a la doctrina constitucional transcrita, al no ser controvertido que no fueron recurridas en el plazo legalmente previsto. Y cuando se dictan las certificaciones no existe vacío normativo alguno, sino que existía un criterio interpretativo distinto, con independencia de que posteriormente deviniera ilegal tras el pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero .

Se trata en última instancia de determinar la naturaleza jurídica de dichas certificaciones.

QUINTO.- Naturaleza jurídica de las certificaciones de servicios previos.

Como ya se ha anticipado, la cuestión a determinar es si el criterio constitucional invocado en el anterior fundamento jurídico respecto a leyes declaradas inconstitucionales es igualmente aplicable a situaciones jurídicas individualizadas reconocidas en las certificaciones de servicios firmes, que no fueron cuestionadas ni impugnadas por los recurrentes antes de que la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero , reinterpretara la cuestión controvertida en este caso respecto al cómputo y valoración de las vacaciones no disfrutadas.

A este respecto, se trata de determinar si el certificado de servicios previos tiene la condición de acto administrativo y si es de aplicación el art. 73 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que dispone lo siguiente:

Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente.

En ese sentido y, en primer lugar, lleva razón la parte apelada de que la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero , contempla un supuesto idéntico al que ahora nos ocupa y que en modo alguno anula precepto alguno de una disposición general. En efecto, el TS examina si debe o no debe computarse el tiempo de vacaciones como servicios previos y si ello cabe dentro de la noción de condiciones de trabajo. Dado que nadie discute que al personal fijo del Servicio Gallego de Salud se le computa el tiempo de vacaciones anuales como servicios previos, el único interrogante es si existen "razones objetivas" en el sentido de la cláusula 4 del Acuerdo Marco que justifiquen que ese mismo tiempo no le sea computado como servicios previos al personal eventual que hace sustituciones cortas. Sin perjuicio de que tanto el art. 1 de la Ley 70/1978 y de su desarrollo reglamentario en el art. 1 del R. D. 1181/1989 refieren que los servicios deben ser "efectivos", añade la Sala que la Administración gallega recurrente peca de incoherencia porque nunca ha considerado la Administración que tratándose de personal fijo -cualquiera que sea la naturaleza, estatutaria o laboral, de su relación de servicio- el cómputo de los servicios previos haya de excluir el tiempo de las vacaciones anuales. En otras palabras, la exclusión del tiempo de vacaciones solo debe aplicarse, según la recurrente, al personal que realiza sustituciones de corta duración y que, por ello, recibe una compensación económica en lugar de disfrutar efectivamente del tiempo de vacaciones.

Como refiere la apelada la sentencia contempla un supuesto idéntico al que ahora nos ocupa, como se desprende del fundamento jurídico primero:

PRIMERO.- El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal del Servicio Gallego de Salud contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 1 de diciembre de 2021 .

Los antecedentes del asunto son como sigue. La demandante en la instancia y ahora recurrida, personal estatutario eventual del Servicio Gallego de Salud, venía siendo llamada desde 2006 para hacer sustituciones. Dado que sus servicios eran de corta duración, el tiempo de vacaciones a que tenía derecho y que no podía disfrutar le era compensado económicamente con arreglo a lo previsto en el art. 53.3 del Estatuto Básico del Empleado Público:

"El período de vacación anual sólo podrá ser sustituido por una compensación económica en el caso de finalización de la prestación de servicios."

En 2019 solicitó que el tiempo de vacaciones -no disfrutadas, pero compensadas económicamente y cubiertas por cotización a la Seguridad Social- le fuera reconocido como tiempo de servicios prestados, a todos los efectos económicos y administrativos; lo que fue denegado por la Administración. Disconforme con ello, acudió a la vía jurisdiccional, donde su pretensión fue estimada por sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Pontevedra, de 13 de marzo de 2021 . Interpuesto recurso de apelación por el Servicio Gallego de Salud, fue desestimado por la sentencia ahora impugnada, con base en el criterio seguido por la propia Sala de apelación en varias sentencias anteriores relativas a personal docente interino.

Y en los fundamentos jurídico quinto y sexto resuelve la cuestión en los siguientes términos:

QUINTO.- Abordando ya el tema litigioso, esta Sala considera que el punto de partida debe ser la arriba mencionada cláusula 4 del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, cuyo apartado primero dispone:

"Por lo que respecta a las condiciones de trabajo, no podrá tratarse a los trabajadores con un contrato de duración determinada de una manera menos favorable que a los trabajadores fijos comparables por el mero hecho de tener un contrato de duración determinada, a menos que se justifique un trato diferente por razones objetivas."

Pues bien, si debe o no debe computarse el tiempo de vacaciones como servicios previos entra, sin duda alguna, dentro de la noción de condiciones de trabajo. Forma parte del conjunto de derechos y deberes que para el trabajador dimanan de su relación laboral y, en particular, de las legítimas expectativas que son inherentes a la misma. Por ello, dado que nadie discute que al personal fijo del Servicio Gallego de Salud se le computa el tiempo de vacaciones anuales como servicios previos, el único interrogante es si existen "razones objetivas" en el sentido de la cláusula 4 del Acuerdo Marco que justifiquen que ese mismo tiempo no le sea computado como servicios previos al personal eventual que hace sustituciones de corta duración.

La única razón dada por el Servicio Gallego de Salud es que a ello se oponen las normas nacionales españolas que invoca en su escrito de interposición del recurso de casación. Pero esto no es convincente, fundamentalmente porque se trata de una razón formal, que nada dice sobre posibles diferencias sustanciales relevantes entre una relación fija y otra temporal. Además, como es sabido, si se diera una colisión entre la norma nacional y la norma de la Unión Europea, esta tendría prioridad.

Dicho esto, la invocación del art. 1 de la Ley 70/1978 y de su desarrollo reglamentario en el art. 1 del Real Decreto 1181/1989 peca de incoherencia. Es verdad que ambos preceptos, a la hora de regular el reconocimiento de servicios previos, utilizan el adjetivo "efectivos". Pero la verdad es que nunca ha considerado la Administración que tratándose de personal fijo -cualquiera que sea la naturaleza, estatutaria o laboral, de su relación de servicio- el cómputo de los servicios previos haya de excluir el tiempo de las vacaciones anuales. En otras palabras, la exclusión del tiempo de vacaciones solo debe aplicarse, según la recurrente, al personal que realiza sustituciones de corta duración y que, por ello, recibe una compensación económica en lugar de disfrutar efectivamente del tiempo de vacaciones. Así, el art. 1 de la Ley 70/1978 sería un obstáculo para el reconocimiento de ese tiempo de vacaciones como servicios previos únicamente para cierta clase de trabajadores temporales, no para los demás. Y esto, como se dijo más arriba, es incoherente.

Esta conclusión no se ve desvirtuada por la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea alegada por la recurrente: allí lo que se discutía era si la relación de servicio de los docentes interinos debía o no debía terminar con el fin del curso académico, sin que hubiera ninguna controversia sobre el tiempo relevante a efectos del reconocimiento de servicios previos.

En cuanto a las alegaciones relativas a los trienios y a la situación asimilada al alta en la Seguridad Social, son irrelevantes: incluso admitiendo a efectos argumentativos que la interpretación de esos preceptos fuera la mantenida por el Servicio Gallego de Salud, la conclusión anterior no se vería afectada.

En fin, la objeción de la recurrente sobre una posible discriminación del personal interino de larga duración ha de ser rechazada: que no pueda computarse dos veces un mismo lapso temporal -como vacaciones y como trabajo realmente realizado- no significa que el tiempo de vacaciones no deba tenerse en cuenta a efectos de los servicios prestados. Solo significa que, si la persona ha realizado algún trabajo para la Administración en ese tiempo de vacaciones compensadas económicamente, no podrá computarse dos veces.

SEXTO.- A la vista de lo expuesto, la respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo es que resulta discriminatorio para el personal temporal en relación con el personal fijo que no se compute el tiempo de vacaciones compensadas económicamente como tiempo de servicios prestados. El recurso de casación debe, así, ser desestimado.

Así pues, no anulándose ningún acto de una disposición administrativa de carácter general, se comparte con la apelada que la sentencia recurrida no aplica con efecto retroactivo una sentencia del Tribunal Supremo, sino que aplica un criterio interpretativo de qué debe entenderse como servicios previos, por lo que decae la alegación sobre la vulneración del principio de seguridad jurídica invocada por la apelante, por cuanto el art. 9.3 de la Constitución se refiere a las normas jurídicas y no a la interpretación jurisprudencial de una realidad.

En todo caso y, en segundo lugar, la cuestión más relevante es determinar si las certificaciones son actos administrativos consentidos y firmes, y si el hecho de que el recurrente no haya cuestionado sus servicios en los sucesivos procesos selectivos que se han ido convocando convierte aquellas certificaciones en actos administrativos firmes y consentidos.

No es controvertido que, a efectos impugnatorios, las nóminas han tenido la condición de actos administrativos, aunque tampoco conste en ellas qué recurso cabe contra las mismas, etc.

Es doctrina del Tribunal Supremo la que considera que "la falta de impugnación en plazo no puede perjudicar a un derecho material que tiene conforme a la ley una vida más larga, entrando en juego, también, el sentido más favorable a la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva" ( Sentencia de 19 de noviembre de 1999 ), añadiendo que en materia de retribuciones "la técnica de la preclusión hay que entenderla referida a las potestades y cargas procesales, pero no a las acciones materiales", de ahí que en su Sentencia de 18 de enero de 1985 el Tribunal Supremo declarase que "el pago de haberes a funcionarios mediante nóminas no atribuye a cada una de éstas el carácter de acto productor del anterior, frente al que pueda hacerse valer la excepción del artículo 40.a) de la ley antes citada, pues más que de una reproducción o emanación reiterada de actos administrativos referidos a idéntica situación fáctica y jurídica, se sitúan dichas retribuciones en una relación de tracto sucesivo en que cada acto de pago remunera servicios prestados en distinto período y a los que pueden acompañar distintas características en la situación de funcionario que los devenga, de manera tal que no es procedente hablar en estos casos de acto que reproduce otro anterior firme y consentido, tal y como ha entendido en su Sentencia 126/1984, de 26 diciembre, la Sala 1ª del Tribunal Constitucional ."

Aunque no se trata de materia relacionada con retribuciones, dicha jurisprudencia podría servir a efectos de argumentar respecto a la prescripción invocada por la Administración, aunque el tema último sigue siendo la naturaleza jurídica de las certificaciones de servicios previos, es decir, si nos encontramos o no ante actos administrativos y si, en este caso, han sido firmes y consentidos.

Es claro que, actualmente en España, ello hay que completarlo con lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sin que a la certificación se le pueda exigir motivación al no venir contemplado ello en el art. 35 de dicha Ley.

No obstante lo anterior, es la normativa de régimen local la que más referencia hace a las certificaciones. Así se desprende de los arts. 204 y siguientes del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aunque ello no resuelva la controversia que nos ocupa.

Sin embargo, de acuerdo con la definición más clásica de ZANOBINI, es acto administrativo cualquier declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un órgano de la Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa.

También en el ámbito doctrinal, el profesor Hipolito refría que las autorizaciones "no originan derechos para los particulares y solo remueven límites que la Administración había impuesto para el ejercicio del derecho preexistente". Así, la autorización es "el acto ampliatorio en virtud del cual se constata que existen las circunstancias necesarias para el surgimiento y ejercicio de un derecho general".

Para el mismo autor, las aprobaciones "constituyen un requisito posterior a determinados hechos, los cuales son válidos en sí, pero ineficaces hasta tanto no medie la intervención de la Administración", siendo la autorización, a diferencia de la aprobación, un requisito para la validez de las conductas que la requieren.

Pues bien, es claro que la certificación de servicios previos es una declaración de conocimiento y que ella la Administración, aunque no despliega su actividad en el ámbito de la aprobación ni en el de la autorización, sí constata y da por válida una realidad jurídica o fáctica.

Pero, además, ese reconocimiento produce efectos, pues es con fundamento en esa certificación donde la Administración ha valorado los servicios previos de la parte recurrente. En ese sentido, la antigüedad o la valoración de méritos a los efectos oportunos se hace con fundamento, entre otras circunstancias, en la realidad plasmada en esa certificación. En consecuencia, la certificación produce efectos conforme al art. 39 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas .

Es decir, hasta que no se dicta la certificación que reconoce los servicios previos no se reconoce la antigüedad ni los méritos en un determinado concurso o forma de provisión de puestos temporal. Nótese que si la Administración pretendiera dejar sin efectos esa declaración de servicios previos estaría obligada a iniciar un procedimiento de revisión de oficio de actos administrativos.

Así pues, a los efectos aquí pretendidos, la certificación tiene la consideración de acto administrativo.

La cuestión última estaría en determinar si ese acto ha sido consentido y firme.

A este respecto, el art. 40 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas determina lo siguiente:

3. Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.

Pues bien, es del todo punto evidente que los interesados han realizado actuaciones que implican el conocimiento del contenido y alcance de la resolución, pues no es controvertido que la parte recurrente no ha cuestionado sus servicios en los sucesivos procesos selectivos que se han ido convocando y en los que ha participado.

Así pues, de acuerdo con lo sostenido en el anterior fundamento jurídico, el nuevo criterio interpretativo de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero , respecto al cómputo y valoración de las vacaciones no disfrutadas, debe de surtir efectos a partir de esta, pero en modo alguno respecto a las certificaciones anteriores que ya reconocieron servicios en otros términos y que deben de reputarse a todos los efectos consentidas y firmes.

En cuanto a la retroacción de actos administrativos favorables, es cierto que el art. 39.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas determina que excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas. Sin embargo, no se ha planteado el debate en esos términos, sin perjuicio de que la retroacción podría lesionar derechos o intereses de otras personas.

Lo anterior hace innecesario analizar la prescripción alegada por la Administración, que ya se ha anticipado no procede al no movernos en el ámbito retributivo, así como la incongruencia omisiva igualmente alegada, aunque se comparte con la apelada que la sentencia de instancia, al aplicar la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero, dictada en el recurso nº 756/2022 , da respuesta a todos los pedimentos de las actoras.

En definitiva, el acuerdo adoptado está en el ámbito de protección de los intereses públicos tutelados por la Administración demandada y se ajusta al ordenamiento jurídico.

No encontrándose motivos nuevos para modificar el criterio de dicha sentencia, que es coincidente con el de la sentencia de instancia, debe de desestimarse el recurso de apelación interpuesto.

TERCERO.- Costas procesales.

El art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, establece: En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. En el presente caso, no apreciándose tales circunstancias, se imponen las costas a la parte apelante.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

PRIMERO.- Resolución recurrida.

El recurso de apelación dimanante del procedimiento abreviado número 341/2025, seguido ante la plaza nº 2 de la Sección de lo Contencioso-administrativo del Tribunal de Instancia de Bilbao, tiene por objeto la resolución de la Directora General de Osakidetza nº 1420/2025, por la que se estima, ya sea total o parcialmente, el recurso de alzada interpuesto en materia de reconocimiento como servicios prestados en Osakidetza de las vacaciones retribuidas y no disfrutadas en dicho ente público.

La sentencia de la Sección de lo Contencioso-administrativo del Tribunal de Instancia de Bilbao (plaza nº 2) apelada nº 8/2026, de 26 de enero de 2026, estima el recurso y centra el debate en determinar si la parte recurrente tiene derecho a que le sean reconocidos a todos los efectos económicos y administrativos, también como tiempo de servicios prestados, todos aquellos periodos de vacaciones generados, no disfrutados pero compensados económicamente y que han sido cotizados por la parte demandante. Se invoca al efecto la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero, dictada en el recurso nº 756/2022.

SEGUNDO.- Desestimación del recurso.

Esta misma cuestión ha sido ya analizada en la sentencia dictada en el recurso de apelación nº 61/2026, en la que se indicaba lo siguiente:

Alegaciones de la parte apelante.

La apelante relata el iter temporal de acontecimientos producidos alegando que la sentencia yerra al establecer efectos retroactivos a la nueva interpretación del cómputo de servicios prestados, efectuada en la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero , cuyos efectos considera de efectos declarativos y no retroactivos.

No se discute que dicha sentencia, referida a otro servicio de salud, ha considerado que resulta discriminatorio para el personal temporal, en relación con el personal fijo, que no se compute como tiempo de servicios prestados el tiempo de vacaciones compensadas económicamente. Asimismo, ha declarado que no puede computarse dos veces un mismo lapso temporal, lo que implica que un mismo intervalo de tiempo no puede considerarse como vacaciones y como trabajo realmente realizado. Se señala que, al amparo del art. 73 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si ni siquiera se aplica la retroactividad a los actos firmes dictados en aplicación de una disposición general que resulta anulada por sentencia firme, menos aún puede otorgarse efectos retroactivos anteriores a la fecha de la sentencia nº 324/2024, de 28 de febrero , dado que hasta entonces los certificados de servicios previos se expedían conforme a lo establecido en la Ley 70/1978, e reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, que únicamente se refería a "servicios efectivos". Se entiende así que dicha sentencia no puede tener efectos retroactivos y afectar a actos administrativos firmes. Se entiende así que la retroactividad de la nueva interpretación no puede presumirse en ausencia de un pronunciamiento expreso en este sentido. Se invoca la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 5 de Bilbao nº 206/2025, de 22 de octubre , entendiendo que la sentencia apelada yerra al extender el efecto de la nueva interpretación a actos administrativos firmes, en ausencia de especial pronunciamiento del Tribunal Supremo. Se entiende que dicha sentencia ha fijado en una nueva doctrina legal cómo han de interpretarse los arts. 1.3 y 2.1 de la Ley 70/1978 , lo que no permite proceder a la revisión de todas las situaciones jurídicas individuales de actos administrativos firmes y consentidos de reconocimiento y valoración de servicios realizados conforme a una interpretación distinta de la asumida con posterioridad por el Tribunal Supremo. Se concluye así que, si la anulación de un precepto ilegal no afecta a situaciones jurídicas ya consolidadas derivadas de su aplicación, la modificación de la interpretación que ha de darse a un precepto, que no es ilegal, tampoco se puede utilizar para abrir la puerta a una modificación generalizada de las situaciones jurídicas creadas al socaire de una interpretación distinta de la que posteriormente ha prevalecido. Se invoca así el principio de seguridad jurídica y la eficacia pro futuro de la sentencia del Tribunal Supremo. Se recuerda que las alegaciones de méritos, incluida la experiencia profesional, son firmes y lo que se pretende es una modificación de las certificaciones de servicios prestadas que no fueron cuestionadas en su momento, invocando el principio de intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas, en relación con el art. 3 del Real Decreto 1461/1982, de 25 de junio , por el que se dictan normas de aplicación de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración pública. Se recuerda que hubo aquietamiento a los actos administrativos certificantes, recordando que el cómputo de la experiencia profesional es un elemento clave en la función pública, entendiendo que cualquier interpretación distinta a la defendida por la parte apelada afectaría al derecho de los terceros de buena fe, que no puede verse afectados en sus adjudicaciones por una reinterpretación de los certificados de servicios prestados de alguno de los participantes, que no fueron alegados por ningún participante en el momento procesal preclusivo de presentación de los certificados de servicios prestados o solicitud de modificación del que obra en el registro de personal electrónico. Se invoca al efecto la sentencia del TC 140/2024, de 6 de noviembre de 2024 , en relación con el principio de seguridad jurídica. Se recuerda que los actores no habían presentado solicitud previa a la sentencia del Tribunal Supremo, habiéndose aquietado con la situación jurídica individualizada que le había sido reconocida como servicio prestado y siendo por tanto firme, al no haber sido atacada. Se solicita por ello la revocación de la sentencia de instancia, pro cuanto a fecha de dictase la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero , ya existían actos firmes y consentidos que no reconocían esas vacaciones retribuidas no disfrutadas como servicio prestado, sin que se hubieran presentado solicitudes o reclamaciones con carácter previo a dicha resolución, no pudiéndose computar dos veces un mismo lapso temporal, en el sentido de considerarse como vacaciones y como trabajo realmente realizado, de conformidad con el art. 3 del Real Decreto 1461/1982, de 25 de junio , por el que se dictan normas de aplicación de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre. Tras analizarse la situación de cada uno de los recurrentes, se solicita que se acoja el motivo de apelación principal de no aplicación retroactiva del nuevo criterio y subsidiariamente la imposibilidad del doble cómputo. Finalmente, se indica que la sentencia yerra al no tener en cuenta que el art. 25 del TREBEP , en relación con el art. 30.3, limita los efectos del reconocimiento del derecho con significado retributivo o económico, de ahí que no puedan surtir efectos a otros preceptos de función pública en el que se computa la experiencia profesional. Se señala que esto no ha sido analizado en la sentencia de instancia, alegando incongruencia omisiva, solicitando a la Sala que resuelva esta cuestión.

TERCERO- Alegaciones de la parte apelada.

Por su parte, la representación legal de la parte apelada se opone al recurso y entiende que la sentencia no aplica efecto retroactivo a ningún acto administrativo, como anuncia la parte apelante en el primer motivo de apelación. Se indica que la sentencia se limita a aplicar a la situación actual del personal demandante la jurisprudencia expuesta en la sentencia dictada en interés casacional. Se recuerda igualmente el alcance del art. 73 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que no se entiende aplicable, en relación con el art. 77 de la misma norma, 14 de la Constitución y normativa comunitaria. Se señala que la Administración está dando al certificado de servicios una naturaleza de acto administrativo firme y consentido que no se corresponde con su verdadera naturaleza, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 34 a 43 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , por cuanto dicho certificado carece de motivación, no indica qué recurso cabe contra él, carece de forma de acto y se limita a constatar un tiempo de prestación de servicios. Se añade que, aunque se le diera la naturaleza de acto administrativo, no son firmes y consentidos, como afirma la Administración, por el hecho de que el recurrente no haya cuestionado sus servicios en los sucesivos procesos selectivos que se han ido convocando. Tampoco se comparte que las resoluciones desestimatorias califican como "modificación de los servicios previos" abonan la tesis de la existencia de un acto administrativo previo y consentido, por cuanto desestima una previa petición de reconocimiento como servicios prestados. Se concluye así que la sentencia recurrida no aplica con efecto retroactivo una sentencia del Tribunal Supremo, sino que aplica un criterio interpretativo de qué debe entenderse como servicios previos. Se advierte que una cosa son los efectos económicos de este reconocimiento, que estarían sujetos al instituto de la prescripción, y otra afirmar que un criterio jurisprudencial solo puede tener efectos a los servicios prestados a partir del dictado de la sentencia del TS. En cuanto a la seguridad jurídica invocada por la apelante se refiere que el art. 9.3 de la Constitución se refiere a las normas jurídicas y no a la interpretación jurisprudencial de una misma realidad. En otro orden de consideraciones se opone la apelada al motivo de apelación relativo a la infracción del plazo de prescripción de cuatro años, entendiendo que el reconocimiento del derecho es de tracto sucesivo. Finalmente, en cuanto a la incongruencia omisiva, se indica que la sentencia de instancia, al aplicar la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero, dictada en el recurso nº 756/2022 , da respuesta a todos los pedimentos de las actoras, aunque a la apelante le resulte insuficiente. Se sostiene que nada tienen que ver los arts. 24 y 25 del TREBEP con la incongruencia, ya que no se está planteando una demanda de cantidades, sino de reconocimiento de derechos.

CUARTO.- Análisis de las alegaciones formuladas desde una perspectiva constitucional.

Sentado todo lo anterior, la cuestión a determinar es si solo pueden reconocerse como servicios previos las vacaciones no disfrutadas desde la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero , dado que el certificado de servicios previos existente antes del dictado de dicha sentencia no recogía el periodo de vacaciones no disfrutadas como tiempo de servicios, como sostiene la Administración, o si es posible reconocer tales periodos antes de dicha sentencia y sin límite de tiempo.

El recurso de apelación se fundamenta básicamente en la interpretación del alcance que haya de darse a la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero, dictada en el recurso nº 756/2022 , cuyo alcance no resulta controvertido respecto al reconocimiento de servicios previos de las vacaciones del personal temporal abonadas y no disfrutadas.

Todo ello se plantea igualmente en relación con el principio de seguridad jurídica.

Dicho lo anterior, conviene en primer lugar, invocar doctrina constitucional en la materia. En ese sentido, aun sentando la regla general de eficacia ex nunc de los pronunciamientos anulatorios del Tribunal Constitucional, el art. 40.1 de la Ley Orgánica 2/1.979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional proclama:

"Las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de Leyes, Disposiciones o Actos con fuerza de Ley no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicación de las Leyes, disposiciones o actos inconstitucionales...", pero matiza "...salvo en el caso de los procesos penales o contencioso-administrativos referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad".

El Tribunal Constitucional originariamente defendió, entre otras, en su sentencia 141/1988, de 12 julio que la inconstitucionalidad de las normas con rango legal acarreaba su nulidad, debiendo ordenase el restablecimiento de las situaciones jurídicas anteriores con la consiguiente reparación o indemnización de los daños causados por la ley declarada inconstitucional. La principal consecuencia de lo anterior no era otra que el restablecimiento de las situaciones jurídicas anteriores, procediéndose a la reparación o indemnización de los daños ocasionados a los ciudadanos por la ley expulsada del ordenamiento jurídico. Sin embargo a partir de la sentencia 45/1989 de 20 febrero, el Tribunal Constitucional optó por un cambio de criterio, pronunciándose a favor de la irretroactividad de los efectos de aquella sentencia que declare inconstitucional una norma amparándose en el principio de seguridad jurídica, diferenciando al efecto entre los efectos derivados de la inconstitucionalidad (ex nunc) y de nulidad (ex tunc) y estimando que la declaración de inconstitucionalidad de un precepto no afectan solo a las situaciones jurídicas decididas por sentencia, sino también a las establecidas por actos administrativos firmes y a las afectadas por el vacío normativo derivado de una declaración de inconstitucionalidad. Fue, por tanto, a raíz del referido pronunciamiento cuando el Tribunal Constitucional inicia el camino de la prosprectividad de las sentencias de declaración de inconstitucionalidad, fijándose los efectos pro futuro (y no aquello que es natural, es decir, desde la promulgación de la ley no constitucional), y adquiriendo dicha sentencias tales efectos ex tunc

En consecuencia, los actos administrativos firmes no serán revisables en los supuestos que se declare la inconstitucionalidad de la norma que le sirve de cobertura, salvo que así lo determine el Tribunal Constitucional, lo que, necesariamente, en aras del principio de seguridad jurídica consagrado en la parte dogmática de la Constitución (art. 9.3 ) sería aplicable con mayor motivo respecto a la sentencia del TS que reinterpreta la noción de servicios prestados a efectos del cómputo de las vacaciones no retribuidas, en el sentido de la invariabilidad de las certificaciones expedidas en su día antes de dictarse la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero .

En efecto, de encontrarnos ante actos administrativos consentidos y firmes, el supuesto que se enjuician en la citada sentencia no comportaría el alcance ex tunc (desde siempre) del nuevo criterio interpretativo.

Además, el art. 40.1 de la Ley Orgánica 2/1.979, de 3 de octubre , del Tribunal Constitucional , aun sentando la regla general de eficacia ex nunc de los pronunciamientos anulatorios, establece la posibilidad de revisión de las situaciones nacidas al amparo de normas sancionadoras declaradas inconstitucionales, de tal modo que aquellas situaciones jurídicas que traen causa de la norma declarada inconstitucional, al perder la cobertura procedente de esa norma, podrá ser revisada siempre y cuando no afecten a la seguridad jurídica, es decir, que se trate de situaciones jurídicas consolidadas como consecuencia de la firmeza de la resolución administrativa.

Sin embargo, no habiéndose dictado las certificaciones que pretenden modificarse en el ejercicio de la potestad sancionadora, en concordancia con el artículo 40 de la LOTC , no procedería la retroacción de la nueva jurisprudencia tras la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero .

Aunque de manera incidental y en materia tributaria, así lo ha entendido la sentencia 126/2019, de 31 de octubre de 2019 , en la cuestión de inconstitucionalidad 1020-2019, planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 32 de Madrid, respecto de los artículos 107 y 108 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales , aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, en relación con el principio de capacidad económica y prohibición de confiscatoriedad, en relación con la inconstitucionalidad de la regulación del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana.

Esa tesis ha sido ya confirmada con total claridad conforma alapartado b) del fundamento jurídico sexto (alcance y efectos de la declaración de inconstitucionalidad y nulidad) de la sentencia del Tribunal Constitucional nº 182/2021, de 26 de octubre de 2021 , relativa a la cuestión de inconstitucionalidad 4433-2020 (59/2017 BOE» núm. 282, de 25 de noviembre de 2021) cuando refiere:

b) Por otro lado, no pueden considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas con fundamento en la presente sentencia aquellas obligaciones tributarias devengadas por este impuesto que, a la fecha de dictarse la misma, hayan sido decididas definitivamente mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o mediante resolución administrativa firme. A estos exclusivos efectos, tendrán también la consideración de situaciones consolidadas (i) las liquidaciones provisionales o definitivas que no hayan sido impugnadas a la fecha de dictarse esta sentencia y (ii) las autoliquidaciones cuya rectificación no haya sido solicitada ex art. 120.3 LGT a dicha fecha.

En el mismo ámbito tributario, el Tribunal Supremo, en su sentencia 949/2023, de 10 de julio , ha fijado criterio sobre la aplicación por los jueces y tribunales de la declaración de inconstitucionalidad absoluta del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos, y la limitación de efectos temporales que decretó el Tribunal Constitucional en la sentencia 182/2021, de 26 de octubre .

El Tribunal Supremo declara que una liquidación tributaria no recurrida antes de conocerse la declaración de inconstitucionalidad, es una situación consolidada por haberlo declarado así el Tribunal Constitucional en su sentencia de 26 de octubre de 2021 , y que, como tal situación consolidada, no queda afectada por la declaración de inconstitucionalidad del impuesto, ni puede ser anulada con base en la misma.

En ese mismo sentido, el reconocimiento de servicios prestados que consta en las certificaciones que pretenden modificarse no sería revisable conforme a la doctrina constitucional transcrita, al no ser controvertido que no fueron recurridas en el plazo legalmente previsto. Y cuando se dictan las certificaciones no existe vacío normativo alguno, sino que existía un criterio interpretativo distinto, con independencia de que posteriormente deviniera ilegal tras el pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero .

Se trata en última instancia de determinar la naturaleza jurídica de dichas certificaciones.

QUINTO.- Naturaleza jurídica de las certificaciones de servicios previos.

Como ya se ha anticipado, la cuestión a determinar es si el criterio constitucional invocado en el anterior fundamento jurídico respecto a leyes declaradas inconstitucionales es igualmente aplicable a situaciones jurídicas individualizadas reconocidas en las certificaciones de servicios firmes, que no fueron cuestionadas ni impugnadas por los recurrentes antes de que la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero , reinterpretara la cuestión controvertida en este caso respecto al cómputo y valoración de las vacaciones no disfrutadas.

A este respecto, se trata de determinar si el certificado de servicios previos tiene la condición de acto administrativo y si es de aplicación el art. 73 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que dispone lo siguiente:

Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente.

En ese sentido y, en primer lugar, lleva razón la parte apelada de que la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero , contempla un supuesto idéntico al que ahora nos ocupa y que en modo alguno anula precepto alguno de una disposición general. En efecto, el TS examina si debe o no debe computarse el tiempo de vacaciones como servicios previos y si ello cabe dentro de la noción de condiciones de trabajo. Dado que nadie discute que al personal fijo del Servicio Gallego de Salud se le computa el tiempo de vacaciones anuales como servicios previos, el único interrogante es si existen "razones objetivas" en el sentido de la cláusula 4 del Acuerdo Marco que justifiquen que ese mismo tiempo no le sea computado como servicios previos al personal eventual que hace sustituciones cortas. Sin perjuicio de que tanto el art. 1 de la Ley 70/1978 y de su desarrollo reglamentario en el art. 1 del R. D. 1181/1989 refieren que los servicios deben ser "efectivos", añade la Sala que la Administración gallega recurrente peca de incoherencia porque nunca ha considerado la Administración que tratándose de personal fijo -cualquiera que sea la naturaleza, estatutaria o laboral, de su relación de servicio- el cómputo de los servicios previos haya de excluir el tiempo de las vacaciones anuales. En otras palabras, la exclusión del tiempo de vacaciones solo debe aplicarse, según la recurrente, al personal que realiza sustituciones de corta duración y que, por ello, recibe una compensación económica en lugar de disfrutar efectivamente del tiempo de vacaciones.

Como refiere la apelada la sentencia contempla un supuesto idéntico al que ahora nos ocupa, como se desprende del fundamento jurídico primero:

PRIMERO.- El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal del Servicio Gallego de Salud contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 1 de diciembre de 2021 .

Los antecedentes del asunto son como sigue. La demandante en la instancia y ahora recurrida, personal estatutario eventual del Servicio Gallego de Salud, venía siendo llamada desde 2006 para hacer sustituciones. Dado que sus servicios eran de corta duración, el tiempo de vacaciones a que tenía derecho y que no podía disfrutar le era compensado económicamente con arreglo a lo previsto en el art. 53.3 del Estatuto Básico del Empleado Público:

"El período de vacación anual sólo podrá ser sustituido por una compensación económica en el caso de finalización de la prestación de servicios."

En 2019 solicitó que el tiempo de vacaciones -no disfrutadas, pero compensadas económicamente y cubiertas por cotización a la Seguridad Social- le fuera reconocido como tiempo de servicios prestados, a todos los efectos económicos y administrativos; lo que fue denegado por la Administración. Disconforme con ello, acudió a la vía jurisdiccional, donde su pretensión fue estimada por sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Pontevedra, de 13 de marzo de 2021 . Interpuesto recurso de apelación por el Servicio Gallego de Salud, fue desestimado por la sentencia ahora impugnada, con base en el criterio seguido por la propia Sala de apelación en varias sentencias anteriores relativas a personal docente interino.

Y en los fundamentos jurídico quinto y sexto resuelve la cuestión en los siguientes términos:

QUINTO.- Abordando ya el tema litigioso, esta Sala considera que el punto de partida debe ser la arriba mencionada cláusula 4 del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, cuyo apartado primero dispone:

"Por lo que respecta a las condiciones de trabajo, no podrá tratarse a los trabajadores con un contrato de duración determinada de una manera menos favorable que a los trabajadores fijos comparables por el mero hecho de tener un contrato de duración determinada, a menos que se justifique un trato diferente por razones objetivas."

Pues bien, si debe o no debe computarse el tiempo de vacaciones como servicios previos entra, sin duda alguna, dentro de la noción de condiciones de trabajo. Forma parte del conjunto de derechos y deberes que para el trabajador dimanan de su relación laboral y, en particular, de las legítimas expectativas que son inherentes a la misma. Por ello, dado que nadie discute que al personal fijo del Servicio Gallego de Salud se le computa el tiempo de vacaciones anuales como servicios previos, el único interrogante es si existen "razones objetivas" en el sentido de la cláusula 4 del Acuerdo Marco que justifiquen que ese mismo tiempo no le sea computado como servicios previos al personal eventual que hace sustituciones de corta duración.

La única razón dada por el Servicio Gallego de Salud es que a ello se oponen las normas nacionales españolas que invoca en su escrito de interposición del recurso de casación. Pero esto no es convincente, fundamentalmente porque se trata de una razón formal, que nada dice sobre posibles diferencias sustanciales relevantes entre una relación fija y otra temporal. Además, como es sabido, si se diera una colisión entre la norma nacional y la norma de la Unión Europea, esta tendría prioridad.

Dicho esto, la invocación del art. 1 de la Ley 70/1978 y de su desarrollo reglamentario en el art. 1 del Real Decreto 1181/1989 peca de incoherencia. Es verdad que ambos preceptos, a la hora de regular el reconocimiento de servicios previos, utilizan el adjetivo "efectivos". Pero la verdad es que nunca ha considerado la Administración que tratándose de personal fijo -cualquiera que sea la naturaleza, estatutaria o laboral, de su relación de servicio- el cómputo de los servicios previos haya de excluir el tiempo de las vacaciones anuales. En otras palabras, la exclusión del tiempo de vacaciones solo debe aplicarse, según la recurrente, al personal que realiza sustituciones de corta duración y que, por ello, recibe una compensación económica en lugar de disfrutar efectivamente del tiempo de vacaciones. Así, el art. 1 de la Ley 70/1978 sería un obstáculo para el reconocimiento de ese tiempo de vacaciones como servicios previos únicamente para cierta clase de trabajadores temporales, no para los demás. Y esto, como se dijo más arriba, es incoherente.

Esta conclusión no se ve desvirtuada por la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea alegada por la recurrente: allí lo que se discutía era si la relación de servicio de los docentes interinos debía o no debía terminar con el fin del curso académico, sin que hubiera ninguna controversia sobre el tiempo relevante a efectos del reconocimiento de servicios previos.

En cuanto a las alegaciones relativas a los trienios y a la situación asimilada al alta en la Seguridad Social, son irrelevantes: incluso admitiendo a efectos argumentativos que la interpretación de esos preceptos fuera la mantenida por el Servicio Gallego de Salud, la conclusión anterior no se vería afectada.

En fin, la objeción de la recurrente sobre una posible discriminación del personal interino de larga duración ha de ser rechazada: que no pueda computarse dos veces un mismo lapso temporal -como vacaciones y como trabajo realmente realizado- no significa que el tiempo de vacaciones no deba tenerse en cuenta a efectos de los servicios prestados. Solo significa que, si la persona ha realizado algún trabajo para la Administración en ese tiempo de vacaciones compensadas económicamente, no podrá computarse dos veces.

SEXTO.- A la vista de lo expuesto, la respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo es que resulta discriminatorio para el personal temporal en relación con el personal fijo que no se compute el tiempo de vacaciones compensadas económicamente como tiempo de servicios prestados. El recurso de casación debe, así, ser desestimado.

Así pues, no anulándose ningún acto de una disposición administrativa de carácter general, se comparte con la apelada que la sentencia recurrida no aplica con efecto retroactivo una sentencia del Tribunal Supremo, sino que aplica un criterio interpretativo de qué debe entenderse como servicios previos, por lo que decae la alegación sobre la vulneración del principio de seguridad jurídica invocada por la apelante, por cuanto el art. 9.3 de la Constitución se refiere a las normas jurídicas y no a la interpretación jurisprudencial de una realidad.

En todo caso y, en segundo lugar, la cuestión más relevante es determinar si las certificaciones son actos administrativos consentidos y firmes, y si el hecho de que el recurrente no haya cuestionado sus servicios en los sucesivos procesos selectivos que se han ido convocando convierte aquellas certificaciones en actos administrativos firmes y consentidos.

No es controvertido que, a efectos impugnatorios, las nóminas han tenido la condición de actos administrativos, aunque tampoco conste en ellas qué recurso cabe contra las mismas, etc.

Es doctrina del Tribunal Supremo la que considera que "la falta de impugnación en plazo no puede perjudicar a un derecho material que tiene conforme a la ley una vida más larga, entrando en juego, también, el sentido más favorable a la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva" ( Sentencia de 19 de noviembre de 1999 ), añadiendo que en materia de retribuciones "la técnica de la preclusión hay que entenderla referida a las potestades y cargas procesales, pero no a las acciones materiales", de ahí que en su Sentencia de 18 de enero de 1985 el Tribunal Supremo declarase que "el pago de haberes a funcionarios mediante nóminas no atribuye a cada una de éstas el carácter de acto productor del anterior, frente al que pueda hacerse valer la excepción del artículo 40.a) de la ley antes citada, pues más que de una reproducción o emanación reiterada de actos administrativos referidos a idéntica situación fáctica y jurídica, se sitúan dichas retribuciones en una relación de tracto sucesivo en que cada acto de pago remunera servicios prestados en distinto período y a los que pueden acompañar distintas características en la situación de funcionario que los devenga, de manera tal que no es procedente hablar en estos casos de acto que reproduce otro anterior firme y consentido, tal y como ha entendido en su Sentencia 126/1984, de 26 diciembre, la Sala 1ª del Tribunal Constitucional ."

Aunque no se trata de materia relacionada con retribuciones, dicha jurisprudencia podría servir a efectos de argumentar respecto a la prescripción invocada por la Administración, aunque el tema último sigue siendo la naturaleza jurídica de las certificaciones de servicios previos, es decir, si nos encontramos o no ante actos administrativos y si, en este caso, han sido firmes y consentidos.

Es claro que, actualmente en España, ello hay que completarlo con lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sin que a la certificación se le pueda exigir motivación al no venir contemplado ello en el art. 35 de dicha Ley.

No obstante lo anterior, es la normativa de régimen local la que más referencia hace a las certificaciones. Así se desprende de los arts. 204 y siguientes del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aunque ello no resuelva la controversia que nos ocupa.

Sin embargo, de acuerdo con la definición más clásica de ZANOBINI, es acto administrativo cualquier declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un órgano de la Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa.

También en el ámbito doctrinal, el profesor Hipolito refría que las autorizaciones "no originan derechos para los particulares y solo remueven límites que la Administración había impuesto para el ejercicio del derecho preexistente". Así, la autorización es "el acto ampliatorio en virtud del cual se constata que existen las circunstancias necesarias para el surgimiento y ejercicio de un derecho general".

Para el mismo autor, las aprobaciones "constituyen un requisito posterior a determinados hechos, los cuales son válidos en sí, pero ineficaces hasta tanto no medie la intervención de la Administración", siendo la autorización, a diferencia de la aprobación, un requisito para la validez de las conductas que la requieren.

Pues bien, es claro que la certificación de servicios previos es una declaración de conocimiento y que ella la Administración, aunque no despliega su actividad en el ámbito de la aprobación ni en el de la autorización, sí constata y da por válida una realidad jurídica o fáctica.

Pero, además, ese reconocimiento produce efectos, pues es con fundamento en esa certificación donde la Administración ha valorado los servicios previos de la parte recurrente. En ese sentido, la antigüedad o la valoración de méritos a los efectos oportunos se hace con fundamento, entre otras circunstancias, en la realidad plasmada en esa certificación. En consecuencia, la certificación produce efectos conforme al art. 39 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas .

Es decir, hasta que no se dicta la certificación que reconoce los servicios previos no se reconoce la antigüedad ni los méritos en un determinado concurso o forma de provisión de puestos temporal. Nótese que si la Administración pretendiera dejar sin efectos esa declaración de servicios previos estaría obligada a iniciar un procedimiento de revisión de oficio de actos administrativos.

Así pues, a los efectos aquí pretendidos, la certificación tiene la consideración de acto administrativo.

La cuestión última estaría en determinar si ese acto ha sido consentido y firme.

A este respecto, el art. 40 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas determina lo siguiente:

3. Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.

Pues bien, es del todo punto evidente que los interesados han realizado actuaciones que implican el conocimiento del contenido y alcance de la resolución, pues no es controvertido que la parte recurrente no ha cuestionado sus servicios en los sucesivos procesos selectivos que se han ido convocando y en los que ha participado.

Así pues, de acuerdo con lo sostenido en el anterior fundamento jurídico, el nuevo criterio interpretativo de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero , respecto al cómputo y valoración de las vacaciones no disfrutadas, debe de surtir efectos a partir de esta, pero en modo alguno respecto a las certificaciones anteriores que ya reconocieron servicios en otros términos y que deben de reputarse a todos los efectos consentidas y firmes.

En cuanto a la retroacción de actos administrativos favorables, es cierto que el art. 39.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas determina que excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas. Sin embargo, no se ha planteado el debate en esos términos, sin perjuicio de que la retroacción podría lesionar derechos o intereses de otras personas.

Lo anterior hace innecesario analizar la prescripción alegada por la Administración, que ya se ha anticipado no procede al no movernos en el ámbito retributivo, así como la incongruencia omisiva igualmente alegada, aunque se comparte con la apelada que la sentencia de instancia, al aplicar la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 324/2024, de 28 de febrero, dictada en el recurso nº 756/2022 , da respuesta a todos los pedimentos de las actoras.

En definitiva, el acuerdo adoptado está en el ámbito de protección de los intereses públicos tutelados por la Administración demandada y se ajusta al ordenamiento jurídico.

No encontrándose motivos nuevos para modificar el criterio de dicha sentencia, que es coincidente con el de la sentencia de instancia, debe de desestimarse el recurso de apelación interpuesto.

TERCERO.- Costas procesales.

El art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, establece: En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. En el presente caso, no apreciándose tales circunstancias, se imponen las costas a la parte apelante.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,