Sentencia Contencioso-Administrativo 1654/2023 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 3849/2022 de 11 de diciembre del 2023

PRIMERO. El Abogado de la Generalidad de Cataluña interpone recurso de casación contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Quinta, nº 82/2022, de 19 de enero de 2022 (rec.7/2020) por la que se declaró la perdida de objeto de la cuestión de inconstitucionalidad planteada en este proceso y estima en parte el recursos interpuesto por el Ayuntamiento de Hospitalet de Llobregat contra la desestimación por silencio del requerimiento previo formulado por el Ayuntamiento a fin de que la Administración de la Generalidad para que procediese a abonar las cantidades correspondientes a la financiación de las guarderías municipales en el periodo comprendido entre los cursos escolares 2015-2016 a 2018-2019 más los intereses legales.

La sentencia reconoce el derecho del Ayuntamiento de Hospitalet de Llobregat a percibiré de la Administración demandada la cantidad de 425 euros por alumno y curso en el número de alumnos reclamado en la demanda en cada uno de los cursos escolares comprendidos entre el 2015-2016 a 2018-2019 más los intereses legales desde la fecha de la reclamación a la Administración demandada.

SEGUNDO. Mediante Auto de 15 de septiembre de 2022 se admitió el recurso de casación declarando que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, establecida por una norma con rango de ley, procede el abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención desde la fecha de su solicitud atendiendo a la falta de existencia de una cantidad vencida, liquida y exigible, o si su exigencia nace en el momento en que se produce el reconocimiento de la obligación derivado de la disposición legal que así lo establezca.

TERCERO. La parte recurrente formalizó la interposición de su recurso de casación argumentando la vulneración de los artículos 22.2 b), 28 y 34 de la LGS, arts. 17.2, 21, 24 y 73.4 de la LGP, los arts. 1089, 1100 y 1113 CC, y los arts. 12.3, 15.2 y 112 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, en relación con los arts. 84.2.g y 131 EAC.

El reconocimiento de la obligación, a estos efectos, se entiende como el acto administrativo, material o sustantivo y ejecutivo, por el que la Administración declara un derecho de cobro a favor del particular, susceptible de pago, efectivo e inmediato de manera que a partir de la notificación de este acto de reconocimiento la Administración puede (y debe) hacer el pago en cualquier momento, con fundamento en la necesidad de disponer de tiempo suficiente para tramitar el procedimiento presupuestario que corresponda.

En aplicación de la norma legal atributiva de la subvención, que la regula de acuerdo con el art. 22.2 b) LGS, el pago de las cantidades de la subvención se condiciona a un calendario decenal y a la creación de un fondo específico, por lo que no es una obligación pura, sino que está condicionada por la norma reguladora de la misma y no puede generar en ningún momento interés de demora antes que se cumplan los requisitos para ser exigible. En el ámbito de las relaciones subvencionales y de acuerdo con la normativa estatal infringida por la sentencia de instancia, este acto de reconocimiento de la obligación es el acto de concesión de la subvención y/o el acto de liquidación de la subvención previa consignación presupuestaria.

Requerimiento que, por su naturaleza, no puede ser previo a este reconocimiento (que no existía legalmente en aquel momento) ni tampoco posterior al pago (o a la orden de pago). En el primer caso, porque no se puede requerir el pago de una obligación que no es exigible hasta que no haya sido reconocida ni prevista por la ley ni consignada presupuestariamente pues previamente se supedita a la creación de un fondo y a un calendario de pago decenal.

La aplicación de los intereses de demora también infringe la naturaleza de la subvención legal, del art. 22.2 b) LGS, que es lo que son las cantidades establecidas por la norma legal indicada ( DA 30ª LEC) en los términos fijados por la STC 159/2021, de 16 de septiembre, en su FJ 4 b) que para ser exigibles requieren un procedimiento de concesión, como establece la misma STC.

La cuestión principal de la sentencia estriba en el hecho de haberse reconocido en sentencia unos intereses de demora derivados de una subvención determinada y concedida legalmente, cuando estas cantidades ni eran exigibles en el momento de su reclamación, ni estaban reconocidas previamente ni la subvención legal se encontraba creada y que, como reconoce la misma sentencia recurrida, estaban anteriormente sujetas a las disponibilidades presupuestarias, es decir condicionadas sin pasar de expectativas. No hubo nunca tal disponibilidad presupuestaria ni se autorizaron nunca en el periodo imputado de intereses de demora - tal como reconoce la STC 159/2021-. Las cuantías no han formado nunca parte del patrimonio del ayuntamiento recurrente como fundamentó el máximo intérprete constitucional.

La sentencia aplica un interés de demora a unas cantidades (425 euros por curso y plaza) que antes no existía porque la misma cantidad deriva de la creación por rango de ley de una subvención, una vez descartado por el TC que dicha subvención obedezca a una obligación estatutaria o de la legislación orgánica de educación. La STC 159/2021 deja a las claras que la no cabe interpretar en modo alguno que existía obligación alguna a la financiación del primer ciclo de la educación infantil, y, por ende, la subvención que ahora se crea con la Ley 5/2020, es una subvención legal sin que se repute su existencia a la traducción de una financiación que no existe en términos jurídicos ni a una obligación previa a la misma. Por ello, es ontológicamente imposible jurídicamente que se devengue un interés de demora de una obligación que no es que no fuese exigible en ese periodo imputado si no que ni existía en ese periodo.

Si el artículo 1.108 del Código Civil prevé como presupuesto necesario para la indemnización de los daños por incumplimiento de la obligación pecuniaria la previa constitución en mora del deudor no es con la finalidad de trasladarle los riesgos, que lo hace necesariamente, sino que utiliza este momento como criterio de determinación del incumplimiento de la obligación pecuniaria. Las obligaciones pecuniarias sólo pueden ser incumplidas, retrasadamente, pero, el retraso no es siempre relevante para el Derecho. Sólo aquellos retrasos que constituyan ilícitos obligacionales, infracciones del derecho de crédito o, si se quiere, incumplimientos de la obligación tienen relevancia jurídica. Para determinar el momento en que el retraso deviene ilícito contractual y, por ende, generador de las consecuencias o efectos generales de la responsabilidad del deudor, es requisito indispensable que la obligación haya vencido y que haya sido exigida y para ser exigida tiene que existir previamente.

La sentencia recurrida, aun reconociendo la cuantía de la subvención fijada legalmente, va más allá reconociendo intereses de demora en un periodo donde la subvención legal no existía cuando se hizo ese requerimiento, con clara infracción de la legislación estatal básica mencionada anteriormente. La norma reguladora de la subvención es la que establece su existencia, procedimiento y requisitos de la misma. Esta norma no puede crear una obligación exigible cuando no existía su vigencia, y por ello, no puede producirse mora alguna ni devengar interés alguno.

La sentencia considera aplicables los intereses de demora a la reclamación de las cantidades reclamadas, que esta obligación era, a su vez, preexistente y que las cantidades de la DA 30.ª LEC eran exigibles cuando se reclamaron y no se abonaron sin que existiese la subvención legal ni ésta estuviese reconocida ni fuera exigible. Eso supone una aplicación contraria y frontal de la doctrina que emana de la STC 159/2021 cuando esta reconoce - sin que sea posible ninguna interpretación diferente- que hasta el momento de la DA 30.ª de la LEC no había obligación legal de financiación (subvención) de las plazas de guarderías municipales infantiles, ni estatutaria ni dimanante de la legislación orgánica.

No pueden devengar interés de demora unas cantidades que no existían al tiempo de hacer la reclamación administrativa, cuando no existía relación subvencional alguna. La creación de la subvención legal es posterior y sus efectos lo son de acuerdo con la norma legal que la crea ( arts. 22.2 b LGS y 1089 CC), y ésta se debe a una creación de un fondo específico de pago decenal para que las cuantías sean consignadas presupuestariamente ( art. 34 LGS) y sean, a su vez, exigibles para que devenguen interés. A eso hay que añadir que resulta inexcusable la tramitación de un procedimiento previo de concesión con un acto administrativo de concesión cuando corresponda de acuerdo con dicho calendario de la subvención legal, art. 22.2 b) y 28 LGS.

La STC, al desvirtuar la infracción de irretroactividad de la norma legal atributiva de la subvención que le reprochaba la Sala, entiende que la cantidad no era reconocida ni exigible hasta el momento de entrada en vigor, y que antes no existía ningún derecho consolidado dentro del patrimonio del ayuntamiento recurrente que fuera exigible, cosa que hace que sea imposible jurídicamente que genere interés de demora. No existía, en el periodo que se imputa el interés de demora, un derecho subjetivo a la subvención incorporado en el patrimonio del ayuntamiento de acuerdo con la STC 159/2021.

La sentencia recurrida en casación introduce el concepto de intereses de demora, pretendiendo ampararse de manera errónea a una supuesta obligación previa cuando la norma que crea dicha subvención no existía ni tenía vigencia alguna y además con infracción de la misma pues el calendario de pagos es decenal a partir de la entrada en vigor de la DA 30ª LEC, no antes, a nuestro juicio, vulnerando los términos fijados por el TC.

Por ello solicita que en respuesta la cuestión de interés casacional que se plantea solicita un pronunciamiento en el que se afirme que no se pueden devengar intereses de demora de una cantidad subvencional establecida legalmente hasta que:

(i) esta cantidad esté previamente establecida por norma con rango de ley de acuerdo con su entrada en vigor y regulado por dicha norma que la crea ( art. 22.2 b LGS);

(ii) a su vez, esta cantidad este determinada en dicha norma legal y se cumplan los requisitos habilitantes de la norma reguladora que la crea;

(iii) toda vez que la cantidad esté consignada en los presupuestos públicos y presupuestada;

(iv) y todo ello con el previo e inexcusable tramitación del procedimiento administrativo previsto en la norma que crea dicha subvención legal, por remisión expresa del art. 22.2 b) LGS, con un acto administrativo de concesión, que supone su reconocimiento, y en atención a la misma normativa de la legislación aplicable, esto es la DA 30ª LEC en el caso de autos, que la condiciona como norma reguladora creadora y habilitante de la subvención a la creación a su vez de un fondo específico presupuestario con un calendario de pagos decenales;

(v) con la tramitación paralela del procedimiento presupuestario de reconocimiento de la obligación a cargo del presupuesto público.

(vi) transcurrido el plazo de 3 meses desde el reconocimiento de la obligación de acuerdo con el art. 24 LGP;

(vii) siendo el día inicial para el devengo a computar desde el requerimiento de pago.

Y por todo ello solicita una sentencia por la que se estime el recurso de casación interpuesto, casando y anulando la sentencia recurrida y fijando la doctrina casacional solicitada.

CUARTO. El representante legal del Ayuntamiento de Hospitalet de Llobregat se opone al recurso de casación.

La Sentencia recurrida declara que de acuerdo con el artículo 112 de la LO 2/2006, en relación con el artículo 204 de la Ley de Educación de Cataluña y el artículo 42.3 de dicha norma, en relación al reconocimiento de intereses, que nos encontramos ante una obligación de financiación de la Generalitat que estaba vigente durante todo el período reclamado por el Ayuntamiento, obligación que ha de efectuarse en términos de suficiencia. A dicha conclusión llega el órgano jurisdiccional integrando diferente normativa que, en el presente recurso obvia la recurrente, y que también resulta de aplicación al objeto del recurso: la Disposición Adicional 49 de la Ley 4/2017 de presupuestos para el ejercicio 2017 en que se dirige un mandato al gobierno de la Generalitat para recuperar la corresponsabilidad en la financiación de las guarderías municipales, obligación que se estaba incumpliendo; la Ley 5/2020, de 29 de abril, que añade la D.A. 30 sobre financiación de guarderías municipales a la Ley de Educación de Cataluña. Esta obligación de financiación nunca quedó suspendida ni aplazada, por tanto, no estamos ante una obligación, como se asevera que nace única y exclusivamente del acto administrativo de concesión de subvención, con ello lo que pretende la recurrente es una interpretación aislada de la normativa estatal, obviando una interpretación integradora con la normativa autonómica que la desarrolla y no entra en colisión con la misma.

El artículo 131.2 del EAC, determina la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de enseñanza no universitaria, incluyendo el primer ciclo de educación infantil, en el que se integran las guarderías infantiles, primer ciclo. La normativa que despliega esta competencia prevé que los ayuntamientos puedan crear este tipo de centros, que se incorporan en la red de guarderías infantiles de titularidad pública de Cataluña. Guarderías infantiles municipales que, como hemos señalado se integran en la red de guarderías de titularidad pública de Cataluña.

Respecto las obligaciones que corresponden a la Generalitat de Cataluña en materia de financiación de las guarderías infantiles de titularidad municipal, el EAC prevé en el artículo 219, en la misma línea que el artículo 142 de la Constitución, la necesidad de dotar a los ayuntamientos de recursos suficientes para afrontar las competencias que les correspondan, sean por competencia propia o atribuida por ley, sea delegada.

En el caso concreto de las plazas del primer ciclo de educación infantil (de 0 a 3 años), el artículo 198.2 de la Ley de Educación de Cataluña, en el apartado relativo a la financiación de dicho ciclo educativo se ordena al Departamento de Educación que ha de subvencionar la creación, la consolidación y el sostenimiento de las plazas para los niños de cero a tres años en las guarderías infantiles de titularidad municipal. Lo que se traduce en una obligación para el gobierno autonómico.

La normativa catalana, en desarrollo de la LO 2/2006 es la que ha impuesto dicha obligación a la Generalitat de Cataluña, por ello consideramos que se equivoca la recurrente cuando argumenta que la educación infantil de primer ciclo al tener un carácter voluntario no puede ser gratuita, y consecuentemente no existe una obligación de dicha comunidad autónoma de sostener financieramente este ciclo.

Por todo ello procedería, la desestimación del motivo alegado de infracción de 12.3, 15.2 y 112 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y de los artículos, 84.2 g) y 131 del EAC, atendido que la obligación de sostenimiento de la financiación por parte de la administración autonómica, del primer ciclo de educación infantil, sí que deriva de la legislación preexistente a la entrada en vigor de la DA 30 de la Ley de Educación de Cataluña, y en el período reclamado como declara la Sentencia recurrida.

La Generalitat reprocha a la Sentencia que infringe los artículos 22.2 b), 28 i 34 de la Ley General de Subvenciones, los artículos 17.2, 21, 24 i 73.4 de la Ley General Presupuestaria y los artículos 1089, 1100 y 1113 del Código Civil, al reconocer intereses de mora desde que mi representado formuló la reclamación previa al amparo del art. 44 de la LJCA. Y fundamenta su alegación en la necesidad de un previo acto de otorgamiento de la subvención y del reconocimiento de la obligación, entendido como el acto administrativo material y ejecutivo por el que la administración declara su derecho de cobro. Continua la recurrente su fundamentación, manteniendo que es a partir del momento de la notificación del acto de reconocimiento que la administración puede (y debe) hacer el pago en cualquier momento, y que consecuentemente no estamos ante una obligación pura que pueda generar interés de demora exigible.

Esta parte considera, como ya se ha expuesto, que con independencia de la subvención legal reconocida en la Disposición Adicional 30 de la LEC, la obligación de financiar el primer ciclo de educación infantil era un deber de la Generalitat, recogido en la normativa catalana de educación, y lo que hace dicha disposición adicional es reconocer una situación de mora existente y obligar a su abono.

Nos encontramos ante una obligación económica de la Generalitat de Cataluña de acuerdo con el artículo 23.1 del Decreto Legislativo 3/2002 de 24 de diciembre, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Finanzas de Cataluña, en conexión con la normativa autonómica en materia de educación.

La mora existe, desde que se reclama el cumplimiento de la obligación económica reconocida en la ley. Dicha obligación existía a pesar de que la Generalitat en su falta de actividad no cumplió con el mandato legal, de subvencionar la creación, la consolidación y el sostenimiento de las plazas para los niños de cero a tres años en las guarderías infantiles de titularidad municipal.

La obligación de sostenimiento de la financiación por parte de la administración autonómica, del primer ciclo de educación infantil, deriva de una obligación económica legal demorada y preexistente a la entrada en vigor de la DA 30 de la Ley de Educación de Cataluña, no se trata como se expone de una opción que a nivel legal ha decidido tomar, a partir del año 2020 el Parlamento de Cataluña, todo lo contrario lo que ha hecho el Parlamento, ha sido reconocer la existencia de la obligación económica legal y el derecho de cobro de los Ayuntamientos con carácter retroactivo, ante la inactividad continua del Gobierno de la Generalitat, cuantificándolo y ordenando la creación de un fondo específico para su pago. Ningún reproche en este sentido se puede efectuar a la Sentencia recurrida.

Por otra parte, considera que la sentencia recurrida no resulta contraria a la jurisprudencia ni doctrina del tribunal constitucional ni vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva de la Generalitat de Cataluña.

Esta parte considera que se confunde la recurrente en la interpretación que efectuar del contenido y contexto en que se enmarca el pronunciamiento del TC, por los motivos siguientes:

La STC reconoce el deber de subvencionar, lo que se traduce en el deber de financiar el sostenimiento de las plazas del primer ciclo de las guarderías de titularidad municipal, y se remite a la obligación establecida en el artículo 198.2 de la LEC, de la que trae causa, normativa previa, no derogada y vigente, a la introducción de la DA 30ª, entendiendo que se determina la cantidad concreta de una obligación preexistente, demorada durante 7 años. El TC con ello, acepta la existencia de una obligación legal y de un deber de financiación de la Generalitat

La STC no cuestiona en ningún momento en que no existiera dicha obligación, si existía, pero no se había materializado la subvención, es más afirma que el legislador decide ordenar el pago, con lo que se garantiza el principio de seguridad jurídica.

De lo anteriormente expuesto, esta parte concluye que la interpretación efectuada por el TC en la Sentencia 159/2021, en relación a la DA 30ª, cuando afirma que se garantiza el principio de seguridad jurídica, ha de entenderse como instrumento de garantía y certeza, que asegura el cumplimiento de un deber de financiación de la Generalitat que deriva en un derecho del Ayuntamiento a su abono, reconocido por la Ley de Educación establecido en su artículo 198.2, que lleva por título "financiación del primer ciclo de educación infantil". Se trata de una obligación legal incontrovertible, a la que no se ha dado cumplimiento por la Generalitat de Cataluña, a causa de su inactividad.

El hecho que la Disposición Final Primera de la LEC solo venga referida al segundo ciclo de educación infantil, no excluye el mandato legal de habilitación de partidas presupuestarias para financiar el primer ciclo de educación infantil, y en este sentido se ha pronunciado el legislador autonómico.

La Generalitat entiende que la STC desestima la cuestión de inconstitucionalidad, basándose en la inexistencia de un derecho previo a la financiación, lo que implica la consideración de los intereses de demora en función del marco normativo aplicable, es decir a partir de la aprobación de la DA 30ª de la LEC.

Sobre esta alegación nos remitimos a nuestras anteriores manifestaciones, ya que de la lectura de la STC se infiere la existencia de un derecho previo a la financiación por parte de la Generalitat de Cataluña, reconocido en la normativa autonómica.

La doctrina del Tribunal Supremo es reiterada al entender aplicable el principio general de la restitutio in integrum o reparación integral del daño, en aras al principio de plena indemnidad, lo que obliga no sólo al pago de la cantidad de que se trate, sino también al resarcimiento de los perjuicios ocasionados por el incumplimiento de la obligación, que se traduce en el abono de intereses de demora desde el día en que se presentó la reclamación administrativa.

La efectividad de la tutela judicial, garantizada constitucionalmente, exige que aquel a quien le ha sido estimada la pretensión consiga el restablecimiento pleno de su derecho, en el cual se comprende la compensación por el daño sufrido, se trata de indemnizar al acreedor impagado el lucro cesante, dándole lo que hubiera podido obtener en circunstancias normales de la cantidad líquida que se le adeuda.

De acuerdo con lo expuesto se considera que procedería, la desestimación del motivo alegado de infracción de la doctrina del Tribunal Constitucional y de la Jurisprudencia, y consecuente lesión del derecho a la tutela judicial efectiva de la recurrente, ya que toda la fundamentación en la que basa su pretensión pivota sobre la inexistencia previa del derecho a la financiación para el sostenimiento de la plazas de educación infantil, primer ciclo de 0-3 años, en las guarderías de titularidad municipal. Contrariamente, el TC, si ha confirmado, según criterio de esta parte, la existencia en la legislación autonómica anterior a la DA 30ª de la LEC de la obligación de sostenimiento financiero de la administración de la Generalitat a las plazas de educación infantil del primer ciclo en las guarderías de titularidad municipal.

Por todo ello solicita que se desestima el recurso de casación y se confirme la sentencia impugnada.

QUINTO. Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 28 de noviembre de 2023, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.