Sentencia Contencioso-Administrativo Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. de 15 de febrero del 1988

Primero: Frente a los recurridos acuerdos del Consejo de Ministros de fechas 23 de julio de 1982 y 28 de marzo de 1984, en el último de los cuales, al resolver el recurso de reposición interpuesto contra el primero, se impuso al actor en definitiva una multa de 6.555.386 pesetas, más las obligaciones de pagar el importe del aceite cuyo decomiso no había podido llevarse a efecto, valorado en 1.191.885 pesetas, y abonar las tasas y gastos de la inspección y trámite del expediente, como autor de una infracción sancionada en el punto 3.16.13.f) del Código Alimentario Español, aprobado por Decreto 2484/1967, de 21 de septiembre, y en los artículos cuarto, quinto y séptimo del Decreto 2177/1973, de 12 de julio , y para fundamentar las pretensiones que en relación con dichos actos en ella se deducen, se invocan en la demanda tres distintos motivos, subsidiario el final: la nulidad de pleno derecho, de conformidad con el artículo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo ; la atipicidad de la conducta sancionada, y el ser la multa impuesta desproporcionada a los hechos; sin bien es de destacar que en su desarrollo no se atiene el escrito a la titulación introductoria de cada uno de los mismos, mezclando otras cuestiones á las que; sin embargo, se dará respuesta al examinarlos particularmente.

Segundo: En cuanto al primero de los motivos impugnatorios, ante todo hemos de resaltar que la nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 47.1.c) antes citado, en su primer inciso, no la produce la mera omisión de trámites de un procedimiento, sino la de los trámites esenciales integrantes de un procedimiento determinado sin los cuales éste sea inidentificable o el seguimiento de uno que no sea el concretamente reglado en la ley al efecto; pudiendo no obstante incurrirse en nulidad relativa o anulabilidad, conforme al artículo 48.2 de la aludida Ley de Procedimiento Administrativo , si el acto carece de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o da lugar a la indefensión del interesado, aunque en estos casos, por la relatividad del vicio de forma, quepa su purga a lo largo del procedimiento administrativo, en instancia o en alzada, e incluso en él proceso contencioso-administrativo, en el que por razones de economía procesal cabe obviarlo, enjuiciando el fondo del asunto, tanto cuando no haya sido de influencia en la decisión como cuando, aun habiendo influido, tenga el órgano jurisdiccional elementos de juicio suficientes para la valoración de la decisión administrativa.

Con abundancia de citas constitucionales - artículos 9.3 , 10.2 , 24.2 , 96 , 103 y 105.c) de la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978 -, así como del artículo 6.° del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 y ratificado por España, es como construye el demandante su tesis favorable a la nulidad de pleno derecho; y lo hace con base en la circunstancia de no habérsele admitido por la Administración los informes que a su instancia se emitieron por diversos organismos, la procedencia de lo cual era obligada conforme al Real Decreto de 22 de diciembre de 1980 o al también Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, que estima tuvo carácter retroactivo, así como de diversas irregularidades procedimentales, lo que en su opinión quebrantó sus derechos, entre ellos el de defensa y el de presunción de inocencia.

Independientemente de que el último Real Decreto citado no tuvo carácter retroactivo, salvo en lo relativo a prescripción y caducidad, según se desprende de sus disposiciones transitorias, en las que se dispuso lo contrario, lo cierto es que ninguna de las irregularidades procedimentales a que el recurrente alude son no sólo insuficientes para haber generado una nulidad radical o de pleno derecho, sino para provocar una nulidad relativa o anulabilidad, razón por la que procede rechazar su primer motivo de impugnación: las de menor entidad aludidas en segundo término, por su escasa relevancia que excusa su pormenorizado análisis, y la referida en primer lugar, por la consideración por parte de la Administración de los informes que aportó, siquiera no les haya dado valor probatorio en contra de los suyos, lo que aleja toda susceptibilidad de indefensión y también supone el que la presunción de inocencia no se haya vulnerado, ya que ésta proscribe el resolver sin pruebas y no el valorar de una forma u otra las aportadas a las actuaciones.

Tercero: El segundo de los motivos de impugnación del recurrente envuelve tres argumentaciones distintas: incidentes sobre el principio de legalidad la primera, sobre el de tipicidad la segunda, y acerca de la tipificación y prueba la última; amparándolas todas en los artículos 25.1 de la Constitución Española y 10.4 y 27 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957.

Acerca de la argumentación primera de este motivo cierto es que el principio de legalidad consagrado en el artículo 25.1 de la Constitución es extensivo al derecho sancionador administrativo, aunque lo sea con ciertas matizaciones y con mayor o menor rigurosidad según que incida sobre situaciones de sujeción general o sujeción especial; más también lo es que en su aspecto formal, es decir, en el de la necesaria y precisa catalogación de las infracciones en norma con rango de ley, no cabe equiparar en tratamiento a las disposiciones preconstitucionales y a las postconstitucionales, en este caso sumamente riguroso, ya que su aplicación a las anteriores supondría dejar sin sanción por motivos estrictamente temporales; a conductas de todo punto reprochables contenidas en normas nacidas a la vida jurídica con pleno acatamiento a los procesos de elaboración en su momento vigentes. Siendo estas razones las que llevan a encontrar perfecta la cobertura de las infracciones atribuidas al demandante en los Decretos cretos cretos /1967, de 21 de septiembre, y 2177/1973, de 12 de julio, al encontrarse cubierto éste, que es el en puridad sancionador, por las Leyes de 26 de mayo de 1933 y 10 de marzo de 1941 a que alude su artículo 1.°, sin infracción por tanto, además, de los artículos 10.4 y 27 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado .

En cuanto al problema de la tipicidad, argumentación segunda del motivo que examinamos, solucionado el anterior de legalidad, no reviste dificultad alguna su resolución contraria a la postura del actor. En efecto, si bien el punto 3.16.13.f) del Código Alimentario Español no tipifica infracción alguna, sí contiene una prohibición en la obtención o tratamiento de las grasas comestibles, vedando el componerlas con productos de distinta naturaleza, lo que sirve de antecedente para la comprensión del artículo 4.° del Decreto 2177/1973, de 12 de julio , en que se especifican los actos que se reputan y se determinan sus sanciones, si pensamos que entre ellos perfectamente cabe comprender a tales mezclas.

Finalmente, en lo que a la última argumentación del motivo respecta, si en la hipótesis de haber efectuado el actor la mezcla de grasas no discute éste constituir tal acción la infracción por la que fue sancionado, de haber quedado probada se impone la desestimación de su argumento último y, por tanto, la del motivo en su totalidad. Que es a lo que conduce el examen de los distintos informes obrantes en el expediente administrativo, desde el primero del Laboratorio Agrario de Andalucía Occidental al último del Laboratorio Arbitral del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, emitido éste durante la tramitación del recurso de reposición, pasando por los distintos aportados por el recurrente y emitidos a instancia suya, al haberse hallado en aquellos dos, procedentes de órganos imparciales, aunque dependientes de la Administración, cantidades de colesteros suficientes para en un aceite de semillas vegetales denotar su manipulación con grasas extrañas, sin que su veracidad pueda verse empañada por los de aportación de parte, obtenidos en circunstancias que, pese a las cautelas de que quiso acompañárselas, nunca ofrecen garantías de identidad entre objeto sospechoso y objeto analizado.

Cuarto: Discrepa el demandante, por último, de la proporcionalidad de la sanción, reputándola excesiva; mas este motivo final suyo de impugnación tampoco puede ser aceptado en su subsidiariedad, lo que unido a lo anteriormente razonado y decidido conduce inexorablemente a la desestimación total de su recurso, sin que por no apreciarse las exigidas temeridad y mala fe del artículo 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa proceda hacer un especial pronunciamiento sobre sus costas. En efecto, cabría discrepar de la sanción impuesta si la Administración hubiese mantenido íntegramente su primer acuerdo de 23 de julio de 1982, en que la multa era del décuplo, pero reducida ésta a cantidad muy cercana al quíntuplo, que es la partida para el caso, conforme al artículo 4.°, párrafo 3.°, del Decreto 2177/1973, de 12 de julio , necesariamente ha de reputarse ajustada a las prevenciones del artículo séptimo de esta disposición.