Sentencia Contencioso-Administrativo 1136/2023 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 6647/2021 de 15 de septiembre del 2023

PRIMERO.- La Federación de Empresarios de la Rioja interpone el presente recurso de casación nº 6647/2021, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja de 22 de diciembre de 2020 que estima el recurso contencioso-administrativo nº 86/2019 promovido contra la resolución de la Directora General de Empleo del Gobierno de la Rioja de 23 de enero de 2019, que pone fin al procedimiento de reintegro del expediente de subvenciones nº 26/FI2010/001, por un importe total (principal 171.239,96 €, más 59.696,48 € de intereses de demora) de 230.936,44 €.

La sentencia aquí recurrida en casación, estima el recurso que interpuso dicha Federación al apreciar la caducidad del procedimiento de reintegro, señalando en el tercero de sus fundamentos jurídicos que "situado el inicio del procedimiento de reintegro en el momento en que se dicta la liquidación provisional es obvio que desde que esto ocurre, 2 de mayo de 2017 hasta la finalización del procedimiento de reintegro por Resolución de 24 de enero de 2019, han transcurrido más de 12 meses y el procedimiento ha caducado". Concretamente el fallo de la sentencia es de estimación del recurso y se limita a:

<

Se anula la Resolución impugnada, declarando la caducidad del procedimiento de reintegro.>>

La Federación recurrente interesó seguidamente el complemento de la meritada Sentencia, y la Sala acuerda, por auto de 26 de enero de 2021, no haber lugar al mismo, en cuanto a la solicitud de devolución de lo reintegrado, porque la anulación de la resolución por causa de caducidad del procedimiento de reintegro, conlleva una necesaria actuación administrativa que se incardina en el ámbito de la ejecución de sentencias y allí ha de resolverse y en cuanto a la falta de tratamiento en la sentencia de los motivos de fondo esgrimidos en la demanda, porque resuelto el recurso por el motivo principal de caducidad no resulta procedente el examen de unos motivos que se esgrimen, de forma subsidiaria y condicionada, pues su eficacia sería nula y no constituirían la razón de decidir del recurso.

La Sala razona en los siguientes términos:

<Ley de Enjuiciamiento Civil , solicita la parte recurrente que la Sala complete la Sentencia nº 357/2020 dictada en fecha 22 de diciembre de 2020 en el PO nº 86/2019 , pues a su juicio se debió el Tribunal pronunciarse en relación a dos aspectos que se omiten :

1.- respecto de la pretensión articulada en el suplico de la demanda

2.- respecto de los motivos de fondo esgrimidos en los fundamentos de la demanda de recurso.

La Sentencia cuyo complemento se pide, acordaba en su Fallo, la anulación de la Resolución recurrida por caducidad del procedimiento de reintegro .

SEGUNDO.- La Sala considera que la Sentencia no adolece de omisión alguna susceptible de ser completada a través del mecanismo previsto en el art 215 del LEC. La anulación de la resolución por causa de caducidad del procedimiento de reintegro, conlleva una necesaria actuación administrativa que se incardina en el ámbito de la ejecución de sentencias y allí ha de resolverse.

En segundo lugar, la falta de tratamiento en la Sentencia de los motivos de fondo esgrimidos en la demanda, no constituye omisión alguna. El Tribunal, en la decisión de la controversia, ha de ajustarse a lo dispuesto en el art 33 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa, y resuelto el recurso por el motivo principal de caducidad no resulta procedente el examen de unos motivos que se esgrimen, de forma subsidiaria y condicionada, pues su eficacia sería nula y no constituirían la razón de decidir del recurso. No es precisa una correlación literal entre el desarrollo dialéctico del escrito de demanda y la sentencia, cuando ésta resuelve la cuestión acogiendo el motivo principal, que excluye , por su naturaleza , el examen de los demás.

Debe denegarse el complemento de sentencia solicitado por la representación procesal de la FEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE LA RIOJA .>>

Y por auto de 12 de mayo de 2021, la Sala de instancia acuerda denegar el complemento de la misma en relación con el pronunciamiento relativo a la prescripción, al considerar que la sentencia es completa en cuanto que considera que la estimación de la caducidad excluye el examen de la prescripción. Dice textualmente:

<<[...] Solicita la parte recurrente que se subsane (a través el complemento del auto de 26 de enero) la Sentencia dictada en el PO 86-19 , puesto que habiendo articulado una pretensión de plena jurisdicción ( la declaración de prescripción del derecho de la administración a dictar resolución de reintegro de la subvención ) , la sentencia dictada omite este pronunciamiento .

La solicitud de complemento de sentencia dejó sin resolverse en el Auto de 26 de enero, por lo que es claro que el Auto de 26 de enero omitió una petición - relativa a la pretensión de plena jurisdicción- que ahora debe subsanarse.

En este sentido debe acogerse la pretensión de la parte recurrente.

Desde el punto de vista material, la solicitud de complemento debe ir referida a los pronunciamientos de la sentencia. La solicitud de la parte recurrente no puede ser acogida y no tiene encaje por la vía del artículo 215 de la LEC, puesto que la Sentencia sí se pronuncia sobre la pretensión deducida por la parte. Y así dice la Sentencia , que estima la caducidad del procedimiento de reintegro, y concluye, textualmente: " Debe pues estimarse este primer motivo de impugnación, que excluye el examen del resto" .

De tal manera que la Sentencia es completa en cuanto que considera que la estimación de la caducidad excluye el examen , en este caso en que se solicita la subsanación, de la prescripción .

Diferente es que la parte no esté de acuerdo con el criterio de la Sala, lo que podrá hacer valer por la vía de los recursos procedentes.

Debe denegarse la solicitud de complemento de Sentencia que debió haberse resuelto en el Auto de 26 de enero de 2021, que ahora se completa.>>

SEGUNDO.- Cuestión que el auto de admisión del recurso señala como de interés casacional.

El auto de la Sección Primera de esta Sala de 19 de enero de 2022 declara que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en: "completar, reforzar, matizar o, en su caso, corregir la jurisprudencia de esta Sala en relación con las solicitudes de declaraciones de plena jurisdicción; en concreto, a fin de determinar si la estimación de una pretensión anulatoria articulada frente a una resolución de reintegro de subvenciones por haberse dictado en un procedimiento caducado impide al órgano jurisdiccional pronunciarse sobre una pretensión de plena jurisdicción formulada en la misma demanda para que, además, se declare prescrito el derecho de la Administración concedente a incoar un nuevo procedimiento de reintegro, o si, por el contrario, el órgano jurisdiccional tiene obligación de resolver ambas pretensiones".

El auto identifica las normas jurídicas que en principio han de ser objeto de interpretación: los artículos 9.1, 9.3, 24.1 y 120.3 CE, los artículos 33.1, 56.1, 67.1 y 71.1 LJCA; y el artículo 218.1 y 2 LEC.

Ello sin perjuicio -añade el propio auto- de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

TERCERO.- La posición de las partes procesales.

La Federación de Empresarios de la Rioja alega en su recurso la quiebra de los artículos 9.1, 9.3, 24.1, 120.3 CE, así como los artículos 31, 33.1, 56.1, 67.1 y 71.1 LJCA, y 218.1 y 2 LEC.

Aduce una serie de argumentos en relación con el alcance y contenido del pronunciamiento de la Sala de instancia, que tacha de contrario a Derecho, que podemos sintetizar en los siguientes puntos:

<<(a) Es ostensiblemente opuesto a los arts. 31 y 71.1 LJCA, toda vez que el primer precepto permite expresamente acumular en una misma demanda una pretensión anulatoria (apartado 1) a otra de plena jurisdicción (apartado 2) y, correlativamente, el segundo precepto obliga al órgano jurisdiccional a resolver ambas pretensiones. De este modo, la estimación de una pretensión anulatoria no constituye en modo alguno un impedimento para resolver una pretensión de plena jurisdicción articulada en el mismo recurso, como erróneamente entiende el TSJ La Rioja -con independencia, obviamente, de cuál haya de ser su resultado (estimatorio o desestimatorio)-.

Circunstancia que por sí sola y sin necesidad de ulteriores consideraciones debe conllevar "que se declare haber lugar al recurso de casación y que se case y anule la sentencia impugnada en lo relativo a su pronunciamiento de no resolver la pretensión de plena jurisdicción planteada en la instancia por mi representada."

<<(b) A mayor abundamiento, la sentencia impugnada contraviene el principio de congruencia regulado en los arts. 120.3 CE, 33.1, 56.1 y 67.1 LJCA, y 218.1 y 1 2 LEC, así como, subsiguientemente, el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24 CE y los principios de legalidad y seguridad jurídica previstos en los apartados 1 y 3 del art. 9 CE, causando indefensión a quien, ha visto cómo una pretensión oportunamente deducida en la instancia ha quedado absolutamente sin resolver. Sobre la congruencia se han pronunciado las sentencias del TS de 22 de febrero de 2010 (rec. 265/2008) y de 15 de abril de 2011 (rec. 3143/2009), que recuerdan que "la incongruencia consiste en la ausencia de respuesta a las pretensiones de las partes, es decir un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones" e indican que se incurre en el vicio de incongruencia "cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda (...) es decir la incongruencia omisiva o por defecto". Una incongruencia que inexorablemente genera "indefensión al recurrente", como aseveran las sentencias TS 2320/2016, de 26 de octubre (rec. 4019/2014) y 2321/2016, de 27 de octubre (rec. 3263/2015).>>

Y continúa su alegato refiriendo que la anulación de la resolución de reintegro de la subvención deja sin cobertura legal la devolución de la suma que la entidad beneficiaria haya realizado en virtud de ella, con lo que la sentencia que declara esa nulidad debe indefectiblemente condenar a la Administración a deshacer los efectos producidos como consecuencia directa de la resolución anulada (ex artículo 49.1 LPAP, sensu contrario), esto es, a devolver a la entidad beneficiaria los importes reintegrados por mor de la resolución anulada y así lo ha solicitado el recurrente en el petitum de su demanda. En otros términos, anulado judicialmente el título (resolución) que sirvió de base para la realización del reintegro, la consecuencia no puede ser otra que la correlativa condena a la Administración a que devuelva las cantidades reintegradas (más los intereses que procedan).

Por su parte, el Letrado de la Comunidad de La Rioja se opone a los motivos de impugnación esgrimidos por la recurrente aduciendo, en primer término, que la cuestión que presenta interés casacional se encuentra acotada por el Auto de admisión del recurso, y tras la transcripción parcial de la STS de 29 de mayo de 2017 (RC 1702/2016) señala que sí el Tribunal Supremo dictamina también sobre la cuestión de plena jurisdicción y acuerda que debe resolverse la prescripción de origen demandada, la cuestión de fondo quedaría imprejuzgada con las nefastas consecuencias que de ello podrían derivarse habida cuenta de que la cuantía del recurso origen de estas actuaciones supone un montante de 239.936,44 €, que es el importe de la subvención concedida a la demandante y que está sin justificar. Esto es, que se solicita el reintegro por parte de la Administración, si bien del voluminoso expediente tramitado al efecto no consta que la demandante haya destinado la cuantía expresada al fin propuesto por la subvención. Lo que desea la Administración es poder ejecutar la sentencia de instancia en todo caso iniciar un nuevo procedimiento de reintegro para que queden a salvo los caudales públicos.

Añade a lo anterior que <>

CUARTO.- Sobre la posición de la Sala.

Como seguidamente veremos, las pretensiones deducidas en el presente recurso de casación se plantean de forma análoga a las ya resueltas en Sentencia nº 824/2023 de 20 de junio, RCA 7840/2021, cuyos razonamientos jurídicos vamos a seguir.

Como se desprende de todo lo anteriormente expuesto, la controversia suscitada en el recurso de casación versa sobre el alcance y congruencia del pronunciamiento del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja.

La Sala de instancia considera que la estimación de la primera de las pretensiones deducidas, esto es, la declaración de caducidad del procedimiento de reintegro constituye una respuesta suficiente y coherente a las pretensiones deducidas en el petitum de la demanda de instancia en la que se articulaba una doble pretensión: en primer término, la cuestión de la caducidad del procedimiento y de la prescripción del derecho de la Administración a exigir el reintegro de la subvención, y en segundo lugar, la relativa a la condena a la Administración a la devolución de las cantidades ingresadas. Ambas pretensiones se articulaban de forma principal, sin que la segunda lo fuera con carácter subsidiario o subordinado a la primera.

Aunque si realiza de forma subsidiaria y en caso de estimarse los motivos de impugnación, la petición de anulación en cuanto a diversas minoraciones.

Así, en el petitum de la demanda se interesó a la Sala lo siguiente:

<< A LA SALA formulo la siguiente PETICIÓN: Que dicte sentencia:

1º.- Estimando íntegramente esta demanda, anulando la resolución impugnada, declarando la prescripción del derecho de la Administración demandada a acordar un nuevo reintegro y condenándole a devolver a mi mandante 230.936,44 € más el interés legal devengado desde la fecha de interposición de este recuro contencioso-administrativo (fundamento de derecho III y VIII de esta demanda).

2º.- Subsidiariamente, estimando esta demanda por los motivos de impugnación articulados en sus fundamentos IV a VII y en consecuencia:

-anulando la resolución impugnada en cuanto a las minoraciones (y subsiguientes órdenes de reintegro de principal e intereses de demora) que acuerda por todos los conceptos (impartición, materiales didácticos, alquiler de equipos y alquiler de aulas) con base en la inexistencia de 3 presupuestos y a partir de una supuesta comprobación de valores, en las acciones 11, 51, (...), y 115 (y en sus distintos grupos cuando existen), así como en cualesquiera otras acciones no enumeradas en esta lista en las que se hayan acordado tales minoraciones por dichas causas (fundamento de derecho IV).

-anulando la resolución impugnada en cuanto a las minoraciones (y subsiguientes órdenes de reintegro de principal e intereses de demora) que acuerda por el concepto de retribución de formadores (impartición de la docencia) a partir de la denominada documentación de terceros, en las acciones 3, 8, (...) y 116 (y en sus distintos grupos cuando existen), así como en cualesquiera otras acciones no enumeradas en esta lista en las que se hayan acordado tales minoraciones por dicha causa (fundamento de derecho V).

-anulando la resolución impugnada en cuanto a la minoración (y subsiguientes orden de reintegro de principal e intereses de demora) que acuerda por el concepto de gastos asociados, en la proporción correspondiente a los gastos directos cuyas minoraciones, en virtud de todo lo anterior, sean anuladas (fundamento de derecho VI).

-como consecuencia subsiguiente de todo lo anterior, y de forma correlativa, declarando como gastos subvencionables directos y asociados los certificados por mi mandante en sus cuentas justificativas, por los conceptos y en las acciones enumeradas en los apartados anteriores (y en sus distintos grupos cuando existen), así como en cualesquiera otras acciones no enumeradas expresamente en las que se hayan acordado las minoraciones anuladas por la sentencia que se dicte.

-anulando todos los intereses de demora liquidados en la resolución impugnada por los periodos comprendidos entre el 14 de noviembre de 2012 y el 16 de diciembre de 2016 y entre el 2 de mayo de 2017 y el 24 de enero de 2019 (fundamento de derecho VII).

-condenando a la Administración demandada a devolver a mi mandante las cantidades reintegradas (incluyendo principal e intereses de demora) que se correspondan con los costes directos y asociados cuyas minoraciones (y subsiguientes órdenes de reintegro) sean anuladas en virtud de la sentencia que se dicte, más el interés legal devengado desde la fecha de interposición de este recurso contencioso-administrativo.

-condenando a la Administración demandada a devolver a mi mandante además todos los demás intereses de demora pagados por los períodos comprendidos entre el 14 de noviembre de 2012 y el 16 de diciembre de 2016 y entre el 2 de mayo de 2017 y el 24 de enero de 2019, más el interés legal devengado desde la fecha de interposición de este recurso contencioso-administrativo.

3º.- Condenando a la Administración demandada al pago de las costas.>>

En su demanda, dice que el recurso > matizando en el fundamento III in fine esa subsidiariedad en cuanto a los motivos señalando que <>.

Pues bien, como es sabido, existe reiterada jurisprudencia constitucional sobre la congruencia de los pronunciamientos judiciales, en la que se hace mención a la vinculación de los órganos judiciales, en su función decisoria, distinguiendo según que se examinen pretensiones, motivos o argumentaciones jurídicas formuladas por las partes.

En relación con las pretensiones, expresa el TC que << la incongruencia por exceso o extra petitum se produce cuando el órgano judicial concede algo no pedido o se pronuncia sobre una pretensión que no fue oportunamente deducida por los litigantes, e implica un desajuste o inadecuación entre el fallo o la parte dispositiva de la resolución judicial y los términos en los que las partes formularon sus pretensiones. La incongruencia extra petitum constituye siempre una infracción del principio dispositivo y de aportación de las partes que impide al órgano judicial, en los procesos presididos por estos principios, pronunciarse sobre aquellas pretensiones que no fueron ejercitadas por las partes, al ser éstas las que, en su calidad de verdaderos domini litis, conforman el objeto del debate o thema decidendi y el alcance del pronunciamiento judicial. Ello sin perjuicio de que el órgano judicial sólo está vinculado por la esencia de lo pedido y discutido en el pleito, y no por la literalidad de las concretas pretensiones ejercitadas, tal y como hayan sido formalmente solicitadas por los litigantes, de forma que no existirá la incongruencia extra petitum cuando el Juez o Tribunal decida o se pronuncie sobre una pretensión que, aun cuando no fue formal o expresamente ejercitada, estaba implícita o era consecuencia inescindible o necesaria de los pedimentos articulados o de la cuestión principal debatida en el procedo ( SSTC 250/2004 , de 20 de diciembre y 42/2006, de 13 de febrero ), como ocurre en materia de intereses legales o de costas procesales").

En el presente supuesto, cabe destacar, que como se observa del contenido del petitum de la demanda, la Federación ejercitó diferentes pretensiones, si bien, las dos primeras lo fueron con carácter principal. La primera incluía la caducidad del procedimiento y la declaración de la prescripción del derecho de la Administración a exigir el reintegro y la segunda la condena a la Administración a la devolución de las cantidades ingresadas por la Federación recurrente. Las demás peticiones se articularon de forma subsidiaria.

La Sala examina la primera de las cuestiones, circunscrita a la superación o no del plazo de tramitación del procedimiento de reintegro, y tras el correcto cómputo de las fechas esenciales, el acuerdo de incoación y demás hitos procedimentales, concluye que, en efecto, habían transcurrido más de doce meses para dictar resolución y su notificación, plazo contemplado en el artículo 42 de la Ley 38/2003 de Subvenciones y artículo 42.5 y 8 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, LPAC, concluyendo así sobre la efectiva caducidad del procedimiento, que traslada al fallo estimatorio. Pero nada se indica sobre la solicitud de condena a la Administración autonómica a devolver las cantidades previamente ingresadas a la Federación, en virtud de la resolución anulada.

Y respecto de la segunda de las pretensiones -ejercitada juntamente con la anterior- ceñida a la prescripción del derecho de la Administración a reclamar el reintegro controvertido, la Sala omite cualquier respuesta, pues nada dice sobre la prescripción o no del derecho a incoar un nuevo procedimiento de reintegro.

Solicitado el complemento respecto a ambas cuestiones, la Sala en vez de pronunciarse sobre dichos extremos, interpreta que su pronunciamiento sobre la pretensión principal -la caducidad- hace que "procesalmente no es procedente" una respuesta sobre las demás cuestiones solicitadas, razonando que la estimación de la caducidad del procedimiento de reintegro excluye el examen de la prescripción del derecho de la Administración a exigir de nuevo el reintegro.

Pues bien, de lo expuesto se desprende la falta de congruencia y coherencia de la Sentencia impugnada, en cuanto deja de resolver las pretensiones correctamente articuladas en el escrito de demanda deducida en la instancia por la Federación de Empresarios de la Rioja, sin razón jurídica válida y objetiva que justifique tal omisión, que conlleva la infracción de los artículos 24.1 y 120.3 CE, amén de los artículos 33.1, 56,1 y 67.1 LJCA, y 218 LEC.

Así, la Federación interesó la petición expresa de condena a la Administración para que fueran devueltas las cantidades que fueron abonadas en virtud de la resolución anulada. Sin embargo, no obtuvo una respuesta a la singular petición pues, una vez anulada la resolución de reintegro, nada se dijo sobre las consecuencias que de ello derivan, en principio, la restitución de lo abonado por parte de quien obtiene la sentencia estimatoria. La Sala de instancia debió pronunciarse sobre la viabilidad o no de la condena a la devolución, pues contaba con elementos para adoptar una decisión al respecto.

Y lo mismo sucede con la segunda de las pretensiones ejercitadas. La Federación de Empresarios de la Rioja no solo instó- y obtuvo- la nulidad de la resolución que ordenaba el reintegro, sino que acumuló a dicha pretensión otra distinta y autónoma, no estaba subordinada a la anterior, cuál era la declaración de prescripción del derecho de la Administración a iniciar un nuevo proceso con idéntica finalidad de obtener la devolución de la subvención. Se trataba de diferentes solicitudes, articuladas con autonomía y la debida precisión en el suplico de la demanda, sin que la declaración de caducidad del procedimiento, vacié de contenido la segunda de las peticiones sobre la prescripción del derecho de la Administración a obtener de nuevo el reintegro.

La declaración de caducidad del concreto procedimiento de reintegro de la subvención por haber superado el plazo legalmente previsto no conlleva la inviabilidad del examen de la prescripción del derecho de la Administración a iniciar un nuevo procedimiento de reintegro, pues se trata de cuestiones jurídicas diferentes e independientes que se plantean procesalmente de forma autónoma y principal y que además presentan una distinta naturaleza jurídica y regulación, sin que la caducidad declarada sea óbice u obstáculo para el análisis y la comprobación del transcurso del plazo de prescripción del derecho de la Administración a comenzar una nueva, extremo que ha quedado imprejuzgado, sin que concurran ( ni se expongan) razones jurídicas para ello.

Comprobada la falta de correlación y coherencia entre las pretensiones deducidas en el escrito de demanda y el contenido del pronunciamiento judicial, procede, pues, acordar la retroacción de las actuaciones al momento anterior a dictar Sentencia a fin de que el Tribunal de instancia, a tenor de los elementos obrantes en autos, proceda a:

(i) Resolver sobre la solicitud de condena a la Comunidad de la Rioja a devolver a la Federación de Empresarios de la Rioja las cantidades abonadas en virtud de la resolución de reintegro anulada, y

(ii) Resolver sobre la prescripción del derecho de la Administración a incoar un nuevo procedimiento de reintegro.

QUINTO.- Conclusión y costas.

Todo lo anterior conlleva a la estimación del recurso de casación interpuesto por la Federación de Empresarios de la Rioja, contra la sentencia de 22 de diciembre de 2020 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja (sede en Logroño) en el recurso contencioso-administrativo número 86/2019, que casamos. Con retroacción de las actuaciones al momento anterior a dictar Sentencia a fin de que el Tribunal de instancia, resuelva sobre las cuestiones expuestas en el anterior fundamento jurídico cuarto, a tenor de los elementos obrantes en autos.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, no procede la imposición de costas.