Sentencia Contencioso-Administrativo 824/2023 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 7840/2021 de 20 de junio del 2023

PRIMERO.- La Central Sindical Independiente y de Funcionarios de La Rioja (CSIF) interpone el presente recurso de casación nº 7840/2021, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja de 3 de junio de 2021 que estima el recurso contencioso-administrativo nº 231/2019 promovido contra la resolución del Consejero de Educación, Formación y Empleo del Gobierno de La Rioja de 11 de julio de 2019. Esta última estima en parte el recurso de reposición deducido contra la liquidación final del expediente de subvenciones nº 12C009/M21, en el que se acuerda el reintegro de la suma de 146. 921, 61 Euros.

La sentencia aquí recurrida en casación, estima el recurso que interpuso dicha Central Sindical al apreciar la caducidad del procedimiento de reintegro, señalando en el tercero de sus fundamentos jurídicos que "se tenía que haber dictado el acuerdo de inicio del expediente de reintegro el mismo día de la propuesta de liquidación el 20 de agosto de 2015 y no el día 28 de noviembre de 2016, por lo que ha de concluirse que se ha producido la caducidad del procedimiento de reintegro". Concretamente el fallo de la sentencia es de estimación del recurso y se limita a:

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La Confederación recurrente interesó seguidamente el complemento de la meritada Sentencia, por cuanto la Sala no se había pronunciado sobre la pretensión deducida sobre la solicitud de condena a la Administración demandada a devolver las cantidades ya abonadas, ni sobre la prescripción del derecho de la Administración a dictar nuevo acuerdo de reintegro.

La Sala dicta Auto el 14 de julio de 2021 denegando el complemento solicitado sobre ambos aspectos, al haber estimado la pretensión principal relativa a la caducidad del procedimiento de reintegro. Por ende, considera que no resulta necesario un pronunciamiento adicional sobre el resto de las cuestiones planteadas.

La Sala razona en los siguientes términos:

<<[...] La parte demandante solicita que la Sala complemente: 1º.- Se pronuncie sobre la pretensión de condena planteada en la demanda, condenando a la Administración demandada a devolver a mi mandante las cantidades que ya le haya devuelto en virtud de aquellas resoluciones por principal e intereses de demora, más su interés legal a contar desde la interposición del recurso contencioso-administrativo. 2º.- Se pronuncie sobre la pretensión de plena jurisdicción planteada en la demanda, declarando prescrito el derecho de la Administración demandada a dictar un nuevo acuerdo de reintegro.

El artículo 267 L.O.P.J., establece que los Jueces y Tribunales no podrán variar las sentencias y autos definitivos que pronuncien después de firmadas, pero si aclarar algún concepto oscuro o suplir cualquier omisión que contengan. Los errores materiales y los aritméticos podrán ser rectificados en cualquier momento.

La Sala considera que no es procedente el complemento de sentencia porque la Sala ya se ha pronunciado sobre la pretensión principal, y por tanto no se ha pronunciado sobre las otras cuestiones solicitadas porque procesalmente no es procedente pronunciarse sobre las mismas.>>

SEGUNDO.- Cuestión que el auto de admisión del recurso señala como de interés casacional.

El auto de la Sección Primera de esta Sala de 16 de marzo de 2022 declara que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en: "completar, reforzar, matizar o, en su caso, corregir la jurisprudencia de esta Sala en relación con las solicitudes de declaraciones de plena jurisdicción; en concreto, a fin de determinar si la estimación de una pretensión anulatoria articulada frente a una resolución de reintegro de subvenciones por haberse dictado en un procedimiento caducado impide al órgano jurisdiccional pronunciarse sobre una pretensión de plena jurisdicción formulada en la misma demanda para que, además, se declare prescrito el derecho de la Administración concedente a incoar un nuevo procedimiento de reintegro, o si, por el contrario, el órgano jurisdiccional tiene obligación de resolver ambas pretensiones".

El auto identifica las normas jurídicas que en principio han de ser objeto de interpretación: los artículos 9.1, 9.3, 24.1 y 120.3 CE, los artículos 33.1, 56.1, 67.1 y 71.1 LJCA; y el artículo 218.1 y 2 LEC.

Ello sin perjuicio -añade el propio auto- de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

TERCERO.- La posición de las partes procesales.

La Confederación Sindical alega en su recurso la quiebra de los artículos 9.1, 9.3, 24.1, 120.3 CE, así como los artículos 31, 33.1, 56.1 , 67.1 y 71.1 LJCA , y 218.1 y 2 LEC.

Aduce una serie de argumentos en relación con el alcance y contenido del pronunciamiento de la Sala de instancia, que tacha de contrario a Derecho, que podemos sintetizar en los siguientes puntos:

<<(a) Es ostensiblemente opuesto a los arts. 31 y 71.1 LJCA, toda vez que el primer precepto permite expresamente acumular en una misma demanda una pretensión anulatoria (apartado 1) a otra de plena jurisdicción (apartado 2) y, correlativamente, el segundo precepto obliga al órgano jurisdiccional a resolver ambas pretensiones. De este modo, la estimación de una pretensión anulatoria no constituye en modo alguno un impedimento para resolver una pretensión de plena jurisdicción articulada en el mismo recurso, como erróneamente entiende el TSJ La Rioja -con independencia, obviamente, de cuál haya de ser su resultado (estimatorio o desestimatorio)-.

Circunstancia que por sí sola y sin necesidad de ulteriores consideraciones debe conllevar "que se declare haber lugar al recurso de casación y que se case y anule la sentencia impugnada en lo relativo a su pronunciamiento de no resolver la pretensión de plena jurisdicción planteada en la instancia por mi representada."

(b) A mayor abundamiento, la sentencia impugnada contraviene el principio de congruencia regulado en los arts. 120.3 CE, 33.1, 56.1 y 67.1 LJCA, y 218.1 y 1 2 LEC, así como, subsiguientemente, el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24 CE y los principios de legalidad y seguridad jurídica previstos en los apartados 1 y 3 del art. 9 CE, causando indefensión a quien, ha visto cómo una pretensión oportunamente deducida en la instancia ha quedado absolutamente sin resolver. Sobre la congruencia se han pronunciado las sentencias del TS de 22 de febrero de 2010 (rec. 265/2008) y de 15 de abril de 2011 (rec. 3143/2009), que recuerdan que "la incongruencia consiste en la ausencia de respuesta a las pretensiones de las partes, es decir un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones" e indican que se incurre en el vicio de incongruencia "cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda (...) es decir la incongruencia omisiva o por defecto". Una incongruencia que inexorablemente genera "indefensión al recurrente", como aseveran las sentencias TS 2320/2016, de 26 de octubre (rec. 4019/2014) y 2321/2016, de 27 de octubre (rec. 3263/2015).>>

Y continúa su alegato refiriendo que la anulación de la resolución de reintegro de la subvención deja sin cobertura legal la devolución de la suma que la entidad beneficiaria haya realizado en virtud de ella, con lo que la sentencia que declara esa nulidad debe indefectiblemente condenar a la Administración a deshacer los efectos producidos como consecuencia directa de la resolución anulada (ex artículo 49.1 LPAP, sensu contrario), esto es, a devolver a la entidad beneficiaria los importes reintegrados por mor de la resolución anulada y así lo ha solicitado el recurrente en el petitum de su demanda. En otros términos, anulado judicialmente el título (resolución) que sirvió de base para la realización del reintegro, la consecuencia no puede ser otra que la correlativa condena a la Administración a que devuelva las cantidades reintegradas (más los intereses que procedan).

Por su parte, el Letrado de la Comunidad de La Rioja se opone a los motivos de impugnación esgrimidos por la recurrente aduciendo, en primer término, que la cuestión que presenta interés casacional se encuentra acotada por el Auto de admisión del recurso, y tras la transcripción parcial de la STS de 29 de mayo de 2017 (RC 1702/2016) señala que sí el Tribunal Supremo dictamina también sobre la cuestión de plena jurisdicción y acuerda que debe resolverse la prescripción de origen demandada, la cuestión de fondo quedaría imprejuzgada con las nefastas consecuencias que de ello podrían derivarse habida cuenta de que la cuantía del recurso origen de estas actuaciones supone un montante importante, 146.92l,61 euros, que es el importe de la subvención concedida a la demandante y que está sin justificar. Esto es, que se solicita el reintegro por parte de la Administración, si bien del voluminoso expediente tramitado al efecto no consta que la demandante haya destinado la cuantía expresada al fin propuesto por la subvención. Lo que desea la Administración es poder ejecutar la sentencia de instancia en todo caso iniciar un nuevo procedimiento de reintegro para que quedan a salvo los caudales públicos .

Añade a lo anterior que <>

CUARTO.- Sobre la posición de la Sala.

Como se desprende de lo anteriormente expuesto, la controversia suscitada en el recurso de casación versa sobre el alcance y congruencia del pronunciamiento del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja.

La Sala considera que la estimación de la primera de las pretensiones deducidas, esto es, la declaración de caducidad del procedimiento de reintegro constituye una respuesta suficiente y coherente a las pretensiones deducidas en el petitum de la demanda de instancia en la que se articulaba una doble pretensión: en primer término, la cuestión de la caducidad del procedimiento y la condena a la Administración a la devolución de las cantidades ingresadas y en segundo lugar, la relativa a la prescripción del derecho de la Administración a exigir el reintegro de la subvención. Ambas pretensiones se articulaban de forma principal, sin que la segunda lo fuera con carácter subsidiario o subordinado a la primera,

Así, en el petitum de la demanda se interesó a la Sala lo siguiente:

<< A LA SALA formulo la siguiente PETICIÓN: Que dicte sentencia estimando este recurso contencioso-administrativo y, en consecuencia:

1º.- Anulando por caducidad las resoluciones recurridas de conformidad con lo previsto en el fundamento III, subsidiariamente de conformidad con lo previsto en el fundamento IV y subsidiariamente de conformidad con lo previsto en el fundamento V y, consiguientemente y en cualquiera de los tres casos, condenando además a la Administración demandada a devolver a CSIF las cantidades que ya le haya devuelto en virtud de aquellas resoluciones por principal e intereses de demora, más su interés legal a contar desde la interposición del recurso contencioso-administrativo (fundamento XIII).

2º.- Declarando además prescrito el derecho de la Administración demandada a incoar nuevo procedimiento de reintegro frente a CSIF (fundamento de derecho VI).

3º.- Según se ha explicado en el fundamento de derecho VII, subsidiariamente, solo para el caso de que no sean anuladas las resoluciones recurridas en virtud el petitum 1º, o para el caso de que siéndolo, no sea además estimada la pretensión articulada en el petitum 2 º (...) º

4º.- En el supuesto contemplado en el fundamento de derecho XII, declarando no ser conforme a Derecho, y anulando, la liquidación de intereses que efectúa la resolución de 11 de julio de 2019 por el periodo comprendido entre el 29 de noviembre de 2016 y el 11 de julio de 2019, y condenando a la Administración demandada a devolver a CSIF las cantidades que ya le haya devuelto por esos intereses de demora, más su interés legal a contar desde la interposición del recurso contencioso-administrativo (fundamentos de derecho XII y XIII).

5º.- Condenando a la Administración demandada al pago de las costas.>>

Pues bien, como es sabido, existe reiterada jurisprudencia constitucional sobre la congruencia de los pronunciamientos judiciales, en la que se hace mención a la vinculación de los órganos judiciales, en su función decisoria, distinguiendo según que se examinen pretensiones, motivos o argumentaciones jurídicas formuladas por las partes.

En relación con las pretensiones, expresa el TC que << la incongruencia por exceso o extra petitum se produce cuando el órgano judicial concede algo no pedido o se pronuncia sobre una pretensión que no fue oportunamente deducida por los litigantes, e implica un desajuste o inadecuación entre el fallo o la parte dispositiva de la resolución judicial y los términos en los que las partes formularon sus pretensiones. La incongruencia extra petitum constituye siempre una infracción del principio dispositivo y de aportación de las partes que impide al órgano judicial, en los procesos presididos por estos principios, pronunciarse sobre aquellas pretensiones que no fueron ejercitadas por las partes, al ser éstas las que, en su calidad de verdaderos domini litis, conforman el objeto del debate o thema decidendi y el alcance del pronunciamiento judicial. Ello sin perjuicio de que el órgano judicial sólo está vinculado por la esencia de lo pedido y discutido en el pleito, y no por la literalidad de las concretas pretensiones ejercitadas, tal y como hayan sido formalmente solicitadas por los litigantes, de forma que no existirá la incongruencia extra petitum cuando el Juez o Tribunal decida o se pronuncie sobre una pretensión que, aun cuando no fue formal o expresamente ejercitada, estaba implícita o era consecuencia inescindible o necesaria de los pedimentos articulados o de la cuestión principal debatida en el procedo ( SSTC 250/2004 , de 20 de diciembre y 42/2006, de 13 de febrero ), como ocurre en materia de intereses legales o de costas procesales").

En el presente supuesto, cabe destacar, que como se observa del contenido del petitum de la demanda, la central Sindical ejercitó diferentes pretensiones, si bien, las dos primeras lo fueron con carácter principal. La primera incluía la caducidad del procedimiento mas la condena a la Administración a la devolución de las cantidades ingresadas por CSIF y la segunda la declaración de la prescripción del derecho de la Administración a exigir el reintegro. Las demás peticiones se articularon de forma subsidiaria.

La Sala examina la primera de las cuestiones, circunscrita a la superación o no del plazo de tramitación del procedimiento de reintegro, y tras el correcto cómputo de las fechas esenciales, el acuerdo de incoación y demás hitos procedimentales, concluye que, en efecto, habían transcurrido más de doce meses para dictar resolución y su notificación, plazo contemplado en el articulo 42 de la Ley 38/2003 de Subvenciones y artículo 42.5 y 8 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, LPAC, concluyendo así sobre la efectiva caducidad del procedimiento, que traslada al fallo estimatorio. Pero nada se indica sobre la solicitud de condena a la Administración autonómica a devolver las cantidades previamente ingresadas al CSIF, en virtud de la resolución anulada.

Y respecto de la segunda de las pretensiones -ejercitada juntamente con la anterior- ceñida a la prescripción del derecho de la Administración a reclamar el reintegro controvertido, la Sala omite cualquier respuesta, pues nada dice sobre la prescripción o no del derecho a incoar un nuevo procedimiento de reintegro.

Solicitado el complemento respecto a ambas cuestiones, la Sala en vez de pronunciarse sobre dichos extremos, interpreta que su pronunciamiento sobre la pretensión principal -la caducidad- hace que "procesalmente no es procedente" una respuesta sobre las demás cuestiones solicitadas, razonando que la estimación de la caducidad del procedimiento de reintegro excluye el examen de la prescripción del derecho de la Administración a exigir de nuevo el reintegro.

Pues bien, de lo expuesto se desprende la falta de congruencia y coherencia de la Sentencia impugnada, en cuanto deja de resolver las pretensiones correctamente articuladas en el escrito de demanda deducida en la instancia por CSIF, sin razón jurídica válida y objetiva que justifique tal omisión, que conlleva la infracción de los artículos 24.1 y 120.3 CE, amén de los artículos 33.1, 56,1 y 67.1 LJCA, y 218 LEC.

Así, el CSIF interesó la petición expresa de condena a la Administración para que fueran devueltas las cantidades que fueron abonadas en virtud de la resolución anulada. Sin embargo, no obtuvo una respuesta a la singular petición pues, una vez anulada la resolución de reintegro, nada se dijo sobre las consecuencias que de ello derivan, en principio, la restitución de lo abonado por parte de quien obtiene la sentencia estimatoria. La Sala de instancia debió pronunciarse sobre la viabilidad o no de la condena a la devolución, pues contaba con elementos para adoptar una decisión al respecto.

Y lo mismo sucede con la segunda de las pretensiones ejercitadas. Pues el CSIF no solo instó- y obtuvo- la nulidad de la resolución que ordenaba el reintegro, sino que acumuló a dicha pretensión otra distinta y autónoma, no estaba subordinada a la anterior, cuál era la declaración de prescripción del derecho de la Administración a iniciar un nuevo proceso con idéntica finalidad de obtener la devolución de la subvención. Se trataba de diferentes solicitudes, articuladas con autonomía y la debida precisión en el suplico de la demanda, sin que la declaración de caducidad del procedimiento, vacié de contenido la segunda de las peticiones sobre la prescripción del derecho de la Administración a obtener de nuevo el reintegro.

La declaración de caducidad del concreto procedimiento de reintegro de la subvención por haber superado el plazo legalmente previsto no conlleva la inviabilidad del examen de la prescripción del derecho de la Administración a iniciar un nuevo procedimiento de reintegro, pues se trata de cuestiones jurídicas diferentes e independientes que se plantean procesalmente de forma autónoma y principal y que además presentan una distinta naturaleza jurídica y regulación, sin que la caducidad declarada sea óbice u obstáculo para el análisis y la comprobación del transcurso del plazo de prescripción del derecho de la Administración a comenzar una nueva, extremo que ha quedado imprejuzgado, sin que concurran ( ni se expongan) razones jurídicas para ello.

Comprobada la falta de correlación y coherencia entre las pretensiones deducidas en el escrito de demanda y el contenido del pronunciamiento judicial, procede, pues, acordar la retroacción de las actuaciones al momento anterior a dictar Sentencia a fin de que el Tribunal de instancia, a tenor de los elementos obrantes en autos, proceda a:

(i) Resolver sobre la solicitud de condena a la Comunidad de la Rioja a devolver a CSIF las cantidades abonadas en virtud de la resolución de reintegro anulada, y

(ii) Resolver sobre la prescripción del derecho de la Administración a incoar un nuevo procedimiento de reintegro.

QUINTO.- Conclusión y costas.

Todo lo anterior conlleva a la estimación del recurso de casación interpuesto por Central Sindical Independiente y de Funcionarios de la Rioja (CSIF), contra la sentencia de 3 de junio de 2021 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja (sede en Logroño) en el recurso contencioso-administrativo número 231/2019, que casamos. Con retroacción de las actuaciones al momento anterior a dictar Sentencia a fin de que el Tribunas de instancia, resuelva sobre las cuestiones expuestas en el anterior fundamento jurídico cuarto, a tenor de los elementos obrantes en autos.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, no procede la imposición de costas.