Sentencia Contencioso-Administrativo 708/2023 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 6982/2021 de 25 de mayo del 2023

PRIMERO.- Objeto del recurso.

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia núm. 357, de fecha 28 de junio de 2021, dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, desestimatoria del recurso de apelación núm. 292/2021, formulado contra la sentencia núm. 16/2021, de 1 de febrero, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 15 de Madrid, en el Procedimiento Ordinario núm. 185/2020, en el que se recurría la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Municipal ["TEAM"] de Madrid de 17 de junio de 2019, que desestimó la reclamación económico- administrativa 20012018103764 interpuesta frente a la resolución del Director de la Agencia Tributaria Madrid, de 19 de abril de 2018, que desestimó el recurso de reposición instado contra la resolución del Director de la Agencia Tributaria de Madrid, de fecha 16 de enero de 2018, que aprobó la liquidación de la tasa por prestación de servicios en Galería Municipales, con referencia 4751801600010, correspondiente al primer semestre de 2017, por importe de 47.391,37 euros.

SEGUNDO.- Antecedentes del litigio y argumentación de la sentencia de instancia y apelación.

Los antecedentes más relevantes del presente litigio son los siguientes:

1. El Ayuntamiento de Madrid giró a la entidad hoy recurrida, en fecha 16 de enero de 2018, liquidación provisional de la tasa por prestación de servicios en galerías municipales, correspondiente al primer semestre de 2017, por importe de 47.391,37 euros. Interpuesto recurso de reposición, fue desestimado por resolución del Director de la Agencia Tributaria Madrid, de 19 de abril de 2018.

2. Interposición de reclamación económico-administrativo ante el TEAM de Madrid.

Contra la liquidación provisional referida y la desestimación del recurso de reposición contra la misma, la entidad obligada interpuso reclamación económico-administrativa ante el TEAM de Madrid, que fue desestimada por resolución de 17 de junio de 2019.

3. Interposición del recurso contencioso-administrativo y sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 9 de Madrid.

Frente a la resolución del TEAM de Madrid se dedujo recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 9 de Madrid, que dictó sentencia estimatoria, en fecha 13 de octubre de 2020, anulando la liquidación del tributo examinado por su disconformidad a Derecho, con las consecuencias legales inherentes a dicha declaración.

4. La sentencia de primera instancia examinar el primer motivo de impugnación alegando que la tasa liquidada incurre en duplicidad impositiva con la tasa por utilización privativa y aprovechamiento especial del suelo, vuelo y subsuelo regulada en el art. 24.1 párrafo tercero del TRLHL. Transcribe el art. 2 de la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por Prestación de Servicios en Galerías Municipales de Madrid de 2001, bajo cuya vigencia se dictaron múltiples sentencias de los Juzgados y del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, y del mismo precepto en la redacción del 2017. Afirma que comparando las dos redacciones del art. 2, se observa que la única diferencia en el hecho imponible de la tasa, es que en la redacción anterior se refería a la vigilancia, conservación y reparación de las galerías, y sin embargo en la redacción actual se refiere a la vigilancia, conservación, reparación, replanteo, visitas y cualesquiera otros que se desarrollen en las galerías municipales, y que afecten a los usuarios de las mismas, aclarando que los servicios de vigilancia, conservación y reparación tienen carácter periódico y afectan a la totalidad de los elementos instalados en el interior de las galerías municipales, y los servicios de replanteo y visitas se prestan por el Ayuntamiento de Madrid a solicitud de los usuarios de las galerías. Concluye que la inclusión de los servicios de replanteo y visitas en el hecho imponible de la tasa, no puede llevar a conclusión distinta de aquella a la que se llega en la sentencia del TSJ de Madrid transcrita y otras muchas, de que el gravamen del 1,5% que ya abona la actora incluye como hecho imponible, tanto el uso conceptualmente aislado como los servicios necesarios que hacen posibles la utilización y el aprovechamiento especial, encontrándose entre estos la vigilancia, conservación, reparación, replanteo y visitas. Todo ello reproduciendo la sentencia de 16 de julio de 2020 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 21 de Madrid, recaída en el PO 458/19.

5. Por su parte la sentencia de apelación, objeto del recurso de casación, con remisión a lo resuelto en anteriores sentencias, concluye que a la nueva redacción de la Ordenanza le es igualmente aplicable las reflexiones que determinaron los pronunciamientos estimatorios en anteriores sentencias, si bien referidas a la redacción previamente vigente. Considera que la tasa por utilización privativa o aprovechamientos especiales constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales en favor de empresas explotadoras de suministros con gravamen del 1,5% no puede serlo de un uso imposible o casi imposible, incómodo, dificultoso o problemático, sino de una utilidad o provecho e incluye como hecho imponible, tanto el uso conceptualmente aislado como los servicios necesarios que hacen posibles la utilización y el aprovechamiento especial, haciéndose incompatible la exacción conjunta de ambas tasas.

Reseña que el Ayuntamiento de Madrid en su contestación a la demanda reconoce que la modificación que se introdujo en la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por Prestación de Servicios en Galerías Municipales mediante Acuerdo Plenario de 29 de diciembre de 2016, no pretendía añadir nada nuevo, salvo dos nuevos servicios, las visitas y el replanteo (los cuales no se cuestionan en el presente caso, ya que en la liquidación recurrida se demuestra que dicho servicio no se está facturando). El Ayuntamiento precisa que con la nueva redacción solo se buscaba poner de manifiesto que en las Galerías Municipales se prestan servicios independientes de lo que constituye el aprovechamiento de las mismas, es decir que en realidad, quiere combatir la argumentación dada por el Tribunal Superior de Justicia en las Sentencias previas, cuando dicha oposición tendrá que realizarla, no a través de una redacción de la Ordenanza que supuestamente ponga de relieve un error del Tribunal, sino a través del recurso judicial ante la instancia correspondiente. Por último, precisar que no concurre causa legal de suspensión de la tramitación del procedimiento debido a la pendencia de recursos de casación ante el Tribunal Supremo, matizando que en el presente caso, además el objeto de dichos recursos difiere de la controversia aquí planteada.

TERCERO.- La cuestión de interés casacional.

La cuestión de interés casacional, delimitada por el auto de 15 de junio de 2022, en que la Sección Primera de esta Sala admitió el presente recurso de casación es la siguiente:

"2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Determinar si las tasas exigidas por el Ayuntamiento de Madrid por los servicios públicos consistentes en la vigilancia, conservación o reparación prestados en relación con galerías municipales y que afecten a los usuarios de las mismas, resultan compatibles con las que gravan la utilización privativa o el aprovechamiento especial constituido en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación: (i) el artículo 24.1.c) del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales; (ii) el artículo 2 de la ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Madrid reguladora de la Tasa por Prestación de Servicios en Galerías Municipales, de 9 de octubre de 2001, y (iii) el artículo 12 de la Ley General Tributaria.

Ello sin perjuicio de que la sentencia que resuelva la presente casación haya de extenderse a otras normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa".

El auto de admisión de 15 de junio de 2022 trae a colación la existencia de un precedente cuya cuestión, relativa también a esta tasa, fue reconocida como investida de interés casacional en el auto de admisión del recurso de casación núm. 3212/2020, de 17 de diciembre, en el que ha recaído sentencia en fecha 16 de marzo de 2022, precedente que la recurrente considera que "[...] sin reconocer, expresamente, que la Tasa por prestación de servicios en Galerías Municipales es compatible con la Tasa por utilización privativa o aprovechamientos especiales constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros, sí llega a la conclusión de que aquella, la Tasa de galerías, es una tasa por prestación de servicios [...]", mientras que la recurrida entiende que lo que en la sentencia se analiza es si la exención subjetiva prevista en el art. 21.2 del TRLHL abarca tanto a supuestos de tasas que graven el uso privativo o aprovechamiento especial del dominio público, como de prestación de servicios.

Así, en el razonamiento sexto del auto de admisión, se exponen los motivos por los que el recurso planteado tiene interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, y en el apartado 1 de ese mismo razonamiento jurídico, se señala que:

"Además, una cuestión relativa también a esta misma tasa fue reconocida como investida de interés casacional en el auto de admisión del recurso de casación nº 3212/2020, de fecha 17 de diciembre de 2020, (ECLI:ES:TS:2020:12400A). Si bien el interrogante planteado en aquel recurso no coincide con el que ahora se suscita, es preciso advertir que en la sentencia que resuelve aquel, dictada en fecha 16 de marzo de 2022 (RCA/3212/2020, ECLI:ES:TS:2022:985), en un sentido favorable a la tesis mantenida por la misma corporación local recurrente, se razona sobre la base de que la tasa controvertida recae sobre prestaciones de servicios o realización de actividades administrativas de competencia local, no sobre la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, lo que deviene, junto con la interpretación de la ordenanza aplicable y del TRLRHL, en la conclusión de que el Ministerio de Defensa -que en aquel caso era recurrido- no se encontraba exento del pago de la misma".

Como se observa, el propio auto matiza su aplicabilidad, pues el problema planteado en el presente recurso de casación, si bien relativo a la misma tasa -en su versión modificada-, es distinto al afrontado en la sentencia de esta Sala de 16 de marzo de 2022, por lo que es oportuno destacar las diferencias para evitar errores de enjuiciamiento.

En efecto, en el RCA 3212/2020 el precepto sobre cuya interpretación se pronunció esta Sala en la referida sentencia de 16 de marzo de 2022, es el art. 21.2 del TRLHL, que no es de aplicación al caso ahora examinado, dado que se refiere, como eventuales sujetos pasivos de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial, al Estado, las Comunidades Autónomas y las entidades locales.

En aquel recurso, tal y como se recoge en el fundamento jurídico primero de la sentencia, el debate planteado versaba, esencialmente, "sobre si, conforme a lo dispuesto en el artículo 21.2 TRLHL, el Ministerio de Defensa está exento de la tasa por prestación de servicios en galerías municipales recaudada por el Ayuntamiento de Madrid".

Al resolver ese recurso de casación, el Tribunal Supremo en la sentencia de 16 de marzo de 2022, tras recoger que la tesis del Ayuntamiento es que los servicios prestados tienen sustantividad propia y se engloban en una tasa que no cabe confundir con la tasa por uso privativo o aprovechamiento especial del dominio público, frente a la tesis del Abogado del Estado que sostenía que dichos servicios carecen de sustantividad propia, entendiendo que se encuentran "subsumidos" en la tasa por uso privativo o aprovechamiento especial del dominio público, estimó el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid atendiendo al diferente tratamiento normativo de ambas tasas y a la exégesis del art. 21.2 TRLHL en relación con la voluntad del legislador, vinculada a los precedentes de dicha norma, sentando la siguiente doctrina jurisprudencial:

"El Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales están obligados al pago de las tasas por el Ayuntamiento de Madrid por la prestación de servicios públicos tales como la vigilancia, conservación o reparación prestados en relación con galerías municipales y que afecten a los usuarios de las mismas".

En el presente asunto, sin embargo, lo que se nos pregunta es una cuestión distinta, la compatibilidad de la exacción de ambas tasas a las empresas prestadoras de servicios de suministros, en concreto, si la exigencia de la tasa regulada en la ordenanza por la prestación de servicios en galerías municipales, resulta compatible con la que grava la utilización privativa o el aprovechamiento especial constituido en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario.

Por esta razón, la doctrina jurisprudencial establecida en la sentencia de 16 de marzo de 2022, no se puede proyectar automáticamente sobre este asunto, pues si bien se razona sobre que la tasa controvertida recae sobre prestaciones de servicios o realización de actividades administrativas de competencia local, no sobre la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, sin embargo no se pronuncia sobre la compatibilidad de ambas tasas a las empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario.

CUARTO.- Marco normativo de las cuestiones planteadas en el proceso.

1. Conforme al auto de admisión, los preceptos que, en principio, debemos interpretar para resolver el litigio son los arts. 20.4 y 24.1.c) del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo ["TRLHL"], el art. 12, apartados 1 y 2, de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria ["LGT"] y el art. 2 de la Ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Madrid reguladora de la Tasa por Prestación de Servicios en Galerías Municipales, de 9 de octubre de 2001 (BO. Ayuntamiento de Madrid de 22 de noviembre, número 5470), en la redacción dada por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 29 de diciembre de 2016, (BO. Ayuntamiento de Madrid de 31 de diciembre, número 7815).

2. El art. 20 del TRLHL, que lleva por rúbrica " Hecho imponible", dispone en su apartado 4 que:

"Conforme a lo previsto en el apartado 1 anterior, las entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia local, y en particular por los siguientes:

[...]

q) Colocación de tuberías, hilos conductores y cables en postes o en galerías de servicio de la titularidad de entidades locales".

A su vez, el art. 24.1.c) del TRLHL señala lo siguiente:

"Cuando se trate de tasas por utilización privativa o aprovechamientos especiales constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, el importe de aquéllas consistirá, en todo caso y sin excepción alguna, en el 1,5 por 100 de los ingresos brutos procedentes de la facturación que obtengan anualmente en cada término municipal las referidas empresas.

[...]

Las tasas reguladas en este párrafo c) son compatibles con otras tasas que puedan establecerse por la prestación de servicios o la realización de actividades de competencia local, de las que las empresas a que se refiere este párrafo c) deban ser sujetos pasivos conforme a lo establecido en el artículo 23.1.b) de esta Ley, quedando excluida, por el pago de esta tasa, la exacción de otras tasas derivadas de la utilización privativa o el aprovechamiento especial constituido en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales".

3. El art. 12, apartados 1 y 2, de la LGT prescribe:

"1. Las normas tributarias se interpretarán con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 3 del Código Civil.

2. En tanto no se definan por la normativa tributaria, los términos empleados en sus normas se entenderán conforme a su sentido jurídico, técnico o usual, según proceda [...]".

4. Por último, el art. 2 de la ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Madrid reguladora de la Tasa por Prestación de Servicios en Galerías Municipales, de 9 de octubre de 2001, en la redacción dada por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 29 de diciembre de 2016, con efectos de 1 de enero de 2017, dispone que:

"1. Constituye el hecho imponible de la tasa, la prestación de los servicios municipales consistentes en la vigilancia, conservación, reparación, replanteo, visitas y cualesquiera otros que se desarrollen en las galerías municipales y que afecten a los usuarios de las mismas.

A los efectos anteriores, los servicios de vigilancia, conservación y reparación tienen carácter periódico y afectan a la totalidad de los elementos instalados en el interior de las galerías municipales.

Los servicios de replanteo y visitas se prestan por el Ayuntamiento de Madrid a solicitud de los usuarios de las galerías.

2. La exacción de esta tasa es, en todo caso, compatible con la exigencia de las tasas por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, se satisfagan éstas con carácter singular o, globalmente, mediante el pago de un porcentaje sobre los ingresos brutos anuales, en el caso de las empresas explotadoras de servicios de suministros".

QUINTO.- Criterio interpretativo de la Sala.

Sobre una cuestión análoga a la examinada en el presente recurso de casación, nos hemos pronunciamos en nuestra STS 637/2023, de 18 de mayo, dictada en el recurso de casación 7476/2021. Dada la identidad de los hechos y acto administrativo recurrido, así como de la semejanza de los argumentos expuestos por las partes, seguiremos ahora el mismo criterio observado en esa ocasión y por las razones expuestas entonces, que vamos a reiterar ahora pues no advertimos motivos para resolver de otro modo. Procedemos así por exigencia de los principios de igualdad en la aplicación de la Ley y de seguridad jurídica. Hemos dicho en la STS de 18 de mayo de 2023, cit.:

"[...] CUARTO. Criterio interpretativo de la Sala.

1. Como ha expuesto esta Sala, entre otras, en sentencia de 14 de junio de 2022 (RCA 4843/2020), las tasas son tributos de naturaleza potestativa (el artículo 20.1 TRLRHL dispone que "Las entidades locales, en los términos previstos en esta ley, podrán establecer tasas..."), lo que significa que solo resultarán exigibles en caso de que el Ayuntamiento haya aprobado el instrumento jurídico normativo que legitima su exacción: la ordenanza fiscal a la que se refiere el artículo 16 TRLRHL.

El art. 20 del TRLRHL, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, faculta a las entidades locales para el establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos.

El apartado 1 del citado precepto señala que, en todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por: la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local (letra A), y la prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo (letra B).

Los apartados 3 y 4 del artículo 20 del TRLRHL incluyen sendas listas abiertas, respectivamente, de tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local y tasas por prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia local. Así, el apartado 3 enumera una serie de supuestos por los que las entidades locales podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, entre los que las letras e) y k) disponen:

"[...] e) Ocupación del subsuelo de terrenos de uso público local.

[...]

k) Tendidos, tuberías y galerías para las conducciones de energía eléctrica, agua, gas o cualquier otro fluido incluidos los postes para líneas, cables, palomillas, cajas de amarre, de distribución o de registro, transformadores, rieles, básculas, aparatos para venta automática y otros análogos que se establezcan sobre vías públicas u otros terrenos de dominio público local o vuelen sobre ellos. [...]".

Y el apartado 4 enumera también una serie de supuestos por los que las entidades locales podrán establecer tasas por prestación de servicios o realización de actividades administrativas de competencia local, entre los que la letra q) dispone:

"[...] Colocación de tuberías, hilos conductores y cables en postes o en galerías de servicio de la titularidad de entidades locales".

2. El principio general de compatibilidad entre las tasas por utilización privativa o aprovechamientos especiales constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, en favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, y las tasas que puedan establecerse por la prestación de servicios o la realización de actividades de competencia local, que, sin embargo, no se extiende a las que deriven de la utilización privativa o el aprovechamiento especial constituido en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, aparece claramente recogido tanto en el TRLHL como en la Ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Madrid reguladora de la Tasa por Prestación de Servicios en Galerías Municipales, de 9 de octubre de 2001, en la redacción dada por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 29 de diciembre de 2016, con efectos de 1 de enero de 2017.

En efecto, tal y como hemos expuesto, el artículo 24.1.c), último párrafo, del TRLHL dispone que:

"Las tasas reguladas en este párrafo c) son compatibles con otras tasas que puedan establecerse por la prestación de servicios o la realización de actividades de competencia local, de las que las empresas a que se refiere este párrafo c) deban ser sujetos pasivos conforme a lo establecido en el artículo 23.1.b) de esta Ley, quedando excluida, por el pago de esta tasa, la exacción de otras tasas derivadas de la utilización privativa o el aprovechamiento especial constituido en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales".

A su vez, el apartado 2º del artículo 2 de la Ordenanza fiscal examinada señala:

"La exacción de esta tasa es, en todo caso, compatible con la exigencia de las tasas por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, se satisfagan éstas con carácter singular o, globalmente, mediante el pago de un porcentaje sobre los ingresos brutos anuales, en el caso de las empresas explotadoras de servicios de suministros".

Por tanto, esta Sala no alberga duda alguna de que, tal y como declaró en sentencia de 13 de noviembre de 2012 (rec. cas. 6844/2010), rige un principio general de compatibilidad entre aquella tasa cuyo importe es el citado 1,5 por 100, y otras que puedan establecerse por la prestación de servicios o la realización de actividades de competencia local, trasladándose el problema "[...] al estudio de cada tasa en concreto, para analizar si el hecho imponible de la que se trate deriva en una relación causal no rota por otras circunstancias que deban tenerse como relevantes, del que ya es grabado con la tasa por la utilización privativa o aprovechamiento especial de aquel dominio público local".

3. Entrando ya a examinar el hecho imponible de ambas tasas, procede hacer las siguientes reflexiones.

El artículo 2 de la ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Madrid reguladora de la Tasa por Prestación de Servicios en Galerías Municipales, de 9 de octubre de 2001, en la redacción vigente hasta 2017, disponía que:

"1. Constituye el hecho imponible de la tasa, la prestación de servicios o la realización de actividades municipales que afecten, se refieran o beneficien a los usuarios de las galerías de servicios municipales, como consecuencia de la colocación en las mismas de tuberías, hilos conductores, cables y cualesquiera otros elementos, así como por la vigilancia, conservación y reparación de dichas galerías.

2. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 20 a 27 de la Ley 39/1988 modificados por la Ley 25/1998, la presente tasa encuentra su fundamento en la cobertura de los costes que al municipio comporta la prestación de los servicios y actividades que constituyen su hecho imponible, determinándose el coste a distribuir entre los usuarios conforme a lo dispuesto en el artículo 24.2 de la citada Ley 39/1988".

Tras la redacción dada al citado precepto por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 29 de diciembre de 2016, con efectos de 1 de enero de 2017, su tenor es el siguiente:

"1. Constituye el hecho imponible de la tasa, la prestación de los servicios municipales consistentes en la vigilancia, conservación, reparación, replanteo, visitas y cualesquiera otros que se desarrollen en las galerías municipales y que afecten a los usuarios de las mismas.

A los efectos anteriores, los servicios de vigilancia, conservación y reparación tienen carácter periódico y afectan a la totalidad de los elementos instalados en el interior de las galerías municipales.

Los servicios de replanteo y visitas se prestan por el Ayuntamiento de Madrid a solicitud de los usuarios de las galerías.

2. La exacción de esta tasa es, en todo caso, compatible con la exigencia de las tasas por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, se satisfagan éstas con carácter singular o, globalmente, mediante el pago de un porcentaje sobre los ingresos brutos anuales, en el caso de las empresas explotadoras de servicios de suministros".

En la memoria justificativa de la modificación vigente a partir del 1 de enero de 2017, se recoge lo siguiente:

"Los servicios de vigilancia consisten, básicamente, en la realización de dos actividades: controlar el acceso a las galerías municipales, comprobando que únicamente entren las personas que han sido previamente autorizadas por los servicios técnicos municipales; y recorrer las galerías municipales con cierta periodicidad, revisando el estado de las mismas, verificando el correcto funcionamiento de su sistema de seguridad y recabando información sobre el estado de la obra civil, de los elementos y sistemas de seguridad y comprobando el estado aparente de los elementos instalados.

Los servicios de conservación y reparación, por su parte, consisten en la reparación de la obra civil y de las instalaciones propias de las galerías municipales, como consecuencia de las revisiones que se realizan periódicamente y de los programas de mantenimiento que se establecen.

En cuanto a los servicios a que se refieren las nuevas tarifas, el replanteo consiste en determinar la viabilidad de las instalaciones que se pretendan ubicar en el interior de las galerías, para las que se solicita la correspondiente autorización, así como en aportar la solución técnica más adecuada, emitiendo el correspondiente informe de replanteo.

Por otro lado, las visitas consisten en acompañar, por parte del personal encargado de las galerías, a quienes solicitan efectuar algún tipo de instalación en el interior o a quienes ya tienen elementos instalados, previa la correspondiente petición".

No existe controversia en que la tasa liquidada e impugnada lo ha sido por los servicios de vigilancia, conservación y reparación, cuya liquidación tiene carácter periódico, y no por la prestación de servicios de replanteo y visitas, que se prestan por el Ayuntamiento a solicitud de los usuarios de las galerías.

De otro lado, en la tasa que grava el aprovechamiento especial del dominio público local (subsuelo, suelo y vuelo de vías públicas municipales), en beneficio particular, por empresas explotadoras de servicios de suministros, en este caso de energía eléctrica, el hecho imponible consiste en aquel aprovechamiento especial del dominio público mediante la ocupación del subsuelo, así como tendidos, tuberías y galerías para las conducciones de energía eléctrica, agua, gas o cualquier otro fluido.

El hecho imponible de esta tasa es, pues, la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, según el art. 20 del TRLRHL, considerando como sujetos pasivos el art. 23.a) a quienes disfruten, utilicen o aprovechen especialmente el dominio público local en beneficio particular, conforme a alguno de los supuestos previstos en el art. 20.3 de la Ley.

4. La delimitación del hecho imponible de ambas tasas es un elemento relevante para determinar si existe o no la compatibilidad por la que se nos pregunta.

Pues bien, atendiendo a las concretas tasas examinadas, se advierte que la tasa por prestación de servicios en galerías municipales recae sobre servicios prestados por el Ayuntamiento que tienen sustantividad propia y que no cabe confundir con la tasa por uso privativo o aprovechamiento especial del dominio público local.

En efecto, en la redacción vigente a partir de 2017, que es la aplicable en este asunto, el hecho imponible de la tasa se caracteriza por las siguientes notas:

-se establece por "la prestación de servicios municipales (...) que se desarrollen en las galerías municipales y que afecten a los usuarios de las mismas".

-los servicios que generan el pago de la tasa consisten en la vigilancia, conservación, reparación, replanteo, visitas y cualesquiera otros que se desarrollen en las galerías municipales.

- Atendiendo al tipo de servicios prestados, se distingue:

a) prestación de servicios de vigilancia, conservación y reparación, que se liquida con carácter periódico, afecta a la totalidad de los elementos instalados en el interior de las galerías municipales, y cuyos sujetos pasivos son los usuarios de las galerías municipales.

b) los servicios de replanteo y visitas se prestan por el Ayuntamiento de Madrid a solicitud de los usuarios de las galerías, siendo los sujetos pasivos de la misma los usuarios que soliciten la prestación de alguno de estos servicios.

Como se comprueba de su simple lectura, en la nueva versión de la ordenanza se ha limitado más intensamente el hecho imponible en el sentido de que solo se incluye la prestación de servicios -y no la realización de actividades municipales, como se hacía anteriormente-, a favor de los usuarios de las galerías municipales, realizados en las mismas, especificando los servicios que se prestan en estas galerías municipales y distinguiendo para su liquidación entre el tipo de servicio prestado.

Tal y como expone la parte recurrente, en las galerías municipales el Ayuntamiento presta servicios públicos, susceptibles de ser retribuidos mediante la exigencia de una tasa que, si bien están vinculados al aprovechamiento del dominio público, resultan individualizables respecto de ese aprovechamiento. Se trata de servicios cuya prestación, relacionada con los usuarios de las galerías, no está vinculada a la utilización privativa o aprovechamiento especial del suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, siendo los beneficiarios los sujetos que las utilizan.

En efecto, al aprovechamiento especial del dominio público se "añade", en el caso de instalaciones que discurren por galerías municipales, unas condiciones de mayor seguridad, accesibilidad y facilidad en el mantenimiento y reparación de los elementos instalados, por lo que no es rechazable, a priori, la idea de que sí pueden prestarse unos servicios añadidos al propio aprovechamiento especial del dominio público, que afectan o benefician de modo especial a quienes ostentan un aprovechamiento especial del dominio público en las galerías municipales.

En este sentido y planteada la cuestión de interés casacional en términos generales, la Sala considera que no se puede negar la compatibilidad abstracta entre ambas tasas, pues la incompatibilidad se predica respecto de otras tasas que graven el aprovechamiento del dominio público, pero no con relación a tasas por prestación de servicios, como la examinada que, si bien están relacionadas con el aprovechamiento que se lleva a cabo, son independientes de dicho aprovechamiento.

Asimismo, debe tenerse en cuenta que a tenor del artículo 20.2 TRLHL "se entenderá que la actividad administrativa o servicio afecta o se refiere al sujeto pasivo cuando haya sido motivado directa o indirectamente por este, en razón de que sus actuaciones u omisiones obliguen a las entidades locales a realizar de oficio actividades o a prestar servicios por razones de seguridad, salubridad, de abastecimiento de la población o de orden urbanístico, o cualesquiera otras".

En el presente caso, resulta evidente que la entidad recurrida ha motivado directa o indirectamente la prestación de servicios de vigilancia, conservación o reparación en las galerías municipales, pues en esos servicios concurren las razones de " seguridad" y "abastecimiento de la población" u otras análogas, a que hace referencia el precepto, como causa de la prestación de servicios, para mantener en condiciones idóneas el espacio público compartido por el que discurren instalaciones de suministros de interés general.

5. En último término, procede hacer referencia a la Ordenanza de Diseño y Gestión de Obras en la Vía Pública, aprobada el 31 de mayo de 2006, cuyo artículo 4 dispone:

"Artículo 4. Modalidades de instalación de servicios.

Los cables y conducciones que discurren por el vuelo, suelo o subsuelo de las vías y espacios públicos municipales se dispondrán de uno de los siguientes modos:

1. Alojados en galerías y cajones de servicios.

a) Galerías de servicios.

Son aquellas construcciones lineales subterráneas visitables proyectadas para alojar todos y cada uno de los servicios urbanos.

b) Cajones de servicios.

Son aquellas construcciones de sección generalmente rectangular, accesibles desde el exterior y cubiertas con losas, que se situarán preferiblemente bajo las aceras.

Podrán ser simples o múltiples, con capacidad suficiente para que los cables y tuberías instaladas queden dispuestos de forma ordenada, funcional, segura y con holgura para poder realizar los trabajos de mantenimiento.

c) Construcción de nuevas galerías o cajones de servicios.

Cuando las características de las vías y espacios públicos municipales afectados y de las redes a instalar así lo aconsejen, el Ayuntamiento podrá realizar por si mismo o exigir a promotores, compañías de servicios u organismos públicos, la construcción de galerías y cajones de servicios que serán, en todo caso de titularidad municipal.

Si fuese el Ayuntamiento quien realizase estas obras, el importe de las contribuciones especiales que correspondiera abonar a las empresas suministradoras que utilicen dichas galerías y cajones de servicios, en virtud de lo establecido en el artículo 30 del Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de Marzo por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, se calculará conforme establece el artículo 31 de dicha Ley.

En el caso de que las obras no sean ejecutadas por el Ayuntamiento, el coste de las mismas corresponderá íntegramente al promotor, compañía de servicios u organismo público que las haya ejecutado, quien deberá, previamente a su ejecución, solicitar la correspondiente licencia.

En cualquier caso, la vigilancia, el control y el mantenimiento de todos los servicios instalados en las galerías y cajones de servicios, corresponderá siempre al titular del servicio instalado, quien deberá admitir la instalación de todos aquellos cables o conducciones técnicamente compatibles, que sean autorizados por el órgano competente.

El uso de galerías y cajones de servicios de titularidad municipal estará sujeto al pago de las tasas por utilización privativa y aprovechamientos especiales que procedan, constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías y espacios públicos municipales en favor de empresas explotadoras de servicios de suministros, reguladas en la correspondiente ordenanza fiscal".

El inciso del apartado c) resaltado en cursiva fue anulado por sentencia de 17 de junio de 2010 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo núm. 1020/2006, confirmada en sentencia del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 2012 (rec. cas. 6844/2010), si bien en el recurso de casación no se cuestionaba la anulación del referido inciso.

Pues bien, de los términos de la referida ordenanza de gestión y diseño interesa destacar que "la vigilancia, el control y el mantenimiento de todos los servicios instalados en las galerías y cajones de servicios, corresponderá siempre al titular del servicio instalado [...]", mientras que la ordenanza por prestación de servicios en galería municipales, ahora examinada, señala que "los servicios de vigilancia, conservación y reparación tienen carácter periódico y afectan a la totalidad de los elementos instalados en el interior de las galerías municipales", por lo que la diferencia entre ambas es la referencia, en lugar de a los "servicios", a los "elementos" instalados como objeto de la prestación del servicio.

Conforme a ello, puede concluirse que la actividad de vigilancia y control de la galería afectaría al conjunto de la edificación y a los elementos instalados, y el mantenimiento y conservación a los elementos edificatorios.

Lo que la Sala no comparte, en términos de análisis del hecho imponible, es que el aprovechamiento especial incluya como prestación accesoria e inseparable del disfrute del dominio público la vigilancia y control del espacio en sí mismo, y su mantenimiento y conservación en cuanto a sus elementos edificatorios, pues se advierte que si las instalaciones mediante las que se prestan los servicios de suministro discurrieran por una conducción enterrada en el subsuelo, o por el vuelo, no parece que fuera exigible que el Ayuntamiento prestara algún tipo de servicio de control y mantenimiento específico de esa conducción.

Consecuentemente, no se comparte la idea, expresada en la sentencia recurrida, de que el aprovechamiento especial del dominio público incluye "servicios necesarios" que deben ser prestados por el Ayuntamiento para el adecuado disfrute del dominio público.

En definitiva, tal y como se ha anticipado, al aprovechamiento especial del dominio público se añade, en el caso de instalaciones que discurren por galerías municipales, unas condiciones de seguridad, accesibilidad y facilidad en el mantenimiento y reparación de los elementos instalados, por lo que se prestan unos servicios que se adicionan al propio aprovechamiento especial, que afectan o benefician de modo especial a quienes ostentan un aprovechamiento especial del dominio público en las galerías municipales, y que en tales servicios concurren, como causa de su prestación, las razones a que hace referencia el artículo 20.2 TRLHL para mantener en condiciones idóneas el espacio público por el que discurren instalaciones de suministros de interés general.

Cuestión distinta es la efectiva prestación del servicio, su cuantificación, la equivalencia de la tasa establecida con el coste del servicio (art. 24.2 TRLHL) etc. cuestiones estas que, o bien no fueron planteadas, o bien no fueron examinadas en la sentencia impugnada, al limitarse su estudio a la duplicidad impositiva, por lo que no pueden ser analizadas en el presente recurso de casación.

QUINTO. Respuesta a la cuestión interpretativa planteada en el auto de admisión.

Con las consideraciones efectuadas en los fundamentos anteriores estamos en disposición de dar respuesta a la cuestión que se nos plantea en el auto de admisión del recurso.

La respuesta a dicha cuestión, conforme a lo que hemos razonado, debe ser que la tasa examinada, exigida por el Ayuntamiento de Madrid por la prestación de servicios públicos tales como la vigilancia, conservación o reparación prestados en relación con galerías municipales, y que afecten a los usuarios de las mismas, resulta compatible con la tasa que grava la utilización privativa o el aprovechamiento especial constituido en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario. [...]".

SEXTO.- Resolución de las pretensiones deducidas en el proceso.

A luz de los anteriores criterios interpretativos, procede estimar el recurso de casación deducido por la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid, pues el criterio establecido por la Sala de instancia, que ratifica el del Juzgado de instancia, es contrario al que aquí hemos establecido. La aplicación de la doctrina jurisprudencial que hemos declarado determina la estimación del recurso de apelación, y desestimación del contencioso-administrativo, pues en la instancia todos los motivos de impugnación plantean, desde distintos ángulos, la misma cuestión aquí examinada.

SÉPTIMO.- Las costas.

En virtud de lo dispuesto en el art. 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración expresa de condena en dicho concepto en lo que se refiere a las causadas en este recurso de casación. En cuanto a las causadas en la apelación, no ha lugar a la imposición al ser estimado el recurso ( art. 139.2 LJCA), y respecto a las de la instancia, no ha lugar a hacer imposición a ninguna de las partes, por lo que cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad dadas las serias dudas jurídicas que la cuestión suscitada ha planteado hasta su esclarecimiento (art. 139.1 LJC).