Sentencia Contencioso-Administrativo 1573/2023 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 2068/2022 de 27 de noviembre del 2023

PRIMERO. El Abogado de la Generalidad de Cataluña interpone recurso de casación contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Quinta, nº 5058/2021, de 22 de diciembre de 2021 (rec. 111/2018) por la que se declaró la perdida de objeto de la cuestión de inconstitucionalidad planteada en este proceso y estima en parte el recursos interpuesto por el Ayuntamiento de Catelldefels contra la desestimación por silencio del requerimiento previo formulado por el Ayuntamiento a fin de que la Administración de la Generalidad para que procediese a abonar las cantidades correspondientes a la financiación de las guarderías municipales en el periodo comprendido entre los cursos escolares 2012-2013 a 2016-2017 a razón de 1300 euros por plaza y curso escolar y 1600 para este último curso más los intereses legales.

SEGUNDO. Mediante Auto de 27 de junio de 2022 se admitió el recurso de casación declarando que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, establecida por una norma con rango de ley, procede el abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención desde la fecha de su solicitud atendiendo a la falta de existencia de una cantidad vencida, liquida y exigible, o si su exigencia nace en el momento en que se produce el reconocimiento de la obligación derivado de la disposición legal que así lo establezca.

TERCERO. La parte recurrente formalizó la interposición de su recurso de casación argumentando la vulneración de los artículos 22.2 b), 28 y 34 de la LGS, arts. 17.2, 21, 24 y 73.4 de la LGP, los arts. 1089, 1100 y 1113 CC, y los arts. 12.3, 15.2 y 112 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, en relación con los arts. 84.2.g) y 131 EAC.

El reconocimiento de la obligación, a estos efectos, se entiende como el acto administrativo, material o sustantivo y ejecutivo, por el que la Administración declara un derecho de cobro a favor del particular, susceptible de pago, efectivo e inmediato de manera que a partir de la notificación de este acto de reconocimiento la Administración puede (y debe) hacer el pago en cualquier momento, con fundamento en la necesidad de disponer de tiempo suficiente para tramitar el procedimiento presupuestario que corresponda.

En aplicación de la norma legal atributiva de la subvención, que la regula de acuerdo con el art. 22.2 b) LGS, el pago de las cantidades de la subvención se condiciona a un calendario decenal y a la creación de un fondo específico, por lo que no es una obligación pura, sino que está condicionada por la norma reguladora de la misma y no puede generar en ningún momento interés de demora antes que se cumplan los requisitos para ser exigible. En el ámbito de las relaciones subvencionales y de acuerdo con la normativa estatal infringida por la sentencia de instancia, este acto de reconocimiento de la obligación es el acto de concesión de la subvención y/o el acto de liquidación de la subvención previa consignación presupuestaria.

Requerimiento que, por su naturaleza, no puede ser previo a este reconocimiento (que no existía legalmente en aquel momento) ni tampoco posterior al pago (o a la orden de pago). En el primer caso, porque no se puede requerir el pago de una obligación que no es exigible hasta que no haya sido reconocida ni prevista por la ley ni consignada presupuestariamente pues previamente se supedita a la creación de un fondo y a un calendario de pago decenal.

La aplicación de los intereses de demora también infringe la naturaleza de la subvención legal, del art. 22.2 b) LGS, que es lo que son las cantidades establecidas por la norma legal indicada ( DA 30ª LEC) en los términos fijados por la STC 159/2021, de 16 de septiembre, en su FJ 4 b) que para ser exigibles requieren un procedimiento de concesión, como establece la misma STC.

La cuestión principal de la sentencia estriba en el hecho de haberse reconocido en sentencia unos intereses de demora derivados de una subvención determinada y concedida legalmente, cuando estas cantidades ni eran exigibles en el momento de su reclamación, ni estaban reconocidas previamente ni la subvención legal se encontraba creada y que, como reconoce la misma sentencia recurrida, estaban anteriormente sujetas a las disponibilidades presupuestarias, es decir condicionadas sin pasar de expectativas. No hubo nunca tal disponibilidad presupuestaria ni se autorizaron nunca en el periodo imputado de intereses de demora - tal como reconoce la STC 159/2021-. Las cuantías no han formado nunca parte del patrimonio del ayuntamiento recurrente como fundamentó el máximo intérprete constitucional.

La sentencia aplica un interés de demora a unas cantidades (425 euros por curso y plaza) que antes no existía porque la misma cantidad deriva de la creación por rango de ley de una subvención, una vez descartado por el TC que dicha subvención obedezca a una obligación estatutaria o de la legislación orgánica de educación. La STC 159/2021 deja a las claras que la no cabe interpretar en modo alguno que existía obligación alguna a la financiación del primer ciclo de la educación infantil, y, por ende, la subvención que ahora se crea con la Ley 5/2020, es una subvención legal sin que se repute su existencia a la traducción de una financiación que no existe en términos jurídicos ni a una obligación previa a la misma. Por ello, es ontológicamente imposible jurídicamente que se devengue un interés de demora de una obligación que no es que no fuese exigible en ese periodo imputado si no que ni existía en ese periodo.

Si el artículo 1.108 del Código Civil prevé como presupuesto necesario para la indemnización de los daños por incumplimiento de la obligación pecuniaria la previa constitución en mora del deudor no es con la finalidad de trasladarle los riesgos, que lo hace necesariamente, sino que utiliza este momento como criterio de determinación del incumplimiento de la obligación pecuniaria. Las obligaciones pecuniarias sólo pueden ser incumplidas, retrasadamente, pero, el retraso no es siempre relevante para el Derecho. Sólo aquellos retrasos que constituyan ilícitos obligacionales, infracciones del derecho de crédito o, si se quiere, incumplimientos de la obligación tienen relevancia jurídica. Para determinar el momento en que el retraso deviene ilícito contractual y, por ende, generador de las consecuencias o efectos generales de la responsabilidad del deudor, es requisito indispensable que la obligación haya vencido y que haya sido exigida y para ser exigida tiene que existir previamente.

La sentencia recurrida, aun reconociendo la cuantía de la subvención fijada legalmente, va más allá reconociendo intereses de demora en un periodo donde la subvención legal no existía cuando se hizo ese requerimiento, con clara infracción de la legislación estatal básica mencionada anteriormente. La norma reguladora de la subvención es la que establece su existencia, procedimiento y requisitos de la misma. Esta norma no puede crear una obligación exigible cuando no existía su vigencia, y por ello, no puede producirse mora alguna ni devengar interés alguno.

La sentencia considera aplicables los intereses de demora a la reclamación de las cantidades reclamadas, que esta obligación era, a su vez, preexistente y que las cantidades de la DA 30.ª LEC eran exigibles cuando se reclamaron y no se abonaron sin que existiese la subvención legal ni ésta estuviese reconocida ni fuera exigible. Eso supone una aplicación contraria y frontal de la doctrina que emana de la STC 159/2021 cuando esta reconoce - sin que sea posible ninguna interpretación diferente- que hasta el momento de la DA 30.ª de la LEC no había obligación legal de financiación (subvención) de las plazas de guarderías municipales infantiles, ni estatutaria ni dimanante de la legislación orgánica.

No pueden devengar interés de demora unas cantidades que no existían al tiempo de hacer la reclamación administrativa, cuando no existía relación subvencional alguna. La creación de la subvención legal es posterior y sus efectos lo son de acuerdo con la norma legal que la crea ( arts. 22.2 b) LGS y 1089 CC), y ésta se debe a una creación de un fondo específico de pago decenal para que las cuantías sean consignadas presupuestariamente ( art. 34 LGS) y sean, a su vez, exigibles para que devenguen interés. A eso hay que añadir que resulta inexcusable la tramitación de un procedimiento previo de concesión con un acto administrativo de concesión cuando corresponda de acuerdo con dicho calendario de la subvención legal, art. 22.2 b) y 28 LGS.

La STC, al desvirtuar la infracción de irretroactividad de la norma legal atributiva de la subvención que le reprochaba la Sala, entiende que la cantidad no era reconocida ni exigible hasta el momento de entrada en vigor, y que antes no existía ningún derecho consolidado dentro del patrimonio del ayuntamiento recurrente que fuera exigible, cosa que hace que sea imposible jurídicamente que genere interés de demora. No existía, en el periodo que se imputa el interés de demora, un derecho subjetivo a la subvención incorporado en el patrimonio del ayuntamiento de acuerdo con la STC 159/2021.

La sentencia recurrida en casación introduce el concepto de intereses de demora, pretendiendo ampararse de manera errónea a una supuesta obligación previa cuando la norma

que crea dicha subvención no existía ni tenía vigencia alguna y además con infracción de la misma pues el calendario de pagos es decenal a partir de la entrada en vigor de la DA 30ª LEC, no antes, a nuestro juicio, vulnerando los términos fijados por el TC.

Por ello solicita que en respuesta la cuestión de interés casacional que se plantea solicita un pronunciamiento en el que se afirme que no se pueden devengar intereses de demora de una cantidad subvencional establecida legalmente hasta que:

(i) esta cantidad esté previamente establecida por norma con rango de ley de acuerdo con su entrada en vigor y regulado por dicha norma que la crea ( art. 22.2 b) LGS);

(ii) a su vez, esta cantidad este determinada en dicha norma legal y se cumplan los requisitos habilitantes de la norma reguladora que la crea;

(iii) toda vez que la cantidad esté consignada en los presupuestos públicos y presupuestada;

(iv) y todo ello con el previo e inexcusable tramitación del procedimiento administrativo previsto en la norma que crea dicha subvención legal, por remisión expresa del art. 22.2 b) LGS, con un acto administrativo de concesión, que supone su reconocimiento, y en atención a la misma normativa de la legislación aplicable, esto es la DA 30ª LEC en el caso de autos, que la condiciona como norma reguladora creadora y habilitante de la subvención a la creación a su vez de un fondo específico presupuestario con un calendario de pagos decenales;

(v) transcurrido el plazo de 3 meses desde el reconocimiento de la obligación de acuerdo con el art. 24 LGP;

(vi) siendo el día inicial para el devengo a computar desde el requerimiento de pago.

Y por todo ello solicita una sentencia por la que se estime el recurso de casación interpuesto, casando y anulando la sentencia recurrida y fijando la doctrina casacional solicitada.

CUARTO. El representante legal del Ayuntamiento de Castelldefels se opone al recurso de casación.

La Sentencia impugnada afirma que el TC nº 159/2021, despeja las dudas de constitucionalidad de los apartados 2 a 5 de la disposición adicional trigésima de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2009, de 10 de julio de Educación, en la redacción dada por el artículo 172.3 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril, sin poder descartar la proyección de la norma a sucesivas fases procesales. Concretamente el apartado 3 de la Disposición adicional, expresamente excluida de enjuiciamiento por el TC, que establece un calendario de pagos de la cantidad resultante, durante los diez años siguientes.

Se remite a lo razonada en el fundamento jurídico séptimo de la sentencia impugnada.

En todas las reclamaciones cursadas por los Ayuntamientos recurrentes, tanto en sede administrativa como judicial, se está ante la reclamación de cantidades líquidas, vencidas y exigibles.

En los primeros recursos (primeras sentencias del TSJC 2017 y 2018, hoy firmes), se fundamentaba la inactividad del "Departament d'Ensenyament" en orden al pago de subvenciones legalmente reconocidas y previstas, con las consiguientes partidas presupuestarias, en las distintas Leyes de Presupuestos y, posteriormente, mediante Disposición Adicional 49 de la Ley 4/2017, que dirige el mandato al Gobierno catalán para que garantice un módulo económico de 1.600.-€, incrementando el quantum reclamado de 1.300.-€ a 1.600.€.

En los siguientes recursos (2018 a 2020), como el resuelto por la Sentencia recurrida, se instaba nuevamente al Departamento a la aprobación de las subvenciones legalmente reconocidas, por los ejercicios siguientes (2015 a 2018 y 2019), por persistir la obligación legal y su reconocimiento explícito en las Leyes Presupuestarias, prorrogadas, hasta la autonómica de mayo de 2020, que introduce la nueva DA. 30ª de la Ley 12/2009.

Por consiguiente, la sentencia reduce el quantum líquido, vencido y exigible reclamado por el Ayuntamiento, de acuerdo con la "rebaja" legal (DA 30ª), lo cual no presupone que la reclamación judicial contenida en la demanda no fuera por una deuda (subvención) "legal", líquida, vencida y exigible sino que, al tiempo de la reclamación de la deuda (2018), ésta era una, y por imperativo legal posterior y con efecto retroactivo, (DA 30ª), la deuda (subvención) "legal", queda minorada en su importe, pero no en su vencimiento, liquidez y exigibilidad, que nace incluso antes, por su retroactividad, que la reclamación administrativa de la deuda.

La Sentencia no ha condenado al pago de intereses por el reconocimiento legal retroactivo del "quantum", ni por el fraccionamiento del pago de la DA 30ª, sino por la demora en la ejecución de las previsiones legales sucesivas, por la inactividad, la "inacción" del Departamento que, paradójicamente, reclama para el devengo de interés, la preexistencia de un acto de aprobación, ( art. 22.2.b) de la LGS, sin sanción alguna a su inactividad, que es lo que nos ha llevado a las distintas instancias.

La inactividad debe ser sancionada y no puede ser la carta de presentación para la demora en el reconocimiento y pago de la subvención legal, mediante el correspondiente acto de ejecución. El acto de ejecución puede tenerse como parámetro temporal para el devengo o reclamación de interés, (con tales conceptos y doctrina jurisprudencial juega la recurrente), pero en ningún caso para su negación, cuando lo que se reclama es la inactividad o el cumplimiento general de la Ley que obliga a financiar o subvencionar la educación, por faltar actos concretos de ejecución.

Así, en respuesta a la primera cuestión, considera que la respuesta ha de ser que si por su inactividad o demora no se llega a establecer una cantidad vencida, líquida y exigible a favor del beneficiario que legalmente tiene derecho a la misma (subvención legal), su reclamación devenga interés, por cuanto la administración no puede obtener beneficio o rendimientos resultantes de su propia inactividad o demora.

La segunda cuestión si su exigencia nace en el momento en que se produce el reconocimiento de la obligación derivado de la disposición legal que así lo establezca, considera que esta es una cuestión que enlaza directamente con la anterior, entendiendo que el abono de interés, en favor del beneficiario de la subvención, puede nacer en el momento en que se produce el reconocimiento de la obligación derivado de la disposición legal que así lo establezca, por cuanto los reconocimientos de obligaciones económicas generan interés o incluso prestaciones complementarias, a partir de la fecha en que las mismas son eficaces. Lo anterior no presupone que la falta de reconocimiento, por causa imputable a la administración concedente y, concretamente, por inactividad o demora, exima a la administración de culpa y al beneficiario de indemnidad.

El recurso se fundamenta en la necesidad de una actividad ("un previo acto de otorgamiento de la subvención y su reconocimiento") cuando el contexto de la condena judicial al pago de interés reside, precisamente, en la inactividad de la Administración demandada que no es la "autora" de la subvención legal, ni siquiera de la nueva DA 30ª de la Ley 12/2009, sino su "ejecutora". Por consiguiente, el previo acto de subvención y su reconocimiento, es la condición, exigible, que se sanciona por inactividad con el abono de interés. Es la actuación expresamente esperada, reclamada, sometida a control jurisdiccional por los Ayuntamientos recurrentes, la actuación obligada por las Sentencias precedentes y la recurrida en casación.

Insistimos en que no está en cuestión la obligación legal sino su ejecución, que la recurrente relega al dictado de "actos" de aprobación/consignación y la Sentencia sanciona por inactividad, acatando el límite económico de la DA 30ª y su retroactividad, pero con plenitud de efectos, también moratorios, por la inactividad continuada y acreditada de la administración autonómica actuante.

Incurre en confusión de conceptos, al asimilar la condena procesal al interés legal de las cantidades reclamadas en sede administrativa hasta el límite de 425.-€/alumno/curso, por los ejercicios reclamados en la instancia, con el interés sobre el reconocimiento general (a todos los Ayuntamientos catalanes), de las subvenciones condicionadas al calendario decenal de pago, que no ha sido objeto de pronunciamiento judicial.

Los Ayuntamientos recurrentes han apelado a la Ley para exigir la actuación de la administración competente, desde 2014, y la administración competente, lejos de actuar, en aplicación de la ley, dictando los actos de ejecución (aplicación y consignación presupuestaria), sujeta su "inactividad natural" al dictado de determinados preceptos legales (ex. arts. 34 LGS y 73 LGP), que tienen que ver con la actividad de las administraciones públicas pero que en ningún caso amparan su inactividad.

El entramado argumental, sustentado con las previsiones de la LGS, la LGT y Presupuestaria es invocable, por supuesto, ante actuaciones concretas de la administración educativa, pero, reiteramos, no pueden aplicarse ni bendecirse por este alto Tribunal, cuando subyace una dejación general de competencias y una falta evidente de actos de ejecución, ni siquiera enunciados por la recurrente en el curso del proceso, que cierra su condena procesal al pago de interés, por inactividad.

La cofinanciación de la educación 0-3 es una obligación legal indiscutible en Cataluña, que debe dotarse anualmente de recursos para su otorgamiento mediante los actos de ejecución (Convenios), que correspondan. Esta dotación presupuestaria anual y los actos de concesión son los incumplidos (incumplimiento legal), por inactividad de la administración y dicha inactividad es la que sanciona la Sentencia recurrida, mediante el reconocimiento de intereses moratorios por las sumas reconocidas por Sentencia (inferiores a las reclamadas por efecto de la DA 30ª), desde su reclamación administrativa.

Finalmente, debe oponerse en el presente recurso, la concurrencia de la circunstancia prevista en letra e) del art. 88.2 LJCA, en el sentido de que la Sentencia 5058/2021, de 22 de diciembre no infringe sino que aplica directamente la doctrina constitucional que emana de la STC 159/2021, de 16 de septiembre, y lo hace de manera principal, respetando el techo subvencional, sin entrar en el aplazamiento decenal del pago de los importes legalmente reconocidos a favor de los Ayuntamientos catalanes, a pesar de esta previsión queda expresamente excluida de conocimiento por la STC, que resuelve la cuestión de inconstitucionalidad planteada sobre la DA 30ª.

Por consiguiente, cabe concluir que la cuestión que para la recurrente y para la Sala tiene interés casacional se contrae, a criterio de esta representación, a decidir si es la actividad o la inactividad de la administración actuante, lo que "va por delante" a la hora de confirmar una condena judicial que obligue al pago de intereses moratorios respecto a la subvención "debida" por disposición legal.

La mayor o menor concreción del "quantum", o su exigibilidad por vencimiento o liquidez, va a depender, en todos los casos, del grado de "ejecución" de la previsión legal, es decir, de la actividad o inactividad de la administración, en despliegue o cumplimiento efectivo de la encomienda legal. Por ello, si se incumple la "encomienda", como en el caso de autos, por no acreditarse el dictado de actos de ejecución específicos que permitan acreditar el cumplimiento de las previsiones de la LGS, no cabe oponerlas como condición para el pago de la obligación ni de la condena supletoria al pago de intereses, desde la formulación de reclamación administrativa.

Por todo ello, en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, establecida por una norma con rango de ley, procede el abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención, cuando la administración incurra en inactividad y no despliegue mediante actos de ejecución la obligación de subvencionar legalmente impuesta.

En cuanto al nacimiento de la obligación de intereses se produce, a criterio de esta parte, en el momento en que quede debidamente acreditada la inactividad de la administración concedente, es decir, nace en el momento en que la obligación de subvencionar, derivada de la disposición legal que así lo establezca, no se cumpla objetivamente por parte de la administración implicada.

Nada apunta la Sentencia sobre cómo va a cobrar el Ayuntamiento recurrente dichas cantidades, es decir, en unidad de acto y en estricto cumplimiento de la decisión judicial de la Sentencia (425 euros alumno/cursos 2012-2013 a 2017-2018), reclamado en la instancia, más con el interés legal desde la fecha de la reclamación a la Administración demandada, o en los términos previstos por el apartado 3 de la DA 30ª, es decir, aplazando una década (más), el cumplimiento efectivo de la Sentencia, en cuyo caso, el interés legal deberá contarse desde la fecha de la reclamación a la Administración demandada hasta el completo cobro, en 2029, de las subvenciones específicamente reconocidas por la Sentencia de 22 de diciembre de 2021, (cursos comprendidos entre 2012-2013 a 2017-2018).

En cuanto al resto de anualidades, no reclamadas judicialmente en el presente recurso, quedarán decenalmente aplazadas, sin devengo de interés, en los términos del apartado 3 de la DA 30ª de la Ley 12/2009.

Esta última cuestión resulta también relevante para dotar de seguridad jurídica a las partes en ejecución de la Sentencia recurrida en casación.

Por todo ello solicita la desestimación del recurso de casación y la confirmación de la sentencia recurrida.

QUINTO. Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 21 de noviembre de 2023, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.