Sentencia Contencioso-Administrativo 1572/2023 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 799/2022 de 27 de noviembre del 2023

PRIMERO. Doña Pilar Zueco Cidraque, Procuradora de los Tribunales, actuando en nombre y representación de la "Unión Sindical Obrera" (en adelante USO") interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja nº 236 de 24 de junio (rec. 92/2019) que estima el recurso interpuesto por USO contra la resolución de la Consejería de Educación, Formación y Empleo de la Rioja de 1 de marzo de 2019 que ordenó el reintegro de 85. 501,46 € (principal e intereses) por apreciar la caducidad del procedimiento de reintegro.

SEGUNDO. Mediante Auto de 20 de julio de 2022 se admitió el recurso de casación declarando que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si, solicitada la anulación de una resolución de reintegro de subvenciones y, además, la condena a la Administración a que le desean devueltas las cantidades reintegradas en su virtud (más el interés que proceda), la estimación de la pretensión anulatoria por la sentencia de la resolución de reintegro por considerar caducado el procedimiento, debe o no conllevar indefectiblemente también la estimación de la pretensión de condena, sin que se pueda postergar su resolución a un eventual incidente de ejecución de sentencia.

TERCERO. El recurso se interpone aduciendo la infracción de los arts. 24.1 CE, 31, 71.1, 103.2, 104 y 106 LJCA, y 51 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAP).

La sentencia impugnada estima la pretensión anulatoria respecto de la resolución de reintegro de una subvención por haber caducado el procedimiento en que fue dictada, pero decide no pronunciarse sobre la subsiguiente pretensión de que la Administración autora de esa resolución sea condenada a devolver las cantidades que le hayan sido reintegradas por la entidad beneficiaria de la subvención en virtud de aquella resolución anulada. Según el criterio de la Sala a quo esta última constituye una cuestión ajena al procedimiento declarativo en que se sustancia la pretensión anulatoria, habiendo de ser resuelta en un eventual incidente de ejecución de sentencia, en el que habrá de considerarse la eventual existencia de una nueva orden de reintegro que sustituya a la anulada.

Esta postura es contraria a Derecho por los siguientes motivos:

- el art. 31 LJCA -puesto en relación con los arts. 34.1 y 56.1 LJCA- permite acumular en un mismo recurso, además de una pretensión meramente anulatoria (apartado 1), una pretensión de plena jurisdicción (apartado 2), entre las que se incluyen las peticiones de condena como la formulada en la demanda (así se desprende, por ejemplo, del art. 106 LJCA). Correlativamente, los apartados a) y b) del art. 71.1 LJCA -en concordancia con lo dispuesto en los arts. 1.1 y 67.1 in fine LJCA - obligan a los órganos jurisdiccionales a resolver ambas pretensiones.

Sin embargo, en el caso que nos atañe la Sala a quo resuelve una de las pretensiones de la demanda (la de nulidad), pero se niega a resolver la otra (la de condena), olvidando que la jurisdicción contencioso-administrativa no es un simple mecanismo de control de la legalidad objetiva de la Administración (estricta jurisdicción revisora), sino que igualmente debe garantizar la tutela efectiva de los derechos e intereses legítimos de los administrados ( art. 24.1 CE).

Las pretensiones de plena jurisdicción son complementarias, subordinadas, accesorias o auxiliares de la pretensión central de la anulación del acto administrativo impugnado, de manera que aquéllas únicamente habrán de ser resueltas específicamente si previamente se ha estimado ésta (en otro caso, la desestimación de la pretensión anulatoria acarrea indefectiblemente la de todas las demás). Pero una vez declarada la nulidad del acto, el órgano jurisdiccional no tiene otra opción que resolver el resto de las pretensiones vinculadas a ella.

- cuando el recurrente solicita la anulación de una resolución de reintegro de subvenciones y además la condena a que la Administración que la dictó le devuelva las cantidades reintegradas en su virtud (más el interés que proceda), la estimación de la primera pretensión debe indefectiblemente conllevar también la estimación de la segunda, según se desprende, no solo de los arts. 49.1 y 51 LPAP, sensu contrario, sino también de la recta aplicación de los arts. 38 y 39.1 del mismo texto legal.

Por lo tanto, la anulación de una resolución de reintegro de subvenciones deja sin cobertura legal -sin el amparo de un título válido y eficaz- el reintegro que la entidad beneficiaria haya realizado en su virtud, de suerte que la consecuencia no puede ser otra que la condena a la Administración a que devuelva las cantidades que le hayan sido reintegradas en cumplimiento de aquella resolución; condena que debe recogerse en la misma sentencia que anule la resolución de reintegro cuando así lo solicita expresamente el recurrente en el petitum de su demanda (e incluso aun cuando no lo hiciera). En palabras del propio TSJ La Rioja en el auto de 3 de noviembre de 2021 que denegó el complemento de la sentencia cuya casación se insta, "la anulación de la resolución de reintegro (...) deja sin cobertura jurídica el desplazamiento patrimonial efectuado" por la entidad beneficiaria. Y precisamente por esto esa sentencia debió haber, no solo resuelto, sino estimado, la pretensión de USO de que la CAR fuese condenada a devolverle todos los importes reintegrados por mor de la resolución de reintegro anulada (más los intereses correspondientes).

- El mencionado auto del TSJ La Rioja de 3 de noviembre de 2021 cita como aparente justificación la circunstancia de que ese derecho de cobro (y el correlativo deber de pago) podría verse modificado "ante una nueva resolución de reintegro".

Así, el derecho que ostenta USO a que la CAR le devuelva las cantidades reintegradas en virtud de la primera resolución anulada judicialmente es diferente e independiente del eventual derecho de cobro que la CAR pueda llegar a tener si dicta una segunda resolución de reintegro.

Un pronunciamiento de condena debidamente formulado en una demanda no puede hacerse depender, como hace la Sala a quo, de cábalas y conjeturas sobre lo que pueda acontecer en un eventual nuevo procedimiento de reintegro: el deber de devolución existe porque el acto que amparaba el reintegro ha quedado anulado, y así debió consignarlo la sentencia. Sin más. Y si posteriormente la CAR dicta otro acto que pueda comportar otro deber de pago para USO (lo que aún no ha acontecido), ello tendrá su repercusión -en este caso sí- en el respectivo campo de la ejecución de una y otra resolución (de la sentencia condenatoria y de la nueva orden administrativa de reintegro), pero nunca en el del previo procedimiento declarativo.

Por todo ello solicita que:

1º Se fije como doctrina que la condena a la Administración demandada a que le sean devueltas al recurrente las cantidades reintegradas en su virtud (más el interés que proceda), la estimación de la pretensión anulatoria por la sentencia de instancia respecto de la resolución de reintegro por considerar caducado el procedimiento de reintegro en que se ha dictado debe conllevar indefectiblemente también un pronunciamiento de fondo sobre la pretensión de condena de sentido estimatorio, sin que se pueda postergar su resolución a un eventual incidente de ejecución de sentencia.

2º Que declare haber lugar al recurso de casación interpuesto frente a la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja nº 189/2021, de 3 de junio, recaída en el Procedimiento Ordinario nº 236/2021, de 24 de junio, casándola y anulándola en lo relativo a su pronunciamiento de no resolver la pretensión de condena planteada en la instancia.

3º Que estime la pretensión de plena jurisdicción formulada en la demanda y condene a la Comunidad Autónoma a devolver a USO todas las cantidades que haya reintegrado en virtud de la resolución de reintegro de 1 de marzo de 2019 anulada en la instancia, más el interés legal devengado por ellas desde la fecha de interposición del recurso contencioso-administrativo

CUARTO. El representante de la Comunidad Autónoma de la Rioja se opone al recurso de casación.

El auto del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja de 3 de noviembre de 2021 en su fundamento de derecho Tercero se pronuncia: "la anulación de la resolución por causa de caducidad del procedimiento de reintegro, conlleva una necesaria actuación administrativa que se incardina en el ámbito de la ejecución de sentencias y allí ha de resolverse.

Esta Sala ya ha dicho en auto de 29 de abril de 2021, incidente de ejecución de sentencia 5/2020 respecto a la ejecución de una sentencia cuyo fallo era idéntico al recaído en el presente recurso, lo siguiente: Es evidente por otro lado que la anulación de la resolución de reintegro por la sentencia de 26 de mano de 2020 deja sin cobertura jurídica el desplazamiento patrimonial efectuado, por lo que, lógicamente, en la fase de ejecución de la sentencia, procede la devolución de lo ingresado por el sindicato recurrente con los intereses legales. Situación que a su vez se modificara ante una nueva resolución de reintegro".

Tal argumentación es la que esta parte hace suya, solicitando por tanto en base a la misma la desestimación del recurso de referencia interpuesto.

QUINTO. Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 21 de noviembre de 2023, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.