Sentencia Contencioso-Administrativo 1198/2023 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 2694/2022 de 28 de septiembre del 2023

PRIMERO. El presente recurso de casación impugna la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla nº 1994/2021, de 19 de enero de 2022 (rec. 408/2021) por la que se desestimó el recurso contencioso interpuesto por "Escuela Infantil Montequinto SL" contra la inactividad de la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía en relación con la reclamación de pago presentada ante la Dirección General de Planificación y Centros de la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía y referida al cumplimiento del punto segundo del Acuerdo suscrito el 20 de junio de 2011 con la Federación de Asociaciones de Educación Infantil, Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía para el abono de cantidades correspondientes a los servicios prestados durante el mes de agosto y diferencias de comedor de las Escuelas asociadas.

La sentencia impugnada consideró que el Tribunal Constitucional en su sentencia 121/2019, de 28 de octubre había reconocido que la Federación de Asociaciones de educación infantil Coordinadora de Escuelas infantiles de Andalucía representaba los intereses de estas últimas cuando reclamaba contra la inactividad de la administración, en cuento dicha federación defienda y representa los intereses económicos y profesionales de los centros de educación infantil.

La sentencia recurrida considera que en el caso del centro "Escuela Infantil Montequinto SL" a diferencia de lo resuelto en otras reclamaciones- no resultó acreditado que estuviese asociada a la Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía cuando interpuso el primer recurso, por lo que la reclamación interpuesta por dicha Coordinadora no interrumpió el plazo de prescripción de cuatro años aplicable a la recurrente para ejercitar su acción de reclamación, por lo que la considera prescrita.

SEGUNDO. Antecedentes fácticos.

La presente controversia se centra principalmente en determinar si los actos de la Federación son aptos para interrumpir la prescripción de la acción de la actual recurrente encaminada a reclamar las cantidades previstas en el convenio. A esta cuestión añade el auto de admisión la determinación de la fecha de inicio del plazo prescriptivo.

Antes de abordar estas cuestiones es necesario hacer una sucinta referencia a estos antecedentes del litigio:

A partir del año 2009 la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía ha venido financiando mediante convenios de colaboración los puestos escolares de los centros de educación infantil y escuelas infantiles municipales. Los convenios se ajustaban al modelo aprobado por la Orden de 25 de junio de 2009, por la que se hacían públicos los modelos de documentos administrativos en los que se formalizaban los convenios para financiar puestos escolares en centros educativos que impartían el primer ciclo de la educación infantil (BOJA 130, de 7 de julio de 2009).

Entre otras estipulaciones, el modelo de convenio que luego se transcribió en los distintos convenios particulares, establecía:

"Duodécimo. Financiación por la Consejería competente en materia de educación.

La Consejería competente en materia de educación se compromete a aportar, de acuerdo con lo establecido en el artículo 51.1 del Decreto 149/2009, de 12 de mayo,las cantidades que dejen de abonar las familias del alumnado incluido en el convenio sobre los precios de los servicios que disfrutan, como consecuencia de las bonificaciones a que hace referencia el acuerdo quinto de este convenio [...]

Decimotercero. Liquidaciones.

Dentro de los diez primeros días de cada mes, el centro de educación infantil remitirá al organismo de la Junta de Andalucía encargado de la gestión la liquidación correspondiente a la mensualidad anterior, suscrita por la dirección del centro, previa habilitación por parte de la entidad titular del mismo.

[...] La referida Consejería procederá al pago de las liquidaciones presentadas, en tiempo y forma, por la persona titular del centro, en el plazo de un mes a contar desde la fecha en que preste su conformidad a las mismas.".

El 20 de junio de 2011 se firmó el ya mencionado acuerdo entre la Administración y la Federación y otras entidades, el cual mantenía las obligaciones adquiridas en los convenios precedentes. La estipulación segunda del acuerdo establecía: "los centros que cuenten con convenio de colaboración para la financiación de los puestos de Educación Infantil primer ciclo, mantendrán el estatus previo al momento del traspaso de esta etapa la Consejería de Educación, en cuanto a los criterios de bonificación del precio público a través del pago a los centros [...]".

De tales bonificaciones no fueron abonadas las destinadas a compensar la inactividad de los centros durante el mes de agosto del curso escolar 2011/2012 y las diferencias por gastos de comedor de los meses de septiembre a enero del curso 2012/2013.

A fin de obtener el pago de estas sumas, el 21 de marzo de 2013 la Federación frmuló ante la Administración la solicitud previa que exige el art. 29.2 LJCA para el caso de inactividad administrativa. Ante la falta de resultado, el 20 de septiembre del mismo año la solicitante interpuso ante el Juzgado de lo contencioso-administrativo de Sevilla recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración consistente en la falta de ejecución de la referida estipulación segunda del convenio de 20 de junio de 2011.

El Juzgado, por auto de 24 de abril de 2015, declaró su incompetencia y emplazó a las partes ante la Sala del Tribunal Superior de Andalucía. La Federación se personó ante el Tribunal el 28 de julio de 2015.

El recurso fue tramitado con el núm. 384/2015 de la Sección 3ª de la Sala de Andalucía y fue resuelto por sentencia 293/2017, de 16/03. La sentencia aceptaba que la falta de pago de las bonificaciones previstas en el convenio dee 20de junio de 2011 constituye un supuesto de inactividad de la Administración del art. 29 LJCA, pero desestimó la pretensión de la actora por considerar que carecía de legitimación por no ser la titular de unas prestaciones cuyos destinatarios eran los propios centros individualmente considerados. Decía la sentencia del Tribunal de Andalucía: "la recurrente no es por sí misma, titular de las prestaciones. Son los propios centros individualmente considerados, como ella misma reconoce en su escrito de conclusiones, los que tendrán en su caso y tras reclamar a la Administración, acción vía inactividad para formular su petición de reclamar las prestaciones económicas".

Contra la sentencia se interpuso recurso de casación (núm. 2447-2017) que fue inadmitido por pprovidencia de 28 de septiembre de 2017,or lo que la Fededación acudió en amparo al entender vulnerado el derecho a la tutela judicial reconocido en el art. 24.1 CE.

El Tribunal Constitucional, en sentencia 121/2019, de 28/10, estimó el amparo. Declaró que la Federación se hallaba legitimada para formular el recurso contencioso porque era titular de un interés legítimo al representar los intereses económicos de las escuelas a ella asociadas, en beneficio de las cuales ejercitaba la acción jurisdiccional. De esta sentencia debe resaltarse aquí el siguiente razonamiento:

"En este supuesto, y con independencia de cuál sean las prestaciones económicas concretas objeto del acuerdo y de que sus beneficiarias directas sean las escuelas asociadas a la federación, es claro que la propia federación recurrente es titular de un interés legítimo en relación con los concretos pedimentos que formuló en su recurso de inactividad interpuesto contra la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía. En efecto, la recurrente es una federación de asociaciones de escuelas infantiles que defiende y representa los intereses económicos y profesionales de los centros de educación infantil a ella asociados. En la vía judicial impugnó la inactividad de la Junta de Andalucía en el cumplimiento del acuerdo suscrito por la misma y dicha federación, entre otras entidades, puesto que tal inactividad tenía un efecto perjudicial sobre sus asociadas de manera mediata o inmediata, mientras que, por el contrario, su cumplimiento repercutiría de manera positiva sobre las mismas. Existen, por consiguiente, evidentes vínculos económicos y profesionales entre las escuelas asociadas y la federación, y la pretensión ejercitada en el contencioso- administrativo por esta última en beneficio de las primeras. De hecho, ha de tenerse en cuenta asimismo que la propia federación suscribió el acuerdo en representación de los intereses económicos y profesionales de dichas escuelas infantiles. Es evidente, en definitiva, que tanto la demandante de amparo como las escuelas infantiles integradas en ellas se veían directamente afectadas por la inactividad impugnada, y que existe el necesario vínculo o conexión entre la organización actora y la pretensión ejercitada, que encarna el interés legítimo constitucionalmente protegido." (Fto de Dcho 3) .

Anulada la sentencia del Tribunal de Andalucía, este dictó una nueva que estimaba el recurso de la Federación - sentencia núm. 596/2020, de 12/03. En ella se decía:

"Estamos ante un supuesto de inactividad administrativa en cuanto que del acuerdo antes mencionado, y suscrito por la demandada, queda claro que la misma se obligaba con los centros de educación infantil primer ciclo.

De esa forma hay que entender el compromiso de mantenerles el status previo en cuanto a los criterios de bonificación del precio público.

Efectivamente y como dice la administración demandada en su escrito de contestación, ese compromiso, lo es hasta tanto se proceda a modificarlo a la vista de las conclusiones de un grupo de trabajo. Ahora bien, ese futuro acuerdo, que parece ser de febrero de 2013, en modo alguno permite a la administración demandada y firmante del convenio a sustraerse a las obligaciones en el mismo asumidas.

De modo que atendiendo a la pretensión del recurrente, procede condenar a la Administración demandada a abonar las cantidades correspondientes al mes de agosto en el curso 2011/2012, como se acredita que se venía haciendo con anterioridad; así como las cantidades correspondientes a diferencias de comedor del curso 2012/2013, desde septiembre a enero, en este caso, previa comprobación de que concurren para cada uno de los centros educativos los presupuestos exigidos.".

En base a la última sentencia citada, la actual recurrente solicitó el pago a la Consejería de Educación el 18 de diciembre de 2020, y ante la falta de éxito de su reclamación, acudió a la vía judicial. La sentencia ahora recurrida, desestimó el recurso porque consideró prescrita la acción para reclamar el pago. Señaló que el Tribunal Constitucional había reconocido que la Federación representaba los intereses económicos y profesionales de los centros de educación infantil a ella asociados. Y, a diferencia de otras entidades, no estaba acreditado que la recurrente estuviese asociada a la Federación cuando ésta interpuso el recurso contencioso, por lo que las reclamaciones que esta realizó carecieron de eficacia interruptiva de la prescripción de la acción de la recurrente.

TERCERO. Sobre la interrupción del plazo de prescripción por las reclamaciones de la Federación.

Como hemos adelantado, la pretensión de la recurrente gira esencialmente sobre la interrupción de la prescripción mediante los actos de reclamación n alizados por la Federación, en particular por la solicitud extrajudicial de 21 de marzo de 2013 y las actuaciones del posterior procedimiento judicial, a los que dota de los efectos del art. 1973 CC. Este planteamiento se apoya en varios argumentos que desarrolla en el escrito de interposición del recurso, tales como la naturaleza declarativa de la acción judicial que ejercitó la Federación, la representación institucional de los centros escolares que a ésta le corresponde, la vulneración del derecho constitucional a la libertad de asociación y la prueba de que la interesada pertenecía efectivamente a la Federación cuando acontecieron los actos interruptivos de la prescripción.

Así, en primer lugar, la recurrente afirma que en el procedimiento 384/2015 la Federación no reclamaba las prestaciones económicas derivadas del Convenio de 20 de junio de 2011 sino una resolución declarativa que alcanzaba a todos los beneficiarios. Pero este argumento no puede aceptarse dado que desde el primer momento calificó la acción ejercitada de "recurso contra la inactividad de la Administración", acción anantanica a una acción meramente declarativa por cuanto persigue la ejecución de una concreta obligación de la Administración mediante el auxilio de los órganos jurisdiccionales, según se deduce claramente del art. 29 LJCA. De todos modos, no existe una acción pública que faculte a la Federación para actuar en interés de todas las personas y entidades beneficiarias de las prestaciones.

En segundo lugar, pretende la entidad aquí recurrente que se reconozca la representación institucional de todas las empresas del sector por la Federación a causa de su condición de organización empresarial. Con este objeto invoca la doctrina de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, en particular su sentencia de 22 de octubre de 2013, que reconoció a un acto de un sindicato de trabajadores efectos interruptivos de la prescripción de la acción de un trabajador ajeno a él.

Sin embargo, la representación institucional de las organizaciones empresariales está reconocida en unos concretos ámbitos, como el de la negociación colectiva, pero no en sus relaciones con las distintas Administraciones públicas ni ante los Tribunales de Justicia. Con arreglo a las normas generales que regulan las asociaciones, y conforme recalca la STC 121/2019, su representación y defensa se limita a las asociaciones y organizaciones integradas en la Federación, sin perjuicio de su función más general de defender y promover los intereses económicos que le son propios ( art. 7 CE).

Por otra parte, la sentencia de la Sala de lo Social no otorga capacidad interruptiva de la prescripción a todos los actos de los sindicatos, sino a los que se producen en el seno de los conflictos colectivos, pues la tramitación de un conflicto colectivo "no solo paraliza el t trámite de los individuales ya iniciados sobre el mismo objeto sinque sirve para interrumpir la prescripción de las acciones pendientes de ejecutar". Esta declaración, que forma parte de la jurisprudencia de dicha Sala, tiene reflejo en la vigente LeLey 36/2011, de 10 de octubre,guladora de la jurisdicción social, cuyo art. 160.6 dispone: "La iniciación del proceso de conflicto colectivo interrumpirá la prescripción de las acciones individuales en igual relación con el objeto del referido conflicto". Tal norma es consecuencia de la suspensión del ejercicio de las acciones individuales que origina la iniciación del específico proceso de conflicto colectivo, tal como establece el mismo artículo en su núm. 5.

En nuestro caso, no hay duda de que durante la tramitación de los procesos ante el Tribunal Superior de Andalucía y ante el Tribunal Constitucional no hubo suspensión alguna de las acciones que para reclamar el pago pudieran ejercer las entidades no integradas en la Federación.

Tercero; la vulneración del derecho constitucional a la libertad de asociación se produce, a juicio de la recurrente, porque no es lícito vincular el cobro de la deuda a la pertenencia a una determinada asociación. Con arreglo a la sentencia núm. 596/2020 del Tribunal de Andalucía, basta estar conveniado y adherido al plan de ayudas a la escolarización para ser acreedor de las bonificaciones.

A este argumento debe responderse que el derecho de la recurrente a percibir las cantidades previstas en el convenio no se discute, e incluso así es reconocido en la sentencia de instancia, pues en otro caso no tendría sentido apreciar la prescripción. Lo que es objeto de controversia consiste en la extinción de ese derecho por prescripción. La pertenencia a la Federación tiene sentido en cuanto es determinante de la interrupción de la prescripción, pues dicha pertenencia es un elemento decisivo para que los actos de la Federación sean atribuidos o imputados a la recurrente en virtud de los efectos de la representación.

La sentencia de instancia no ha supeditado el derecho al cobro a la integración en una organización empresarial, ni este requisito es de ningún modo necesario. La recurrente podría haber ejercitado perfectamente la acción de cobro de forma individual, igual que ha hecho en el presente litigio.

En definitiva, y como observó la Sala de instancia, no es posible apreciar que transcendieron en favor de la recurrente las actuaciones realizadas por la Federación, quien actuó en nombre y por cuenta de sus miembros, únicos a los que alcanzaba su poder de representación y no a todas las escuelas infantiles de Andalucía. La sentencia 121/2019 del Tribunal Constitucional, reconoció a la Federación la condición de representante de los intereses económicos de las escuelas a ella asociadas, únicamente en beneficio de las cuales debe entenderse ejercitada la acción jurisdiccional, así como la reclamación previa. De este modo, quedó claramente delimitada la eficacia subjetiva de los actos desarrollados por la Federación en relación con estas ayudas económicas, y no puede válidamente extenderse a personas o entidades distintas de las que intervinieron en el proceso en calidad de representadas.

Cabe añadir que, como destaca el Letrado de la Junta de Andalucía, el convenio del que nace el derecho de la recurrente no se firmó con todos los centros educativos de infantil con carácter general, sino que los convenios fueron suscritos de forma individual y únicamente con aquellos centros que lo solicitaban, lo que evidencia la necesidad de que cada uno de ellos articulara la reclamación también de forma individual, sin perjuicio de que la efectuada por la Federación, o por otras organizaciones semejantes, beneficiara a las entidades vinculadas a ellas en calidad de asociadas.

CUARTO. Determinación de la fecha inicial del plazo prescriptivo.

El auto de admisión del recurso consideró que revestía interés casacional establecer si el plazo de prescripción empieza a correr con la notificación del reconocimiento o liquidación de la obligación o basta con la conclusión del servicio o la prestación.

La recurrente sustenta gran parte de sus alegaciones en en la inconcreción de la fecha inicial dcómputo del plazo. Por un lado, reprocha a la sentencia de instancia la falta de identificación de esa fecha y que señale en el año 2015 el comienzo del litigio interpuesto por la Federación, cuando realmente lo fue en el año 2013 ante el Juzgado de lo contencioso. Por otro lado, sostiene que el Decreto legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Haciacia Pública de la Junta de Andalucía, establece en el art. 30.1.b) que el plazo de prescripción de las obligaciones de la Administración "se contará desde la fecha de notificación del reconocimiento o liquidación de la respectiva obligación", fecha cuya prueba corresponde a la demandada conforme a los arts. 217.1 y 3 LEC, a quien debe perjudicar su ausencia.

La exacta determinación del comienzo del plazo de prescripción no parece decisiva para resolver el recurso, dado el origen de la deuda reclamada y el tiempo transcurrido hasta que la entidad acreedora solicitó el pago a la Administración. En rn redad, el planteamiento de la recurrente no es coherente con la pretensión deducida en el litigio, pues si el recurso se dirige contra la inactividad, necesariamente el recurrente parte de la idea de que existe la obligación de la Administración "a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas" ( art. 29.1 LJCA), lo que supone en este caso la existencia de una obligación vencida, líquida y exigible. Por tanto, no puede prosperar el argumento de que no consta la notificación del reconocimiento o liquidación de la obligación. Además, con la invocación a su favor de la reclamación extrajudicial de la Federación el 21 de marzo de 2013, tácitamente está admitiendo que en esta fecha la obligación era exigible.

De todos modos, en los convenios originalmente aprobados entre los centros educativos y la Junta se hacía recaer sobre aquellos la iniciativa en la práctica de las liquidaciones y se fijaban unos plazos para el pago que sin duda fueron superados mucho antes de que empezara a correr la prescripción. Las más recientes deudas responden al mes de ee eo de 2013 y no fueron reclamadas por la recuecente sino en el año 2018.

QUINTO. Examen de las demás cuestiones planteadas por la recurrente.

El resto de las cuestiones suscitadas en el recurso merecen también una respuesta desestimatoria.

En relación a la infracción del art. 218.2 de la LEC, en relación con el art. 120.3 CE, denuncia el recurrente que la sentencia recurrida se limita a copiar y pegar otra sentencia omitiendo el carácter restrictivo de la prescripción y ni siquiera enuncia en qué momento sitúa el arranque de su cómputo. Sin embargo, la reproducción de la fundamentación de otra resolución judicial es un recurso totalmente admisible cuando resuelve cuestiones idénticas, como aquí ocurre, y la concreción de la fecha de inicio del cómputo de la prescripción no es totalmente necesaria cuando, como ocurre en este caso, es notorio que el plazo ha sido ampliamente superado.

La naturaleza restrictiva de la prescripción es un principio general que, como tal, afecta a la interpretación y aplicación de las normas, pero no puede conducir a eludir el más básico efecto de una institución fundada en el valor constitucional de la seguridad jurídica y que configura un elemento esencial de nuestro ordenamiento en materia de obligaciones. La eficacia y vigencia de la prescripción requiere su aplicación y vincula a las Administraciones públicas, por lo que su apreciación en un caso concreto como el presente no es suficiente para infringir el principio de buena administración.

SEXTO. Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a las cuestiones planteadas en el auto de admisión del recurso de casación.

Como hemos dicho, las circunstancias que concurren en el presente recurso no requieren un pronunciamiento de la Sala que concrete el comienzo del plazo de prescripción en los términos que plantea el auto de admisión, pues no alteraría el contenido de esta sentencia al ser notorio el transcurso del plazo. Sobre la segunda cuestión interpretativa, debemos declarar que, por regla general, la acción emprendida por una entidad asociativa únicaicame interrumpe el plazo prescriptivo respecto de sus asociados, cuyos exclusivos intereses profesionales y económicos representa.

SÉPTIMO. De acuerdo con lo expuesto en el anterior fundamento de derecho, hemos de desestimar el recurso de casación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Superior de Andalucía.

Conforme al art. 93.4 LJCA, no se hace especial pronunciamiento sobre costas.