Sentencia Contencioso-Administrativo 191/2024 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 696/2022 de 05 de febrero del 2024

PRIMERO.- El Consejo de Colegios de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local de Cataluña (CCSITALC) ha impugnado el Real Decreto 408/2022, de 24 de mayo por el que se aprueba la oferta de empleo público para la estabilización del empleo temporal en la Administración General del Estado correspondiente a la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público. Esta impugnación se amplio posteriormente a las órdenes de convocatoria de los procesos selectivos en el marco de la estabilización del empleo temporal, a las subescalas de Secretaría, de Intervención-Tesorería y de Secretaría-Intervención, categoría de Entrada, para el acceso a la Escala de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, todas ellas identificadas en el antecedente de hecho séptimo.

SEGUNDO. Las pretensiones ejercitadas por la parte actora se identifican en los escritos de demanda y de ampliación de demanda:

1º.- LA DEMANDA.

Primero.- En la demanda ejercita una pretensión meramente anulatoria del Real Decreto 408/2022, concretada en que "se anule la inclusión de plazas que ha de ser cubiertas por estabilización mediante concurso o concurso oposición en el Real Decreto 408/2022".

Nada más concreta la demanda sobre los aspectos específicos de la norma que considera viciados. No obstante, dado su contenido, podemos entender que lo afectado seria aquello de la oferta de empleo para estabilización que se refiere a los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional y, en concreto: (i) al párrafo segundo del artículo 1 del Real Decreto 408/2022 que dice: "Asimismo, se incluyen las plazas de la escala de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional que cumplan con los requisitos establecidos en las disposiciones citadas en el párrafo anterior"; (ii) al artículo 2 cuando dice "las de personal de habilitación de carácter general"; y (iii) al Anexo IV que incluye 807 plazas correspondientes a las diferentes Escalas de Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.

Segundo.- El planteamiento de la parte recurrente, desplegado en los diversos motivos de impugnación que desgrana en los fundamentos de Derecho sustantivos (folios 7 a 53 de la demanda), en síntesis, es el siguiente:

a) En primer lugar, expone el régimen jurídico específico de esta Escala que obedecería a la naturaleza de las funciones que le reserva el legislador. Régimen jurídico que descansa en el artículo 92 bis de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local, tras su reforma por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, y en su artículo 92, así como en el Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, que lo desarrolla. Esta regulación específica, apunta, desplaza a la normativa básica sobre función pública.

b) Luego realiza una indicación de las determinaciones reglamentarias sobre el ingreso y selección en la Escala y en sus Subescalas, así como sobre el acceso a la categoría superior de las mismas y sobre los nombramientos interinos y sobre el cese de los así nombrados. Pone de manifiesto que son tres las Administraciones que ejercen sus competencias sobre la Escala: la General del Estado, la autonómica y la local y pasa a desarrollar las siguientes líneas de argumentación.

c) Alega la inexistente unidad plaza-puesto en la Escala de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional y la inaplicabilidad a ella de la Ley 20/2021.

Para ello sostiene la imposibilidad de procesos de estabilización para el acceso a la habilitación nacional y que el Real Decreto 408/2022 infringe la Ley 20/2021 pues, ni es aplicable a la Escala de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, ni ha habido abuso de la temporalidad en los nombramientos en ella efectuados. En efecto, apunta la demanda que "no existen plazas vacantes de habilitación nacional ocupadas por funcionarios interinos a estabilizar". Explica que los procesos selectivos por los que se obtiene esta habilitación atribuyen una plaza, no un puesto. A los puestos se llega con posterioridad.

Continúa alegando que la estabilización prevista descansa en la unidad plaza-puesto y sucede que en esta Escala no hay tal unidad. Los interinos no se nombran por las Comunidades Autónomas en una plaza de la Administración General del Estado y son las entidades locales las que dotan ope legis los puestos en los que ejercen su labor. Además, los integrantes de la Escala no tienen una relación de servicio con las entidades locales sino con el Estado. Por eso, entiende que no hay habilitados nacionales que ocupen interinamente plazas reservadas a la Escala y que tampoco hay habilitados nacionales interinos que ejerzan funciones en las entidades locales, pues no son funcionarios de ellas sino que solamente están orgánicamente integrados en las mismas. En definitiva, los nombrados interinamente "no tienen relación de servicio con ninguna Administración" si bien "coinciden todos en tener un puesto, pero no una plaza, como asimismo ocurre con los funcionarios eventuales".

Distingue luego la situación de los interinos de la de quienes, con plaza en la Escala, son nombrados provisionalmente o en comisión de servicios y concluye en este punto tachando de artificioso el cómputo de puestos para determinar el número de plazas a estabilizar. Y advierte que al día de la fecha o antes de completar el proceso de estabilización es posible que no se estén realizando ya las funciones reservadas en régimen de interinidad. En todo caso, insiste en que no hay unidad de plaza y puesto en la Escala por lo que tampoco hay empleado público que haya sufrido abuso y deba ser estabilizado.

Mantiene, además, la demanda que el artículo 2.4 de la Ley 20/2021, al salvar, a propósito del sistema de selección, "lo establecido en su caso en la normativa propia de la función pública de cada Administración o la normativa específica", fortalece su tesis de la inaplicabilidad de la Ley 20/2021 cuando hay una normativa especial, como ocurre con la Escala. Y todavía añade que no ha habido abuso alguno de temporalidad que justifique un proceso de estabilización en ella. Recuerda, al respecto, que desde 2014 a 2021 se han convocado en las ofertas de empleo 2.187 plazas de la Escala por el turno libre.

d) Afirma la inconstitucionalidad de la previsión de pruebas específicas de la Ley 20/2021 para la Escala de Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional

Apunta aquí que la Ley 20/2021 es una regulación excepcional que desplaza el régimen ordinario por una sola vez y sitúa en mejor posición a quienes tienen como mérito el ejercicio en régimen de interinidad frente al resto de los aspirantes, incluso frente a los funcionarios de carrera que siendo Secretarios-Interventores quieren acceder a las Subescalas de categoría de entrada.

Considera no justificada la discriminación porque ha sido la actuación de la Administración y del legislador la que ha provocado la existencia de gran cantidad de nombramientos en interinidad y, luego, no ha convocado suficientes plazas ni ha hecho ningún esfuerzo de reorganización de los puestos y de asistencias de las Diputaciones Provinciales.

Entiende, finalmente, que la Directiva 1999/70/CE no ofrece tampoco la justificación imprescindible para la validez de la discriminación porque no exige una determinada forma de cumplimiento y, además, no ha habido abuso.

Concluye este alegato afirmando que, a falta de justificación de la excepcionalidad, la desigualdad que introduce la Ley 20/2021 en la Escala lesiona el artículo 23.2 de la Constitución y, si esa carencia vicia la Ley, igualmente hace nulo el Real Decreto.

e) La aplicación de la Ley 20/2021 a los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional no es posible a la luz de la sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de febrero, por la reserva de funciones que regula el artículo 92 bis.1) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y que tiene su justificación única en la necesidad de garantizar la capacidad de quienes sean nombrados. Insiste nuevamente en su idea de que los sistemas de provisión previstos para la especialización no son adecuados para garantizar esa capacidad

f) La aplicación a los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional de las previsiones establecidas en el artículo 2.4, párrafo segundo, y en las disposiciones adicionales sexta y octava de la Ley 20/2021, determina la nulidad del Real Decreto 408/2022 por cuanto conlleva una vulneración del derecho fundamental del acceso en condiciones de igualdad a la función pública que reconoce el artículo 23.2 de la Constitución. Ello ería consecuencia de permitir que se apliquen los sistemas excepcionales de cobertura de plazas -pruebas específicas- sin la justificación exigida por la jurisprudencia constitucional ( STC 93/2015, FJ3)

g) Finalmente, la parte actora postula la nulidad del Real Decreto 408/2022 alegando la falta de motivación y la falta de certeza en la determinación de los puestos computados para establecer las plazas a estabilizar que, afirma, debe entenderse referida a cada plaza, lo que no hace la norma impugnada ni está en su expediente.

Nos dice la demanda que, en un litigio seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (recurso n.º 56/2022) en el que el recurrente es codemandado, el Abogado del Estado ha reconocido que el Registro Integrado de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional cuantifica en 10.069 los puestos reservados y que solamente hay 4.061 efectivos. Si se les sumaran los 807 del Anexo IV, dice, apenas cambiaría nada. Es esta una razón para dudar de la efectividad del proceso, tal como hace el Gobierno de Aragón, sigue diciendo. Si se añade la inexistencia del informe de la Comisión Superior de Personal hay que concluir que falta la necesaria motivación.

Reitera, además, la falta de fiabilidad y de garantía de certeza del cómputo de puestos que lleva a las 807 plazas.

Niega que la motivación pudiera encontrarse en el informe emitido por la Comisión Superior de Personal, como órgano colegiado de asesoramiento regulado por el Real Decreto 349/2021, de 4 de abril, por el que se regula su composición y funciones.Este informe no existe pese a lo que indica el preámbulo de la norma impugnada.

2º.- LA AMPLIACION DE LA DEMANDA.

Primero.- En el escrito de ampliación la pretensión anulatoria se extiende a las órdenes de convocatoria de los procesos selectivos en el marco de la estabilización del empleo temporal, a las subescalas de Secretaría, de Intervención- Tesorería y de Secretaría-Intervención, categoría de Entrada, para el acceso a la Escala de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, y que son, respectivamente las Órdenes HFP/1328/2022, HFP/1329/2022, de 29 de diciembre, y HFP/1330/2022, de 29 de diciembre.

Segundo.- El planteamiento de la parte recurrente es tan impreciso como el de la demanda pues no concreta qué aspectos específicos de las convocatorias considera viciados. Se limita a expresar los diversos motivos de impugnación que desgrana en los fundamentos de Derecho sustantivos y que consisten (i) en trasladar a las Ordenes de convocatoria los motivos de impugnación del Real Decreto que aprobó la oferta de empleo público y, (ii) en exponer los motivos específicos que describe en sus folios 13 a 21, pero sin precisar los preceptos o apartados afectados.

Estos motivos específicos son, en síntesis, los siguientes:

a) Las tres órdenes de convocatorias de estabilización (OCE) infringen el principio de igualdad de los aspirantes en el acceso a la función pública, con lesión del artículo 23.2 de la Constitución, por varias razones (motivos de impugnación 8, 9, 10, 11 y 12):

(i) Porque, si bien la Ley 20/2021 permite que los sistemas de selección de los procesos de estabilización sean diferentes del acceso ordinario, lo que no contempla -no establece previsión sobre ello- es que las pruebas puedan ser distintas. Así, en el concurso-oposición no hay prueba de evaluación de conocimientos teóricos, y en el concurso solo se valora la experiencia y no la formación. Considera que los diversos procedimientos de acceso (ordinario y de estabilización) a una misma escala y subescala debería garantizar una formación equivalente para el correcto desempeño de las funciones públicas.

(ii) Porque las OCE (Anexo I) no incluyen en el sistema de concurso la fase de curso selectivo que regula el artículo 19.3, b) del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, y la Ley 20/2021 no dice nada sobre su exclusión. Además, lo regulan de manera diferente en la fase de oposición del sistema de concurso-oposición. Considera también aquí que los diversos procedimientos de acceso (ordinario y de estabilización) a una misma escala y subescala debería garantizar una formación equivalente para el correcto desempeño de las funciones públicas.

(iii) Porque las OCE (Anexo I), en la fase de concurso del sistema de concurso-oposición y en el sistema concurso: a) dentro de los méritos profesionales valoran de forma distinta los servicios prestados en las diferentes subescalas, pues priman los prestados en la subescala a la que se aspira respecto de los prestados en otras subescalas, pues primandas pertenecen a la misma escala y requieren conocimientos que en buena medida son comunes; b) dentro de los méritos académicos, valoran la superación del primer o segundo ejercicio del sistema de oposición de ingreso ordinario en pruebas anteriores, pero no valoran la superación del curso selectivo cuando puede darse el caso de que quien lo haya superado y luego haya accedido a la escala en una subescala diferente y, sin embargo, ello es prueba de mayor capacidad para el ingreso en la subescala.

(iv) Porque la Base 5.3, in fine, de las OCE vulnera injustificadamente la igualdad en la selección al establecer expresamente la posibilidad de que puedan coincidir en el tiempo los ejercicios de las distintas convocatorias y excluirse el derecho de los aspirantes a que se adopten las medidas para concurrir a todas, ello en la medida que se dispone que "sin que dicha coincidencia pueda suponer causa de aplazamiento", siendo ello contrario a la garantía de igualdad y libre concurrencia que contempla el artículo 3.1 del Real Decreto 408/2022 que, sin embargo, es observada por la Base 10 para los casos de embarazo de riesgo o parto

b) Las bases de las tres OCE -apartado 1.2 y 2.1 del Anexo I- contravienen los artículos 92 bis.1) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) y el artículo 3.2.f) del Real Decreto 128/2018, ello al establecerse que la acreditación de los méritos sobre servicios previos serán certificadas por el máximo órgano en materia de Recursos Humanos de la corporación donde se preste servicio, órgano manifiestamente incompetente al carecer de cualquier atribución sobre fe pública local, ya que está se reserva a los titulares de la función de Secretaría.

c) Las tres OCE contravienen el artículo 23.2 de la Constitución por infracción injustificada de la igualdad en la selección de los aspirantes, y vulneran el artículo 56.1 del EBEP, ello al establecer como requisito adicional que deben reunir los aspirantes el haber ocupado "interinamente" puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional, con exclusión de otras formas de provisión temporal diferentes -comisión de servicios, nombramiento provisional, acumulación de puestos-. Mantiene que este vicio se denuncia por las notas informativas que, en tal sentido, la Administración convocante ha divulgado a través de su sede electrónica.

d) Finalmente efectúa una serie de alegaciones sobre el contenido y alcance de los informes que la Administración emitió con motivo de la impugnación del propio Real Decreto 408/2022 en el recurso contencioso administrativo n.º 695/2022, ya sentenciado.

TERCERO.- La Administración del Estado pide la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

1º) OPOSICIÓN A LA PRETENSIÓN DE NULIDAD EJERCITADA EN LA DEMANDA.

Su contestación a la demanda comienza con una exposición sobre los procesos de estabilización del empleo temporal y sobre la Ley 20/2021 para llegar al Real Decreto 408/2022. Seguidamente, se detiene en el régimen jurídico de la Habilitación Nacional y detalla las competencias del Gobierno sobre ella y las de las Comunidades Autónomas. También recuerda el Real Decreto 128/2018.

Terminada esa exposición, pasa a reordenar las alegaciones de la demanda de un modo que entiende más sistemático. Veamos, en resumen, sus razonamientos.

A) El régimen específico de la Escala de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional no impide aplicarle la Ley 20/2021.

No obstante, las convocatorias efectuadas, dice, lo cierto es que hay puestos de trabajo reservados a la Escala que cumplen los requisitos de ocupación temporal del artículo 2.1 y de las disposiciones adicionales sexta y octava de la Ley 20/2021. Respecto de los ejemplos que pone la demanda para desvirtuar la cifra de 807 plazas del Anexo IV, precisa que la referencia temporal es de los tres años anteriores al 31 de diciembre de 2020 y, en el caso de las disposiciones adicionales sexta y octava, antes del 1 de enero de 2016 y ha de tratarse de plazas estructurales.

Afirma que existen plazas vacantes y ocupadas interinamente en la Escala. Explica que la integran funcionarios cuya vinculación con la entidad local lo es, no como personal propio sino en tanto desempeñan puestos de trabajo concretos con funciones reservadas. De ahí la habilitación nacional y su movilidad en todo el territorio español.

Rechaza la diferencia que hace la demanda entre plaza y puesto. La Oferta de Empleo Público habla de plazas, de acuerdo con el artículo 70 del Estatuto Básico del Empleado Público, y los puestos de los funcionarios de la Escala en las entidades locales son los que tienen asignadas las funciones reservadas a ellos. La imposibilidad de cubrirlos con funcionarios de carrera permite que se provean accidentalmente por las Comunidades Autónomas, bien con personal propio de la entidad local, bien con nombramientos interinos. Estos últimos se hacen como funcionarios de la Escala, no como si se tratara de la provisión temporal de un puesto de trabajo de la plantilla del Ayuntamiento. El nombramiento interino, insiste el Abogado del Estado, procede cuando no sea posible cubrir los puestos reservados a la Escala de forma definitiva o no definitiva con funcionarios propios de la misma. Ahora bien, el problema es el que supone la elevada bolsa de nombramientos interinos existente. Es a lo que la Ley 20/2021 quiere dar respuesta.

En definitiva, para el Abogado del Estado, los funcionarios de la Escala están al servicio de las entidades locales tal como dispone el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, en su Título VII, Capítulo II. Se integran orgánicamente, pues, en la Administración Local al igual que el personal interino que desempeña temporalmente funciones reservadas a la Escala en los puestos concretos de las entidades locales que las implican.

En conclusión, cabe aplicar los procesos de estabilización al personal interino en puestos reservados a funcionarios de carrera de Administración Local con habilitación de carácter nacional.

B) Ha habido abuso en la temporalidad en la provisión de puestos de trabajo reservados a la Escala.

En la medida en que existen puestos de trabajo que cumplen los requisitos de la Ley 20/2021 de ocupación temporal e ininterrumpida, existe lo que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha llamado relación abusiva. La propia demanda, observa el Abogado del Estado, acaba reconociéndolo: se ha producido una gran cantidad de nombramientos interinos, tal como demuestran los listados de las Comunidades Autónomas.

C) El inciso del artículo 2.4 de la Ley 20/2021 "sin perjuicio de (...) la normativa específica" no excluye su aplicación a la Escala de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.

La interpretación de este precepto conforme al artículo 3.1 del Código Civil no permite sostener las afirmaciones del recurrente. Considera indiscutible que los puestos de trabajo de las entidades locales reservados a esta Escala pueden llegar a cumplir los requisitos para ser incluidos en una oferta de empleo público de estabilización. El apartado 4 del artículo 2 de la Ley se refiere a los sistemas selectivos. Impone el concurso-oposición como regla que, sin embargo, admite excepciones en los supuestos que en la normativa propia de la función pública de cada Administración o la específica prevean el concurso. La expresión "sin perjuicio" no cabe entenderla extensivamente de manera que excluya el concurso-oposición en la Escala. El artículo 19.3 del Real Decreto 128/2018 lo establece, al igual que sucede con otros muchos cuerpos y escalas.

Añade que el sistema selectivo propio de la Escala no exige la exclusión de la estabilización.

D) La Ley 20/2021 es constitucionalmente aplicable a la Escala de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.

La habilitación de carácter nacional consagra la reserva en favor de los funcionarios de esta Escala de las llamadas funciones reservadas como medio de garantía de la autonomía local. Y no es óbice para que se lleve a cabo un proceso de estabilización. La sentencia del Tribunal Constitucional n.º 130/2009 no lo impide.

E) El Real Decreto 408/2022 no infringe el artículo 23.2 de la Constitución.

Está amparado por la Ley 20/2021 y la excepcionalidad de la medida que aplica resulta del objetivo de reducir la elevada temporalidad de larga duración en el empleo público. Están determinados con claridad y de forma tasada los plazos para la publicación de las ofertas de empleo público y las convocatorias de los procesos de estabilización y para su ejecución. Además, no estamos ante procesos selectivos restringidos.

Considera, por otra parte, complejas las razones por las que hay abuso de temporalidad en la habilitación nacional. Recuerda que, efectivamente, son 4.484 funcionarios los de la Escala mientras que el total de puestos reservados es de 9.267. Existe, pues, un manifiesto problema estructural. Dice que puede deberse al escaso número de plazas convocadas por las Comunidades Autónomas: entre 2007 y 2013 fueron 956, si bien desde 2014 se autorizaron 5.004, de las cuales 2.517 de acceso libre y 1.680 de promoción interna y ahora 807 de estabilización de empleo temporal. También apunta al elevado número de puestos reservados, a las exenciones del artículo 10 del Real Decreto 128/2018 y a que hay unos 2.500 municipios con menos de 500 habitantes, mientras que los eximidos son 316. Y a las agrupaciones de puestos que se dan en 1.273 municipios.

Asimismo, observa que, frente a los 8.230 puestos obligatorios, las entidades locales pueden crear otros puestos de trabajo con funciones de colaboración inmediata y de auxilio a las de Secretaría, Intervención y Tesorería: en torno a 700.

No hay duda, pues, concluye, de que se trata de un problema estructural.

F) El Real Decreto 408/2022 está motivado debidamente.

En el expediente se han analizado todos los puestos que cumplen los requisitos de la Ley 20/2021, según información certificada por las Comunidades Autónomas, en las fechas previstas por aquélla.

G) Sobre el informe de la Comisión Superior de Personal.

Su competencia no es informar sino ser informada de la aprobación de la oferta de empleo público de acuerdo con el Real Decreto 349/2001, de 4 de abril. Y en todo caso, la oferta de empleo público no es una disposición general.

2º.- OPOSICIÓN A LAS PRETENSIONES EJERCITADAS EN LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA.

A) Afirma, en el primer lugar, que la disposición adicional sexta de la Ley 2021 autoriza un proceso excepcional al margen del artículo 19 del Real Decreto 128/2018, permitiendo el acceso a la condición de funcionario de carrera mediante la exclusiva valoración de méritos. Por tanto, permite que no se regule para el sistema de concurso del proceso de estabilización para el acceso la superación del curso selectivo que regula el citado artículo 19 para sistema de oposición del proceso ordinario de acceso.

B) En lo que respecta a las "notas informativas" publicadas por la Administración, emitidas con la finalidad de clarificar a los órganos encargados de certificar los servicios efectivos a valorar y con ocasión de preguntas reiteradas, mantiene que esos criterios tienen una virtualidad meramente aclaratoria pues son las bases de las convocatorias las que vinculan a la administración.

En este apartado expone unas consideraciones sobre la inexistencia de discriminación por el hecho de que se valore de manera distinta la experiencia adquirida por el desempeño de puestos de la misma escala a la que se aspira y no en otra. Cita al efecto la Orden TPF/153/2021, de 16 de febrero, por la que se regula la valoración de los méritos generales del personal funcionario de la Administración Local con habilitación de carácter nacional que participe tanto en los concursos de provisión de puestos como en el acceso a categoría superior y el procedimiento para su acreditación.

C) Considera que las tres OCE se ajustan a las previsiones de la Ley 2021 y no introducen nuevas excepciones frente al régimen ordinario de acceso, ajustándose al carácter excepcional derivado de la finalidad de estabilización de empleo temporal y, para su desarrollo homogéneo, se adoptó la resolución de 14 de noviembre de 2022 por la Secretaría de Estado de Función Pública.

En función de esas premisas va a negar las alegaciones de vulneración del artículo 23.2 de la Constitución, comenzando por afirmar que, de acuerdo con los artículos 92.bis de la LBRL y 19.2 del Real Decreto 128/2018, es competencia estatal la determinación de las bases y programas que regulan la selección y, por tanto, también del proceso de estabilización.

En esa línea argumental, explica que el diferente contenido del concurso-oposición frente al sistema de acceso ordinario se debe a que en la estabilización se ha seguido el criterio de adaptarlo al de la promoción interna para el acceso al cuerpo o escala correspondiente, con la posibilidad de acumular pruebas para la agilización del proceso.

También se opone a que la diferente valoración de la experiencia profesional vulnere aquel principio de igualdad, justificándola en la finalidad del proceso de estabilización y en la necesidad de reducción de temporalidad en cada una de las subescalas como respuesta a las situaciones de abuso de la relación de interinidad existentes en cada una. Cita aquí las especificaciones que sobre el porcentaje de interinidad contiene cada una de las OCE. También la posibilidad de diferente valoración que regula la Orden/TFP/153/2021.

Del mismo modo rechaza ese vicio por el hecho de que únicamente se valoren a efectos de estabilización la superación del primer o segundo ejercicio de procesos de acceso ordinario, y no la superación del curso selectivo o de todo el proceso ordinario. Lo hace afirmando que en ningún proceso selectivo se puede aprobar a más aspirantes que plazas convocadas y que, desde 2014, quienes ha superado el curso selectivo y el proceso de acceso ya son funcionarios.

Finalmente, la concurrencia de ejercicios de cada una de las OCE y la exclusión del derecho de los aspirantes para que se adopten medidas para poder concurrir a todas las convocatorias se ajusta a las previsiones del artículo 3.4 del Real Decreto 407/2022, de 24 de mayo, que aprueba la oferta de empleo público para el año 2022.

D) Se opone a la concurrencia del vicio de falta de competencia de quienes deben certificar los méritos sobre servicios previos. Resalta que son diversos y variadas las Administraciones y organismos los que pueden certificar, destacando en el ámbito local el contenido del artículo 205 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF).

E) Finalmente, la Administración del Estado niega la afirmación de la recurrente sobre el hecho de que solo se admitan como aspirantes a quienes hayan ocupado interinamente puestos reservados a funcionarios de habilitación nacional, afirmando que no son convocatorias restringidas. Las bases de cada OCE, relativas a estabilización de empleo temporal, es decir, interino, son claras al respecto y siguen las directrices de la resolución de la Secretaría de Estado de Función Pública de 14 de noviembre de 2022.

Precisa que la experiencia de nombramientos accidentales, con ser temporal, lo es como sistema de provisión de quien ya es funcionario y, por tanto, no mantiene una relación temporal de empleo equiparable a la de un interino.

F) Mantiene, por último, que las alegaciones sobre los informes emitidos por las Subdirecciones Generales de Relaciones con otras Administraciones y de Formación Local, que fueron emitidos a causa del recurso interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local (recurso 695/2022). Nos dice que, en buena medida, insisten en la diferencia entre plaza y puesto, en que no ha existido abuso de temporalidad en el ámbito de la función pública de habilitación nacional, y en que la aplicación del régimen de estabilización en éste ámbito funcionarial no está justificada, que pasa a ser arbitraria y no justificada ni racional.

CUARTO.- La respuesta que demos dar a los vicios de nulidad que se imputan al Real Decreto 408/2022 que aprobó la oferta de empleo público para la estabilización de empleo temporal en la Administración General del Estado correspondiente a la Ley 20/2021, de 28 de diciembre (pretension de nulidad de la demanda), viene dada por los argumentos ya empleados por esta Sala al resolver el recurso 695/2022, interpuesto frente a los mismos aspectos que incluía esa oferta de empleo público por el Consejo General de Colegios Oficiales de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local.

1.- Razones de seguridad jurídica y tutela judicial efectiva ( artículo 9.3 y 24 de la Constitución) aconsejan esa identidad de respuesta que, en la estructura entonces empelada, afronta las diversas cuestiones que plantea la demanda. Dijimos entonces y reiteramos ahora:

"CUARTO.- El juicio de la Sala. La desestimación del recurso contencioso-administrativo.

El recurso debe ser desestimado ya que el Real Decreto 408/2022 no incurre en las infracciones al ordenamiento jurídico que le imputa el recurrente.

A) Sobre la distinción entre plaza y puesto de trabajo.

Buena parte del esfuerzo que hace la demanda se centra en la distinción entre plaza y puesto de trabajo a fin de sostener que en la Escala de Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional no hay unidad de plaza y puesto y, en consecuencia, tampoco hay abuso de nombramientos temporales y, por tanto, no le resulta de aplicación la Ley 20/2021, con lo que el Real Decreto 408/2022 carecería de cobertura legal. Entiende que los nombramientos interinos que hacen las Comunidades Autónomas no son para plazas de habilitación nacional sino para puestos dotados por las entidades locales. Como estas no seleccionan a los interinos ni estos se vinculan con ellas por una relación de servicio, que solamente tienen con el Estado, el resultado es que no hay habilitados nacionales que ocupen interinamente plazas de la Escala.

Tiene razón el recurrente en que plaza y puesto no son nociones equivalentes. Ahora bien, la realidad que la propia demanda admite es que existe un gran número de interinos en puestos de las entidades locales desde los que ejercen funciones reservadas a la Escala y que la Administración Local no es una excepción respecto a las otras Administraciones públicas en lo que se refiere al empleo temporal. Por tanto, también en ella se da el fenómeno que la Ley 20/2021 quiere revertir. Este propósito, sin perjuicio de que sirva también para evitar el abuso en los nombramientos de ese carácter, mira también a restablecer la regla sobre la que descansa el régimen jurídico del empleo público: está constituido por funcionarios de carrera y el interino es una excepción. Los artículos 9 y siguientes del Estatuto Básico del Empleado Público y el artículo 92 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local son explícitos al respecto.

Así, pues, existiendo personal interino que desempeña puestos de las entidades locales que implican el ejercicio de funciones reservadas a la Escala de funcionarios con habilitación de carácter nacional, debe entenderse que se da el presupuesto necesario para que también en este ámbito se aplique la Ley 20/2021 en las plazas que cumplan los requisitos de su artículo 2 y de sus disposiciones adicionales sexta y octava.

La disquisición formal, cuidadosamente elaborada por la demanda, no impide apreciar el hecho relevante que acabamos de señalar.

Además, aun siendo distintos plaza y puesto, la realidad es que quien ha sido nombrado interinamente por la Comunidad Autónoma conforme al artículo 53 del Real Decreto 128/2018, desempeña un puesto de los que, según este precepto, están reservados a los funcionarios con plaza en la Escala en cuestión.

B) El sentido del segundo párrafo del artículo 2.4 de la Ley 20/2021.

Esgrime igualmente la demanda en contra de la aplicabilidad a esta última de la Ley 20/2021 su interpretación del párrafo segundo de su artículo 2.4. Al parecer del recurrente cuando el precepto dice: "Sin perjuicio de la normativa propia de función pública de cada Administración o la normativa específica" fortalece su tesis. Al estar previsto un sistema selectivo concreto para la Escala, para la demanda, el que contempla el Real Decreto 128/2018, no cabe la convocatoria única y específica de la Ley 20/2021. Sin embargo, del segundo párrafo del artículo 2.4 no se desprende la conclusión que apunta la demanda.

Al contrario, está estableciendo una excepción para aquellos casos en que haya una regulación propia o específica de un sistema selectivo diferente al que establece. Recordemos el texto de este segundo párrafo y podremos comprobar que el sentido propio de sus palabras, además del contexto normativo en el que se encuentra y de la finalidad perseguida por el legislador, conducen al entendimiento que acabamos de señalar y no al que defiende la demanda:

"Sin perjuicio de lo establecido en su caso en la normativa propia de función pública de cada Administración o la normativa específica, el sistema de selección será el de concurso-oposición, con una valoración en la fase de concurso de un cuarenta por ciento de la puntuación total, en la que se tendrá en cuenta mayoritariamente la experiencia en el cuerpo, escala, categoría o equivalente de que se trate pudiendo no ser eliminatorios los ejercicios en la fase de oposición, en el marco de la negociación colectiva establecida en el artículo 37.1 c) del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público".

No hay aquí ninguna exclusión de ámbitos funcionariales para acceder a los cuales se hayan establecido procedimientos selectivos singulares.

Por último, el hecho de que se hayan convocado procesos selectivos para acceder a la Escala de Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional entre 2014 y 2018 no quita la realidad de la presencia en puestos a ella reservados de funcionarios interinos, tal como se desprende de cuanto consta en el expediente y de lo que viene a admitir la propia demanda en su apartado cuarto.

C) La Ley 20/2021 no incurre en la inconstitucionalidad que le reprocha el recurrente.

En el razonamiento de la demanda, reiterado en el escrito de conclusiones, el procedimiento excepcional que articula la Ley 20/2021 carece de justificación en lo que respecta a la Escala de Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional porque pone en mejor situación a quienes tienen como mérito el ejercicio de la interinidad frente al resto de aspirantes.

Acepta, sin embargo, que se ha producido una "gran cantidad de nombramientos en interinidad, como los listados de las Comunidades Autónomas obrantes al expediente demuestran". Y aunque se deba esta situación a que no se han convocado plazas suficientes y no se ha hecho esfuerzo alguno de reorganización de los puestos y de asistencia a las Diputaciones Provinciales, lo cierto es que existe una extendida interinidad también en este ámbito del empleo público. Por tanto, el propósito de reducirlo desde los niveles existentes a menos del 8% a que apunta el preámbulo de la Ley 20/2021 sirve de justificación igualmente en este caso, desde luego para el texto legal y, en consecuencia, para el Real Decreto 408/2022.

D) El Real Decreto cuenta con motivación y certeza suficientes.

Según hemos visto, la demanda comienza poniendo en cuestión las cifras ofrecidas por el Anexo IV, las relativas a las plazas de la Escala de Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional que son objeto de la oferta de empleo público aprobada por el Real Decreto 408/2022. Ofrece, como ejemplo de la que entiende escasa fiabilidad de las mismas tres puestos de la provincia de Segovia y dos de la de Ávila que, dice, están cubiertos por funcionarios de carrera de la Escala. Y, después, ya a propósito de la falta de motivación que achaca al Real Decreto, vuelve sobre la falta de certeza de los puestos computados para establecer las plazas a estabilizar y menciona otros tres, uno en el Ayuntamiento de Lucena del Puerto, otro en el de Torás y el último en el de La Granja de la Costera.

No obstante, el examen del expediente muestra que esos puestos figuraban entre los que la Secretaría de Estado de la Función Pública remitió a las Comunidades Autónomas para que le informasen de las plazas que cumplían los requisitos de la Ley 20/2021 y que la certificación que expide la Dirección de Administración Local de Castilla y León respecto de los correspondientes a las provincias castellanas confirma que cumplen las exigencias de la disposición adicional octava (folios 222 y siguientes).

Por su parte, de los otros tres, la Dirección General de la Comunidad Valenciana informa que la Secretaría de La Granja de la Costera "lleva siendo ocupada ininterrumpidamente por distintos interinos desde el 18 de mayo de 2009" y que durante el período que llega al momento de informar fueron nombrados dos habilitados nacionales que tardaron en cesar, uno, cinco días y, otro, un día, por lo que se cumple el artículo 2.1 de la Ley. Y en el Ayuntamiento de Torás, en el que la Secretaría está provista interinamente desde el 1 de diciembre de 2013, señala que se dan los requisitos de la disposición adicional sexta (folios 385 y siguientes).

En cuanto al Ayuntamiento de Lucena del Puerto, según certificación del Director General de Administración Local de la Junta de Andalucía, la Secretaría está cubierta interinamente desde antes del 1 de enero de 2016 (folios 7 y 8).

No parecen suficientes los apuntes de la demanda, que contrastan con lo que manifiestan las Comunidades Autónomas, competentes, recordémoslo, para hacer los nombramientos interinos de los que nos estamos ocupando, para descalificar el presupuesto sobre el que descansa el cómputo que lleva al Anexo IV del Real Decreto.

De otro lado, el argumento de que poco significan las 807 plazas del Anexo IV si frente a los 9.267 puestos reservados que reconoce la Administración solamente hay 4.484 efectivos, no nos parece válido significará, una vez efectuado el proceso selectivo, una reducción apreciable de la temporalidad. No supone, como sugiere la recurrente la inefectividad del proceso ni denota falta de motivación. Tampoco la muestra que no haya un informe de la Comisión Superior de Personal. La justificación del Real Decreto está clara en lo que toca a las plazas de Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, una vez reconocida la existencia de numerosos nombramientos interinos en puestos reservados a la Escala. A partir de ese hecho, se impone por sí misma. Y no deduce el recurrente de la ausencia de tal informe ninguna otra consecuencia concreta distinta de la falta de motivación.

Por último, sobre el reproche de que se incluyan plazas de categoría superior, la contestación a la demanda explica que corresponden a puestos de las Subescalas de Secretaría y de Intervención-Tesorería de ese nivel y que, según su régimen específico, solamente pueden cubrirse por promoción interna. Así, pues, no por el procedimiento selectivo previsto por la Ley 20/2021 que se celebra por el turno libre. De ahí que se computen en la categoría de entrada, tal como explica la Administración. No hay aquí falta de motivación ni de certeza.

Por tanto, tampoco cabe acoger estos reproches formales sobre, los que es significativo que nada digan las conclusiones del recurrente".

2.- En este proceso debemos responder, además, al extenso alegato sobre la afirmación de que la aplicación de la Ley 20/2021 a los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional no es posible a la luz de la sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de febrero, por la reserva de funciones que regula el artículo 92 bis.1) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y que tiene su justificación única en la necesidad de garantizar la capacidad de quienes sean nombrados.

Parece que este planteamiento se sustenta en la supuesta incompatibilidad entre los procesos de estabilización con la reserva de función. Esta reserva sería la garantía tanto de la capacidad por la formación que les otorga un título, como de la autonomía local. Por tanto, la estabilización no la garantizaría.

Sin embargo, olvida la parte recurrente que la Ley 20/2021 parte de una realidad indiscutible y que, pese a ser negada en la demanda, ya admitimos por la evidencia de los datos en la sentencia dictada al resolver el recurso 695/2022: la existencia de una tasa de temporalidad abusiva en la función pública de habilitación nacional. Por ello, la Ley instrumenta mecanismos de reducción y, en su caso de sanción, para combatirla. Y no cabe admitir que con ese proceder se vulnera la reserva de función y las garantías que ella represente o conlleve. Se establece un mecanismo excepcional de acceso para luchar contra el abuso de temporalidad y se articulan procesos selectivos abiertos -no restringidos- que buscan la acreditación de una formación suficiente en quienes accedan a esta vertiente del empleo público. Además, esa incompatibilidad alegada no llega a demostrarse porque se sustenta en la supuesta insuficiencia de los sistemas excepcionales de selección que se arbitran para los procesos de estabilización y, consideramos que no es suficiente para ello comparar la estructura del proceso ordinario de acceso con la dada a los procesos de estabilización, ni con la tajante afirmación de que solo se logra la formación necesaria con la superación del curso selectivo que integra la segunda fase del sistema ordinario de acceso que regula el artículo 19 del Real Decreto 128/2018 y con base en la configuración dada en alguna de las convocatorias ordinarias. Lo que es incuestionable es que la Ley busca asegurar la formación de quienes accedan por el proceso de estabilización en función de una premisa de experiencia de desempeño.

3.- Finalmente, dado que las alegaciones que formula la demanda descansan en buena medida en dos afirmaciones centrales que consisten (i) en tratar de resaltar las diferencias entre el empleo que representa la función pública de habilitación nacional, con la diferencia entre plaza y puesto, y resto de empleo público, y (ii) en negar la existencia de temporalidad abusiva en la función pública de habilitación nacional, consideramos conveniente hacer dos precisiones: 1ª) que, tal y como la defensa de la Administración resalta desde su inicio en la contestación a la demanda, todo el sistema español de empleo público se asienta en cuerpos y escalas a las que se accede, siendo la plaza un elemento de la planificación y ordenación del empleo público -ofertas de empleo que regula el artículo 70 del EBEP-, y los puestos un elemento de estructuración para el desempeño de las funciones, tareas o responsabilidades - artículos 72 y siguientes-. 2ª) que el artículo 92 bis.7) de la LBRL contempla la posibilidad de nombrar interinos para desempeñar las funciones correspondientes a la Escala que integra ese ámbito funcionarial. Por ello y si como ya hemos dicho es una realidad innegable la situación de temporalidad que se trata de combatir, no parece opuesto a una aplicación razonable del ordenamiento jurídico que el empleo del instrumento de estabilización de la Ley 20/2021 alcance a esa Escala.

QUINTO.- En cuanto a las pretensiones ejercitadas en el escrito de ampliación a la demanda nuestra respuesta ha de ser también desestimatoria.

1.- Sobre los argumentos que se emplean como comunes en demanda y ampliación, nos remitimos a lo ya dicho en el fundamento de Derecho cuarto al rechazar las pretensiones de la demanda.

2.- En cuanto a los específicamente destinados a combatir las OCE, hay que partir de resaltar que toda la base del planteamiento está en la diferente configuración de las pruebas que integran los sistemas de selección y acceso que regulan las OCE (concurso-oposición para el artículo 2, y concurso para disposición adicional sexta), en comparación con el que legal y reglamentariamente tiene la oposición de acceso ordinario. Ya hemos expresado una decisión general sobre el contenido de los sistemas de acceso, particularizando sobre el curso selectivo, por lo que nos detendremos ahora en los demás aspectos concretos cuestionados:

2.1º) Valoración de los méritos profesionales. No es admisible la crítica que se hace a la diferente valoración que se da a la experiencia profesional según se haya prestado en la misma subescala a la que se quiere acceder -más puntuación- que en otras subescalas -menor puntuación-. Ello ha de ser así porque: (i) ya la propia parte recurrente está reconociendo una desigualdad desde el momento en que cada subescala requiere conocimientos que "en buena medida" son comunes, con lo que acepta diferencias; (ii) el mérito debe venir referido, indudable y principalmente, a los servicios prestados en la subescala a la que se pretende acceder, lo que justifica por sí solo la mayor valoración, que no se cuestiona nunca por su intrínseca falta de proporcionalidad. Además, como pone de relieve la Administración del Estado, la Orden TFP/153/2021, de 16 de febrero, por la que se regula la valoración de los méritos generales del personal funcionario de Administración Local con habilitación de carácter nacional, ya contempla esa posibilidad para los funcionarios de carrera.

2.2º) Valoración de méritos académicos. La recurrente cuestiona este apartado porque se valora la superación del primer o segundo ejercicio del sistema de oposición de acceso ordinario en pruebas anteriores en las que se participó, pero no se valora la superación del curso selectivo cuando puede darse el caso de que se haya superado y luego accedido a la escala en una subescala diferente y, sin embargo, ello es prueba de mayor capacidad para el ingreso en la subescala.

Este planteamiento debe ser rechazado porque en el sistema ordinario de acceso regulado por el Real Decreto 128/2018 la superación del curso selectivo determina el ingreso en la subescala correspondiente y el nombramiento de funcionarios de carrera de Administración Local con habilitación de carácter nacional, de dicha subescala. La mera posibilidad sospechada de que pueda darse el caso de superación y, finalmente, no ingreso, no justifica la pretensión en forma apriorística. De hecho, la Administración del Estado ya afirma, con base en datos que le han sido facilitados, que en ningún proceso selectivo se puede aprobar a más aspirantes que plazas convocadas y que desde 2014 quienes ha superado el curso selectivo y el proceso de acceso ya son funcionarios.

2.3º) Tampoco puede ser admitida la alegada discriminación que derivaría de la concurrencia de ejercicios de las distintas convocatorias de estabilización y que sería consecuencia de la previsión contenida en la base 5.3 de cada OCE que dice:"sin que dicha coincidencia pueda suponer causa de aplazamiento", y que es considerada contraria a la garantía de cumplimiento de los principios de libre concurrencia e igualdad que proclama el artículo 3.1 del Real Decreto 408/2022.

Es cierto que no puede justificarse esa previsión por la mera inclusión en esa misma base 5.3 de la advertencia de posibilidad de coincidencia que regula el artículo 3.4 del Real Decreto 407/2022, de 24 de mayo, por el que se aprueba la oferta "ordinaria" de empleo público para el año 2022, ello en razón de que tal advertencia de coincidencia es inexistente en el Real Decreto 408/2022 que desarrollan las OCE ahora impugnadas.

Ahora bien, no es posible admitir que la previsión cuestionada sea contraria a derecho pues consideramos que, por sí sola, no determina la imposibilidad de adopción de medidas que garanticen el Derecho de libre concurrencia e igualdad de los aspirantes. Debe ser entendida como salvaguardia general de la posibilidad de coincidencia de ejercicios, pero nunca como límite al derecho que puedan tener los aspirantes para plantear supuestos concretos de imposibilidad extraordinaria y justificada para la realización de algún ejercicio, que esta Sala ha reconocido en forma reiterada en aplicación de los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución, que son la garantía esencial del desarrollo de los procesos de ingreso. Es más, esa posibilidad no queda excluida por la regulación concreta de medidas de compatibilidad para otros casos -embarazo de riesgo y parto- que contemplan las OCE.

2.4º) La regulación sobre la competencia de quienes deban expedir los certificados de requisitos y méritos que regulan las bases de las OCE no puede ser cuestionada con la mera cita de los preceptos que atribuyen el ejercicio de la fe pública local, ya que está se reserva a los titulares de la función de Secretaría. El alcance de esa función que atribuye el artículo 92.bis de la LBRL a la Secretaría está expresamente detallado en el artículo 3.2 del Real Decreto 128/2018 y no existe una exclusividad referida expresamente a la certificación de servicios y méritos a aportar por mucho que el artículo 3.2.f) de esa norma reglamentaria les atribuya la función de certificar "los antecedentes, libros y documentos de la Entidad Local".

2.5º) No podemos compartir la alegada discriminación derivada de la exigencia de que los aspirantes deben reunir el requisito adicional y no previsto en las bases de las OCE, de haber ocupado interinamente puestos de trabajo reservados a funcionarios de habilitación nacional, con exclusión de otras formas de provisión temporal diferentes, como serían el desempeño temporal por parte de funcionarios de las diferentes subescalas -comisión de servicios, nombramiento provisional y acumulación de puestos-.

En primer lugar, porque no puede olvidarse que las OCE responden o son una medida para la lucha contra el empleo temporal abusivo. En segundo lugar, porque el término de comparación no es válido pues es evidente que los servicios que se mencionan como prestados por los mecanismos de comisión de servicios, nombramiento provisional y acumulación de puestos están previstos para los funcionarios de carrera, aunque conlleven desarrollo temporal de funciones.

3.- Por último, cabe destacar que la igualdad básica entre los procesos de acceso por estabilización se trata de garantizar mediante la resolución de la Secretaría de Estado de Función Pública de 12 de noviembre de 2022, fijando las orientaciones necesarias para la ejecución de los procesos de estabilización de la Ley 20/2021.

SEXTO.- Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, imponemos al recurrente las costas de este recurso. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 4.000€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala y en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.