Sentencia Contencioso-Administrativo 572/2023 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 78/2022 de 09 de mayo del 2023

PRIMERO.- El presente recurso contencioso administrativo se interpone por CODA-ECOLOGISTAS EN ACCIÓN y GREENPEACE ESPAÑA contra los Reales Decretos 978/2021, 979/2021 y 980/2021, de 8 de noviembre, por los que, en ejecución de las sentencias n.º 1596/2020, 1597/2020 y 1598/2020, de 25 de noviembre, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, se otorga la primera prórroga a las concesiones de explotación de yacimientos de hidrocarburos de las que es titular la codemandada, PETROLEUM OIL&GAS ESPAÑA, S.A., "Marismas B-1", "Marismas C-1" y "Marismas C-2", respectivamente, con una duración de 10 años desde el 15 de septiembre de 2018.

SEGUNDO.- Dado que son tres los actos impugnados por los que se prorrogan tres concesiones de explotación de yacimientos de hidrocarburos, expondremos separadamente los antecedentes relativos a cada una de ellas que entendemos necesarios para el conocimiento del presente recurso, sin perjuicio de su exposición con mayor amplitud en las sentencias dictadas por esta Sala a los que estos reales decretos dan cumplimiento:

I.- CONCESIÓN "MARISMAS B-1", prorrogada por el Real Decreto 978/2021, en ejecución de la STS n.º 1596/2020, de 25 de noviembre.

a).- La concesión de explotación de hidrocarburos denominada "Marismas B-1" fue otorgada mediante Real Decreto 993/1988, de 9 de septiembre, por un periodo de 30 años y, aunque fue otorgada al amparo de la Ley 21/1974, de 27 de junio, sobre investigación y explotación de hidrocarburos, mediante instancia de 15 de octubre de 2004, el concesionario manifestó su deseo de acogerse a la regulación contenida en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (LSH), tal y como permitía su disposición transitoria primera.

b).- Esta concesión está afectada por el Real Decreto 1088/2011, de 15 de julio, que adaptó las concesiones de explotación de yacimientos de hidrocarburos denominadas "Marismas B-1", "Marismas C-2" y "Marismas A" a una concesión de explotación de almacenamiento subterráneo de gas natural (concesión de almacenamiento Marismas), pasando a habilitarse la totalidad de la superficie correspondiente a dichas concesiones para el desarrollo de la actividad de almacenamiento subterráneo.

De acuerdo con lo establecido en su art. 3, los derechos inherentes a la actividad de almacenamiento subterráneo de hidrocarburos resultantes se otorgan por un periodo de treinta años desde la entrada en vigor del Real Decreto a "Gas Natural Almacenamientos Andalucía, S.A.", mientras que los derechos de explotación de yacimientos de hidrocarburos (que corresponden a la aquí codemandada) mantendrán la vigencia establecida en sus respectivos otorgamientos. Por otra parte, de acuerdo con su art. 8, las actividades de almacenamiento gozarán de prioridad frente a las propias de explotación de yacimientos de hidrocarburos.

c).- Con fecha 31 de marzo de 2017, PETROLEUM OIL&GAS ESPAÑA, S.A. solicitó la 1ª prórroga de la concesión junto con la documentación establecida en el art. 36 del Real Decreto 2362/1976, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley sobre investigación y explotación de hidrocarburos de 27 de junio de 1974 (aplicable en tanto no se oponga a la posterior Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, LSH, de conformidad con su disposición transitoria segunda).

d).- La Subdirección General de Hidrocarburos emitió un documento denominado "Memoria sobre la propuesta de Real Decreto por el que se otorga la primera prórroga a la concesión de explotación de hidrocarburos Marismas B-1" en el que, tras analizar con detenimiento toda la documentación presentada, se concluye:

"... A la vista de todo lo anterior, se consideran cumplidos los requisitos y condiciones determinados en la LSH y el Reglamento para el otorgamiento de la primera prórroga a la concesión de explotación de hidrocarburos Marisma B-1.

Por lo tanto, se propone el otorgamiento de la primera prórroga a la concesión de explotación Marismas B-1 por un periodo de diez años a partir del 15 de septiembre de 2018.".

e).- A continuación, la Abogacía del Estado emitió informe favorable al otorgamiento de la prórroga solicitada, emitiéndose una "Propuesta de Real Decreto por el que se otorga la primera prórroga a la concesión de explotación de hidrocarburos Marismas B-1" que fue suscrito por la Ministra para la Transición Ecológica y elevado al Consejo de Ministros.

f).- Ante el silencio del Consejo de Ministros, la interesada formuló recurso de reposición que fue informado favorablemente a su estimación, y consiguiente otorgamiento de la prórroga solicitada, por la Subdirección General de Hidrocarburos y ante la falta de respuesta, también, a este recurso administrativo, PETROLEUM OIL&GAS ESPAÑA, S.A. formuló recurso contencioso administrativo que fue estimado en nuestra sentencia n.º 1596/2020, de 25 de noviembre, en cuyo fallo anulamos la actuación administrativa impugnada y reconocimos el derecho de PETROLEUM OIL&GAS ESPAÑA, S.A. al otorgamiento de la prórroga solicitada.

El fallo de nuestra sentencia n.º 1596/2020, decía lo siguiente:

"1º. Estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por PETROLEUM OIL & GAS ESPAÑA, S.A. contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto frente a la desestimación presunta de la solicitud de prórroga de la concesión de explotación de hidrocarburos Marismas B-1, otorgada por Real Decreto 994[sic, debe decir 993]/1988, de 9 de septiembre.

2º. Anulamos dicha desestimación presunta y reconocemos el derecho de la actora a la prórroga solicitada, sin que podamos pronunciarnos sobre la acción indemnizatoria ejercitada en la demanda.

3º. No ha lugar a la imposición de las costas procesales causadas, debiendo abonar cada parte las causadas a su instancia y las comunes por mitad."

II.- CONCESIÓN "MARISMAS C-1", prorrogada por el Real Decreto 979/2021, en ejecución de la STS n.º 1597/2020, de 25 de noviembre.

a).- La concesión de explotación de hidrocarburos denominada "Marismas C-1" fue otorgada mediante Real Decreto 994/1988, de 9 de septiembre, por un periodo de 30 años y, aunque fue otorgada al amparo de la Ley 21/1974, de 27 de junio, sobre investigación y explotación de hidrocarburos, mediante instancia de 20 de agosto de 2004, la concesionaria manifestó su deseo de acogerse a la regulación contenida en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (LSH), tal y como permitía su disposición transitoria primera.

b).- Con fecha 31 de marzo de 2017, PETROLEUM OIL&GAS ESPAÑA, S.A. solicitó la 1.ª prórroga de la concesión junto con la documentación establecida en el art. 36 del Real Decreto 2362/1976, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley sobre investigación y explotación de hidrocarburos de 27 de junio de 1974 (aplicable en tanto no se oponga a la posterior Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, LSH, de conformidad con su disposición transitoria segunda).

c).- La Subdirección General de Hidrocarburos emitió un documento denominado "Memoria sobre la propuesta de Real Decreto por el que se otorga la primera prórroga a la concesión de explotación de hidrocarburos Marismas C-1" en el que, tras analizar con detenimiento toda la documentación presentada, se concluye:

"... A la vista de todo lo anterior, se consideran cumplidos los requisitos y condiciones determinados en la LSH y el Reglamento para el otorgamiento de la primera prórroga a la concesión de explotación de hidrocarburos Marisma C-1.

Por lo tanto, se propone el otorgamiento de la primera prórroga a la concesión de explotación Marismas C-1 por un periodo de diez años a partir del 15 de septiembre de 2018.".

d).- A continuación, la Abogacía del Estado emitió informe favorable al otorgamiento de la prórroga solicitada, emitiéndose una "Propuesta de Real Decreto por el que se otorga la primera prórroga a la concesión de explotación de hidrocarburos Marismas C-1" que fue suscrito por la Ministra para la Transición Ecológica y elevado al Consejo de Ministros.

e).- Ante el silencio del Consejo de Ministros, la interesada formuló recurso de reposición que fue informado favorablemente a su estimación, y consiguiente otorgamiento de la prórroga solicitada, por la Subdirección General de Hidrocarburos y ante la falta de respuesta, también, a este recurso administrativo, PETROLEUM OIL&GAS ESPAÑA, S.A. formuló recurso contencioso administrativo que fue estimado en nuestra sentencia n.º 1597/2020, de 25 de noviembre, en cuyo fallo anulamos la actuación administrativa impugnada y reconocimos el derecho de PETROLEUM OIL&GAS ESPAÑA, S.A. al otorgamiento de la prórroga solicitada.

El fallo de nuestra sentencia n.º 1597/2020, decía lo siguiente:

"1º. Estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por PETROLEUM OIL & GAS ESPAÑA, S.A. contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto frente a la desestimación presunta de la solicitud de prórroga de la concesión de explotación de hidrocarburos Marismas C-1, otorgada por Real Decreto 994/1988, de 9 de septiembre.

2º. Anulamos dicha desestimación presunta y reconocemos el derecho de la actora a la prórroga solicitada, sin que podamos pronunciarnos sobre la acción indemnizatoria ejercitada en la demanda.

3º. No ha lugar a la imposición de las costas procesales causadas, debiendo abonar cada parte las causadas a su instancia y las comunes por mitad."

III.- CONCESIÓN "MARISMAS C-2", prorrogada por el Real Decreto 980/2021, en ejecución de la STS n.º 1598/2020, de 25 de noviembre.

a).- La concesión de explotación de hidrocarburos denominada "Marismas C-2" fue otorgada mediante Real Decreto 860/1989, de 16 de junio, por un periodo de 30 años y, aunque fue otorgada al amparo de la Ley 21/1974, de 27 de junio, sobre investigación y explotación de hidrocarburos, mediante instancia de 15 de octubre de 2004, el concesionario manifestó su deseo de acogerse a la regulación contenida en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (LSH), tal y como permitía su disposición transitoria primera.

b).- Esta concesión está afectada por el Real Decreto 1088/2011, de 15 de julio, que adaptó las concesiones de explotación de yacimientos de hidrocarburos denominadas "Marismas B-1", "Marismas C-2" y "Marismas A" a una concesión de explotación de almacenamiento subterráneo de gas natural (concesión de almacenamiento Marismas), pasando a habilitarse la totalidad de la superficie correspondiente a dichas concesiones para el desarrollo de la actividad de almacenamiento subterráneo.

De acuerdo con lo establecido en su art. 3, los derechos inherentes a la actividad de almacenamiento subterráneo de hidrocarburos resultantes se otorgan por un periodo de treinta años desde la entrada en vigor del Real Decreto a "Gas Natural Almacenamientos Andalucía, S.A.", mientras que los derechos de explotación de yacimientos de hidrocarburos (que corresponden a la aquí codemandada) mantendrán la vigencia establecida en sus respectivos otorgamientos. Por otra parte, de acuerdo con su art. 8, las actividades de almacenamiento gozarán de prioridad frente a las propias de explotación de yacimientos de hidrocarburos.

c).- Con fecha de registro de 31 de marzo de 2017, PETROLEUM OIL&GAS ESPAÑA, S.A. solicitó la 1.ª prórroga de la concesión junto con la documentación establecida en el art. 36 del Real Decreto 2362/1976, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley sobre investigación y explotación de hidrocarburos de 27 de junio de 1974 (aplicable en tanto no se oponga a la posterior Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, LSH, de conformidad con su disposición transitoria segunda).

d).- La Subdirección General de Hidrocarburos emitió un documento denominado "Memoria sobre la propuesta de Real Decreto por el que se otorga la primera prórroga a la concesión de explotación de hidrocarburos Marismas C-2" en el que, tras analizar con detenimiento toda la documentación presentada, se concluye:

"... A la vista de todo lo anterior, se consideran cumplidos los requisitos y condiciones determinados en la LSH y el Reglamento para el otorgamiento de la primera prórroga a la concesión de explotación de hidrocarburos Marisma C-2.

Por lo tanto, se propone el otorgamiento de la primera prórroga a la concesión de explotación Marismas C-2 por un periodo de diez años a partir del 15 de septiembre de 2018.".

e).- A continuación, la Abogacía del Estado emitió informe favorable al otorgamiento de la prórroga solicitada, emitiéndose una "Propuesta de Real Decreto por el que se otorga la primera prórroga a la concesión de explotación de hidrocarburos Marismas C-2" que fue suscrito por la Ministra para la Transición Ecológica y elevado al Consejo de Ministros.

f).- Ante el silencio del Consejo de Ministros, la interesada formuló recurso de reposición que fue informado favorablemente a su estimación, y consiguiente otorgamiento de la prórroga solicitada, por la Subdirección General de Hidrocarburos y ante la falta de respuesta, también, a este recurso administrativo, PETROLEUM OIL&GAS ESPAÑA, S.A. formuló recurso contencioso administrativo que fue estimado en nuestra sentencia n.º 1598/2020, de 25 de noviembre, en cuyo fallo anulamos la actuación administrativa impugnada y reconocimos el derecho de PETROLEUM OIL&GAS ESPAÑA, S.A. al otorgamiento de la prórroga solicitada.

El fallo de nuestra sentencia n.º 1598/2020, decía lo siguiente:

"1º. Estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por PETROLEUM OIL & GAS ESPAÑA, S.A. contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto frente a la desestimación presunta de la solicitud de prórroga de la concesión de explotación de hidrocarburos Marismas C-2, otorgada por Real Decreto 860/1989, de 16 de junio.

2º. Anulamos dicha desestimación presunta y reconocemos el derecho de la actora a la prórroga solicitada, sin que podamos pronunciarnos sobre la acción indemnizatoria ejercitada en la demanda.

3º. No ha lugar a la imposición de las costas procesales causadas, debiendo abonar cada parte las causadas a su instancia y las comunes por mitad."

TERCERO.- En la demanda se destaca que estas tres concesiones se ubican y afectan al Espacio Natural de Doñana, extendiéndose sobre la excepcional singularidad e importancia ecológica y paisajística de dicho paraje y su correlativa protección cualificada, tanto por instrumentos normativos internos (declaración como Parques Nacional y Natural) como europeos (con declaración como ZEPA, LIC y ZEC) e internacionales (declaración como Reserva de la Biosfera y Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO e incluido en la Lista de Humedales de Importancia Internacional de la Convención de Ramsar). Y a pesar de ello y "en una fantástica contradicción" su subsuelo se emplea para el almacenamiento de combustibles fósiles, responsables del cambio climático y "la mayor amenaza ambiental a la que la humanidad y la biodiversidad se enfrentan".

A continuación, se refiere a la ubicación del Espacio Natural de Doñana dentro de un "peligroso polvorín sísmico" con "un alto riesgo sísmico y tsunamigénico", pone de relieve los "riesgos sísmicos asociados a las plataformas de inyección/almacenamiento de gas natural en el subsuelo, como el autorizado a la operadora por los Reales Decretos que constituyen el objeto del presente recurso", y concluye que, a su juicio, "resulta evidente que Doñana no es el lugar adecuado para un almacenamiento subterráneo de gas fósil, pues se trata de uno de los espacios naturales más valiosos y frágiles ya no de la península ibérica, sino de toda Europa y máxime cuando además esta actividad podría generar riesgos sísmicos de origen antrópico en la zona costera con mayor riesgo sísmico de la península ibérica".

Ya en su fundamentación jurídica explica que las concesiones cuya prórroga impugna "operaban (y operan, una vez prorrogadas) como títulos administrativos habilitantes para el "almacenamiento subterráneo de gas natural" en el subsuelo de la superficie de las concesiones, aprovechando un yacimiento prácticamente agotado para ello, en el Espacio Natural de Doñana". Hace referencia los perniciosos efectos del gas natural, gas fósil, en la generación de gases de efecto invernadero y, con ello, a su impacto en el cambio climático y en el calentamiento global y entiende que la Administración General del Estado "no puede "remar en dos direcciones opuestas" a la vez: por una parte, en cumplimiento de la normativa europea e internacional, adoptando e impulsando medidas para descarbonizar la economía y alcanzar el objetivo climático del 1.5º C de aumento global de la temperatura adoptado en el Acuerdo de París (entre las que se encuentran la Ley de Cambio Climático, el PNIEC y la Estrategia a Largo Plazo), y, al mismo tiempo, el Gobierno prorrogando la explotación de unos yacimientos de hidrocarburos que prolongan la dependencia de los combustibles fósiles de nuestro país, con el consecuente aumento de las emisiones GEI, cuando lo que debemos hacer es, precisamente, abandonar progresivamente los combustiblesfósiles como el gas. La consecución de este objetivo es incompatible con el mantenimiento y prórroga de la explotación de yacimientos de hidrocarburos, que en la senda de la descarbonización que ya hemos iniciado, sólo pueden ser abandonados definitivamente".

Tras estas consideraciones generales, en el último fundamento de la demanda se alega que las resoluciones impugnadas vulneran el art. 9 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo de cambio climático y transición energética, que, tras su entrada en vigor, impide el otorgamiento de concesiones de explotación de hidrocarburos. Esta ley entró en vigor el 22 de mayo de 2021 (DF 15.ª), y si bien no estaba vigente al dictarse las sentencias de esta Sala de 25 de noviembre de 2020, sí lo estaba al dictarse las resoluciones impugnadas y ello debió llevar a la Abogacía del Estado a plantear un incidente de imposibilidad legal de ejecución de dichas sentencias al amparo del art. 105.2 LJCA). Aunque las resoluciones impugnadas no otorgan ninguna nueva concesión de explotación de hidrocarburos, sino que se limitan a prorrogar unas concesiones ya existentes, en una interpretación finalista y vinculada a los objetivos perseguidos por la ley -sustancialmente luchar contra el cambio climático, la descarbonización de la economía española y la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero-, considera que las prórrogas del proyecto Marisma aquí discutidas deben incluirse también en la prohibición contenida en el art. 9 en la medida en que perpetúan una economía dependiente de los combustibles fósiles. Entiende que:

"La correcta inteligencia del precepto lleva a interpretar que el adjetivo "nuevo" se refiere a las "autorizaciones de exploración, permisos de investigación de hidrocarburos", y no a las "concesiones de explotación de los mismos" y de ahí la concreta y no casual redacción del artículo 9.1.".

"En suma, al haberse otorgado la prórroga a la explotación de hidrocarburos del proyecto "Marisma" con infracción de la prohibición de exploración, investigación y explotación de hidrocarburos del artículo 9.1 LCCyTE, los Reales Decretos objeto del presente recurso resultan nulos de pleno derecho, o subsidiariamente anulables, ex artículos 47.1 y 48 LPACAP".

CUARTO.- La Abogacía del Estado considera que el dictado de los actos impugnados obedece a la regular ejecución de unas sentencias de esta Sala y que ello debería llevar a la inadmisión del presente recurso de conformidad con el art. 69.d) por concurrir la excepción de cosa juzgada.

Recuerda que las prórrogas de las concesiones otorgadas no suponen el otorgamiento de una concesión ex novo ni llevan asociadas un plan, programa o proyecto nuevo per se. Ninguna de las prórrogas recurridas introduce modificaciones en los términos de las concesiones, salvo lógicamente su límite temporal y la actualización del importe del seguro destinado a cubrir los riesgos de contaminación y daños a terceros. Además, los trabajos específicos que hubiesen de realizarse en el futuro en desarrollo del programa de explotación, deberán ser autorizados y sometidos a evaluación ambiental cuando así lo establezca la normativa vigente, y así se indica expresamente en las resoluciones impugnadas. Y es en ese procedimiento de autorización de trabajos donde deberán tomarse en consideración los impactos ambientales que un proyecto en concreto tiene, así como los riesgos asociados, quedando, en cualquier caso, que fuera del ámbito del proceso este tipo de cuestionamientos.

Advierte que los reales decretos recurridos se refieren a las concesiones de explotación de yacimientos de hidrocarburos denominadas "Marismas B-1", "Marismas C-1" y "Marismas C-2", que en ningún caso amparan la realización de la actividad de almacenamiento. El Real Decreto 1088/2011, de 15 de julio, adaptó las concesiones de explotación de yacimientos de hidrocarburos denominadas "Marismas B-1", "Marismas C-2" y "Marismas A" a una concesión de explotación de almacenamiento subterráneo de gas natural denominada de manera genérica "Marismas", pero los actos recurridos en nada afectan a esta concesión de almacenamiento amparada por este título distinto, el Real Decreto 1088/2011, por mucho que la superficie de este título concesional se superponga con dos de las concesiones de explotación de yacimientos de hidrocarburos cuya prórroga es objeto de este recurso. Por tanto, las alegaciones de la demanda atinentes a la actividad de almacenamiento quedan fuera de este proceso.

En cuanto a las consideraciones generales sobre el cambio climático y la descarbonización de la economía contenidas en la demanda, entiende que quedan fuera de este proceso tanto la política de lucha contra el cambio climático que lleva a cabo el Gobierno como la política energética, gusten más o menos.

Y en cuanto a la invocación del art. 9 de la LCCTE, resulta evidente que dicho artículo se refiere a las diferentes autorizaciones, permisos y concesiones habilitantes para el ejercicio de la actividad de explotación y producción de hidrocarburos a que se refiere el Título II de la LSH, esto es, la autorización de exploración, el permiso de investigación y la concesión de explotación. Así, no cabe hacer disquisiciones artificiales sobre si el adjetivo "nuevo" se aplica a un tipo de título y no a otro, siendo evidente que lo que se pretende es que no se otorgue ningún título habilitante "nuevo", entendiendo como tales las autorizaciones de exploración, los permisos de investigación y las concesiones de explotación, sin perjuicio de que los ya existentes continúen con su vigencia.

A este respecto, recuerda que las concesiones objeto de prórroga fueron otorgadas antes de la aprobación de la LCCTE, las prórrogas fueron solicitadas asimismo, antes y las propias sentencias a las que se da cumplimiento son igualmente anteriores a dicha entrada en vigor.

Se concluye que no se está ante el otorgamiento de nuevas concesiones de explotación por lo que no opera la prohibición establecida en el art. 9.1 LCCTE, debiendo rechazarse la solicitud de declaración de nulidad realizada por la demandante.

QUINTO.- La codemandada, PETROLEUM OIL&GAS ESPAÑA, S.A., entiende que las consideraciones generales que se vierten en la demanda, v.gr. sobre el paraje en el que se ubican las concesiones o sobre la descarbonización de la economía o el cambio climático, son "opiniones ..., por supuesto respetables, pero no alcanzan el contenido impugnatorio que ha de ir asociado a la articulación de una pretensión en vía contencioso administrativa, por cuanto nada aportan en punto a una pretendida infracción del ordenamiento jurídico por parte de los RRDD recurridos".

Alega que ni la actividad de almacenamiento en el área de las concesiones Marismas B-1 y Marismas C-2, que está recogida en el RD 1088/2011, ni los proyectos que fueran a desarrollarse en las mismas son objeto del presente procedimiento.

El otorgamiento de la prórroga de las concesiones, como advierte la Abogacía del Estado, no supone que las autoridades dejen de realizar sus funciones en materia de protección del medio ambiente, como de hecho vienen llevando a cabo. En este sentido, la existencia de la concesión es condición necesaria para la realización de las actividades, pero, además de ello, debe tenerse en cuenta la tramitación administrativa de los proyectos que, en su caso, estarían sometidos a evaluación y declaración de impacto ambiental. Explica a este respecto que diversos proyectos que han sido presentados bajo la cobertura de las concesiones que se prorrogan en las resoluciones impugnadas, algunos no han obtenido evaluación ambiental favorable y otros, aun habiéndola obtenido, no han sido aprobados por la Administración. Insiste en que la existencia de la concesión es condición necesaria para poder tramitar los proyectos, pero evidentemente la tramitación y decisión de los proyectos, es un procedimiento distinto y ajeno a la materia que es objeto del presente.

En la fundamentación jurídica de su escrito alegatorio alega la inadmisibilidad del recurso por concurrir la excepción de cosa juzgada ( art. 69.d LJCA) ya que los tres reales decretos impugnados fueron dictados en ejecución de tres sentencias dictadas por esta Sala.

Aunque sea a título meramente teórico, podría llegar a impugnarse algún extremo de detalle del clausulado de los referidos Reales Decretos que no viniese inmediata y directamente determinado por la ejecución de las tres sentencias, pero lo que no pude hacerse es impugnar el mero otorgamiento de los mismos, por cuanto ello forma parte del debido cumplimiento de una resolución judicial firme de la propia Sala Tercera del Tribunal Supremo, máxime cuando además, no se denuncia ninguna extralimitación del contenido de dichos RRDD respecto de lo establecido en la sentencia, sino pura y simplemente su otorgamiento, por lo que debe concluirse que lo que pretende la demanda es enervar la eficacia de la cosa juzgada.

Y en cuanto a la referencia al art. 9 de la Ley 7/2021, considera que es manifiestamente errónea, no sólo porque no estaba en vigor ni al solicitarse la prórroga ni al dictarse las sentencias que reconocieron el derecho a la misma, sino también porque lo que esta ley impide es que, a partir de su entrada en vigor, se otorguen nuevos títulos, "nuevas autorizaciones de exploración, permisos de investigación de hidrocarburos o concesiones de explotación para los mismos", no, evidentemente, la prórroga de los ya otorgados. El precepto no determina la prohibición de la actividad de exploración y producción de hidrocarburos sino sólo el otorgamiento de nuevos títulos al efecto. El régimen transitorio de la Ley 7/2021, es claro al respecto ya que, aunque no es el caso de autos, incluso las solicitudes de concesiones de explotación basadas en un permiso de investigación vigente no se verían afectadas por la prohibición en el otorgamiento de "nuevas" concesiones.

SEXTO.- Las tres resoluciones que aquí se impugnan -tal y como se indica en su propio encabezamiento-, se han dictado en ejecución de tres sentencias dictadas por esta misma Sección 5.ª de 25 de noviembre de 2020, en las que se reconoció el derecho de la codemandada, PETROLEUM OIL&GAS ESPAÑA, S.A., a la prórroga de las tres concesiones de explotación de yacimiento de hidrocarburos de las que era titular, Marismas B-1, Marismas, C-1 y Marismas C-2.

Quiere con ello decirse que si bien no puede operar la excepción de cosa juzgada ( art. 69.d LJCA) que ambas demandadas invocan, al no concurrir la triple identidad a la que el acogimiento de esta excepción obliga -los actos respectivamente impugnados son distintos (en el primer proceso, la desestimación de las solicitudes de prórroga y, en éste, las resoluciones que acuerdan su otorgamiento) y las aquí demandantes no fueron parte en el proceso previo-, tal circunstancia, esto es, el reconocimiento en sentencia firme del derecho a la prórroga que las resoluciones impugnadas, limitándose a ejecutarlas, conceden, obliga a que tal derecho no pueda ser aquí cuestionado por impedirlo el efecto positivo de la cosa juzgada.

Sobre la doble vertiente, negativa y positiva, de la cosa juzgada material existe una abundante y consolidada doctrina de esta Sala a la que nos hemos referido en nuestra sentencia de 12 de abril de 2021, rec. 158/2019, FJ 5, en los siguientes términos:

"Entre otras muchas sentencias de la Sala, podemos citar, como exponente de la doctrina establecida en relación con la cosa juzgada material, la STS 894/2018, de 1 de mayo (ECLI:ES:TS:2018:2002, RC 5059/2016), en la que se deja constancia de pronunciamientos anteriores en el mismo sentido: "Para resolver el presente recurso conviene recordar, con la sentencia de 22 de junio de 2011-recurso de casación núm. 2233/2007-, entre otras, lo vertido en la Sentencia de esta Sala de 27 de abril de 2006 , recurso de casación en interés de la ley 13/2005, en que, con cita de sentencias anteriores, plasma la doctrina de este Tribunal acerca del principio de cosa juzgada. "El principio o eficacia de cosa juzgada material -que es a la que se refiere el recurso de casación en interés de ley interpuesto-, se produce, según la jurisprudencia de esta Sala, cuando la cuestión o asunto suscitado en un proceso ha sido definitivamente enjuiciado y resuelto en otro anterior por la resolución judicial en él recaída. Tal manifestación de la cosa juzgada, que consagra el artículo 222 de la LEC/2000, atiende de manera especial a la seguridad jurídica, evitando que la discusión jurídica se prolongue indefinidamente mediante la iniciación de nuevos procesos sobre lo que ha sido ya definido o determinado por la Jurisdicción, y, al mismo tiempo, que se produzcan resoluciones o sentencias contradictorias. La cosa juzgada material produce una doble vinculación: de una parte, negativa o excluyente, obligando al órgano judicial a declarar inadmisible el proceso cuando advierte que el objeto de éste coincide o es jurídicamente idéntico a lo resuelto en sentencia firme en un proceso anterior; y, de otra, positiva o prejudicial, por la que, si el segundo proceso es sólo parcialmente idéntico a lo decidido en el primero, la decisión de aquél no podrá, sin embargo, contradecir lo definitivamente resuelto en éste. Dicho en otros términos, el órgano judicial del proceso posterior, en el caso de que formen parte de su "thema decidendi" cuestiones ya decididas en sentencia firme anterior deberá atenerse al contenido de dicha sentencia, sin contradecir lo dispuesto en ella, sino tomándola como punto de partida. En su vertiente negativa, la excepción de cosa juzgada tiene su expresa consagración en el artículo 69.3d) LJCA, dando lugar a la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo. Y, en una jurisprudencia que por reiterada excusa la cita concreta de los pronunciamientos de esta Sala que la conforman, se ha configurado dicha causa de inadmisión en torno a la comprobación de la identidad de las pretensiones: de la que fue objeto del proceso decidido por sentencia firme y de la que lo es del nuevo proceso en que se hace valer la causa de inadmisión. Así han de contrastarse los tres elementos: a) identidad subjetiva de las partes y de la calidad en que actúan; b) causa de pedir, causa petendi, o fundamento de la pretensión; y c) petitum o conclusión a la que se llega según los hechos alegados y su encuadramiento en el supuesto abstracto de la norma jurídica invocada. Ello, sin perjuicio de las peculiaridades que en el proceso contencioso-administrativo derivan del objeto de la pretensión y que hace que sea un específico elemento identificador de la cosa juzgada el acto administrativo (la actuación de la Administración) o la disposición objeto de las pretensiones impugnatorias. O, dicho en otros términos, si en el posterior proceso la res de qua agitur es un acto (actuación) o una disposición diferente del que se enjuició en la resolución firme anterior, ya no puede darse el efecto negativo o excluyente de la cosa juzgada, salvo que el acto (actuación) o la disposición objeto del segundo proceso sean meras repeticiones del que se juzgó en el primero. Así esta Sala ha señalado: "la cosa juzgada tiene matices muy específicos en el proceso Contencioso-Administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente" ( STS de 10 de nov. 1982 ; cfr., asimismo, SSTS de 28 de ene. 1985 , 30 oct . y 23 mar. 1987 , 15 de marzo de 1999 , 5 de febrero y 17 de diciembre de 2001 y 23 de septiembre de 2002 , entre otras).Y además, claro está, la apreciación de la excepción de cosa exige que se trate no sólo del mismo acto, disposición o actuación material sino también de la misma pretensión u otra sustancialmente idéntica a la que fue objeto del proceso anterior (STS, Sala 4ª, de 22 mayo). Si en el proceso posterior sobre el mismo acto, disposición o actuación cambian la causa petendi o el petitum de la pretensión examinada y decidida en la resolución judicial firme anterior tampoco operará en su función negativa la cosa juzgada. El efecto prejudicial positivo dependerá de la conexión entre el acto, disposición o actuación juzgados y el acto, disposición o actuación respecto de los que se invoca dicho efecto en el proceso ulterior"."

Así pues, si bien no es posible acoger el efecto excluyente o negativo de la cosa juzgada invocado por las demandadas, debiendo, por ello, descartarse la causa de inadmisibilidad que con sustento en el art. 69.d) LJCA alegan, en cambio, con claridad se produce en este caso el efecto positivo -también alegado por aquéllas- que, por obvias razones de seguridad jurídica, impide que puedan revisarse los pronunciamientos contenidos en nuestras anteriores sentencias en las que se reconoció el derecho de la codemandada a la prórroga que las resoluciones aquí impugnadas, para cumplirlas, conceden. Se encuentra en juego, además, el derecho de aquélla a la tutela judicial efectiva del que forma parte el derecho a la ejecución de sentencias y la consiguiente obligación de la Administración de cumplirlas ( arts. 24 y 118 CE y art. 103.2 LJCA).

Además, las demandantes no ponen en cuestión, como podrían haber hecho, la legalidad de algún aspecto, procedimental o sustantivo, de las resoluciones que acuerdan conceder la prórroga concesional, sino que lo que discuten -como razonan ambas demandadas- es su otorgamiento mismo, cuestión que ya fue decidida por esta Sala por sentencia firme y que no puede ser revisada.

SÉPTIMO.- Se alega, no obstante, en la demanda que una ley posterior al reconocimiento del derecho a la prórroga concesional efectuado en nuestras sentencias firmes, la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, tras su entrada en vigor (los reales decretos impugnados son posteriores a su entrada en vigor), impide que la prórroga pueda ser otorgada, produciéndose una situación que debería haber obligado a declarar la imposibilidad legal de ejecución de dichas sentencias al amparo del art. 105.2 LJCA por impedirlo dicha ley.

Ahora bien, sin perjuicio de que el lugar adecuado para efectuar este planteamiento hubiera sido el incidente de ejecución de nuestras sentencias, tal planteamiento no puede compartirse.

En efecto, dado que el reconocimiento del derecho a la prórroga concesional se produjo en nuestras sentencias firmes de 25 de noviembre de 2020 y que esta ley entró en vigor después, el 22 de mayo de 2021 (disposición final 15), para que así fuera, esto es, para que esta ley impidiera conceder un derecho a la prórroga reconocido por sentencia firme, sería necesario, sin perjuicio de otras consideraciones que no es necesario abordar, que tal previsión estuviera, efectivamente, contemplada en la ley. Entienden las demandantes que así es ya que consideran que esta prohibición deriva del art. 9.1, párrafo primero, de la ley, interpretación que no podemos compartir.

El art. 9.1, párrafo primero, de la Ley 7/2021, dice lo siguiente:

"A partir de la entrada en vigor de esta ley no se otorgarán en el territorio nacional, incluido el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental, nuevas autorizaciones de exploración, permisos de investigación de hidrocarburos o concesiones de explotación para los mismos, regulados al amparo de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, y del Real Decreto-ley 16/2017, de 17 de noviembre, por el que se establecen disposiciones de seguridad en la investigación y explotación de hidrocarburos en el medio marino."

La dicción de la norma es clara, a partir de la entrada en vigor de la ley no pueden otorgarse nuevos títulos que permitan la exploración, investigación o explotación de hidrocarburos, pero nada se dice sobre los ya existentes y en este caso se trata de un título ya existente, pues no se trata de una nueva concesión, que es lo que la norma prohíbe, sino de la prórroga de una concesión que había sido otorgada antes de su vigencia.

Entienden, sin embargo, las recurrentes que una interpretación finalista o teleológica del precepto, dados los objetivos de la ley -singularmente la descarbonización de la economía declarada en su art. 1- permite entender que en la prohibición que contempla el precepto se incluyen no sólo las nuevas concesiones de hidrocarburos, sino también sus prórrogas, pareciendo concluir que la ley prohíbe absolutamente toda explotación de hidrocarburos a partir de su entrada en vigor y, por tanto, no sólo el otorgamiento de nuevas concesiones, sino también la prórroga de las existentes.

Ahora bien, esta interpretación no sólo excede de los claros términos que el precepto utiliza, sino que tampoco puede sostenerse a la vista de la motivación que el propio legislador nos ofrece en su exposición de motivos en la que se explican las medidas que se adoptan relacionadas con la transición energética y los combustibles, a las que dedica su Título III, en el que se incluye el precepto que comentamos.

Tras explicar el legislador en el apartado III de la exposición de motivos que "Avanzar en una economía descarbonizada y segura implica aceptar un uso responsable de los recursos por lo que la ley, con carácter general, limita los nuevos proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos, minerales radioactivos y carbón en territorio español.", en su apartado IV declara:

"El título III aborda las medidas relacionadas con la transición energética y los combustibles.

En primer lugar, no se otorgarán nuevas autorizaciones de exploración, permisos de investigación y concesiones de explotación de hidrocarburos en todo el territorio nacional, incluyendo el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental. De esta medida quedan excluidas las solicitudes de concesión de explotación asociadas a un permiso de investigación vigente que se encuentren en tramitación antes de la entrada en vigor de esta ley, que se regirán por la normativa aplicable al tiempo de otorgarse el citado permiso de investigación, a excepción de la posibilidad de prórroga, que se excluye expresamente. ..."

Así pues, está clara la voluntad del legislador de limitar la prohibición a las nuevas concesiones de explotación y no a la prórroga de las existentes, sin que pueda sostenerse el carácter absoluto de la prohibición de explotación de hidrocarburos que parecen sostener las demandantes como pone de relieve el inciso segundo del párrafo transcrito, que hace referencia a la previsión contenida en la disposición transitoria segunda, apartado 2, de la ley, conforme a la cual, podrían otorgarse nuevas concesiones de explotación cuando el permiso de investigación al que estuvieran asociadas estuviera vigente a la entrada en vigor de la ley.

Las legítimas y serias preocupaciones de las recurrentes, a las que dedican gran parte de su demanda, sobre las actuaciones de la Administración en el sector de hidrocarburos y su incidencia en los riesgos derivados del cambio climático y en los compromisos internacionales y europeos asumidos para frenarlos, no pueden, por sí solas, sustentar una pretensión anulatoria de las resoluciones impugnadas sin encauzarse a través de las correspondientes infracciones del ordenamiento jurídico. Y en este caso la infracción denunciada, por las razones expuestas, no puede ser acogida.

OCTAVO.- En cuanto a las costas, de conformidad con el art. 139.1 LJCA, procede imponerlas a la parte actora al no apreciarse serias dudas de hecho o de derecho que pudieran excluirlas, y haciendo uso de la facultad que nos otorga el art. 139.3 LJCA, quedan las costas fijadas en un máximo de 4.000 euros -más el correspondiente Impuesto sobre el Valor Añadido-, a la vista de la índole de asunto y las actuaciones procesales desarrolladas y concretadas en los escritos de las partes.