Sentencia Contencioso-Administrativo 1216/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 1381/2024 de 01 de octubre del 2025

PRIMERO.- La sentencia recurrida

El presente recurso de casación se interpone por el Abogado del Estado contra la Sentencia de 2 de junio de 2023, dictada por la Sala de nuestro orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, que estimó el recurso contencioso-administrativo, deducido contra la Resolución del Director General de Ordenación Profesional, de 2 de junio de 2020, que no accede a lo solicitado porque acuerda condicionar el reconocimiento de la cualificación profesional de don Diego como fisioterapeuta, a la previa superación de medidas compensatorias, consistentes en una prueba de aptitud o un periodo de prácticas de 24 meses de duración, a su elección, en los términos descritos en el antecedente de hecho séptimo de esa resolución administrativa.

La solicitud de reconocimiento de efectos presentada por la parte aquí recurrida se fundaba, como también hace la resolución administrativa originariamente impugnada, en lo dispuesto en los artículos 22 a 24 del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior (Reglamento IMI).

La estimación del recurso contencioso-administrativo, no obstante, se funda en la estimación previa por silencio. Señala la sentencia impugnada, tras transcribir el artículo 26 del Real Decreto Ley 8/2011, de 1 de julio, que < Directiva 2005/36/CE . Señalando como normas reguladoras: Directiva 2005/36/CE y Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE , y la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006 , relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como a determinados aspectos del ejercicio de la profesión de abogado. Recogiendo un plazo de tres meses.

Consta en el expediente haberse efectuado la solicitud el 11 de septiembre de 2018. Por resolución de 7 de marzo de 2019 fue requerido para que aportara documentación, en el plazo de 15 días. El 22 de marzo de 2019 se aportó la documentación requerida. El 26 de marzo de 2019, se solicitó informe al Consejo General de Colegios Oficiales de Fisioterapeutas. Dicho informe fue emitido el 27 de marzo de 2019. Por resolución de 2 de agosto de 2019 se dio traslado de alegaciones a la propuesta de resolución. Alegaciones que fueron realizadas el 3 de septiembre de 2019. El 24 de febrero de 2020, el recurrente solicitó la emisión de certificado de silencio administrativo positivo. La resolución se dictó el 2 de julio de 2020.

Por lo expuesto resulta, que cuando se dictó la resolución impugnada había transcurrido sobradamente el plazo de tres meses legalmente previsto, debiéndose considerar estimada la solicitud por silencio>>

SEGUNDO.- La identificación del interés casacional

El interés casacional para la formación de jurisprudencia del presente recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo acordado mediante Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera) de 4 de diciembre de 2024, a la siguiente cuestión:

<>.

También se identifican en el expresado Auto como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, el artículo 70 del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, el artículo 51 de la Directiva 2005/36/CE, de 7 de septiembre de 2005 y el artículo 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre de procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras, si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJCA.

TERCERO.- La posición de las partes procesales

La Administración recurrente considera que la interpretación que realiza la Sala de apelación no es conforme a Derecho porque la sentencia que se impugna considera que el sentido del silencio es positivo y, por tanto, se debe entender estimada la solicitud de reconocimiento de la cualificación profesional como fisioterapeuta, lo que infringe, arguye, el marco normativo de aplicación al caso que pone de manifiesto que el silencio administrativo era negativo.

Aduce que la norma aplicable es el Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior (Reglamento IMI). Mientras que la sentencia impugnada aplica el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre que ya había sido derogado por el Real Decreto 581/2017 antes citado. También resulta de aplicación el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, que aplica la sentencia impugnada.

Sostiene, en fin, que el artículo 70 del Real Decreto 581/2017 expresamente se refiere a su impugnación cuando hay una falta de resolución expresa, lo que avala que el sentido del silencio es negativo. Del mismo modo que también lo hace, en igual sentido, en el artículo 51 de la Directiva 2005/36/CE.

La parte recurrida alega, por el contrario, que obtuvo su diploma del título de fisioterapeuta en la Escuela Superior de Salud en la Universidad Atlántica de Portugal, licenciatura de Fisioterapia, y tras concluir sus estudios en fecha 20 de julio de 2017 mediante diploma expedido el día 24 de julio de 2017, presentó la correspondiente solicitud el día 11 de septiembre de 2018, que figura en los folios 2 al 5 del expediente administrativo.

Considera que resulta de aplicación el artículo 26 y Anexo I del Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio, que establece el sentido positivo del silencio. En relación con el artículo 70 del Real Decreto 581/2017, señala que contiene idéntica regulación que el artículo 69.2 del Real decreto 1837/2008. Del mismo modo que considera que la Directiva 2005/36/CE no atribuye la razón a la parte recurrente, pues la reforma de 2013 introdujo modificaciones con la finalidad de seguir progresando en la eliminación de obstáculos y aligerando la carga administrativa vinculada al reconocimiento de las cualificaciones profesionales.

Por lo que concluye que si el artículo 70.2 del Real Decreto 581/2017 hubiese querido conferir carácter negativo al silencio lo hubiera señalado expresamente, y no lo ha hecho. Siguiendo vigente, en todo caso, el Real Decreto Ley 8/2011 que tiene rango de ley y otorga sentido positivo al silencio administrativo en estos casos de reconocimiento de cualificaciones profesionales.

CUARTO.- El silencio en los casos de reconocimiento de cualificaciones profesionales (I)

El examen de la cuestión de interés casacional que determinó la admisión del presente recurso precisa que examinemos, antes de nada, el marco jurídico de aplicación al caso, para establecer, descendiendo de lo general a lo particular o específico, si el sentido del silencio administrativo era o no positivo.

Conviene comenzar precisando que los procedimientos para el reconocimiento de cualificación profesional, como el ahora examinado, son un tipo concreto de procedimientos que se encuadran dentro del género de los procedimientos, por lo que ahora interesa, que se siguen a instancia del interesado, que en este caso es la parte recurrida.

Pues bien, en este tipo de procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece que sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 del artículo 24, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo,excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Y cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia (artículo 24.1).

De manera que establece una norma general de silencio administrativo positivo para los procedimientos iniciados por solicitud del interesado cuando la Administración rebasa el plazo para resolver sin haber dictado resolución expresa. Ahora bien, se contienen, en el mismo artículo 24.1, varias excepciones, como son los casos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario.

En concreto, respecto de los procedimientos sobre reconocimiento de cualificaciones profesionales, la norma específica al respecto es el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, que establece, entre las "medidas de simplificación administrativa", la modificación del "sentido del silencio en determinados procedimientos administrativos". Así es, el artículo 26 declara que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado que se citan en el Anexo I, el vencimiento del plazo máximo fijado, en su caso, en ese mismo anexo sin que se haya notificado resolución expresa, se legitima a los interesados para entender estimada su solicitud por silencio administrativo, en los términos previstos en el entonces vigente artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y ahora artículo 24 la Ley 39/2015.

Téngase en cuenta que el Anexo I, tras la modificación por la disposición final vigésima sexta de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, en su completa relación, se refiere, por lo que importa al caso, a los "procedimientos administrativos con sentido del silencio negativo que pasa a positivo", e incluye en tal relación el plazo de los procedimientos sobre reconocimiento de cualificaciones profesionales reguladas por la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social y el entonces vigente Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE y la Directiva 2006/100/CE. De manera que cambió el sentido del silencio administrativo, pasando del silencio negativo a silencio positivo.

A tenor de las citadas normas con rango de ley, el silencio en este tipo de procedimientos es, por tanto, de carácter positivo.

Si descendemos a las normas de carácter reglamentario, como seguidamente haremos, advertimos que la conclusión no puede variar por las razones que a continuación expresamos.

QUINTO.- El silencio en los casos de reconocimiento de cualificaciones profesionales (II)

Es cierto como señala el Abogado del Estado que Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, y la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como a determinados aspectos del ejercicio de la profesión de abogado, que aplica la sentencia que se impugna, ha sido derogado.

Así es, la disposición de carácter general que deroga este Real Decreto de 2008 es el Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior (Reglamento IMI), en cuya disposición derogatoria única se declara que queda derogado el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, y la Directiva 2006/100/CE del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como a determinados aspectos del ejercicio de la profesión de abogado. Y el alcance de tal derogación se precisa en el apartado 2 de la citada disposición derogatoria cuando señala que "no obstante lo anterior y hasta tanto concluyan los trabajos de revisión a que se refiere el artículo 81 del presente Real Decreto, mantendrán su vigencia, a los solos efectos de la aplicabilidad del sistema de reconocimiento contemplado en la presente norma, los anexos VIII y X del citado Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre".

Pues bien, lo cierto es que el artículo 70.2 del Real Decreto 581/2017 establece, al abordar el procedimiento de reconocimiento de cualificaciones profesionales, que "el plazo para dictar y notificar la resolución que proceda será de tres meses, a partir de la entrada de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. Este plazo será de cuatro meses en los casos cubiertos por los capítulos I y II del presente título". Ciertamente esta regulación es idéntica a la que preveía el Real Decreto 1837/2008. De manera que aunque resulta procedente la depuración de los vicios que se denuncian cuando se aplican normas que ya han sido derogadas y que, por tanto, no resultaban de aplicación al caso, lo cierto es que en este caso no resulta relevante atendida la identidad del contenido de ambas normas reglamentarias.

De modo que efectivamente resultaba de aplicación el Real Decreto 581/2017, pues cuando se presentó la solicitud ya estaba en vigor. Si bien, desde un punto de vista sustantivo, en relación con fondo del recurso, no tiene trascendencia el expresado cambio normativo, pues ambas normas tienen un contenido exactamente igual.

SEXTO.- La excepción invocada por la concurrencia de una norma de Derecho de la Unión Europea

Por otro lado, el alegato sobre el que formula la Administración General del Estado su pretensión de nulidad de la sentencia se construye sobre la excepción del artículo 24.1 de la Ley 39/2015, que, no obstante, no puede tener favorable acogida porque la interpretación de los artículos 50.3 de la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y 70.3 del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior (Reglamento IMI), no proporcionan cobertura a cuanto alega la Administración recurrente sobre la excepción concurrente.

En efecto, la excepción del artículo 24.1 de la Ley 39/2015, tras establecer con carácter general el silencio positivo para los procedimientos iniciados a instancia del interesado, añade como excepción los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario.

Sin embargo, el artículo 50.3 de la citada Directiva, no altera el régimen jurídico sobre el silencio administrativo ni establece una norma contraria al silencio positivo en estos procedimientos, pues señala que "la decisión, o la ausencia de decisión en el plazo prescrito, podrá dar lugar a un recurso jurisdiccional de Derecho interno".

Del mismo modo que el artículo 70.3 del citado Real Decreto de 581/2017 señala que la "resolución del procedimiento será motivada, y contra ella, así como contra la falta de resolución expresa en el plazo establecido, podrán interponerse los recursos procedentes en vía administrativa y contencioso-administrativa,de acuerdo con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa".

De tales preceptos se infiere, a juicio de la Administración recurrente, que como en esos procedimientos de reconocimiento de cualificaciones profesionales sólo hay una persona interesada, la ahora recurrida, resulta claro, a su juicio, que se está aludiendo a la impugnación de una resolución expresa y a una presunta, pero esta última sólo puede impugnarse si entendemos que tiene sentido negativo y es, por tanto denegatoria presunta, pues no tiene sentido, sostiene, que sea impugnada por el interesado si hubiera operado el silencio positivo.

Esta tesis no puede ser acogida por esta Sala porque los indicados artículos 50.3 de la citada Directiva y 70.3 del Real Decreto 581/2017 no tienen como finalidad regular o modificar el sentido del silencio administrativo, que establece el citado Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, tras cuya regulación pasó de tener sentido negativo a ser de carácter positivo, en los procedimientos que relaciona el Anexo I. En definitiva, no estamos ante una norma comunitaria que establezca una norma contraria al régimen del silencio que establece la Ley 30/2015 y el Real Decreto Ley 8/2011.

Conviene reparar que la norma que contiene el artículo 50.3 de la Directiva tiene un alcance general y una formulación genérica comprensiva de las distintas posibilidades y opciones sobre la impugnación seguida en los diferentes sistemas de los distintos países de la Unión Europea, en relación con este tipo de procedimientos. Pero no pretende alterar el sistema sobre el sentido del silencio en nuestro derecho interno, en los citados procedimientos de reconocimiento de cualificaciones profesionales.

Y, en fin, el artículo 70.3 del citado Real Decreto es una norma de rango reglamentario que naturalmente no puede alterar, en virtud del principio de jerarquía normativa, lo previsto en una norma con rango de Ley, como es el Real Decreto Ley 8/2011, de 1 de julio, que específicamente alude a este tipo de procedimientos y establece el carácter positivo del silencio administrativo.

Procede, en consecuencia, desestimar el recurso de casación.

SÉPTIMO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional

El sentido del silencio administrativo en los procedimientos seguidos para el reconocimiento de cualificaciones profesional tiene un sentido positivo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 26 del Real Decreto Ley 8/2011, pues no concurre ninguna excepción al respecto, de las previstas en el artículo 24.1 de la Ley 39/2015, en las normas que contienen los artículos 50.3 de la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y 70.3 del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior (Reglamento IMI).

OCTAVO.- Las costas procesales

De conformidad con los artículos 93.4 y 139.3 de nuestra Ley Jurisdiccional, en materia de costas procesales cada parte asumirá las costas procesales causadas a su instancia y las comunes por mitad.