Sentencia Contencioso-Administrativo 337/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 166/2025 de 18 de marzo del 2026

PRIMERO.- La actuación impugnada

Mediante el presente recurso contencioso-administrativo se cuestiona la legalidad del Real Decreto 402/2025, de 27 de mayo, por el que se regula el procedimiento previo para determinar los supuestos en los que procede permitir anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social mediante la aplicación de coeficientes reductores.

La pretensión de nulidad que se esgrime en el escrito de demanda se extiende a la totalidad del Real Decreto impugnado, pues se solicita que se declare "que es contrario a derecho y nulo el Real Decreto 402/2025, de 27 de mayo, por el que se regula el procedimiento previo para determinar los supuestos en los que procede permitir anticipar la edad de jubilación en el sistema de Seguridad Social mediante la aplicación de coeficientes reductores, por vulneración del derecho a la libertad sindical en conexión con el derecho de igualdad de la recurrente", lo que comporta la nulidad del texto completo que integra el Real Decreto impugnado.

SEGUNDO.- La posición de las partes procesales

El sindicato recurrente fundamenta la pretensión de nulidad que ahora esgrime en relación con el Real Decreto impugnado, en el necesario acuerdo previo a la elaboración del Real Decreto impugnado, que imponía la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones, que, a su juicio, no se adoptó correctamente, pues el sindicato recurrente, que es sindicato más representativo a nivel autonómico en Galicia, no participó en tal acuerdo previo porque, según alega, no fue convocado a esa negociación. Tras esa negociación se adoptó el Acuerdo de 31 de julio de 2024.

Añade esta parte procesal que el artículo 10.1.a) del Real Decreto impugnado recoge adecuadamente la noción inclusiva del sindicato más representativo en consonancia con el artículo 206 de la Ley General de Seguridad Social, y sin embargo para la adopción de un acuerdo sindical anterior a la elaboración del Real Decreto que se recurre, no se tuvo en cuenta al sindicato recurrente que es más representativo a nivel autonómico.

También aduce, en su escrito de interposición, que su ausencia como sindicato más representativo a nivel autonómico en las negociaciones sobre el acuerdo previo a la elaboración del Real Decreto impugnado, supone una lesión a la libertad sindical y a la igualdad de trato entre sindicatos citando al respecto diversas sentencias del Tribunal Constitucional sobre el derecho a la libertad sindical.

Por su parte, la Administración recurrida considera que cuando una ley impone la necesidad de ese acuerdo previo para modificar una norma reglamentaria que tiene aplicación en todo el territorio del Estado, resulta lógico y coherente interpretar que la previsión de la disposición final segunda de la Ley 21/2021 cuando alude a las organizaciones empresariales y sindicatos más representativas se refiere a las de ámbito estatal.

En este sentido el citado Acuerdo de 31 de julio de 2024 fue objeto de publicidad, mediante nota de prensa, y la inclusión en la revista de seguridad social. Incluso el sindicato recurrente se hizo eco del acuerdo en su boletín sindical n.º 80 publicado en el mes de septiembre de 2024, y lo cierto es que tal acuerdo no fue impugnado por el sindicato que ahora impugna el Real Decreto sin alegar ningún vicio sustantivo del mismo.

Desde luego la parte recurrente no formula ningún reproche al contenido del Real Decreto que impugna, pues reconoce que el artículo 10.2.a) incluye a los sindicatos más representativos a nivel autonómico.

El Ministerio Fiscal, por su parte, considera que no concurre la vulneración de los derechos fundamentales que invoca el sindicato recurrente en su escrito de contestación, pues ni el derecho a la libertad sindical ni la igualdad resultan infringidos por el Real Decreto que se impugna.

TERCERO.- El contexto del Real Decreto 402/2025, de 27 de mayo, por el que se regula el procedimiento previo para determinar los supuestos en los que procede permitir anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social mediante la aplicación de coeficientes reductores

Tras el pleno del Congreso de los Diputados de 19 de noviembre de 2020 que aprobó el Informe de evaluación y reforma del Pacto de Toledo, en el que se recogen un conjunto de recomendaciones que reafirman la centralidad del sistema público de pensiones dentro del entramado institucional que conforma nuestro Estado social y se marcan las líneas de actuación para su defensa y mejora en los próximos años, según establece el preámbulo del Real Decreto impugnado, se aprobó la Ley 21/2021. En efecto, la aprobación de la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones, que modifica, entre otros preceptos del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, el artículo 206, relativo a la jubilación anticipada por razón de la actividad, para llevar a cabo una revisión del procedimiento de reconocimiento de coeficientes reductores de la edad de jubilación para aquellos grupos o actividades profesionales cuyos trabajos sean de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y acusen elevados índices de morbilidad o mortalidad, y regular, ahora por separado, estos supuestos y aquellos otros en los que la anticipación de la jubilación deriva de la situación de discapacidad de la persona trabajadora.

Pues bien, el citado artículo 206.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social contiene una serie de previsiones que se desarrollan en el Real Decreto impugnado que, por lo que ahora importa en relación con el contenido del Real Decreto 402/2025, cuenta con el "consenso de las organizaciones sindicales, Unión General de Trabajadores (UGT) y Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CC.? OO.), y organizaciones empresariales, Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) y Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME), más representativas, tal y como ha quedado reflejado en el acuerdo de la Mesa de Diálogo Social alcanzado el 31 de julio de 2024 con el Gobierno, en atención a lo previsto en la disposición final segunda de la Ley 21/2021, de 28 de diciembre ".

CUARTO.- La cobertura legal del Real Decreto impugnado en la Ley 21/2021, de 28 de diciembre

La Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones modifica, en lo que hace al caso, diversos preceptos de la Ley General de Seguridad Social, que pueden agruparse en dos bloques principales. El primero de ellos es el relativo a la revalorización de las pensiones con la consiguiente derogación del índice de revalorización y la previsión de un nuevo artículo 58 en el que, en línea con la recomendación 2 del Pacto de Toledo, se recupera la garantía del poder adquisitivo a través de una actualización de las pensiones en función de la inflación del ejercicio anterior. Y, el segundo de los bloques recoge diversas medidas que en conjunto pretenden actuar sobre el acceso a la pensión de jubilación a través de fórmulas voluntarias y más equitativas que favorecen un progresivo alineamiento de la edad efectiva y de la edad ordinaria de jubilación como vía para reforzar la sostenibilidad del sistema en el medio y largo plazo.

De modo que, en materia de jubilación anticipada voluntaria, se revisan los coeficientes reductores aplicables, con el fin de promover la jubilación a edades más próximas a la edad legal de jubilación y favorecer las carreras de cotización más largas. También se introducen modificaciones en el ámbito de la jubilación anticipada involuntaria. Y en el ámbito de la jubilación anticipada por razón de la actividad se lleva a cabo una revisión del procedimiento del reconocimiento de coeficientes reductores por edad, regulándose ahora por separado estos supuestos respecto de aquellos otros en los que la anticipación de la jubilación deriva de la situación de discapacidad del trabajador; se modifica la legitimación a la hora de instar el inicio del procedimiento; se realiza una remisión a lo que reglamentariamente se determine, en el marco del diálogo social, respecto de los indicadores que acrediten la concurrencia de circunstancias objetivas que justifiquen la aplicación de tales coeficientes; se crea una comisión encargada de evaluar y, en su caso, de instar la aprobación de los correspondientes decretos de reconocimiento de coeficientes reductores; y, finalmente, se prevé el establecimiento de un procedimiento para la revisión de los coeficientes reductores de edad.

Atendidos los contornos del presente recurso contencioso-administrativo, en el que, conviene insistir, no se cuestiona el contenido sustantivo del Real Decreto que se impugna, sino el cumplimiento de un requisito anterior a la elaboración de la citada disposición general, lo relevante es que la disposición final segunda de la citada Ley 21/2021 que se refiere a la adaptación del marco regulador establecido en el Real Decreto 1698/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para establecer coeficientes reductores y anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social, establece que en el plazo de tres meses desde el 1 de enero de 2022, el Gobierno procederá, en los términos que previamente sean acordados con las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, a la adaptación del marco regulador establecido en el Real Decreto 1698/2011, de 18 de noviembre,por el que se regula el mismo régimen jurídico y el procedimiento general ya citado.

QUINTO.- El acuerdo previo que exige la disposición final segunda de la Ley 21/2021

Ciertamente la ya citada disposición final segunda de la Ley 21/2021 contiene una expresa habilitación reglamentaria al Gobierno para que proceda, "en los términos que previamente sean acordados con las organizaciones empresariales y sindicales más representativas", a la adaptación del marco regulador establecido en el Real Decreto 1698/2011.

Este acuerdo alcanzado por consenso se refleja en el propio Real Decreto impugnado cuando señala que esta norma cuenta con el consenso de las organizaciones sindicales,Unión General de Trabajadores (UGT) y Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CC.? OO.), y organizaciones empresariales, Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) y Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME), más representativas,tal y como ha quedado reflejado en el acuerdo de la Mesa de Diálogo Social alcanzado el 31 de julio de 2024 con el Gobierno, en atención a lo previsto en la disposición final segunda de la Ley 21/2021, de 28 de diciembre.

La invocación legal al acuerdo, en la Ley 21/2021, se refiere a las "organizaciones empresariales y sindicales mas representativas". Esta referencia no puede ser considerada como una llamada al consenso con todas las organizaciones sindicales mas representativas tanto a nivel estatal como a nivel autonómico, por las razones que seguidamente se exponen.

La alusión a las organizaciones mas representativas no se realiza en relación con el contenido sustantivo del Real Decreto impugnado, que no se cuestiona en este recurso contencioso-administrativo, se realiza en la Ley 21/2021 de tanta cita, con los contornos que la misma impone. A diferencia del recurso contencioso-administrativo que hemos resuelto recientemente en Sentencia de 18 de febrero pasado (recurso contencioso-administrativo n.º 171/2025), en relación con la impugnación del procedimiento previo que contiene el articulo 10 del mismo Real Decreto impugnado, respecto de la referencia a los sindicatos más representativos que comprende, a nivel estatal y autonómico, al remitirse a los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical que se refieren, respectivamente a ambos ámbitos territoriales.

Conviene reparar que la habilitación legal que contiene la citada disposición final segunda es al Gobierno, que se corresponde con el Consejo de Ministros como órgano superior de la Administración General del Estado, para alcanzar el acuerdo necesario para posteriormente elaborar la disposición de carácter general, recordemos, que será de aplicación en todo el territorio nacional, según se plasma en el Real Decreto que se recurre.

Además, el tenor literal de la disposición final segunda de la Ley 21/2021 no contiene sólo una referencia a los sindicatos más representativos, sino que se refiere globalmente a los interlocutores sociales más representativos en el ámbito del dialogo social con el Gobierno que se expresa en el Real Decreto impugnado. En otras palabras, la referencia a las "organizaciones empresariales y sindicales más representativas" pone de manifiesto que estamos ante la expresión del tradicional dialogo social con el Gobierno de España.

En todo caso, debemos añadir que los reproches de la parte recurrente no se concretan en ninguna infracción en el procedimiento de elaboración de una disposición de carácter general, que encuentra su regulación en el ejercicio de la potestad reglamentaria que contiene la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Lo que cuestiona es una exigencia de consenso impuesta legalmente, que ha de ser previa al posterior inicio del procedimiento de elaboración de la norma reglamentaria. De manera que, si no tiene lugar el acuerdo que impone la Ley 21/2021, no podrá iniciarse ni sustanciarse el procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general impugnada.

Vinculado a lo anterior, lo cierto es que la parte recurrente se queda en un plano puramente formal e inconcreto sobre el vicio de invalidez que aduce. No rebasa ese límite formal al no explicar en qué hubiera alterado, a su juicio, el contenido del Real Decreto que se impugna, mediante su participación en la mesa de diálogo que alcanza ese acuerdo previo. Tampoco concreta qué hubiera propuesto y no pudo hacer, en qué hubiera cambiado el resultado o qué hubiera intentado cambiar sobre el contenido material del Real Decreto. Teniendo en cuenta que el sindicato recurrente sí participó en el procedimiento de elaboración del Real Decreto que impugna, según consta en la Memoria de Análisis de Impacto Normativo, toda vez que hizo alegaciones, en forma de enmiendas, en el trámite de audiencia e información pública con observaciones (páginas 56 y siguientes del expediente administrativo). En concreto, en relación con lo que ahora suscita, su observación se refería al preámbulo del Real Decreto para que se sustituyera la referencia a las organizaciones sindicales más representativas por las siglas de los sindicatos participantes en el acuerdo. Observación que, por cierto, fue aceptada.

Resulta significativo a estos efectos que el sindicato recurrente tuviera conocimiento del acuerdo de la Mesa de Diálogo Social que se alcanzó el día 31 de julio de 2024, cuya ausencia es la única contravención que ahora formula, al haberse dado publicidad a tal acuerdo. Pero sobre todo el acuerdo alcanzado apareció en el boletín sindical de la parte recurrente, y lo cierto es que no se alega ni consta que se haya interpuesto recurso contencioso-administrativo alguno contra el citado acuerdo en relación con la adecuada conformación de la Mesa de Diálogo Social que ahora discute.

Por lo demás, la referencia que hace la parte recurrente al informe del Consejo de Estado se refiere al ya citado artículo 10 del Real Decreto impugnado, en relación con la legitimación para solicitar la iniciación del procedimiento previo para determinar la procedencia de anticipar la edad de jubilación mediante la aplicación de coeficientes reductores, que aborda un aspecto sustantivo de la regulación contenida en el Real Decreto que se impugna. Pero que no guarda relación con la invalidez de la constitución de la mesa de diálogo social previa que ahora aduce, para alcanzar el acuerdo al que se refiere la disposición final segunda de la Ley 21/2021.

En fin, ni que decir tiene que aunque la igualdad ( artículo 14 CE) y la libertad sindical ( artículo 28.1 CE) se infringen cuando los sindicatos son tratados discriminatoriamente por los poderes públicos, sin embargo en este caso, y atendidas las razones expuestas, la consecuencia que la previsión legal anuda, en el presente caso, a la mayor representatividad de las organizaciones sindicales en su ámbito territorial no justifica la contravención de los citados derechos fundamentales. Se trata, en definitiva, de la aplicación de un criterio objetivo y jurídicamente relevante que hace que, según la jurisprudencia de esta Sala Tercera y la doctrina del Tribunal Constitucional, no sean equiparables las situaciones de las organizaciones que ostentan esa mayor representatividad en un determinado ámbito territorial sobre el que se proyecta su actividad sindical, y otras en las que no concurren esas circunstancias. Teniendo en cuenta que, a tenor de las circunstancias antes expuestas, la defensa y promoción de los intereses de los trabajadores ( artículo 7 de la CE) , también exige evitar una excesiva "atomización sindical" ( STC 147/2001, de 27 de junio) por la atribución de un carácter absoluto al principio de igualdad.

En consecuencia, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo.

SEXTO.- Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 139.1 de la LJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente, cuyo importe no podrá exceder, por todos los conceptos, de la cantidad de 4000 euros.