Sentencia Contencioso-Administrativo 788/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 3007/2023 de 19 de junio del 2025

PRIMERO.- Los términos del litigio y la sentencia recurrida

El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal doña Marina, doña Rita, don Laureano, don Leopoldo y doña Micaela contra la sentencia n.º 19/2023, de 1 de marzo, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, sede Albacete, en el recurso contencioso-administrativo n.º 763/2021.

La sentencia recurrida estimó parcialmente la pretensión subsidiaria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por los recurrentes frente al Reglamento de prestación del servicio de Guardería Rural del Ayuntamiento de Argamasilla de Calatrava, aprobado por Acuerdo de su Pleno de 30 de septiembre de 2021 y publicado en el BOP de Ciudad Real de 4 de octubre de 2021, declarando nulos los artículos 5, 6, 7, 12.2, 14, 20.f), 21.c) y d) del citado Reglamento, y rechazando el resto de pretensiones.

A) Antecedentes de la disposición impugnada

La disposición impugnada se dicta después de haberse producido una gran conflictividad en sede judicial por el pago de la tasa por la prestación del servicio de guardería rural desde que, en el año 2012, se aprobó la Ordenanza municipal reguladora de la tasa por el Ayuntamiento de Argamasilla de Calatrava.

Como antecedentes inmediatos, la sentencia de la Sala de Albacete, Sección Primera, de 30 de noviembre de 2020, dictada en el recurso de apelación n.º 384/2018, declaró la ilegalidad del reglamento del servicio de guardería rural de Argamasilla de Calatrava de 31 de marzo de 2016 por la omisión de la regulación de los derechos y obligaciones de los usuarios, de acuerdo con el criterio sostenido en la sentencia de primera instancia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Ciudad Real, de 24 de mayo de 2018.

A raíz del criterio interpretativo sentado en esta sentencia de primera instancia en mayo de 2018, el Ayuntamiento modificó el reglamento regulador del servicio de guardería rural por Acuerdo plenario de 28 de junio de 2018, que fue objeto de impugnación ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Castilla-La Mancha, que dictó sentencia el 30 de diciembre de 2020, en el recurso n.º 383/2018, declarando nulo el artículo 9 por no identificarse los derechos de los usuarios.

Tras esta declaración de nulidad, se dicta el nuevo reglamento de 2021 impugnado en este proceso.

B) Contenido de la disposición impugnada

La disposición impugnada aprueba un nuevo reglamento regulador del servicio municipal de guardería rural, declarándose la nulidad de los artículos 5, 6, 7, 12.2, 14, 20.f), 21.c) y d) en la sentencia recurrida por los motivos que se dirán posteriormente. A los efectos de la mejor comprensión de la controversia y su resolución, debe exponerse el contenido esencial del reglamento, en lo que aquí interesa, a la vista de las cuestiones de interés casacional planteadas en el auto de admisión.

1º) La disposición impugnada aprobó el reglamento del servicio municipal de guardería rural de acuerdo con los principios definidos en su artículo 2 con el siguiente tenor:

<< Artículo 2. Naturaleza y principios rectores.

1.-La guardería rural constituye un servicio del Ayuntamiento de Argamasilla de Calatrava, que podrá prestar directa o indirectamente, dedicado esencialmente a las funciones de vigilancia y custodia del término rústico municipal, sin excepción alguna en función de las circunstancias que concurran en cualquier finca rustica, incluida la guardería particular, con la que siempre habrá de ser compatible en relación de colaboración.

2. Su actividad se regirá por los principios de colaboración y coordinación con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, con respeto de las funciones específicas asignadas a cada uno de ellos.>>

2º) Las funciones del servicio de guardería rural se recogen en el artículo 11 del Reglamento con el siguiente tenor:

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Artículo 11.

Son funciones propias del Servicio de Guardería Rural:

a) La vigilancia y custodia de todos los montes y fincas rústicas situadas dentro del término municipal de Argamasilla de Calatrava, ya sean de titularidad privada o municipal, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, cuidando especialmente de que no se produzcan daños a los bienes y espacios naturales, así como de la integridad de sus linderos.

Esta vigilancia e inspección de lindes, se extenderá a aquellos bienes de naturaleza rural que sean de propiedad privada o de otras Administraciones Públicas, poniendo en conocimiento de su titular los daños o alteraciones que se hubieran verificado.

b) La vigilancia y conservación de los caminos y vías rurales de titularidad municipal, poniendo en conocimiento de los servicios municipales competentes cualquier anomalía que pudiera dificultar el normal tránsito para acceder a cualquier finca rústica, y al objeto de su inmediata reparación.

Se ejercerá igualmente vigilancia en aquellas obras y construcciones que se desarrollen en terrenos públicos y privados, que por su emplazamiento en suelo rústico puedan afectar negativamente a la conservación del medio natural, circunstancia esta que será puesta en conocimiento de los servicios técnico municipales.

c) La vigilancia y propuesta de actuaciones para la prevención de incendios forestales, dando cuenta inmediata a su superior de cualquier conato de fuego que pudiera producirse, colaborando en su extinción si así se reclamara por el Servicio de Bomberos o de Protección Civil.

d) La denuncia ante la autoridad competente de los delitos, faltas e infracciones administrativas de que tuvieran conocimiento; en particular las que se refieran a alteración de lindes, daños a las propiedades o al dominio público, incendios, daños a las especies de flora y fauna o a la riqueza cinegética o piscícola.

e) La colaboración con la Guardia Civil en el cumplimiento de las disposiciones que tiendan a la conservación de la naturaleza y el medio ambiente, los recursos hidráulicos y la riqueza cinegética, piscícola, forestal o de cualquier otra índole relacionada con la naturaleza; y en los mismos términos con otros Cuerpos de Guardería del Estado o de la Comunidad Autónoma.

f) La colaboración con los servicios competentes en la prevención y tratamiento de plagas de cosechas y enfermedades del ganado, en los mismos términos del apartado anterior.

g) La cooperación con los servicios de emergencias en situaciones como avenidas e inundaciones.

h) El auxilio y cooperación mutua con los miembros de la Policía Local de Argamasilla de Calatrava y otros Cuerpos de Policía y Fuerzas de Seguridad, en el ejercicio de sus respectivas funciones

i) La comunicación a la Autoridad competente de cualquier acto de caza y/o pesca furtiva que se desarrolle en el término municipal, así como los que le hubieran denunciados los propietarios de fincas, debiendo dar el trámite establecido a la mayor brevedad posible.

j) Cualquier otra función que se asigne por la Alcaldía-Presidencia o por la Delegación de Agricultura, relativa a los cometidos propios de la Guardería Rural.>>

3º) Los derechos y deberes de los titulares de fincas rústicas se recogen en los artículos 13 y 14 del reglamento. Como ya se ha indicado, el artículo 14, que establecía los deberes de los titulares de fincas rústicas, fue declarado nulo en la sentencia impugnada:

<< Capítulo primero.

Derechos de los titulares de fincas rústicas.

Artículo 13.

Todo titular de finca rústica tiene derecho a:

a) Exigir el cumplimiento de la normativa contendida en este Reglamento que regula la prestación del Servicio de Guardería Rural de Argamasilla de Calatrava, responsable último del funcionamiento del mismo.

b) Denunciar el incumplimiento de cualquier infracción a los Agentes de la Guardería Rural, y ser puntualmente atendidos.

c) Recabar la presencia física de miembros de la Guardería Rural en situaciones potencialmente generadoras de riesgos para las personas y el entorno rural.

d) Denunciar ante la Guardería cualquier incidencia en la red de comunicaciones rurales (pistas, cañadas reales, caminos, veredas, puentes, badenes, etc.), así como las ocurridas con motivo de circulación de vehículos y maquinaria por caminos públicos del término municipal de acceso a las propiedades de los usuarios.

e) Recabar la colaboración de la Guardería en la tramitación de asuntos de competencia municipal y relacionadas con la actividad agrícola y ganadera de las fincas objeto de la prestación del servicio de guardería, así como la tramitación de notificaciones de carácter municipal de cualquier tipo a los usuarios del servicio.

f) Exigir el control y seguimiento de todas las actividades que se realicen y que estén calificadas de especial protección agrícola, forestal, paisajística o ecológica por las Normas Subsidiarias u otros instrumentos de ordenación y protección.

g) Recabar la presencia y colaboración de la Guardería Rural, en la resolución de los conflictos privados, siempre que fueran requeridos para ello.

h) Recibir información y asesoramiento de sistemas y/o políticas medioambientales que impulse el Ayuntamiento dentro del ámbito de las funciones de la guardería, así como de cuantas anomalías afecten al medio natural en el que se ubica la finca del receptor del servicio.

i) A hacer valer los derechos que se derivaren de una prestación del servicio de guardería pleno en cuanto a eficacia y atención al usuario.

Capitulo segundo.

Derechos de los titulares de fincas rústicas.

Articulo 14.

1.- Al igual que ocurriera con los derechos de los usuarios, también los deberes deberán entender con carácter enunciativo y no restrictivo, señalando como referenciales los siguientes:

2.- Los usuarios del servicio de Guardería Rural, deberán prestar su colaboración en todas cuantas gestiones se realicen en pos de un mejor funcionamiento de las labores de vigilancia y gestión de la actividad agrícola, ganadera, cinegética o de cualquier otro tipo, propio de ámbito rústico, ello como planteamiento fundamental en la recepción del servicio.

3.- Los propietarios beneficiarios de este servicio deberán poner en conocimiento del Ayuntamiento cualquier anomalía que observen en el ámbito de las prestaciones a las que tienen derecho, así como denunciar actuaciones de la guardería que representen un incumplimiento ya sea por acción u omisión.

4.- Los usuarios deberán comunicar al servicio de guardería cuanta información les sea solicitada en relación a actividades de vigilancia para el esclarecimiento de actos vandálicos, o de cualquier índole, que afecte el medio natural y al normal desarrollo de actividad agrícola, ganadera o cinegética que se lleva a cabo en la finca de su propiedad.

5- Los propietarios de los terrenos rústicos en los que se preste el servicio de guardería deberán observar los deberes de cuidado respecto de las labores que supongan contaminación, tanto de terrenos como de aguas ya sean ocasionales o estancadas, así como los vertidos de residuos sólidos o líquidos provenientes de la explotaciones o residencias ubicadas en las propiedades rústicas.

6.-Se requerirá especial obligación a la observación y cumplimiento de las normas dictadas al efecto por los organismos competentes en relación a la producción de fuegos u otras actividades que pudieran desencadenar algún incendio en la zona en la que se sitúa la finca rústica objeto de este servicio de guardería.>>

C) La sentencia recurrida

La sentencia recurrida analiza la controversia declarando la nulidad de determinados preceptos, con la fundamentación y contenido que se expresa seguidamente:

1º) Con carácter general, la sentencia recurrida rechaza que la aprobación del reglamento tenga como exclusivo objeto trasladar a los propietarios el coste del servicio de guardería rural y entiende que, pese a las dificultades que objetiva la definición de la figura de la guardería rural, puede establecerse tal servicio, siendo precisamente las características singulares del municipio las que deben servir para delimitar su contenido. Asimismo, considera que la normativa impugnada intenta delimitar las competencias con arreglo a las características del término municipal, objetivando de su examen conjunto la voluntad de dotar al servicio de una actividad que trasciende de la mera vigilancia pública general alegada por la parte actora.

La sentencia cita el antecedente de la sentencia de la Sección Primera del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha n.º 310/2020, de 30 de diciembre de 2020, dictada en recurso n.º 383/2018, que declaró la nulidad del artículo 9 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Servicio de Guardería Rural, aprobado mediante acuerdo plenario de 28 de junio de 2018, publicado en el BOP de Ciudad Real, número 126, de 03 de julio de 2018, el cual establecía los derechos de los titulares de las fincas. Según se razonaba en dicha sentencia, se impedía conocer el concreto beneficio y las prestaciones en base a las cuales se debería abonar la tasa, por los propietarios de fincas rústicas, lo que suponía un elemento esencial del hecho imponible que determinaba la nulidad del artículo 9.

En la nueva regulación del examen de los derechos recogidos en el artículo 13 del reglamento impugnado, la sentencia recurrida entiende que los mismos tienen vinculación con titulares de las fincas rústicas y que no les coloca en situación de igualdad de condiciones con el resto de ciudadanos de la localidad, generando un aprovechamiento singularizado, por su mayor intensidad, en las fincas. Así, en el caso de las actuaciones en materia de caminos y su conexión con los accesos a las fincas, la previsión de colaboración o asesoramiento en materia agrícola o ganadera, la mediación en los conflictos que a su vez puede ponerse en relación con las funciones en materia de linderos entre fincas.

2º) Entrando en el examen de la impugnación de los concretos preceptos, la sentencia recurrida declara la nulidad de los artículos 5, 6 y 7 del reglamento impugnado por otorgar la condición de agentes de la autoridad a los guardias rurales (fundamento sexto).

Se declara la nulidad del artículo 5 al otorgarse a los guardas rurales la condición de agentes de autoridad sin soporte en norma con rango de ley y, como derivado de ello, se declara la nulidad del artículo 6 que contemplaba la posibilidad de que los guardas rurales puedan tener acceso a fincas privadas en base a su propia autoridad, y del artículo 7 que establecía una obligación de colaboración de los guardas particulares con los guardas rurales porque excede de las posibles atribuciones que puede asumir una entidad local y que solamente puede entenderse sobre la base de la exigencia de colaboración con los agentes de la autoridad.

3º) En el fundamento séptimo se declara la nulidad del artículo 12.2 por atribuir al Alcalde, con carácter general y sin limitación, la competencia para modificar el régimen de funciones que ha sido establecido en una disposición general, lo que supone una infracción de la previsión contenida en el artículo 22.4 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local cuando fija una competencia propia del Pleno, no susceptible de delegación en el Alcalde.

4º) En el fundamento octavo se declara la nulidad del artículo 14, por ser contrario al principio de legalidad y seguridad jurídica que se proceda a establecer un catálogo de obligaciones a los usuarios con carácter abierto o enunciativo. Tampoco resulta posible imponer obligaciones de carácter personal en los deberes de colaboración, denuncia o suministro de información y carece de soporte recoger como obligaciones la exigencia de deberes de cuidado en el ámbito de contaminación o de la normativa sobre producción de fuegos, que tienen una regulación en otras normativas.

5º) Finalmente, en los fundamentos noveno y décimo se declara la nulidad de la infracción grave tipificada en el artículo 20.f) de obstrucción a la labor de los agentes rurales, por carecer de la condición de agentes de la autoridad, y de las infracciones leves de las letras c) y d) del artículo 21 del reglamento, por tipificar limitaciones del derecho de la propiedad sobre plantaciones y colocación de obstáculos dentro de las fincas en una norma con rango reglamentario.

SEGUNDO.- Posiciones de las partes

A) Posición de la parte recurrente

La parte actora alega que la sentencia impugnada infringe los artículos 25 y 85 de la Ley de Régimen Local de 1985, los artículos 30 y 33 del Reglamento de Servicios de las Entidades Locales de 17 de junio 1955, y el artículo 20 de la Ley de Haciendas Locales. Se aduce que la guardería rural era un servicio municipal que venía siendo sufragado por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en virtud de un convenio de financiación con el Ayuntamiento; al finalizar la financiación, el Ayuntamiento aprobó en el año 2012 una Ordenanza estableciendo la llamada tasa de guardería rural para trasladar el coste de ese servicio a determinados vecinos del municipio (los propietarios de fincas rústicas), sin establecer el reglamento del servicio tal como exige el artículo 33 Reglamento de Servicios de las Entidades Locales de 1955 donde se definiera el contenido del servicio y los derechos y deberes de los usuarios.

En el escrito de interposición se afirma que el servicio de guardería rural es un servicio que no está definido normativamente en nuestro ordenamiento jurídico, con la única referencia del artículo 20.4.d) la Ley de Haciendas Locales, al definir el hecho imponible de las tasas, para decir que puede exigirse tasa por determinados servicios, entre los que enumera el de "guardería rural". Se alega que el Tribunal Supremo en su sentencia de 19 de julio de 2016 (recurso de casación n.º 1720/2015) expresa que el concepto de guardería rural no está definido legalmente y que puede no ser igual para todos los municipios, por lo que la parte recurrente entiende que la definición del servicio de guardería rural debe reunir los siguientes requisitos: (i) que sea encuadrable en la categoría de servicio de competencia de una entidad local; (ii) que sea algo diferente de la llamada vigilancia pública general, y (iii) que confiera a sus destinatarios un estatuto de derechos y deberes propios y exclusivos, diferentes a los del resto de los vecinos.

En este sentido, se aduce que en la normativa de régimen local no hay ninguna sola norma que habilite a las entidades locales para imponer a los particulares un servicio particular de vigilancia sobre sus bienes, a cargo del Ayuntamiento, distinto del servicio de vigilancia pública general, como si de una empresa de seguridad se tratara, por lo que no es posible sostener que la vigilancia especial de bienes de propiedad particular sea un servicio de competencia municipal, y tampoco es posible decir que a los particulares se les pueda imponer ese servicio como de recepción obligatoria por decisión de la propia entidad local.

La parte recurrente alega que según la propia Ley de Haciendas Locales la recepción del servicio será obligatoria "cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias", pero ello no implica que la entidad local pueda elegir uno u otro vehículo normativo, sino que la imposición se tendrá que hacer a través de uno u otro tipo de norma en función de los derechos afectados, y en este caso se afecta al derecho de propiedad y a su núcleo esencial, por lo que debe hacerse efectiva por norma con rango de ley, de todo lo cual la parte recurrente concluye, en respuesta a la primera cuestión planteada en el auto de administración, que un municipio carece de competencia para establecer un servicio municipal de vigilancia particular obligatorio sobre los bienes de propiedad privada (en este caso las fincas rústicas) distinto del servicio de vigilancia pública general.

Respecto de la segunda cuestión de interés casacional, se alega en el escrito de interposición que el servicio que el Ayuntamiento pretende prestar ya está cubierto por los mismos propietarios por imposición de la ley autonómica - artículo 71 de la Ley 3/2015 de 5 de marzo de Caza de Castilla-La Mancha-, mediante los guardas de caza, que asumen las funciones de guardería rural y, además, otras específicas en materia de caza, conforme al artículo 34 de la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada, todo lo cual implica una redundancia inasumible jurídica y económicamente para los propietarios, lo cual apoya en la interpretación realizada por este Tribunal Supremo, en su sentencia de 19 de julio de 2016, dictada en el recurso de casación 1720/2015.

Finalmente, se alega que el reglamento impugnado, pese a querer regular un servicio de vigilancia particular de bienes de propiedad privada que vaya más allá de la vigilancia pública general, realmente configura un servicio que no es nada diferente de la vigilancia pública general, puesto que está dirigido a la prevención de daños en las propiedades particulares, y que los derechos que enumera la disposición impugnada en los apartados d) a i) del artículo 13 del Reglamento no son sino meras reformulaciones, en otros términos, de los supuestos derechos recogidos en las letras a) a c) que la propia sentencia recurrida reconoce que no son tales derechos singulares y específicos de los supuestos destinatarios del servicio, por lo que no hay verdaderamente ningún derecho singular y específico de los propietarios de fincas rústicas como supuestos destinatarios del servicio y que haga de este servicio un servicio de vigilancia pública especial o particular que lo diferencie de la vigilancia pública general, Se aduce que, con esa infracción, la sentencia recurrida incurre, además, en una clara incongruencia interna en la medida en la que, pese a anular el artículo 14 del Reglamento regulador de los deberes de los destinatarios del servicio, no ha anulado el reglamento en su integridad pese a que, como se ha visto, esa anulación de la regulación de los deberes determina una omisión del contenido esencial del Reglamento exigido por el artículo 33 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

En base a todo ello, la parte recurrente solicita que se estime el recurso de casación, con anulación de la sentencia recurrida, y se siente la doctrina casacional expresada en su escrito de interposición, en los términos transcritos en el antecedente de hecho quinto, con las siguientes pretensiones: a) que se declare la nulidad del Reglamento impugnado por imponer a los propietarios de fincas rústicas en el municipio un servicio municipal de vigilancia especial obligatorio (guardería rural) para el que el Ayuntamiento carece de competencia; b) subsidiariamente, se declare la nulidad del Reglamento impugnado por no excluir de su aplicación a las fincas rústicas que estén constituidas como cotos de caza y que cuenten con el servicio de vigilancia particular impuesto por el artículo 71 de la Ley 3/2015 de 5 de marzo de Caza de Castilla-La Mancha; y c) subsidiariamente, declare la nulidad del Reglamento impugnado por no contener el obligado estatuto de derechos y deberes exigido por el artículo 33 del Reglamento de Servicios de las Entidades Locales.

B) Posición de la parte recurrida

La defensa del Ayuntamiento se opone al recurso alegando que el Ayuntamiento está habilitado para establecer el servicio de guardería rural, según lo dispuesto en el artículo 25.1 de la Ley de Bases de Régimen Local, que otorga al municipio la opción de "prestar servicios que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal", y que en su apartado 3 y para la determinación de los mismos, establece que estas competencias se determinarán por ley conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, lo que remite a la Ley de Haciendas Locales, y en concreto al apartado 4 d) del artículo 20, que faculta a la entidad local a establecer tasas para la prestación del servicio de Guardería Rural, atribución que lógicamente contempla la creación del servicio para el que se establece aquella tasa, lo cual se realiza en la disposición impugnada con arreglo a las características singulares del municipio, sin que se infrinja el derecho de propiedad privada que; antes bien, se está protegiendo como objetivo fundamental.

Se alega que la tasa es la forma impositiva adecuada desde su propio contenido y que el municipio está facultado para su establecimiento, conforme al artículo 20 de la Ley de Haciendas Locales, que faculta a las entidades locales a establecer tasas por la prestación de servicios, que como es al caso "afectan o benefician de modo particular a los sujetos pasivos", y que además no sean de solicitud o recepción voluntaria por parte de los administrados, aportando un beneficio particular al receptor.

La defensa municipal afirma que dicha situación no pierde sus características cuando el sujeto pasivo ya cuenta con un servicio de vigilancia particular por imperativo legal, como es el caso de los cotos de caza, con cita de la sentencia de esta Sala de 19 de julio de 2016, cuando afirma que el contenido del servicio de guardería rural previsto por la Ordenanza que implanta la tasa por dicho servicio va mucho más allá de la vigilancia cinegética que, como mucho, sería propia de la guardería privada de un coto de caza, ya que las tareas que se encomendarían a los guardas rurales "municipales" exceden notablemente de las que podrían asumir los guardas o vigilantes privados.

En el escrito de oposición se afirma que no existe duplicidad entre la vigilancia particular regulada en el reglamento con la vigilancia pública general, y que es compatible con la seguridad privada de los cotos de caza, puesto que el contenido del servicio de guardería rural va mucho más allá de la vigilancia cinegética propia de la guardería privada de un coto de caza, con funciones propias como son el cuidado, mantenimiento y específica atención a las necesidades de las especies cinegéticas (comederos de caza mayor y menor, puestos de observación bebederos..), actividades propias y no coincidentes con las obligaciones y funciones del guarda rural, lo que no es obligatorio es la constitución de un coto de caza, a todas luces una decisión voluntaria, a veces lucrativa y siempre de carácter suntuario.

TERCERO.- Sobre el servicio de guardería rural: antecedentes, evolución y marco normativo vigente

Planteada la controversia casacional en los términos expuestos, analizaremos en primer lugar los antecedentes, evolución y marco normativo del servicio de guardería rural, para posteriormente examinar su regulación por el reglamento de servicio impugnado, lo cual está en conexión en este caso con el establecimiento de una tasa por la prestación del servicio, concretando las cuestiones de interés casacional que se nos plantean, expresadas en el antecedente de hecho cuarto.

A partir de este análisis, procederemos a dar respuesta a las cuestiones de interés casacional, tras examinar la controvertida diferencia entre las funciones del servicio de guardería rural regulado en el reglamento y las del servicio de vigilancia pública en general.

A) Antecedentes y evolución

La resolución del recurso debe partir necesariamente del examen de los antecedentes históricos del servicio de guardería rural y su evolución posterior, el cual se ubica en el ámbito material de la seguridad, con concurrencia de sectores tales como el dominio público y bienes patrimoniales, protección civil, medio ambiente, agricultura, ganadería, caza y pesca, donde existe un plural entramado de competencias de las diferentes Administraciones territoriales que deben ser clarificadas para responder a las cuestiones planteadas en el auto de admisión.

1º) El servicio de guardería rural se configuró inicialmente como un servicio de seguridad de carácter eminentemente local, siendo especialmente ilustrativa la sentencia de esta Sala, Sección Segunda, n.º 1837/2016, de 19 de julio, en cuyo fundamento tercero se lee:

<< las funciones de guardería rural eran antaño ejercidas por las Hermandades de Labradores, posteriormente sustituidas por las cámaras agrarias locales, pero la Orden de la Presidencia del Gobierno de 23 de marzo de 1945, por la que se establecen las normas que ha de regir la estructura interna y funciones de las Hermandades Sindicales del Campo (BOE número 86, de 27 de marzo de 1945), que les encomendó tales funciones, tampoco definía la noción de guardería rural. Como indica el Ayuntamiento recurrido, hay que remontarse casi 167 años, hasta el Real Decreto de 8 de noviembre de 1849, por el que se aprobó el Reglamento para los guardas municipales y particulares del campo de todos los pueblos del reino (Gaceta de Madrid, número 5581, de 10 de noviembre de 1849), que describía la figura y las tareas del guarda municipal de campo, para barruntar cuáles sean las tareas propias de la guardería rural y olvidar que ese Real Decreto de 1849 fue derogado explícitamente por la disposición derogatoria única, apartado 1.d), del Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Seguridad Privada (BOE de 10 de enero de 1995).>>

Estos antecedentes normativos explican que las funciones de guardería rural se hayan entendido atribuidas tradicionalmente a las entidades locales, pero lo cierto es que la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL) no incorporó referencia alguna a tal término, que solo resulta contemplado expresamente en la normativa local tributaria como servicio competencia de la Administración local.

2º) Este servicio de guardería rural se ha venido prestando tradicionalmente por las Administraciones locales mediante diferentes fórmulas.

En el caso de Argamasilla de Calatrava, el servicio fue prestado sucesivamente por la Hermandad de Labradores y Ganaderos, por las Cámaras Agrarias hasta su extinción y, posteriormente, mediante Convenio suscrito por el Ayuntamiento con la Consejería de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla la Mancha, el Instituto de Fomento Asociativo Agrario del Ministerio de Agricultura hasta el año 2011. A partir de ese año, el Ayuntamiento de Argamasilla de Calatrava asumió la gestión del servicio de guardería rural, aprobando la Ordenanza Fiscal Reguladora en fecha 20 de diciembre de 2012.

3º) La referencia al servicio de guardería rural se recoge en la normativa tributaria local, concretamente en el artículo 20.4.d) del Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales (TRLRHL), al definir los servicios municipales susceptibles de constituir el hecho imponible de la tasa.

La Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (LRHL), en su redacción inicial, no contemplaba expresamente la tasa por el servicio de guardería rural. Fue al reformarse la LRHL, como consecuencia de la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 185/1995, de 14 de diciembre de 1995, en la reforma operada por Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, cuando se volvió a introducir expresamente, en el hecho imponible de la tasa, la prestación del servicio de guardería rural.

Esta tasa ya estaba contemplada en la legislación antecedente a la LRHL. Así, en desarrollo de la base 22 de la Ley 41/1975, de 19 de noviembre, de Bases del Estatuto de Régimen Local, el artículo 19.4 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, por el que se ponen en vigor las disposiciones de la Ley 41/1975, de Bases del Estatuto del Régimen Local, relativas a ingresos de las Corporaciones Locales, y se dictan normas provisionales para su aplicación, recogía la tasa por prestación del servicio de guardería rural.

Esta misma prescripción se incorporó al artículo 212.4 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, hasta su derogación por la LRHL.

Por tanto, la normativa local tributaria ha venido contemplando el servicio de guardería rural como servicio de competencia municipal, dentro del hecho imponible de la tasa, con el breve paréntesis del periodo siguiente a la redacción inicial de la LRHL, por razones de técnica normativa, estando en vigor el artículo 20.4.d) del TRLRHL que incluye dicho servicio municipal como susceptible de ser gravado con tasa.

Respecto de otros servicios de vigilancia municipal, debe indicarse que la normativa tributaria establece una tasa municipal por vigilancia especial de los establecimientos en el artículo 20.4.f) TRLRHL, así como la no sujeción a tasa de la vigilancia pública en general, recogida en el artículo 21.1.c) del TRLRHL.

La tasa de guardería rural ha producido una considerable conflictividad judicial, que se ha desarrollado fundamentalmente en el ámbito tributario a raíz de la impugnación de Ordenanzas municipales y liquidaciones de tasas, lo que explica que exista un cuerpo jurisprudencial de este Tribunal Supremo, que fija unas pautas interpretativas imprescindibles a la hora de resolver sobre la conformidad a Derecho de la reglamentación de dicho servicio de guardería rural municipal.

B) El marco normativo

Con estos antecedentes, debemos ahora examinar el encuadramiento del servicio municipal de guardería rural en el marco competencial y normativo vigente.

1º) La LRBRL no contiene ninguna referencia expresa al servicio de guardería rural, si bien se trata de un servicio público dirigido a satisfacer las necesidades de la comunidad vecinal que tiene algún encaje en las competencias específicas definidas en el artículo 25.2 de la LRBRL, concretamente en la letra f), policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios. Ya hemos dicho que el artículo 212.4 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, incluía este servicio, como de competencia municipal, en el hecho imponible de la tasa, lo cual se recoge en el vigente artículo 20.4.d) del TRLRHL.

En el ámbito de la normativa de seguridad pública, la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, establece la participación de las Corporaciones Locales en el mantenimiento de la seguridad pública, especialmente a través de los Cuerpos de Policía dependientes de las Corporaciones Locales. En esta legislación sectorial, no se identifica una atribución específica de actuación sobre la vigilancia del medio rural a ninguno de los cuerpos policiales.

El artículo 51 de la citada Ley Orgánica 2/1986 autoriza a los municipios a crear cuerpos de policía propios, estableciendo en su apartado 2 que, en los municipios donde no exista policía municipal, los cometidos de ésta serán ejercidos por el personal que desempeñe funciones de custodia y vigilancia de bienes, servicios e instalaciones, con la denominación de guardas, vigilantes, agentes, alguaciles o análogos, de lo que se infiere la competencia municipal para prestar el servicio de vigilancia de bienes a través de los agentes de la policía local u otro tipo de personal dependiente del municipio.

Más concretamente, en la legislación autonómica de Castilla-La Mancha sobre policía local, el artículo 12.3 de la Ley 8/2002, de 23 de mayo, de Coordinación de Policías Locales de Castilla-La Mancha, establece:

<< 3. En los municipios donde exista Cuerpo de Policía Local, el personal que realice funciones de custodia y vigilancia de bienes, servicios e instalaciones, tales como Guardas, Vigilantes, Agentes, Alguaciles o análogos, no tendrá la condición de Agente de autoridad.>>

Por tanto, por disposición expresa del artículo 12.3 de la Ley 8/2002, los guardas rurales del Ayuntamiento demandado no tienen la condición de agente de la autoridad, al existir Cuerpo de Policía Local. Pero, implícitamente, se admite que este tipo de personal realice funciones de custodia y vigilancia de bienes en el municipio, aunque exista un Cuerpo de Policía Local.

Finalmente, hay que indicar, aunque no sea aplicable a este caso y a los solos efectos de dar una visión actualizada del marco normativo, que la Ley 4/2024, de 8 de noviembre, básica de agentes forestales y medioambientales, puede tener alguna incidencia en esta materia, puesto que los agentes forestales y medioambientales son agentes de la autoridad que tienen atribuidas funciones de vigilancia, policía y custodia de los bienes jurídicos de naturaleza forestal y medioambiental, y pueden ser funcionarios locales pertenecientes a la Subescala de Servicios Especiales.

2º) En este marco general, y en conexión con las cuestiones de interés casacional que se nos plantean, deben destacarse dos ámbitos sectoriales que pueden tener incidencia en la configuración del servicio de guardería rural, como son la normativa de caza y la de seguridad privada.

En el caso aquí examinado es de aplicación la Ley 3/2015, de 5 de marzo, de Caza de Castilla-La Mancha, cuyo artículo 71 establece la obligación de todos los cotos de caza y zonas colectivas de caza, de disponer de un sistema de vigilancia que puede ser realizado por vigilantes de caza y/o por guardas rurales.

En el desarrollo reglamentario de la ley autonómica, realizado por el Decreto 15/2022, de 1 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de aplicación de la Ley 3/2015, de 5 de marzo, de Caza de Castilla-La Mancha, su artículo 129.1 concreta las obligaciones de vigilancia y protección privada de los cotos de caza y las zonas colectivas de caza en los siguientes términos:

<< 1. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo anterior, todos los cotos de caza y zonas colectivas de caza dispondrán, a cargo de su titular, de un sistema de vigilancia que podrá ser realizado por vigilantes de caza o por guardas rurales. Dicho servicio podrá ser individual o compartido, propio o prestado por empresas, de acuerdo con lo previsto en las normas específicas, y podrá ser encomendado a vigilantes o guardas rurales en la especialidad guarda de caza. Cuando el servicio de vigilancia sea compartido entre terrenos cinegéticos de distinta titularidad se requerirá, como mínimo, de un servicio equivalente a un vigilante en plena dedicación para las 10.000 primeras hectáreas de superficie acotada; entre 10.000 y 20.000 hectáreas el equivalente a dos vigilantes; entre 20.000 y 30.000 hectáreas el equivalente a tres vigilantes, y así sucesivamente.>>

Por tanto, en el mismo medio, pueden concurrir los servicios de guardería rural con los de vigilancia privada de caza, preceptivos conforme a la legislación autonómica, que son desempeñados por guardas rurales, o de caza, cuya regulación se recoge en la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada.

El artículo 34.1 de la citada Ley 5/2014 establece que los guardas rurales ejercerán funciones de vigilancia y protección de personas y bienes en fincas rústicas, así como en las instalaciones agrícolas, industriales o comerciales que se encuentren en ellas. En el apartado 2 del artículo 34 de la citada Ley se regula la figura de los guardas de caza, a quienes corresponde desempeñar las funciones previstas para los guardas rurales y, además, las de vigilancia y protección en las fincas de caza en cuanto a los distintos aspectos del régimen cinegético y espacios de pesca fluvial.

La habilitación profesional como guarda rural permite el desarrollo de sus funciones, estableciendo el artículo 38.6 de la Ley 5/2014 que pueden ejercerlas sin necesidad de constituir o estar integrados en empresas de seguridad, prestando sus servicios directamente a los titulares de bienes y derechos que les puedan contratar cuando se trate de servicios de vigilancia y protección de explotaciones agrícolas, fincas de caza, en cuanto a los distintos aspectos del régimen cinegético, y zonas marítimas protegidas con fines pesqueros. En consecuencia, los guardas rurales o de caza pueden ser contratados directamente por los titulares de los cotos o zonas colectivas de caza para ejercer el servicio de vigilancia en las fincas.

La Ley de Seguridad Privada prevé expresamente en su artículo 43.1.d), la colaboración en las labores de vigilancia entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y el personal de seguridad privada, al contemplar la participación en la prestación de servicios encomendados a la seguridad pública por parte de los guardas rurales, complementando la acción policial.

Esta regulación de los guardas rurales de seguridad privada no aparece como incompatible con la opción de las Corporaciones Locales de incluir en sus plantillas puestos de guarda rural, en el ejercicio de sus potestades organizativas, desempeñando las funciones de vigilancia y protección de fincas de su término municipal.

3º) El conjunto normativo expuesto nos permite identificar con carácter general la competencia de las Administraciones Locales para gestionar el servicio público de guardería rural, conforme a lo dispuesto en el artículo 85 de la LRBRL, así como para establecer el pago de la correspondiente tasa por parte de sus usuarios.

El artículo 85.1 de la LRBRL establece una calificación de servicios públicos locales, que engloba todos cuantos tienden a la consecución de los fines señalados como de la competencia de las Entidades Locales, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 25.1 de la LRBRL, que establece que el municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, entre los cuales se encontraría el servicio de guardería rural, el cual está expresamente contemplado en la normativa local tributaria como hecho imponible de la tasa.

Las cuestiones planteadas en el auto de admisión sobre la concreción de sus límites, así como su configuración y compatibilidad con el servicio de vigilancia particular previsto en la legislación de caza, nos llevan al análisis de la regulación del servicio público municipal, lo cual tiene en el caso examinado una conexión directa con el establecimiento de una tasa por la prestación del servicio.

CUARTO.- Sobre la regulación municipal del servicio y la tasa. Concreción de las cuestiones de interés casacional.

La disposición impugnada regula el servicio de guardería rural de forma independiente a la tasa por la prestación del servicio, la cual se encuentra regulada en la Ordenanza fiscal de la tasa por prestación del servicio de guardería rural del Ayuntamiento demandado, desde el año 2012, estando actualmente vigente la Ordenanza de 20 de septiembre de 2023.

A) Sobre la regulación del servicio municipal y la tasa

1º) En la práctica de las Administraciones locales de la regulación de la tasa por el servicio de guardería rural, encontramos dos opciones distintas, como son: (i) incorporar los servicios o funciones en la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa; y (ii) aprobar el reglamento u ordenanza del servicio de forma separada a la tasa, regulando sus aspectos tributarios en la ordenanza fiscal correspondiente.

Debe decirse que el Ayuntamiento demandado optó por la aprobación separada del reglamento del servicio porque los sucesivos pronunciamientos de la Sala de Albacete, a los que se ha hecho referencia en el fundamento primero, afirmaban que no podía admitirse la existencia el devengo de la tasa si no se procedía, con carácter previo, a establecer una adecuada regulación que permitiera conocer a los usuarios la totalidad de los aspectos a que se refiere el artículo 33 del Reglamento de Servicios de las Entidades Locales. Concretamente, la sentencia de la Sección Primera del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha n.º 74/2016, de 25 de enero de 2016, expresaba que el artículo 7 y 33 del Reglamento de Servicios de las Entidades Locales imponen una obligación normativa a la Administración local que hace necesaria la aprobación previa o simultánea del establecimiento del servicio a la de la aprobación de la tasa.

Sin embargo, la jurisprudencia lo que venía exigiendo es que se incorporaran los presupuestos integrantes del hecho imponible en la ordenanza reguladora y, en particular, que se deslindaran aquellos servicios objeto de tributación de los servicios de vigilancia general, por los que las entidades locales no pueden exigir una tasa, al impedirlo explícitamente el artículo 21.1.c) TRHL.

Así, la citada sentencia de esta Sala, Sección Segunda, n.º 1837/2016, de 19 de julio de 2016, que se dictó en un recurso de casación contra una sentencia de la Sección Primera de la Sala de Albacete que tenía como objeto la impugnación de la ordenanza fiscal reguladora de la tasa de guardería rural del Ayuntamiento de Luciana, entendió que la ordenanza se refería genéricamente al servicio de "guardería rural", noción que carece de soporte normativo, afirmando que los Ayuntamientos que decidan establecer esta tasa por guardería rural debían definir claramente en la correspondiente ordenanza fiscal el contenido de los servicios cuya prestación legitima su exacción.

La citada sentencia no solo no se pronunciaba sobre la necesidad de que se aprobara un reglamento de servicio, sino que citaba la ordenanza de Villahermosa como ejemplo de buena praxis, que incorporaba las funciones del servicio de guardería rural a la ordenanza fiscal reguladora de la tasa. También se citaba el caso de Mérida como ejemplo de buena praxis, siendo que este Ayuntamiento tenía una ordenanza reguladora del servicio y otra ordenanza ordenadora de la tasa.

Esta cuestión tiene relevancia desde el punto de vista del objeto del control jurisdiccional, puesto que la disposición aquí impugnada no regula ninguno de los elementos que integran la tasa, singularmente los aspectos económicos y financieros, los cuales quedan fuera del debate casacional planteado en nuestro caso.

2º) La reglamentación del servicio municipal de la disposición aquí impugnada se realiza al amparo en lo dispuesto en el artículo 30 del Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales, que establece:

<< Las Corporaciones locales tendrán plena potestad para constituir, organizar, modificar y suprimir los servicios de su competencia, tanto en el orden personal como en el económico o en cualesquiera otros aspectos, con arreglo a la Ley de Régimen local y a sus reglamentos y demás disposiciones de aplicación>>.

El contenido de la reglamentación de los servicios municipales se determina en el artículo 33 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales:

<< Las Corporaciones locales determinarán en la reglamentación de todo servicio que establezcan las modalidades de prestación, situación, deberes y derechos de los usuarios y, si no se hubieren de desarrollar íntegramente, de quien asumiere la prestación en vez de la Administración.>>

Por tanto, el reglamento de servicio ha de recoger el estatuto de derechos y deberes del usuario que es lo que singulariza su posición con el resto de los ciudadanos y, para el caso de la tasa, legitima la sujeción a la misma.

B) Las cuestiones de interés casacional

El planteamiento expresado hacen necesarias algunas puntualizaciones sobre las cuestiones de interés casacional recogidas en el auto de admisión.

Las cuestiones que se nos plantean parten de la confrontación entre el servicio de vigilancia especial o particular y el servicio de vigilancia general, que es el elemento distintivo clave que habilita a la imposición de la tasa, según se expresa en la sentencia de esta Sala, Sección Segunda, n.º 318/2022, de 14 de marzo de 2022. Sin embargo, como se indica en el propio auto de admisión, no es el objeto de este proceso el control jurisdiccional de la tasa por el servicio de guardería rural, sino únicamente la reglamentación del servicio público, lo cual nos impide entrar en las cuestiones de índole tributaria.

También hay que realizar una precisión terminológica en el sentido de que el análisis de contraste no ha de realizarse respecto de cualquier servicio de vigilancia pública especial o particular, sino entre el servicio de guardería rural regulado en el reglamento de servicio impugnado, y el servicio de vigilancia pública general.

En este punto, la jurisprudencia de esta Sala expresada, entre otras muchas, en las sentencias n.º 276/2020, de 26 de febrero, n.º 14/2022, de 12 de enero, y n.º 296/2023, de 8 de marzo, ha subrayado la vinculación entre la doctrina casacional y el caso concreto que se enjuicia, así como que la hermenéutica que requiere el auto de admisión no puede realizarse en abstracto, lo cual habilita excepcionalmente a la Sala de enjuiciamiento a realizar matizaciones, o a atemperar o adaptar la cuestión en la que se aprecia el interés casacional objetivo a la real controversia surgida entre las partes y objeto de la resolución, con la finalidad de facilitar y cumplir la función nomofiláctica y de depuración del ordenamiento jurídico que se le asigna principalmente al recurso de casación, en garantía del principio de tutela judicial efectiva.

Por este motivo, hay que vincular las cuestiones planteadas al caso, esto es, a la situación y características del Ayuntamiento de Argamasilla de Calatrava y a la regulación reglamentaria que realiza del servicio, pues en este servicio municipal de guardería rural puede darse una variada casuística, como ya se expresara en la repetida sentencia de esta Sala n.º 1837/2016, de 19 de julio, siendo obvio que el contenido de los servicios de guardería rural no son iguales en un pequeño municipio de alta montaña dedicado a la ganadería que en otro de gran extensión cuya principal actividad agropecuaria sea la agricultura extensiva de secano, que en un tercero que cuente con grandes fincas dedicadas a la caza, por lo que hay que deslindar lo que es la vigilancia especial con arreglo a las características de cada municipio.

Ello determina que las tres cuestiones planteadas sobre los límites del servicio de guardería rural, su compatibilidad con la vigilancia privada de los cotos de caza y la necesidad de reconocer un estatuto de derechos y deberes de los usuarios del servicio de guardería rural deban vincularse al contenido del reglamento impugnado, conforme a las características del municipio

QUINTO.- Sobre la distinción entre el servicio de vigilancia general y el servicio de guardería rural

El elemento clave que distingue el servicio de guardería rural es su condición de servicio de vigilancia especial, lo cual ha sido objeto de interpretación por la jurisprudencia, especialmente en el ámbito tributario, cuyo análisis resulta necesario en tanto que nos permitirá posteriormente examinar si las funciones del servicio municipal definidas en el reglamento impugnado responden a dicha condición de servicio de vigilancia especial.

A) La jurisprudencia de la Sala

1º) La jurisprudencia de esta Sala sobre el servicio municipal de guardería rural se ha desarrollado fundamentalmente en el ámbito tributario, con ocasión del control de legalidad de las ordenanzas municipales que regulan la tasa por el servicio municipal de guardería.

La doctrina parte de la existencia de una habilitación legal en el artículo 20.4.d) del Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales (TRLRHL) para la regulación de la tasa por el servicio municipal de guardería rural, subrayándose especialmente la necesidad de delimitar de forma precisa el hecho imponible mediante la definición nítida del contenido de los servicios cuya prestación legítima su exacción. En palabras de la ya citada sentencia de la Sección Segunda de esta Sala n.º 1837/2016, de 19 de julio de 2016:

<< desde las exigencias propias del principio de reserva de ley en materia tributaria, y en particular en lo que se refiere a la definición del hecho imponible, los ayuntamientos que decidan establecer esta tasa por guardería rural deben realizar el pequeño esfuerzo de definir clara y nítidamente en la correspondiente ordenanza fiscal el contenido de los servicios cuya prestación legitima su exacción>>.

2º) Sobre la distinción del concepto vigilancia pública general con el de vigilancia especial, se pronunció la sentencia de esta Sala, Sección Segunda, n.º 664/2019, de 22 de mayo, que declaró que no tiene encaje en nuestro ordenamiento jurídico una tasa por prevención y vigilancia especial de viviendas, en tanto que incumple el principio de legalidad al no determinar con la claridad y precisión exigida el hecho imponible, por cuanto su delimitación incurre en una pura tautología, está vacía de contenido y viene a identificar un supuesto paradigmático de vigilancia pública general, no sujeta por mor del art. 21.1 de la TRLRHL, con el siguiente razonamiento:

<< La simple llamada a la prestación del servicio de vigilancia especial, carece de contenido delimitador y adecuado para cerciorarse de que efectivamente se trata de un servicio distinto del de vigilancia pública general, y la referencia a la prevención de riesgo de usurpación de las viviendas propiedad de las entidades fiscales, en cuanto constituye un presupuesto de hecho tipificado como delito, como dice la sentencia de instancia, no puede desglosarse del contenido propio de la vigilancia pública general y más en concreto de las funciones que con carácter general se le asigna a la Policía Local, art. 53 de la LOCFSE, en relación con su art. 29 y 126 de la CE , como de forma nítida pone de manifiesto la sentencia impugnada>>.

3º) En el caso del servicio de guardería rural, el análisis de contraste se viene realizando con el servicio de vigilancia pública en general, definido como supuesto de no sujeción en el artículo 21.1 de la TRLRHL, de modo que está vedado el establecimiento de tasas por la prestación de servicios generales que constituyen competencias o servicios específicos del municipio, tales como la vigilancia para mantener el orden público.

Así, la citada sentencia de esta Sala, Sección Segunda, n.º 318/2022, de 14 de marzo de 2022, pone el acento en la distinción entre vigilancia especial y el servicio de vigilancia en general, entre cuyas manifestaciones ningún inconveniente existe para comprender los servicios de vigilancia general prestados por la policía local dentro del ámbito competencial que le viene atribuido, analizando las diferencias entre servicio de guardería rural y vigilancia general desde las vertientes objetiva y subjetiva en los siguientes términos:

<

Desde su perspectiva subjetiva, el servicio tiene que beneficiar particularmente al sujeto pasivo. El servicio de guardería rural no beneficia a toda la colectividad del municipio de Monterrubio de la Serena, sino a un grupo específico, los titulares de fincas rústicas del término municipal. Ello es así, porque la tasa "se liga inescindiblemente al servicio público o a la actividad administrativa a cuya realización venga obligado el ente local y al beneficio o la satisfacción que reporta al que la recibe, aún en aquellos supuestos prestados de oficio "por razones de seguridad, salubridad, de abastecimiento de la población o de orden urbanístico, o cualesquiera otras", de suerte que sea aquel que se beneficie el que los financie y no el resto de la comunidad que ningún beneficio individual obtiene. El sometimiento a las expresadas condiciones resulta ineludible para la legalidad de la tasa impuesta".>>

4º) Por tanto, y de acuerdo con la jurisprudencia expuesta, la regulación de la tasa por el servicio de guardería rural exige: (i) que la norma reguladora desglose y delimite concreta y acabadamente el servicio que constituya el hecho imponible de la tasa; (ii) que el servicio sea especial, siendo identificables sus rasgos distintivos del servicio de vigilancia general; y (iii) que beneficie particularmente a los titulares de las fincas destinatarios del servicio.

B) La regulación de las funciones de vigilancia en el reglamento impugnado

El artículo 11 del reglamento impugnado define las funciones de guardería rural en diez apartados, y si bien es verdad que en alguno de los apartados se hace referencia a actuaciones que pueden considerarse de vigilancia general, lo cierto es que la mayoría de los apartados se refieren a tareas específicas de vigilancia concreta en el ámbito rural, que se estructuran para actuar integralmente en la seguridad del medio rural.

A lo largo de estos apartados se desarrolla un servicio de vigilancia que beneficia especialmente a los titulares de todas las fincas rústicas del término municipal, el cual se integra dentro de una actuación de vigilancia e inspección que afecta a todo el medio rural, incluyendo montes y caminos y vías rurales, y que se extiende a aspectos tales como prevención de daños, integridad de linderos, vigilancia de construcciones, y prevención de incendios forestales, de modo que se describen un conjunto de funciones unidas por un hilo conductor común, como es su finalidad de protección de las fincas rústicas y del entorno donde se sitúan.

Las funciones de guardería rural descritas en el reglamento están orientadas en principio a la garantía y servicio del conjunto de los propietarios de terrenos rústicos, sin perjuicio de que algunas de las prestaciones descritas puedan ser un servicio público que trascienda de lo individual y repercuta también en terrenos públicos o en la colectividad, siendo en todo caso identificable un beneficio especial de los usuarios, aunque no sea exclusivo.

Del conjunto de la regulación se constata que los fines perseguidos con el servicio de guardería municipal son distintos de los fines buscados con la vigilancia general, puesto que se dirigen específicamente a la seguridad del medio rural y, desde la perspectiva subjetiva, el servicio beneficia particularmente a los titulares de las fincas rústicas, puesto que se trata de unas prestaciones tendentes a garantizar la seguridad del medio rural que dan servicio a los titulares de las fincas rústicas.

Aquí debe considerarse que la normativa de vigilancia y seguridad general no atribuye competencias específicas sobre el medio rural a ninguna de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, ni tan siquiera a las Policías Locales, de modo que son identificables funciones de vigilancia especial atribuidas al servicio de guardería rural en la reglamentación impugnada. Esta conclusión se infiere en la ya citada sentencia de esta Sala, Sección Segunda, n.º 318/2022, de 14 de marzo de 2022, que encuadra en el servicio de vigilancia pública en general los servicios prestados por la policía municipal dentro del ámbito competencial que le viene atribuido, apreciándose en nuestro caso que se conforma un servicio de guardería rural con unas prestaciones diferentes a las de vigilancia general, que benefician particularmente a los titulares de finca rústicas del término municipal.

SEXTO.- La respuesta a las cuestiones de interés casacional. Juicio de la Sala.

A) Primera cuestión: límites de la configuración del servicio de guardería rural

Entrando en la primera de las cuestiones planteadas en el auto de admisión, en su vinculación al caso concreto, se nos pregunta sobre los límites que corresponden a un municipio en la configuración del servicio de vigilancia pública particular respecto del servicio de vigilancia pública general.

Esta pregunta debe ponerse en relación con los requisitos exigidos jurisprudencialmente para la configuración de la tasa por la prestación del servicio de guardería rural, en el que ha de ser identificable un contenido propio de vigilancia especial, en contraposición a las funciones de vigilancia general, que no están sujetas a tasa, lo cual determina que el contenido del servicio que presta el municipio, que integra el hecho imponible de la tasa, deba ser delimitado y concretado en el reglamento del servicio o en la ordenanza fiscal reguladora de la tasa, ante la ausencia de definición normativa de las tareas propias de la guardería rural y ante la necesidad de satisfacer el principio de legalidad tributaria:

Los tributos locales y, en especial, las tasas, dado su carácter potestativo como modalidad de financiación de servicios públicos de competencia local, requieren de la regulación correspondiente, de modo que el servicio de guardería rural debe resultar definido en la norma reguladora de forma que se individualicen suficientemente los fines perseguidos con el servicio municipal de guardería rural, en el sentido de que son diversos de los fines buscados con la vigilancia general, y que existan elementos que permitan identificar el beneficio particular del destinatario del servicio.

En el caso aquí examinado, el Ayuntamiento demandado ha optado por aprobar un reglamento del servicio de guardería rural y, de forma separada, una ordenanza reguladora de la tasa por la prestación de dicho servicio. En consecuencia, la configuración del servicio en el reglamento ha de sujetarse a los requisitos que permiten que el mismo sea gravado con una tasa, quedando suficientemente delimitadas las funciones de vigilancia especial que determinan el beneficio particular que obtiene el sujeto pasivo por la recepción del servicio. Estos requisitos se cumplen en este caso tal como se ha razonado en el anterior fundamento.

De este modo, a la primera cuestión de interés casacional debe responderse que la configuración del servicio de guardería rural exige que la norma reguladora delimite, concreta y acabadamente, el servicio que lo constituya y, para el caso que pretenda ser establecida una tasa por la prestación del servicio, es necesario que se trate de un servicio de vigilancia especial, en el que sean identificables sus rasgos distintivos del servicio de vigilancia general; y que beneficie particularmente a los titulares de las fincas destinatarios del servicio.

B) Segunda cuestión: compatibilidad con el servicio de vigilancia particular de la normativa sectorial de caza

El análisis de las funciones del servicio de guardería rural permite identificar su compatibilidad con la seguridad privada de los cotos de caza, puesto que el contenido del servicio definido en el reglamento recurrido va mucho más allá de la vigilancia del aprovechamiento cinegético de las fincas, proyectándose sobre el medio rural en su integridad en todo el término municipal, sin exclusión de finca rústica alguna, y con abstracción de que en su interior esté constituido o no algún coto de caza.

En el juicio abstracto propio de la impugnación directa de las disposiciones generales debemos considerar que esta alegación de la parte demandante sobre la duplicidad de costes únicamente afectaría a los cotos de caza, cuando el titular cinegético fuera a su vez el propietario de la finca, pero no así a las zonas colectivas de caza, donde la titularidad del aprovechamiento cinegético está desvinculada de la titularidad de las fincas. En este punto, no existe ningún dato que permita conocer la concreta situación del aprovechamiento cinegético de las fincas rústicas en el término municipal del Ayuntamiento demandado.

Por otra parte, las tareas que se encomiendan a los guardas rurales municipales exceden notablemente de las que podrían asumir los guardas o vigilantes privados de caza. En efecto, las funciones de los vigilantes privados de caza se concretan en la vigilancia y control de la actividad cinegética y de las poblaciones de las especies cinegéticas, con otras funciones relacionadas con la ordenación de la caza y elaboración de censos de especies, todo lo cual ciñe su ámbito de actuación a lo que es el aprovechamiento cinegético de las fincas, mientras que el servicio de guardería rural atiende a todos los aprovechamientos que puedan tener las fincas rústicas, así como a los diferentes aspectos relacionados con su integración en el medio rural, por lo que en modo alguno se aprecia duplicidad de servicios.

Debe convenirse con la parte actora que la concurrencia de funciones de vigilancia sobre el mismo medio rural, como sería el caso de los vigilantes privados de caza, o incluso el de los agentes medioambientales, podría incidir en el sentido de minorar los medios personales y materiales requeridos para la prestación del servicio de vigilancia especial de guardería rural, pero ello no desvirtúa la compatibilidad de los servicios de vigilancia especial, pública y privada, sin perjuicio que ello pudiera tener incidencia en el coste económico del servicio de guardería rural. En consecuencia, la vigilancia privada impuesta a los titulares cinegéticos no es incompatible con el servicio de guardería rural municipal, si bien podría afectar en su caso al coste del servicio y, por ende, a la cuantía que debería abonarse en concepto de tasa, lo cual es una cuestión que queda al margen de la controversia aquí analizada sobre la reglamentación del servicio público, al afectar a los aspectos tributarios no incluidos en su regulación, tal como hemos expuesto.

De todo ello se concluye la compatibilidad entre ambos servicios de vigilancia, por lo que, dando respuesta a la segunda cuestión de interés casacional, debemos declarar que el servicio de guardería rural es compatible con la guardería privada cinegética, por lo que puede imponerse a los propietarios de las fincas por ser un servicio que integra unas prestaciones distintas que van dirigidas a todas las fincas rústicas del municipio.

C) Tercera cuestión: el requisito del estatuto de derechos y deberes de los destinatarios

La tercera cuestión de interés casacional sobre la necesidad de un estatuto de derechos y deberes de los usuarios que se formula en el auto de admisión debe ser contestada tomando como punto de partida que el servicio público de vigilancia pública general no está sujeto a tasa, según lo dispuesto en el artículo 21.1 del TRLRHL, por lo que es indudable que el servicio de guardería rural, de vigilancia especial o particular, y su reglamentación, han de conferir a los usuarios un estatuto de derechos que permita identificar el beneficio particular que legitima el abono de la tasa por la prestación del servicio.

Este estatuto puede ser implícito a la misma asunción por el municipio de la prestación del servicio, con descripción de sus funciones, puesto que el destinatario tiene el derecho a que sea prestado tal servicio, con la consecuente potestad para exigir su cumplimiento, y la correlativa obligación de abonar la tasa por la recepción del servicio, en los términos establecidos en la Ordenanza reguladora.

En el caso aquí examinado en que se opta por una reglamentación del servicio separada de la ordenanza fiscal, la necesidad de que el reglamento contenga un estatuto de derechos y deberes de los destinatarios está establecida expresamente en el artículo 33 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, transcrito en el fundamento cuarto.A), puesto que la reglamentación de un servicio cuya prestación asume el municipio debe recoger el estatuto de derechos y deberes de los usuarios del mismo. Cuando, como en este caso, el servicio municipal está sujeto al pago de una tasa, es necesario que este estatuto de derechos y deberes de los destinatarios tenga elementos propios y específicos, diferentes del resto de los vecinos, que reporten un beneficio particular a dichos destinatarios.

Los derechos y deberes de los titulares de fincas rústicas se recogen en los artículos 13 y 14 del reglamento recurrido, cuya transcripción se ha realizado en el fundamento primero.A), habiéndose anulado en la sentencia recurrida el artículo 14, que recogía los deberes de los destinatarios del servicio.

Al margen de la regulación expresa de los derechos y deberes, ha de advertirse en primer lugar que la propia asunción de la prestación del servicio público por parte del municipio y su recepción obligatoria por los destinatarios, que deben abonar una tasa, determina un haz de derechos y obligaciones que son implícitos al servicio municipal. Así, los tres primeros apartados del artículo 13 del reglamento (derecho a exigir el cumplimiento, denunciar el incumplimiento y recabar la presencia física de los guardas rurales en caso de riesgo) son derechos implícitos a la recepción del servicio de guardería rural. En este punto, no puede compartirse la aseveración de la sentencia de instancia de que son derechos generales de todo ciudadano, puesto que el servicio se dirige a un grupo particular de ciudadanos, que son los titulares de las fincas rústicas. En cuanto al resto de derechos establecidos en las letras d) hasta i) del artículo 13, debe compartirse la apreciación de la sentencia recurrida, al expresar que tienen una vinculación estrecha con los titulares de las fincas rústicas, de modo que quedan en una posición singularizada con el resto de ciudadanos del municipio.

En consecuencia, la regulación reglamentaria permite identificar un conjunto de derechos de los destinatarios del servicio, que son propios y específicos de los mismos y diferentes a los del resto de vecinos, lo cual es el elemento esencial que legitima a la Administración a la percepción de la tasa por la prestación del servicio. En cuanto a los deberes, una vez anulado el artículo 14 por la sentencia recurrida, así como los demás preceptos limitativos de los derechos de los destinatarios, los deberes derivan de forma implícita de la regulación del Ayuntamiento demandado en la parte del reglamento que no ha sido objeto de anulación, sin que ello constituya motivo de nulidad del conjunto de la regulación.

Por lo expuesto, en respuesta a la tercera cuestión de interés casacional, declaramos que el servicio de guardería rural requiere del reconocimiento de un estatuto de derechos y deberes de los destinatarios del servicio que sean propios y específicos, y que les reporte un beneficio especial respecto del resto de los vecinos.

D) Aplicación al caso. Desestimación del recurso.

La aplicación al caso de los fundamentos expuestos determina la desestimación del recurso de casación interpuesto. El reglamento de servicio impugnado fue dictado por el municipio, en el ejercicio de sus potestades sobre la asunción y regulación del servicio de guardería rural, el cual es de competencia municipal y cuya prestación por el municipio es susceptible de constituir el hecho imponible de la tasa.

La regulación de este servicio público municipal por medio de reglamento se ajusta a lo dispuesto en los artículos 25 y 85 de la LRBRL, y artículos 30 y siguientes del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, estableciéndose un contenido prestacional distinto de la vigilancia pública general, confiriendo a sus destinatarios un beneficio particular.

Las prestaciones que integran el servicio de guardería rural son susceptibles de constituir el hecho imponible de la tasa, conforme al art. 20.4.d) TRLRHL, sin que resulten incompatibles con el servicio de vigilancia privada para el aprovechamiento cinegético de las fincas, impuesta a los titulares cinegéticos de cotos de caza, de todo lo cual resulta la desestimación de la impugnación de los preceptos del reglamento del servicio con el alcance expresado en la sentencia recurrida.

SÉPTIMO.- Costas procesales

A tenor de lo establecido por el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, cada parte correrá con las costas causadas a su instancia y con las comunes por mitad en el recurso de casación.