Sentencia Contencioso-Administrativo 91/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 8241/2023 de 02 de febrero del 2026

PRIMERO.- Los términos del litigio y la sentencia recurrida

Se interpone recurso de casación por la representación procesal de la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) contra la sentencia de 14 de septiembre de 2023, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sede de Sevilla, dictada en el procedimiento ordinario n.º 620/2020.

1. El acto administrativo objeto de impugnación en el recurso contencioso-administrativo es la resolución de 4 de agosto de 2020, dictada por el Director Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social de Córdoba, por la que se desestima el recurso de alzada deducido por ECOINTEGRAL INGENIERÍA, S.L. frente al acuerdo de la Jefatura de la Unidad de Impugnaciones de la citada Dirección Provincial, que confirmó y elevó a definitiva el acta de liquidación de cuotas levantada como consecuencia de acta de la Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social.

Las citadas actuaciones inspectoras constataron diferencias de cotización, por haber aplicado la empresa bases de cotización inferiores a las contempladas en el convenio colectivo del sector de empresas de ingeniería y oficinas de estudios técnicos, al considerar irregulares los cuatro procedimientos de descuelgue promovidos por la referida empresa entre el 1 de marzo de 2013 y el 25 de enero de 2017.

2. La sentencia recurrida de la Sala de Sevilla estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la parte demandante, con fundamento en que las atribuciones de la Inspección delimitadas en el art 12.1.a) de la Ley 23/2015, sobre la vigilancia y cumplimiento de los convenios colectivos, no se extienden a decretar la nulidad de los descuelgues por existir fraude, dolo, coacción o abuso de derecho, pues ello compete a los representantes de los trabajadores, a éstos mismos o a la autoridad laboral, ejercitando la correspondiente acción ante la jurisdicción social.

En la sentencia impugnada se considera que si el convenio colectivo, fruto de la negociación, viene a ser Ley para aquellos a quienes es aplicable, el mismo carácter habrá de reconocerse a los descuelgues que se puedan producir, igualmente fruto de la negociación colectiva, por lo que es preciso que se proceda como previene el apartado 5 del art 90 del texto refundido del Estatuto de los Trabajadores (ET) para dejar sin efecto lo pactado en el descuelgue, de modo que si la autoridad laboral estimase que algún convenio, o el descuelgue, conculca la legalidad vigente o lesiona gravemente el interés de terceros, se debe dirigir de oficio a la jurisdicción social, la cual resolverá sobre las posibles deficiencias previa audiencia de las partes.

SEGUNDO.- La cuestión en que el auto de admisión aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

1. El auto de la Sección Primera de esta Sala de 16 de octubre de 2024, cuya parte dispositiva se transcribe en el antecedente de hecho cuarto, plantea, como cuestión de interés casacional, la determinación de las condiciones para la ineficacia para los pactos de inaplicación de los convenios, regulados en el artículo 82.3 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (ET), reproduciendo la cuestión de interés casacional que ya se había planteado en el recurso de casación n.º 5275/21, la cual presenta cierta confusión en su literalidad, por lo que debemos aclarar los términos en que nos plantea la controversia casacional, a la vista de la fundamentación del propio auto de admisión.

En términos literales, la parte dispositiva del auto de admisión pregunta si la ineficacia de los pactos de inaplicación de los convenios colectivos exige que el pacto se haya calificado como ilícito por la Administración, y si es suficiente la dirección de un oficio a la jurisdicción social, lo cual presenta oscuridad en los concretos términos en que se formula. No obstante, a la vista de la fundamentación del auto de admisión, se constata que lo que se plantea realmente es si es necesario que la Administración de la Seguridad Social acuda previamente a la jurisdicción social y denuncie de oficio un acuerdo de descuelgue que la Inspección de Trabajo considere irregular, para que ésta pueda levantar un acta de liquidación por inaplicación del convenio colectivo. Esta cuestión ha sido identificada perfectamente por ambas partes que, en sus respectivos escritos de interposición y oposición, han alegado sobre esta cuestión.

Por tanto, la pregunta que se nos plantea en este recurso de casación es la de si existe una especie de prejudicialidad devolutiva para la práctica de la liquidación de cuotas por la TGSS por infracotización, derivada de la aplicación de una cláusula de descuelgue irregular.

Debe indicarse que la prejudicialidad devolutiva se produce cuando se plantea una cuestión que debe resolverse previamente en conexión con el objeto de un proceso determinado y que es competencia de otro órgano jurisdiccional. En nuestro caso, esta especie de prejudicialidad devolutiva se daría si la Administración de la Seguridad Social, en un procedimiento para liquidar las diferencias de cuotas de cotización por aplicación de una cláusula de descuelgue irregular, debiera plantear, con carácter previo a resolver el procedimiento, la cuestión sobre la validez de dicha cláusula de descuelgue ante los órganos de la jurisdicción social.

En definitiva, debemos determinar si es necesario que la Administración de la Seguridad Social acuda previamente a la jurisdicción social y denuncie de oficio un acuerdo de descuelgue que la Inspección de Trabajo considera irregular, para que pueda levantar un acta de liquidación por inaplicación del convenio colectivo.

2. El auto de admisión identifica, como normas que deben ser objeto de interpretación, el artículo 82.3 del texto refundido de la Ley del Estatuto de Trabajadores, aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2015, de 23 de octubre ( ET), en relación con el artículo 90.5 del mismo texto normativo., sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

3. Una vez aclarados los términos de la cuestión de interés casacional y a la vista de las normas que el auto de admisión identifica como aplicables, las cuales entran en el ámbito de la normativa laboral, nuestra interpretación ha de discurrir por los cauces de la prejudicialidad no devolutiva, conforme autoriza el artículo 4 de la LJCA y tal como se expresa en la doctrina jurisprudencial establecida en la Sentencia de esta Sala, Sección Tercera, n.º 1894/2024, de 27 de noviembre de 2024 (ECLI:ES:TS:2024:6053), que declara que la jurisdicción de los órganos de lo contencioso-administrativa se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales directamente relacionados con un recurso contencioso-administrativo, que en nuestro caso tiene por objeto la impugnación de actos administrativos en materia de altas de oficio y actas de liquidación en los regímenes de la Seguridad Social, emanados de la Tesorería General de la Seguridad Social, aunque ello determine pronunciarse sobre cuestiones propias del orden social, con el matiz de que la decisión no produce efectos fuera del proceso en que se dicta, ni vincula al orden jurisdiccional social, en relación con el enjuiciamiento de plena jurisdicción respecto de los asuntos de que conoce, en virtud de lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la LRJS.

TERCERO.- Las alegaciones de las partes

1. El Letrado de la Administración de la Seguridad Social, en el escrito de interposición del recurso de casación, sostiene que la sentencia recurrida incurre en infracción normativa al concluir que no es posible levantar actas de liquidación por parte de la Inspección de Trabajo sin acudir previamente a la jurisdicción social, de modo que se impide que la Inspección de Trabajo ejerza sus competencias de liquidación cuando detecta que una empresa ha cotizado por bases inferiores a las legales basándose en un acuerdo de descuelgue no ha seguido el procedimiento legalmente establecido, por lo que carece de eficacia y no debería vincular a la Administración en su labor inspectora.

La defensa de la TGSS se apoya en que no existe ningún precepto legal, ni en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social ( LRJS) ni en el texto refundido del Estatuto de los Trabajadores (ET), que imponga la obligatoriedad de una demanda judicial previa en estos supuestos. El escrito subraya que el artículo 148 de la LRJS no contempla la existencia de un acta de infracción por irregularidades en acuerdos de descuelgue como causa para iniciar un proceso de oficio, y que el artículo 90.5 del ET prevé tal actuación de forma potestativa, pero nunca preceptiva, por lo que se sostiene que la TGSS tiene plena competencia para practicar liquidaciones interpretando la normativa social aplicable, incluyendo los convenios colectivos, sin necesidad de auxilios judiciales previos.

En el escrito de interposición se cita la doctrina establecida por esta Sala, Sección Tercera, en la Sentencia n.º 1235/2024, de 9 de julio, la cual afirma que no hay norma que obligue a la Administración a plantear una demanda de oficio previa a la actuación inspectora, afirmando que la conformidad a derecho de las liquidaciones depende de si el acuerdo de descuelgue respetó el procedimiento del artículo 82.3 del ET y que, en el caso específico que motiva este recurso, se destaca que la empresa recurrida no cumplió con dicho procedimiento, ya que pactó el descuelgue de forma individual con los trabajadores en lugar de hacerlo con los representantes legitimados y omitió el preceptivo periodo de consultas.

Finalmente, en el escrito de interposición del recurso se alega que la exigencia de una declaración previa de ilegalidad fomentaría el fraude en las cotizaciones, permitiendo a las empresas eludir sus obligaciones mediante acuerdos irregulares que solo podrían ser corregidos tras un largo proceso judicial, por lo que solicita que se anule la sentencia impugnada y se fije como doctrina que los pactos de inaplicación que incumplan los requisitos del artículo 82.3 del ET pierden su eficacia sin necesidad de una declaración judicial previa.

2. La parte recurrida se opone al recurso, alegando que la sentencia impugnada realiza una interpretación acertada de los artículos 82.3 y 90.5 del Estatuto de los Trabajadores, al determinar que la Inspección de Trabajo carece de competencia para declarar, por sí misma, la nulidad de un acuerdo de descuelgue, con fundamento en que, cuando existe un acuerdo fruto de la negociación colectiva, este goza de una presunción de validez y solo puede ser impugnado ante la jurisdicción social por causas de fraude, dolo, coacción o abuso de derecho. En este sentido, se alega que la Administración no puede desdecirse de sus propios actos, ni actuar de forma unilateral, presumiendo un fraude de ley para emitir actas de liquidación sin obtener previamente una declaración judicial de ilicitud del acuerdo.

En el escrito de oposición se sostiene que la Sentencia de esta Sala n.º 1235/2024, invocada por la parte recurrente, no es aplicable a este caso concreto debido a una diferencia fundamental en los hechos, puesto que, mientras que en aquel precedente no se había alegado expresamente la existencia de fraude o abuso de derecho, en el expediente actual la Inspección basa toda su actuación precisamente en la supuesta existencia de fraude y abuso de derecho por parte de la empresa. Por tanto, al tratarse de categorías jurídicas cuya apreciación corresponde exclusivamente a los órganos judiciales, la Administración estaba obligada a seguir el cauce de la demanda de oficio ante el orden social antes de proceder a cualquier liquidación de cuotas.

La defensa de la parte recurrida aduce que la Tesorería General de la Seguridad Social intenta introducir de forma extemporánea la interpretación del artículo 148 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social ( LRJS), una cuestión que no fue debatida en la instancia, y sostiene que el marco legal correcto para la impugnación de estos pactos colectivos se encuentra en los artículos 153, 158 y 163.1 de la LRJS, que otorgan legitimación a la autoridad laboral para acudir a la jurisdicción social cuando considere que un acuerdo conculca la legalidad, de modo que solo un pronunciamiento firme del orden social podría habilitar a la Inspección para reclamar diferencias de cotización.

Finalmente, en el escrito de oposición al recurso invoca el principio de confianza legítima, señalando que la empresa actuó bajo la convicción de que sus procedimientos eran válidos tras haber sido revisados y registrados por la autoridad laboral competente.

Por todo ello, solicita la desestimación del recurso de casación y, subsidiariamente, de no aceptarse los motivos de oposición, que se devuelvan las actuaciones al Tribunal de instancia para que este resuelva sobre el fondo del asunto, evitando así una situación de indefensión, afirmando que los cuatro procedimientos de descuelgue realizados son conformes a derecho.

CUARTO.- El marco normativo de las cláusulas de descuelgue y de su impugnación por la autoridad laboral.

1. Las denominadas cláusulas de descuelgue que determinan la inaplicación del convenio colectivo están reguladas en el artículo 82.3 del vigente texto refundido del ET, con la misma redacción que en el Estatuto de los Trabajadores de 1995, que, por lo que aquí interesa, establece:

<< 3. Los convenios colectivos regulados por esta ley obligan a todos los empresarios y trabajadores incluidos dentro de su ámbito de aplicación y durante todo el tiempo de su vigencia.

Sin perjuicio de lo anterior, cuando concurran causas económicas, técnicas, organizativas o de producción, por acuerdo entre la empresa y los representantes de los trabajadores legitimados para negociar un convenio colectivo conforme a lo previsto en el artículo 87.1, se podrá proceder, previo desarrollo de un periodo de consultas en los términos del artículo 41.4, a inaplicar en la empresa las condiciones de trabajo previstas en el convenio colectivo aplicable, sea este de sector o de empresa, que afecten a las siguientes materias:

a) Jornada de trabajo.

b) Horario y distribución del tiempo de trabajo.

c) Régimen de trabajo a turnos.

d) Sistema de remuneración y cuantía salarial.

e) Sistema de trabajo y rendimiento.

f) Funciones, cuando excedan de los límites que para la movilidad funcional prevé el artículo 39.

g) Mejoras voluntarias de la acción protectora de la Seguridad Social.

Se entiende que concurren causas económicas cuando de los resultados de la empresa se desprenda una situación económica negativa, en casos tales como la existencia de pérdidas actuales o previstas, o la disminución persistente de su nivel de ingresos ordinarios o ventas. En todo caso, se entenderá que la disminución es persistente si durante dos trimestres consecutivos el nivel de ingresos ordinarios o ventas de cada trimestre es inferior al registrado en el mismo trimestre del año anterior.

(...)

La intervención como interlocutores ante la dirección de la empresa en el procedimiento de consultas corresponderá a los sujetos indicados en el artículo 41.4, en el orden y condiciones señalados en el mismo.

Cuando el periodo de consultas finalice con acuerdo se presumirá que concurren las causas justificativas a que alude el párrafo segundo, y solo podrá ser impugnado ante la jurisdicción social por la existencia de fraude, dolo, coacción o abuso de derecho en su conclusión. El acuerdo deberá determinar con exactitud las nuevas condiciones de trabajo aplicables en la empresa y su duración, que no podrá prolongarse más allá del momento en que resulte aplicable un nuevo convenio en dicha empresa. El acuerdo de inaplicación no podrá dar lugar al incumplimiento de las obligaciones establecidas en convenio relativas a la eliminación de las discriminaciones por razones de género o de las que estuvieran previstas, en su caso, en el plan de igualdad aplicable en la empresa. Asimismo, el acuerdo deberá ser notificado a la comisión paritaria del convenio colectivo.

(...)

El resultado de los procedimientos a que se refieren los párrafos anteriores que haya finalizado con la inaplicación de condiciones de trabajo deberá ser comunicado a la autoridad laboral a los solos efectos de depósito.>>

2. Según resulta del tenor del artículo 82.3 del ET, la impugnación ante la jurisdicción social del acuerdo alcanzado para inaplicar las condiciones de trabajo establecidas en el convenio colectivo puede realizarse por concurrir fraude, dolo, coacción o abuso de derecho en su conclusión, cuando se alcance el acuerdo en el periodo de consultas como en este caso.

Esta previsión debe complementarse con lo establecido en el artículo 90.5 del ET, que dispone:

<<5. Si la autoridad laboral estimase que algún convenio conculca la legalidad vigente o lesiona gravemente el interés de terceros, se dirigirá de oficio a la jurisdicción social, la cual resolverá sobre las posibles deficiencias previa audiencia de las partes, conforme a lo establecido en la Ley 36/2011, de 10 de octubre, Reguladora de la Jurisdicción Social__ gt__>.

3. Estas disposiciones deben ponerse en relación con las normas procesales laborales que regulan la impugnación por la autoridad laboral de los acuerdos alcanzados tras seguirse periodos de consultas en el caso de modificación sustancial de condiciones de trabajo y de convenios colectivos.

Debe indicarse en primer lugar que las cláusulas de inaplicación de los convenios colectivos quedan extramuros del ámbito del procedimiento de oficio del artículo 148 de la LRJS. Así, la letra b) del citado artículo 148 establece que deberá seguirse el procedimiento de oficio para impugnar los acuerdos de la autoridad laboral competente, cuando ésta apreciara fraude, dolo, coacción o abuso de derecho en la conclusión de los acuerdos de suspensión, reducción de la jornada o extinción a que se refieren el artículo 47 y el apartado 6 del artículo 51 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores. En consecuencia, no se incluye el supuesto de acuerdo para la inaplicación de un convenio colectivo regulado en el artículo 82.3 del ET.

La modalidad procesal aplicable en este caso es la de impugnación de convenios colectivos, a la que se remite el artículo 90.5 del ET, la cual se regula en los artículos 163 y siguientes de la LRJS. El artículo 163 de la LRJS contempla la impugnación de oficio del convenio, que tiene lugar cuando es la autoridad laboral la encargada de llevarla a efecto, bien por iniciativa propia, bien a solicitud de los representantes legales o sindicales de los trabajadores o los empresarios que sostuvieran la ilegalidad del convenio o los terceros lesionados que así lo invocaran.

La autoridad laboral tiene encomendado el control de legalidad del convenio, tal como se establece en el artículo 90.5 del ET, el cual se materializa en el momento en que se deposita, de modo que puede iniciar el proceso de impugnación por iniciativa propia. Así, el artículo 8.3 del Real Decreto 713/2010, de 28 de mayo, sobre registro y depósito de convenios y acuerdos colectivos de trabajo, establece que la autoridad laboral competente procederá a dictar resolución ordenando el registro, depósito y publicación una vez haya comprobado que el convenio o acuerdo colectivo no vulnera la legalidad vigente ni lesiona gravemente el interés de terceros.

4. Este marco normativo, en el que se encuadra la controversia casacional, debe complementarse con la normativa reguladora de las competencias de la Administración de la Seguridad Social en materia de actas de liquidación de cuotas de cotización para el caso de diferencias de cotización por los trabajadores.

El artículo 34.1.b) del TRLGSS establece que procederá la formulación de actas de liquidación en las deudas por cuotas originadas por:

<< b) Diferencias de cotización por trabajadores dados de alta, resulten o no directamente de las liquidaciones o datos de cotización transmitidos o de los documentos de cotización presentados, dentro o fuera de plazo>>.

El desarrollo reglamentario se recoge en el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, cuyo artículo 31 establece, en su letra b), que procederá la extensión de actas de liquidación por diferencias de cotización por trabajadores dados de alta cuando dichas diferencias no resulten directamente de los documentos de cotización presentados dentro o fuera del plazo reglamentario, cuya extensión es competencia de la Inspección de Trabajo, debiendo extenderse el acta con los requisitos establecidos en el artículo 32 del citado Real Decreto 928/1998.

QUINTO.- El juicio de la Sala. La respuesta a la cuestión de interés casacional.

1. El objeto del debate casacional se centra en determinar si la Administración de la Seguridad Social está obligada a interponer una demanda de oficio ante la jurisdicción laboral para anular un acuerdo de "descuelgue" de un convenio colectivo antes de poder liquidar cuotas impagadas, o si, por el contrario, puede practicar la liquidación por diferencias de cotización de propia autoridad, si constata que el acuerdo es fraudulento.

El auto de admisión de este recurso identifica la cuestión como sustancialmente coincidente con la planteada en el recurso de casación n.º 5275/2021, la cual fue resuelta por la Sentencia de esta Sala, Sección Tercera n.º 1235/2024, de 9 de julio (ECLI:ES:TS:2024:3857), que declaró, como doctrina casacional que la Administración de la Seguridad Social podía liquidar actas de cotizaciones que presuponían la ilegalidad de un acuerdo de descuelgue de un convenio colectivo provincial sin necesidad de incoar un procedimiento sancionador o de que se inste una demanda de oficio ante la jurisdicción laboral.

La referida Sentencia alcanza esta conclusión tras realizar una interpretación prejudicial de la normativa laboral, tanto del Estatuto de los Trabajadores como de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 4 de la LJCA.

La citada Sentencia nº. 1894/2024 se funda en dos razones: (i) en primer lugar, descarta que sea necesario que se plantee demanda de oficio por la modalidad procesal del artículo 148 de la LRJS, previa al acta de liquidación, al no estar previsto para el caso de las cláusulas de descuelgue, por lo que no puede pretenderse un pronunciamiento en una jurisdicción a la que la ley no obliga; y (ii) en segundo lugar, y si bien la autoridad laboral podría seguir la modalidad de impugnación de convenios colectivos según se prevé en el artículo 90.5 del ET, dicha actuación no es preceptiva, de modo que la Administración de la Seguridad Social no está obligada a formalizar una demanda de oficio ante la Jurisdicción Laboral para determinar la ilicitud del acuerdo de descuelgue que habilitase a la Tesorería a practicar las liquidaciones causa del presente litigio.

En consecuencia, se declara, como doctrinal casacional, que la Administración de la Seguridad Social puede liquidar actas de cotizaciones que presuponen la ilegalidad de un acuerdo de descuelgue de un convenio colectivo, sin necesidad de incoar un procedimiento sancionador o de que se inste una demanda de oficio ante la jurisdicción laboral, según la interpretación prejudicial de las citadas normas laborales.

El caso analizado en esta sentencia es sustancialmente idéntico al aquí controvertido, en los términos en que se nos plantea, puesto que no hubo negociación previa en el procedimiento de inaplicación del convenio, de modo que estaríamos en ambos casos ante una simulación del acuerdo de descuelgue.

2. Sobre las cláusulas de descuelgue también se pronuncia la Sentencia de esta Sala, Sección Tercera, n.º 740/2024, de 6 de mayo (ECLI:ES:TS:2024:2240), alegada por la parte recurrida, pero se trata de un supuesto distinto, puesto que se analizó un caso de prórroga de un acuerdo de descuelgue salarial, donde se planteaba una infracción formal en el procedimiento seguido para la inaplicación del convenio, por lo que, a diferencia de nuestro caso, la Inspección de Trabajo, al levantar el acta de liquidación de cuotas a la Seguridad Social, no advirtió la eventual existencia de fraude, dolo, coacción o abuso de derecho en su conclusión. La infracción formal consistía en que no se había notificado la formalización del acuerdo de descuelgue a la Comisión Paritaria.

La citada Sentencia n.º 740/2024 considera que la concurrencia indiciaria de una infracción formal en un acuerdo de prórroga de un acuerdo de descuelgue salarial de un convenio colectivo no puede determinar la competencia de la autoridad administrativa para la inaplicación del acuerdo, por respeto al principio de reserva de jurisdicción, así como a los de seguridad jurídica y negociación colectiva, puesto que corresponde a la jurisdicción social conocer de las causas de nulidad de dichos acuerdos.

En consecuencia, no puede extenderse esta doctrina a este caso, donde no se plantea una infracción formal, sino que se trata de la concurrencia indiciaria de un supuesto de fraude, al apreciarse por la Administración una simulación del acuerdo por falta de negociación, al amparo del cual se cotiza por bases inferiores, lo cual da lugar a la liquidación de la diferencia de cuotas.

3. El supuesto planteado en este recurso, de cotización por bases inferiores, es sustancialmente idéntico al que se analizó en la antes citada sentencia de esta Sala n.º 1894/2024, puesto que estamos ante un caso donde se nos plantea que el acuerdo puede ser simulado o inexistente, por falta de negociación, al amparo del cual se cotiza fraudulentamente por bases inferiores. En efecto, en ambos casos, la Administración de la Seguridad Social aprecia un supuesto de simulación negocial, al aparentarse un procedimiento de descuelgue que no existió, puesto que el acuerdo no se alcanzó con los representantes legitimados para negociar un convenio colectivo, y tampoco se siguió previamente el preceptivo proceso de consultas en los términos del artículo 41.4 del ET.

En este planteamiento, no era procedente acudir a la vía del procedimiento de oficio del artículo 148.b) de la LRJS, la cual está prevista para las modificaciones sustanciales de condiciones de trabajo, que presentan diferencias cualitativas con las cláusulas de descuelgue, tal como ha expresado reiteradamente la jurisprudencia social. Así, las Sentencias de la Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, Sección Primera, n.º 55/2025, de 28 de enero (ECLI:ES:TS:2025:470) y n.º 465/2025, de 1 de abril ( ECLI:ES:TS:2025:1670) nos recuerdan que no cabe la posibilidad de utilizar el mecanismo de la modificación sustancial de condiciones de trabajo para conseguir la alteración de las establecidas en convenios colectivos estatutarios, lo cual tiene como finalidad la de impedir la utilización de ese procedimiento para modificar esa clase de acuerdos colectivos, para las que el legislador ha dispuesto que deben someterse en todo caso al procedimiento del art. 82.3 ET. Por tanto, la exigencia de que la empresa acuda al procedimiento de descuelgue, prevista en este último precepto, impide extender el ámbito de aplicación del procedimiento de oficio a este caso.

Debe advertirse que la "autoridad laboral" a que se refiere el artículo 148 de la LRJS, es la autoridad administrativa encargada de ejercer la potestad correspondiente, configurándose una especie de prejudicialidad devolutiva respecto de la decisión a adoptar en el seno del procedimiento administrativo de liquidación o sancionador, de modo que la TGSS ostenta la condición de autoridad laboral, habiéndose reconocido reiteradamente su legitimación activa para instar el procedimiento de oficio, tal como se recoge, entre otras muchas, en las Sentencias de la Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, Sección Primera, n.º 745/2018. de 1 de julio ( ECLI:ES:TS:2018:3026) y n.º 46/2019, de 23 de enero ( ECLI:ES:TS:2019:373).

En el caso de la modalidad procesal de convenios colectivos, la posible impugnación de la inaplicación del convenio por la autoridad laboral está expresamente contemplada en el artículo 82.3, en relación con el artículo 90.5, del ET, cuando legitima a la autoridad laboral para iniciar el proceso de impugnación de convenios colectivos, lo cual es concordante con la regulación procesal de los artículos 163 y siguientes de la LRJS. Sin embargo, y a diferencia del artículo 148 de la LRJS, la autoridad laboral a que se refiere el precepto no es la Administración de la Seguridad Social, sino que contempla la impugnación de oficio por parte la "autoridad laboral competente" para ejercer el control de legalidad en la inscripción de los convenios colectivos, conforme a lo dispuesto en el artículo 90.2 del ET y en el desarrollo reglamentario del Real Decreto 713/2010, de 28 de mayo, sobre registro y depósito de convenios y acuerdos colectivos de trabajo. Esta competencia corresponde a la Administración autonómica en este caso, concretamente a la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía, que fue la que registró los acuerdos de descuelgue.

En el caso de esta modalidad procesal de impugnación de convenios colectivos, la autoridad laboral está legitimada para comunicar la ilegalidad del convenio con ocasión del control de legalidad que realiza, pero no se configura en ningún caso una prejudicialidad devolutiva respecto de la decisión a adoptar en el seno del procedimiento administrativo de liquidación de cuotas, y en este sentido, como ya se dijo en la citada Sentencia de esta Sala n.º 1894/2024, la Administración de la Seguridad Social no está obligada a instar la iniciación de un procedimiento de impugnación de convenios colectivos por la autoridad laboral competente, puesto que ello no está preceptuado en los artículos 82 y 90 del ET, ni en los artículos 163 y siguientes de la LRJS. Por otra parte, el control de legalidad que realiza la autoridad laboral sobre el convenio colectivo es un control abstracto, por lo que no puede entenderse que interfiera sobre dicho objeto el control concreto que realiza la Inspección en el ejercicio de sus competencias sobre liquidación de cuotas de cotización, al constatar que no existía descuelgue por falta de base negocial, aplicando las diferencias de cotización correspondientes.

4. Por ello, y en respuesta a la cuestión de interés casacional en los términos que hemos aclarado en el fundamento segundo y en interpretación prejudicial de la normativa laboral, declaramos que, en las circunstancias de este caso, la Administración de la Seguridad Social podía liquidar actas por diferencia de cotizaciones por ausencia de negociación de los acuerdos de descuelgue de un convenio colectivo, sin que sea preceptivo instar una demanda de oficio ante la jurisdicción laboral.

SEXTO.- Decisión del recurso.

1. La aplicación de la doctrina casacional al caso lleva a la estimación del recurso, casando y anulando la sentencia recurrida, debiendo proceder a la resolución de la la resolución de la concreta controversia jurídica que es objeto del proceso, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 93.3 de la LJCA, procediendo a integrar los hechos probados por estar suficientemente justificados, sin que sea necesario ordenar la retroacción de actuaciones.

El primero de los motivos alegados por la parte demandante ha sido objeto de la cuestión de interés casacional, donde hemos concluido la competencia de la TGSS para practicar la liquidación en las circunstancias del caso.

2. La parte actora alega que no existen diferencias de cotización, siendo improcedente su reclamación, y que los cuatro procedimientos seguidos para la inaplicación de las condiciones retributivas establecidas en el convenio colectivo son válidos.

En la demanda se alega que existían causas económicas justificativas, que los trabajadores estaban debidamente representados, siendo admisible un único representante, que hubo periodo de consultas, donde se negoció con la intención de alcanzar un acuerdo, que la vigencia fue temporal y que dejó de aplicar el salario base y el plus de convenio y que, a cambio, introdujo un concepto de sueldo fijo, y determinados complementos mensuales en atención al grado de responsabilidad, funciones, méritos y desempeño individual de cada uno de los trabajadores.

Para examinar dichas alegaciones, debe partirse de lo actuado en el expediente, constando en el acta de inspección levantada que el administrador único de la empresa no recordaba haber realizado ningún periodo de consultas, ni recordaba quién era el representante de los trabajadores, en lo cual coinciden las manifestaciones de todos los trabajadores que actuaron como representantes en los sucesivos procedimientos de descuelgue, quienes afirman que no hubo periodo de consultas. Asimismo, consta que la empresa no entregó la documentación acreditativa de las causas económicas que motivaban el descuelgue, y así resulta corroborado por quienes intervinieron como representantes de los trabajadores. Finalmente, consta en el acta de inspección que no hubo designación de comisión negociadora, que hubo irregularidades en la designación de representante de los trabajadores y que no se concretó la duración temporal del descuelgue.

A la hora de valorar estos elementos fácticos recogidos en el acta de inspección, debemos indicar que la jurisprudencia de esta Sala, que se resume en la Sentencia de esta Sección Cuarta n.º 2644/2016, de 15 diciembre (ECLI:ES:TS:2016:5600), expresa de modo uniforme que los hechos constados por los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social gozan de presunción de certeza o veracidad, con fundamento en su imparcialidad y especialización, si bien tal presunción opera en un ámbito objetivo delimitado por tres puntos: (i) que sean hechos que, por su objetividad, hubiera percibido directamente el inspector o controlador laboral; (ii) o que se trate de hechos inmediatamente deducibles de los primeros o acreditados en virtud de medios de prueba referidos en la propia acta; y (iii) sin que se extienda a las simples apreciaciones globales, juicios de valor o calificaciones jurídicas. Del mismo modo, la Sala Cuarta de este Tribunal Supremo expresa que la presunción de certeza se extiende a los hechos que han sido comprobados directamente por el funcionario o funcionaria, según se recoge en la Sentencia n.º 531/2024, de 4 de abril ( ECLI: ES:TS:2024:1982).

En nuestro caso, las conclusiones sobre la falta de base negocial se fundan en hechos que constan en el acta de inspección, no resultando desvirtuados por la documental aportada por la parte demandante, puesto que, si bien se formalizaron los diferentes trámites, lo cierto es que los mismos no responden a una actividad negocial, según se desprende de lo consignado en el acta, de lo que se concluye que realmente no hubo base negocial del acuerdo, por las irregularidades expresadas en la designación de representantes, comisión negociadora e inexistencia del periodo de consultas.

En consecuencia, y habiéndose motivado la aplicación de las cuotas y recargos correspondientes, debe concluirse que la liquidación de cuotas practicada es conforme a derecho.

4. Se alega en la demanda la prescripción de las diferencias de cotización a la Seguridad Social de las mensualidades de noviembre de 2014, diciembre de 2014 y enero de 2015, así como del recargo exigido por dichas cuotas.

No es controvertido que las actuaciones inspectoras se iniciaron el 5 de diciembre de 2018, si bien la parte demandante sitúa el inicio del cómputo de la prescripción en el 12 de febrero de 2019, alegando que fue cuando se iniciaron específicamente las actuaciones inspectoras referidas a los procedimientos de descuelgue.

Esta alegación no puede ser acogida, puesto que la actuación inspectora que finaliza con el acta de liquidación se sigue en un procedimiento con el mismo objeto, que es el de comprobar la existencia de diferencias de cotización a la Seguridad Social, por infracotización, por lo que la interrupción de la prescripción se produce cuando la empresa tiene conocimiento formal de las actuaciones, esto es, el día 5 de diciembre de 2018.

El artículo 24.1 del TRLGSS establece un plazo de cuatro años para la prescripción del derecho de la Administración de la Seguridad Social para determinar las deudas por cuotas y por conceptos de recaudación conjunta mediante las oportunas liquidaciones", así como para el ejercicio de la acción para exigir el paqo de las deudas por cuotas de la Seguridad Social. El apartado 3 del citado artículo 24 del TRLGSS establece que la prescripción quedará interrumpida por cualquier actuación administrativa realizada con conocimiento formal del responsable del pago conducente a la liquidación o recaudación de la deuda y, especialmente, por su reclamación administrativa mediante reclamación de deuda o acta de liquidación, disponiendo que el inicio de las actuaciones inspectoras a que se refiere el artículo 20.6 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, interrumpirán la prescripción. Finalmente, el artículo 42 del Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social, establece que la obligación de pago de las cuotas de la Seguridad Social y de los conceptos de recaudación conjunta, así como de los recargos sobre unos y otras, prescribirá a los cuatro años, a contar desde la fecha en que finalice el plazo reglamentario de ingreso de aquéllas, en tanto que su artículo 56 establece que las cuotas de la Seguridad Social se ingresarán dentro del mes siguiente al que corresponda su devengo.

De ello se deriva que no existe la prescripción opuesta por la parte demandante, por lo que procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto.

SÉPTIMO.- Costas procesales

A tenor de lo establecido por el artículo 93.4 de la Ley de esta Jurisdicción, cada parte correrá con las costas causadas a su instancia y con las comunes por mitad en el recurso de casación.

En cuanto a las costas de la instancia, conforme a lo prevenido en el artículo 139.1 de la Ley de esta Jurisdicción, no se hace imposición, por tratarse de una cuestión que ha dado lugar a pronunciamientos contradictorios en los tribunales de instancia, apreciando serias dudas de derecho, habiendo sido necesarios los pronunciamientos de esta Sala para la definitiva resolución de la controversia.