Sentencia Contencioso-Administrativo 87/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 8886/2023 de 02 de febrero del 2026

PRIMERO.- Los términos del litigio y la sentencia recurrida.

1.- La sociedad mercantil "Prosegur Soluciones Integrales de Seguridad, S.L." impugnó ante Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, la resolución de 08/09/2.021 de la Dirección Provincial de Madrid de la Tesorería General de la Seguridad Social, que confirmó en alzada la resolución de la Subdirección Provincial de Madrid de 12/07/2021, que declaró a la recurrente como responsable solidaria de las deudas contraídas por la empresa "Ombuds Compañía de Seguridad, S.A." con la Seguridad Social por importe total de 2.929.495,79 € en el momento de la derivación, por los periodos de abril de 2017 a agosto de 2019, sobre la base de la apreciación de sucesión empresarial.

2.- La sentencia nº 702/2023, de 18 de octubre, del referido Tribunal desestimó el recurso, aplicando lo sostenido en su anterior sentencia de 16 de marzo de 2022, en recurso planteado por la misma recurrente.

En los extremos que aquí interesan, consideró que lo que resulta del artículo 5.g) del Real Decreto 1314/1984, de 20 de junio, por el que se regula la estructura y competencias de la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS), es que la Subdirección General de Procedimientos Ejecutivos y Especiales de Recaudación tiene atribuida las funciones de dirección, impulso, control e impartición de instrucciones de servicio, entre otras, en materia de derivaciones de responsabilidad. Pero no la gestión recaudatoria, esto es, la incoación, tramitación y resolución de expedientes, que corresponde a las Direcciones Provinciales de la TGSS. Añadió que el precepto indicado es compatible y complementario del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, que en su artículo 21 regula la competencia para la liquidación y recaudación de las cuotas y demás recursos del sistema. Preceptos de los que resulta la competencia de los órganos territoriales para dictar acuerdos de derivación de responsabilidad, razón por la debía desestimar el motivo de incompetencia funcional de Dirección Provincial de Madrid de la TGSS.

Tampoco apreció incompetencia objetiva o territorial de la citada Dirección Provincial de Madrid, ni que el fondo del asunto relativo al acuerdo de derivación de responsabilidad impugnado fuese contrario a derecho, aspectos que exceden del objeto de este recurso de casación.

SEGUNDO. - La cuestión de interés casacional.

La Sección de Admisión de esta Sala, por auto de 13 de noviembre de 2024, declaró como cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, que "se determine si, de acuerdo con el artículo 5 g) del Real Decreto 1314/1984, de 20 de junio , por el que se regula la estructura y competencias de la Tesorería General de la Seguridad Social, la Subdirección General de Procedimientos Ejecutivos y Especiales de Recaudación es la competente para dictar los acuerdos de derivaciones de responsabilidad, o le corresponde la competencia a los órganos territoriales de la TGSS".

TERCERA. - Las alegaciones de las partes.

A) El recurso de casación de la parte actora

La entidad mercantil recurrente entiende que la sentencia cuestionada ha infringido el artículo 5 g) del Real Decreto 1314/1984, de 20 de junio, precepto que debe vincularse con la correlativa vulneración del artículo 2.4º del Real Decreto nº 497/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, y el artículo 12.2º del Real Decreto nº 1415/2004, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social. Todas estas infracciones legales conectan directamente con la nulidad de pleno derecho contemplada en el artículo 47.1º b) de la Ley 39/2015, de 01 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Sostiene que la sentencia impugnada confunde la competencia para declarar la derivación de responsabilidad solidaria (que corresponde exclusivamente a la Subdirección General de Procedimientos Ejecutivos y Especiales de Recaudación) y la competencia ulterior que se asigna a los órganos de recaudación de la TGSS, como es la Subdirección Provincial de la TGSS de Madrid. La "gestión recaudatoria" de esta Subdirección Provincial de la TGSS de Madrid se concreta en la realización de las actuaciones administrativas necesarias para el cobro o recaudación de una deuda de Seguridad Social que, en este caso, se impone a una empresa como responsable solidaria, pero dicha competencia de recaudación (de "ejecución", podríamos decir) no incluye la incoación, tramitación y resolución del expediente de derivación de responsabilidad solidaria hasta el dictado del acuerdo administrativo en el que se imponga dicha solidaridad, pues esta competencia es la que específicamente atribuye el artículo 5 g) del Real Decreto nº 1314/1984 a la Subdirección General de Procedimientos Ejecutivos y Especiales de Recaudación, y no a la erróneamente entendida por la sentencia recurrida, la Subdirección Provincial de la TGSS de Madrid.

Aduce que la secuencia competencial se divide en dos fases: la que podríamos llamar "declarativa de la solidaridad" que corresponde, única y exclusivamente a la Subdirección General de Procedimientos Ejecutivos y Especiales de Recaudación, por expresa indicación del artículo 5 g) del RD 1314/1984; y la posterior -"de ejecución" o "de cobro de la deuda declarada"- que sí corresponde a la Subdirección Provincial de la TGSS de Madrid como órgano de recaudación. En consecuencia, el acuerdo de derivación de la responsabilidad solidaria dictado por la Subdirección Provincial de Madrid de la TGSS debe declararse nulo de pleno derecho por haber sido dictado por un órgano administrativo manifiestamente incompetente para ello.

B) La oposición del Letrado de la Administración de la Seguridad Social.

Entiende que para la resolución de la cuestión debe partirse de la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo a partir de la sentencia de la Sala 3ª de 18 de abril de 2000, que puso de relieve que la TGSS para hacer efectiva la gestión recaudatoria en el ámbito de la Seguridad Social está dotada de una estructura orgánica con diferenciación entre los órganos directivos centrales y las direcciones provinciales, y que por más que la Tesorería General de la Seguridad Social tenga personalidad jurídica diferenciada y su competencia se extienda a todo el territorio nacional, se trata de un ente dotado de órganos periféricos --Direcciones Provinciales y Administraciones y Unidades de Recaudación incluidas en las mismas-- que tienen sus competencias recaudatorias territorialmente limitadas. Este criterio se plasma en la regulación que hacen el artículo 7.2 del Real Decreto 1314/1984, y el artículo 2.2 del Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social aprobado por Real Decreto 1415/2004.

La declaración de derivación es una actividad administrativa conducente a la realización del crédito en los términos del artículo 1.1 de dicho Reglamento, sin esa declaración no existe posibilidad de exigir la deuda. No se pueden escindir ambos conceptos-declaración inicial y reclamación posterior de deuda- como improcedentemente hace el recurrente, los dos son absolutamente complementarios, ambos son necesarios para la recaudación de la deuda por parte de la TGSS y por ello forman parte ambos del concepto de "gestión recaudatoria". Así se desprende del artículo 18.3 de la Ley General de la Seguridad Social, que, cuando se trata de derivación de responsabilidad, incardina ambas en la gestión recaudatoria, tanto la exigencia de la deuda a la nueva empresa declarada responsable, como la declaración inicial de la derivación sin la cual no se podría exigir la deuda, mostrando definitivamente a las claras que ambos conceptos son "gestión recaudatoria".

Finalmente, el artículo 5.1.g) del mencionado RD 1314/1984 no está atribuyendo a dicha Subdirección General la adopción de la derivación de responsabilidad, como erróneamente se entiende de contrario, sino la dirección, impulso, control e impartición de instrucciones de servicio en la materia. Ambas cosas son diferentes. Una cosa es el ejercicio de la actividad administrativa en que consiste la gestión recaudatoria -atribuida a las Direcciones provinciales- y otra las funciones de dirección, impulso control e impartición de instrucciones que corresponden a todas las Subdirecciones Generales- también a la del caso que nos ocupa- respecto de las materias que se encuentran dentro del ámbito de su competencia. Por el contrario, la tesis del recurrente vaciaría de contenido la competencia de las Direcciones Provinciales. Por todo ello solicita la desestimación del recurso.

C) La oposición de la representación del OMBUDS COMPAÑÍA DE SEGURIDAD, S.A

La entidad mercantil correcurrida entiende que el artículo 5.g) del RD 1313/84 disocia con nitidez las funciones de dirección, impulso y control en determinadas materias de naturaleza directiva y organizativa, de las de gestión directa o resolución de procedimientos. La norma no puede querer que un órgano directivo de la TGSS tenga que ocuparse de dictar actos administrativos concretos de recaudación, entre los que se encuentran las derivaciones de responsabilidad, ya que absorbería toda su actividad haciéndola incompatible con sus funciones directivas y organizativas, cuando existen otros órganos especializados para ello. La interpretación propuesta por el recurrente abocaría a que las Subdirecciones Generales como órganos directivos tuvieran que dictar cientos de miles de actos de recaudación.

Los acuerdos de derivación de responsabilidad solidaria son actos de gestión recaudatoria en los términos definidos por el artículo 1 del RGR, toda vez que constituyen una «actividad administrativa conducente a la realización de los créditos y derechos de la Seguridad Social». Y ello porque estos acuerdos, no solo declaran la responsabilidad de la empresa sucesora sino que a la vez y de forma inescindible se efectúa la liquidación directa ( artículo 22.1.b TRLGSS) y el requerimiento de pago de la deuda, que constituyen actos puros de recaudación. Se trata pues de cuestiones inseparables: el acto de derivación implica necesariamente la declaración de responsabilidad junto con la exigencia de la deuda, es decir estamos ante actos recaudatorios cuya competencia está atribuida normativamente a las direcciones provinciales.

Finalmente, aduce que en el supuesto de que la competencia para dictar el acto residiera en la Subdirección General de Procedimientos Ejecutivos y Especiales de Recaudación, la incompetencia sería jerárquica y por tanto estaríamos ante un mero vicio de anulabilidad y no de nulidad.

CUARTO. - El juicio de la Sala. La doctrina casacional.

1.- La cuestión sobre la que tenemos que pronunciarnos ha sido ya resuelta por la Sección Tercera de esta Sala respecto de un asunto análogo planteado por la misma recurrente. Se trata de la sentencia 1138/2025, de 14 de septiembre, que da respuesta a todas las cuestiones planteadas en este proceso, razón por la que debemos reproducir parcialmente sus fundamentos 4, 5 y 6:

"CUARTO.- (...)

Planteado el debate casacional en los términos que acabamos de reseñar, exponemos a continuación el marco normativo aplicable.

El artículo 5.g) del Real Decreto 1314/1984, de 20 de junio , por el que se regula la estructura y competencias de la Tesorería General de la Seguridad Social, bajo el título "Subdirecciones Generales", dispone lo siguiente:

«Los servicios centrales de la Tesorería General de la Seguridad Social se estructuran en las siguientes subdirecciones generales:

(...)

g) Subdirección General de Procedimientos Ejecutivos y Especiales de Recaudación, a la que se atribuyen las funciones de dirección, impulso, control e impartición de instrucciones de servicio en materia de recaudación de los recursos del sistema de la Seguridad Social en período ejecutivo; aplazamientos de pago y derivaciones de responsabilidad; fraccionamiento de reintegros de prestaciones indebidamente percibidas; gestión de las moratorias legalmente previstas que supongan pago aplazado de deuda ya devengada; gestión y coordinación de los procedimientos concursales en que intervenga la Tesorería General de la Seguridad Social y del procedimiento de deducción sobre entidades públicas; adopción de medidas cautelares; gestión recaudatoria respecto a las empresas que, por razón de su número de trabajadores u otras circunstancias concurrentes, se determinen por el Director General, así como cualquier otra función que las normas atribuyan, en el procedimiento recaudatorio ejecutivo, a los servicios centrales de la Tesorería General de la Seguridad Social.».

El artículo 2.2 del Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio , por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social, bajo el título "Competencia y atribución de funciones" y refiriéndose a la "gestión recaudatoria de los recursos del sistema de la Seguridad Social", entendida como «el ejercicio de la actividad administrativa conducente a la realización de los créditos y derechos de la Seguridad Social», ex artículo 1.1 del real decreto, dispone lo siguiente:

«2. La Tesorería General de la Seguridad Social llevará a cabo dicha gestión recaudatoria a través de sus direcciones provinciales, salvo atribución expresa a otros órganos o unidades, de acuerdo con la distribución de funciones que se establezca en este reglamento y en la normativa reguladora de su estructura y organización, y conforme a la reserva y reparto de competencias que lleve a cabo el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, sin perjuicio de la delegación de competencias que pueda realizar.».

El artículo 18.3 de Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social , dispone lo siguiente:

«3. Son responsables del cumplimiento de la obligación de cotizar y del pago de los demás recursos de la Seguridad Social las personas físicas o jurídicas o entidades sin personalidad a las que las normas reguladoras de cada régimen y recurso impongan directamente la obligación de su ingreso y, además, los que resulten responsables solidarios, subsidiarios o sucesores mortis causa de aquellos, por concurrir hechos, omisiones, negocios o actos jurídicos que determinen esas responsabilidades, en aplicación de cualquier norma con rango de ley que se refiera o no excluya expresamente las obligaciones de Seguridad Social, o de pactos o convenios no contrarios a las leyes. Dicha responsabilidad solidaria, subsidiaria o mortis causa se declarará y exigirá mediante el procedimiento recaudatorio establecido en esta ley y en su normativa de desarrollo.».

QUINTO.- Criterio de la Sala sobre la competencia de los órganos territoriales de la Tesorería General de la Seguridad Social para para dictar los acuerdos de derivaciones de responsabilidad.

La interpretación de las normas que hemos transcrito en el fundamento de derecho anterior conduce a considerar a los órganos territoriales de la Tesorería General de la Seguridad Social competentes para para dictar acuerdos de derivación de responsabilidad en los procedimientos recaudatorios, al igual que hizo la sentencia de instancia recurrida en casación.

Esta Sala alcanza esa conclusión con sustento en las siguientes razones:

En primer lugar, el artículo 5.g) del Real Decreto 1314/1984, de 20 de junio , por el que se regula la estructura y competencias de la Tesorería General de la Seguridad Social, no atribuye a la Subdirección General de Procedimientos Ejecutivos y Especiales de Recaudación la competencia para la adopción de los acuerdos derivación de responsabilidad, sino la «dirección, impulso, control e impartición de instrucciones de servicio en la materia de recaudación de los recursos del »sistema de la Seguridad Social en período ejecutivo; aplazamientos de pago y derivaciones de responsabilidad; (...)». Esta atribución competencial no comprende la adopción de los acuerdos de derivación de responsabilidad que pudiera tener lugar en la tramitación de los correspondientes procedimientos recaudatorios, ni cabe deducir del tenor literal del precepto otra cosa.

En segundo lugar, corresponde a la Tesorería General de la Seguridad Social llevar a cabo la gestión recaudatoria de los recursos del sistema de la Seguridad Social a través de sus Direcciones Provinciales, salvo atribución expresa a otros órganos o unidades, con arreglo a lo previsto en el artículo 2.2 del Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio , por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social, en relación con el artículo 1.1 del mismo real decreto .

En este sentido, debe destacarse que la gestión recaudatoria de los recursos del sistema de la Seguridad Social es definida normativamente como «el ejercicio de la actividad administrativa conducente a la realización de los créditos y derechos de la Seguridad Social», tal y como prevé relación con el artículo 1.1 del mismo Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio , por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social.

En tercer lugar, tanto la adopción de los acuerdos de derivación de responsabilidad por deudas de la Seguridad Social como la recaudación de los recursos de la Seguridad Social, deben entenderse incardinados en la denominada "gestión recaudatoria de los recursos del sistema de Seguridad Social", resultando artificioso distinguir a efectos competenciales entre la adopción de aquellos acuerdos, por un lado, y las actuaciones de recaudación necesarias para su ejecución, por otro, pues unos y otros forman parte de la actividad administrativa conducente a la realización de los créditos y derechos de la Seguridad Social.

En cuarto lugar, tanto la declaración de la responsabilidad solidaria, subsidiaria o mortis causa de quienes resulten por ello obligados al pago de recursos de la Seguridad Social como su exigencia debe llevarse a cabo mediante el procedimiento recaudatorio establecido en el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social y en su normativa de desarrollo, tal y como preceptúa el artículo 18.3 de dicho texto refundido. De este modo la norma integra en el procedimiento de gestión recaudatoria junto a la derivación de responsabilidad la exigencia de la correspondiente deuda al responsable, cuya tramitación corresponde a las Direcciones Provinciales de la Tesorería General de la Seguridad Social.

Por último, no faltan precedentes jurisprudenciales que incluyen las derivaciones de responsabilidad acordadas por la Tesorería General de la Seguridad Social, en particular, por sus Direcciones Provinciales, entre los actos de gestión recaudatoria, como ocurre en la Sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo n.º 1661/2018 de 22 noviembre de 2018 (Rec. 2507/2016 ), con motivo, en este caso, de apreciar la competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para conocer del recurso interpuesto contra un acuerdo de derivación de responsabilidad solidaria, adoptado por una dirección provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social, en interpretación y aplicación de la disposición adicional quinta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -modifica el artículo 3 del Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril- y del artículo 3.f) de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social .

Por todo lo expuesto, esta Sala del Tribunal Supremo considera que los órganos territoriales de la Tesorería General de la Seguridad Social resultan competentes para para dictar acuerdos de derivación de responsabilidad en los procedimientos recaudatorios de los recursos del sistema de Seguridad Social.

SEXTO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional.

De conformidad con las consideraciones expuestas en los apartados anteriores, esta Sala, dando respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en este recurso de casación, que presenta interés casacional para la formación de jurisprudencia, declara, en interpretación del artículo 5.g) del Real Decreto 1314/1984, de 20 de junio , por el que se regula la estructura y competencias de la Tesorería General de la Seguridad Social, lo siguiente:

Los órganos territoriales de la Tesorería General de la Seguridad Social resultan competentes para dictar acuerdos de derivación de responsabilidad en los procedimientos recaudatorios de los recursos del sistema de Seguridad Social".

2.- Esta Sección reitera la doctrina casacional expuesta en el sentido de declarar que "los órganos territoriales de la Tesorería General de la Seguridad Social resultan competentes para dictar acuerdos de derivación de responsabilidad en los procedimientos recaudatorios de los recursos del sistema de Seguridad Social".

QUINTO. - La aplicación de la doctrina casacional al caso. La desestimación del recurso de casación.

Por las razones expuestas, y de conformidad con la doctrina casacional declarada en el anterior fundamento, debemos desestimar el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la sociedad Prosegur Soluciones Integrales de Seguridad, S.L., y confirmar la sentencia nº 702/2023, de 18 de octubre, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso-administrativo nº 1778/2021

SEXTO. - Costas.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad.