Sentencia Contencioso-Administrativo 464/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 6450/2022 de 22 de abril del 2025

PRIMERO.- La sentencia recurrida

El presente recurso de casación se interpone por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia contra la sentencia dictada por la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, que estimó el recurso de apelación interpuesto por doña Virtudes, ahora recurrida, contra la Sentencia de 26 de marzo de 2021, del Juzgado de lo Contencioso-administrativo n.º 4 de Murcia que, a su vez, había estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto, tras la previa declaración de lesividad para el interés público, por la Comunidad Autónoma citada, para que se declare la nulidad de la actuación administrativa presunta impugnada.

La actuación impugnada en el recurso contencioso-administrativo, previa declaración de lesividad, para que se declarara su invalidez, fue el acto presunto de la Consejería de Salud del Gobierno autonómico, del recurso de alzada interpuesto, a su vez, contra el acto presunto anterior en relación con la reclamación económica de 15 de febrero de 2017, presentada por la ahora recurrida, por las diferencias retributivas devengadas durante el desempeño interino de las funciones de Jefa de Sección en el Hospital General Universitario Reina Sofia de Murcia, para el abono, durante aproximadamente ocho años, de las mismas retribuciones complementarias que el resto de los Facultativos Jefes de Sección.

La sentencia del Juzgado considera que «a pesar de las alegaciones realizadas por la parte actora en su demanda, se debe dar la razón a la (...) cuando en contestación a la demanda en el acto de juicio señaló que lo anterior supone que el efecto de "cosa juzgada" derivado de la sentencia 221/2018 de 8 de octubre de 2018 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo Cinco de Murcia , se limita a lo resuelto por esa sentencia. Así dicha sentencia concluyó que "El efecto de lo anterior será que, una vez operado el silencio positivo por la doble desestimación presunta, los efectos del mismo no pueden ser neutralizados por la Administración, como en este caso ha realizado, dictando una resolución expresa contraria al sentido del silencio, tal y como impone el artículo 24.3 letra a de la Ley 39/2015 . Dado que se ha estimado la pretensión por silencio tampoco puede analizarse la prescripción del derecho a reclamar en relación con determinadas anualidades y todo ello, sin perjuicio de la facultad de revisión de oficio de la Administración". De esta forma, con carácter general, encontrándonos ante un supuesto de acto administrativo producido por silencio positivo, tal acto ha de entenderse ordinariamente como válido y producir los efectos que le son propios, siendo solo atacable únicamente por las vías de revisión de oficio o impugnación previa declaración de lesividad lo que acontece en el presente procedimiento»

La Sala de apelación, por su parte, declara que «no podemos debatir en sede judicial dos veces las mismas cuestiones. Existe un acto administrativo que fue confirmado en Sentencia (la Resolución presunta de la Consejería de Salud de 5 de septiembre de 2017). No puede admitirse que la Administración lo expulse del sistema jurídico ni es dable -en consecuencia- que un Juzgador declare ese acto anulable pues -reiteramos- el mismo ya fue convalidado como conforme a Derecho en vía judicial.

Precisamente el instituto jurídico de la cosa juzgada trata de evitar, por razones de seguridad jurídica, el dictado de sentencias contradictorias sobre el mismo asunto; no respetar el principio de cosa juzgada nos lleva a la situación que ha acaecido en este caso pues es evidente que el fallo de la Sentencia ahora apelada (que viene a decir que en nulo el acto en el que se reconoce a la Sra. Virtudes el derecho a que el SMS le abone la cantidad de 48.695 euros en concepto de diferencias retributivas) es totalmente contradictorio con ya resuelto en el Fallo de la Sentencia firme dictada el 8 de octubre de 2018 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 5 (en la que se condenó al SMS a abonar a la Sra. Virtudes la cantidad de 48.695,31€ en concepto de diferencias retributivas del periodo comprendido desde el 5/7/2007 a 11/10/2016)»

SEGUNDO.- La identificación del interés casacional

El interés casacional para la formación de jurisprudencia del presente recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo acordado mediante Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera) de 18 de octubre de 2023, a la siguiente cuestión:

<>.

También se identifican en el expresado Auto como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, los artículos 24.2 y 24.4 de la Ley 39/2015 en relación con el artículo 69.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, y con el artículo 222 de la Ley de enjuiciamiento Civil. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras, si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJCA.

TERCERO.- La posición de las partes procesales

La Administración recurrente considera que la interpretación que realiza la Sala de apelación no es conforme a Derecho porque la sentencia que declara la existencia del silencio administrativo positivo, sin examinar la licitud del acto presunto, no produce el efecto de cosa juzgada respeto del ulterior proceso de declaración de nulidad, previa declaración de lesividad. Señalando que la doctrina jurisprudencial adecuada es que la declaración del silencio positivo sin examen del fondo del recurso no produce el efecto de cosa juzgada, impeditivo de la revisión de oficio del acto presunto.

En consecuencia, la Administración puede revisar de oficio los actos producidos por silencio positivo cuya existencia se haya declarado por sentencia judicial y, en particular, puede, previa declaración de lesividad, impugnar dichos actos presuntos antes el orden contencioso-administrativo.

Por su parte, la ahora recurrida alega que en este caso concurre la cosa juzgada, pues, aunque las resoluciones dictadas se anularon por el efecto positivo del silencio, debe tenerse en cuenta que estamos ante un acto presunto producido por la Administración al no resolver en tiempo y forma la reclamación económica formulada y el posterior recurso de alzada interpuesto contra la desestimación por acto presunto de dicha reclamación inicial.

Sostiene que no es conforme a Derecho que, en un momento posterior, tras un primer procedimiento judicial en el que ha recaído sentencia firme, se plantee una revisión de oficio que venga a subsanar, de forma artificial, ilícita e ilegítima, la inacción de la Administración que llevó al acto administrativo presunto estimatorio de sus pretensiones.

CUARTO.- Las circunstancias del caso

El examen de la cuestión casacional que determinó la admisión del presente recurso precisa que nos detengamos en las circunstancias del caso examinado que, como señalamos en el fundamento primero, se trata del recurso de lesividad para la declaración de invalidez del acto presunto que ahora impugna la Administración autora.

1.- La parte ahora recurrida, doña Virtudes, presentó el día 15 de febrero de 2017, ante el Servicio Murciano de Salud, una reclamación, a efectos económicos y administrativos, por haber desempeñado, a su juicio, una Jefatura de Sección, desde 2007 a 2016, en el Hospital General Universitario Reina Sofia de Murcia.

2.- La citada reclamación económica no fue resuelta en plazo, e interpuesto recurso de alzada tampoco fue resuelto expresamente por la Administración.

3.- Contra la desestimación presunta se interpuso el correspondiente recurso contencioso-administrativo, ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo n.º 5 de Murcia, dando lugar al procedimiento abreviado n.º 370/2017.

4.- Durante la tramitación del recurso contencioso-administrativo, en concreto tres meses después de su interposición, se dictó una resolución expresa inicial denegando la reclamación retributiva y otra resolución expresa desestimando el recurso de alzada. Y contra estos actos administrativos expresos se amplió el recurso contencioso-administrativo.

5.- El día 8 de octubre de 2018 se dicta Sentencia por el expresado Juzgado, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Virtudes, por considerar que ha tenido lugar el efecto positivo del doble silencio observado por la Administración, al haber resuelto presuntamente su reclamación inicial y la alzada posterior. Igualmente añade la sentencia que < artículo 24.3 letra a de la Ley 39/2015 . Dado que se ha estimado la pretensión por silencio tampoco puede analizarse la prescripción del derecho a reclamar en relación con determinadas anualidades y todo ello, sin perjuicio de la facultad de revisión de oficio de la Administración>>.Sentencia que únicamente aborda la cuestión relativa al silencio administrativo, y que es firme.

6.- Posteriormente, la Administración incoa un procedimiento de revisión de oficio el día 26 de abril de 2019. Y mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno de 24 de octubre de 2019 se declaró lesivo el acto presunto estimatorio que surge del doble silencio, y que confiere un carácter positivo.

7.- Tras esa declaración de lesividad, la Administración interpone recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo n.º 4 de Murcia, para que se declarara la nulidad de la estimación presunta por el doble silencio administrativo.

8.- El Juzgado dicta sentencia estimando el recurso contencioso-administrativo deducido por la Administración y declara la nulidad del acto administrativo presunto positivo, que es recurrido en apelación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, que dicta sentencia estimando la apelación interpuesta por doña Virtudes.

QUINTO.- La jurisprudencia sobre la cuestión de interés casacional

En relación con la cuestión de interés casacional que determinó la admisión del recurso de casación, debemos traer a colación lo que hemos declarado en dos anteriores sentencias: de 11 de noviembre de 2019 (recurso contencioso-administrativo n.º 164/2018), y de 7 de febrero de 2023 (recurso de casación n.º 3435/2021).

En concreto, debemos destacar la identidad entre la cuestión de interés casacional que determinó la admisión del presente recurso de casación y la cuestión de interés casacional del recurso que resuelve la citada Sentencia de 7 de febrero de 2023, lo que determina que, por razones de igualdad en la aplicación de la ley ( artículo 14 de la CE) , y de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE) debamos reiterar ahora lo que entonces declaramos.

En la primera Sentencia de 11 de noviembre de 2019 declaramos que <>.Añadiendo que < artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción . (...) Tal es lo que sucede en el presente supuesto sin ningún atisbo de duda>>.

Y, en la segunda Sentencia de 7 de febrero de 2023, cuya cuestión de interés casacional es idéntica a la ahora examinada, declaramos, tras recoger lo expuesto por la Sala Primera de este Tribunal Supremo, en diversas sentencias, sobre la cosa juzgada y el artículo 222.1 de la LEC, que <

Siendo ese el debate planteado en el proceso de instancia, la sentencia recurrida señala que la Administración no puede, por vía de revisión de oficio, declarar la nulidad de un acto cuya validez ha sido enjuiciada y declarada por sentencia firme. Sin embargo, como acertadamente señalan las partes recurrentes en casación, aquella sentencia firme a la que se alude únicamente se pronunció en el sentido de afirmar que la autorización para la instalación del salón de juegos se había obtenido por silencio positivo, por considerar cumplidos los requisitos para que se entendiese producido un acto presunto de contenido positivo; pero no examinó la sentencia -más bien al contrario, dejó expresamente sin abordar- otras cuestiones controvertidas, en particular la relativa a un posible incumplimiento de normativa que regula la distancia mínima que debe mediar entre los establecimientos de juego y los centros de enseñanza.

A los efectos que ahora interesan carece de relevancia que en aquel proceso resuelto por la sentencia de la Sala de Tenerife de 17 de septiembre de 2012 (procedimiento ordinario 31/2007 ), además de la cuestión de si había operado o no el silencio positivo, se hubieran planteado otros alegatos y motivos de impugnación o de oposición. Lo relevante es que la sentencia no se pronunció sobre ellos, ni los examinó siquiera.

Según la jurisprudencia de la Sala Primera a la que antes nos hemos referido, el efecto prejudicial de la cosa juzgada se vincula ante todo al fallo; y si bien también puede extenderse a los razonamientos de la sentencia, será únicamente cuando constituyan la ratio decidendi de la resolución. Pues bien, nada de esto sucede en el caso que estamos examinando, donde, insistimos, la sentencia de 17 de septiembre de 2012 únicamente se pronunció sobre el cumplimiento de los requisitos para que operase el silencio positivo, sin examinar las posibles ilegalidades de fondo de las que pudiera estar aquejada la autorización para la instalación del salón de juegos.

Por tanto, la revisión de oficio de la autorización para la instalación del salón recreativo obtenida por silencio positivo no resulta impedida por el efecto positivo de la cosa juzgada derivado de la sentencia de la Sala de Tenerife de 17 de septiembre de 2012 (recurso 31/2007 ).

Siendo ello así, y habiéndose resuelto luego el expediente de revisión de oficio mediante Orden nº 194/2020 del Consejero de Administraciones Públicas, Justicia y Seguridad del Gobierno de Canarias de 6 de noviembre de 2020 que declara la nulidad de pleno derecho de aquella autorización de instalación del salón recreativo, sin que tengamos constancia de que dicha Orden haya sido impugnada, debe considerarse procedente la denegación de la posterior solicitud de apertura y funcionamiento del salón recreativo>>.

SEXTO.- La respuesta a la cuestión de interés casacional

Debemos insistir, por tanto, que una interpretación de los artículos 106 y 47.1.f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, puestos en relación con lo dispuesto en el artículo 222 de la Ley de Enjuiciamiento Civil sobre el alcance del efecto positivo de la cosa juzgada, conduce a declarar que, habiendo recaído sentencia firme que declara producido por silencio positivo un acto administrativo, la revisión de oficio de dicho acto no resulta impedida por el efecto positivo de la cosa juzgada derivados de aquella sentencia cuando, como sucede en el caso que se examina, la resolución judicial únicamente se pronunció en el sentido de afirmar que había operado el silencio positivo, por entender cumplidos los requisitos para que se entendiese producido un acto presunto de contenido positivo, sin haber entrado a examinar la sentencia, como es el caso, las posibles ilegalidades de fondo de las que pudiera estar aquejada la reclamación concedida por silencio.

SÉPTIMO.- El sentido de la resolución de la casación

Acorde con lo expuesto en los fundamentos anteriores, procede la estimar el recurso de casación formulado por la Administración Pública, Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, y casar y anular la sentencia dictada en apelación por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia. Debiendo retrotraerse las actuaciones del recurso de apelación, según solicita la Administración recurrente, al momento inmediatamente anterior a dictar la sentencia, para que por la Sala de apelación se dicte nueva sentencia que resuelva el recurso de apelación respecto del fondo del asunto.

OCTAVO.- Las costas procesales

De conformidad con los artículos 93.4 y 139.3 de nuestra Ley Jurisdiccional, en materia de costas procesales cada parte asumirá las costas procesales causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Tampoco procede, según el artículo 139.2 de la LJCA, la imposición de costas en el recurso de apelación, atendida la naturaleza y las dudas de derecho que pudieron surgir sobre la cuestión suscitada.