Sentencia Contencioso-Administrativo 226/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 169/2025 de 26 de febrero del 2026

PRIMERO.-1.- La representación procesal del Sindicato Unión Sindical Obrera (U.S.O.), interpone recurso contencioso administrativo, por los trámites del procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona previstos en los artículos 114 y siguientes de la Ley jurisdiccional 29/1998 (LJCA), contra el Real Decreto 402/2025, de 27 de mayo, por el que se regula el procedimiento previo para determinar los supuestos en los que procede permitir anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social mediante la aplicación de coeficientes reductores.

2.- Este Real Decreto, como concreta su preámbulo, se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.17ª de la Constitución Española ( CE), que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, y en virtud de la habilitación otorgada por dos previsiones legales:

(i) La disposición final segunda de la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones. Esta disposición, referida a la "Adaptación del marco regulador establecido en el Real Decreto 1698/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para establecer coeficientes reductores y anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social", impone al Gobierno realizar esa adaptación en el plazo de tres meses desde el 1 de enero de 2022 y en los términos que previamente sean acordados con las organizaciones empresariales y sindicales más representativas.

(ii) El artículo 206.1, párrafo segundo, del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, en la redacción dada por el artículo 1.4 de la citada Ley 21/2021, precepto según el que, «A tales efectos, reglamentariamente se determinará el procedimiento general para establecer coeficientes reductores que permitan anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social, que incluirá, entre otras, la realización previa de estudios sobre siniestralidad en el sector, penosidad, peligrosidad y toxicidad de las condiciones del trabajo, su incidencia en los procesos de incapacidad laboral de los trabajadores y los requerimientos físicos o psíquicos exigidos para continuar con el desarrollo de la actividad a partir de una determinada edad».

3.- La norma reglamentaria se estructura en tres Capítulos que alcanzan a veintidós artículos, tres disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y tres finales.

3.1) El capítulo I incluye tres artículos dirigidos a delimitar su objeto, definir determinados conceptos y a fijar su ámbito subjetivo. Interesa resaltar:

a) Su objeto (artículo 1): «1. El objeto de esta norma es regular el procedimiento previo para determinar los supuestos en los que procede permitir anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social mediante la aplicación de coeficientes reductores, respecto de aquellas ocupaciones o actividades profesionales cuyos trabajos sean de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y acusen elevados índices de morbilidad o mortalidad, en desarrollo de la previsión contenida en el artículo 206 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre».

b) Su ámbito subjetivo (artículo 2):«1. Este real decreto se aplicará a las personas trabajadoras por cuenta ajena o asimiladas y por cuenta propia incluidas en cualquiera de los regímenes que integran el sistema de la Seguridad Social que acrediten, en los términos previstos en el capítulo II, estar trabajando, en el supuesto previsto en el artículo 4.1.a), o, en el supuesto previsto en el artículo 4.1.b), haber trabajado en una ocupación o actividad profesional en la que concurran las condiciones indicadas en el citado artículo». Su apartado 2 establece unas exclusiones.

3.2) El Capítulo II regula el régimen jurídico de los coeficientes reductores de la edad de jubilación. Abarca los artículos 4 a 9, regulando los supuestos en que procede el reconocimiento de coeficientes, sus requisitos, el cómputo del tiempo trabajado, la reducción por aplicación de coeficientes, la cotización adicional que origina su aplicación y la posibilidad de modificación y supresión de los coeficientes. Reseñamos ahora:

a) El artículo 4 dispone:

«1. El reconocimiento de los coeficientes reductores a los que se refiere el artículo 1 se llevará a cabo, en los términos y condiciones previstos en este real decreto, respecto de aquellas ocupaciones o actividades profesionales cuyos trabajos sean de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre, en las que concurra alguna de las siguientes condiciones:

a) Que, en función de los requerimientos físicos o psíquicos exigidos para su desempeño, experimenten un elevado índice de morbilidad o mortalidad a partir de una determinada edad.

b) Que su desempeño ocasione secuelas que den lugar a elevados índices de morbilidad o mortalidad;

3. "La aplicación de coeficientes reductores, respecto de cada ocupación o actividad profesional, habrá de establecerse a través del correspondiente real decreto, una vez que se determine la procedencia de su tramitación como consecuencia del procedimiento establecido en el capítulo III».

b) El artículo 8 establece: «La asignación de los coeficientes reductores a los que se refiere este real decreto a determinadas ocupaciones o actividades profesionales llevará consigo un incremento en la cotización a la Seguridad Social de los colectivos de las personas trabajadoras que sean beneficiarias de dichos coeficientes que se delimiten en la norma correspondiente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 206.4 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

Dicho incremento consistirá en aplicar a la base de cotización por contingencias comunes del colectivo de las personas trabajadoras afectadas un tipo de cotización adicional a cargo de la empresa y la persona trabajadora en la misma proporción que la establecida para las contingencias comunes, o únicamente a cargo de la persona trabajadora cuando se trate de personas trabajadoras por cuenta propia, que se fijará en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para cada año».

3.3) El Capítulo III regula un procedimiento previo para determinar los supuestos en los que procede permitir anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social mediante la aplicación de coeficientes reductores. A ello dedica sus artículos 10 a 22.

El procedimiento previo que regula el Capítulo III tiene por finalidad determinar la procedencia de anticipar la edad de jubilación mediante la aplicación de coeficientes reductores, y se articula, en resumen, como pasamos a exponer.

Según el artículo 10 las solicitudes para su iniciación pueden ser presentadas únicamente por las organizaciones empresariales y sindicales a las que se reconoce legitimación conjunta, si bien se contempla la facultad de iniciación directa por la Administración a petición individual de alguna de las partes legitimadas, debidamente razonada y justificada en circunstancias excepcionales y siempre que dicha petición reúna todos los requisitos exigidos para la solicitud en el artículo 11.

Las solicitudes deberán circunscribirse a personas trabajadoras por cuenta ajena o por cuenta propia del mismo sector que desarrollen la misma ocupación o actividad profesional para las que se haya solicitado la anticipación de la edad de jubilación mediante la aplicación de coeficientes.

Para la identificación del colectivo delimitado en la solicitud de inicio del procedimiento, el artículo 12 faculta a la Administración, a través de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, para requerir a las partes legitimadas para el inicio de este procedimiento la identificación fiscal de las personas incluidas en el colectivo de que se trate, que presten o hayan prestado servicio en sus respectivos ámbitos. Regula un sistema para realizar el requerimiento y para la presentación de la información.

Se contempla un trámite para personación de interesados, la elaboración de un informe de morbilidad y mortalidad y su contenido por la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, que, a su vez será objeto de tres informes no vinculantes: a) uno en materia de prevención de riesgos laborales y salud laboral, por parte del Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, O.A., M.P; b) otro por parte del Organismo Autónomo Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social, referido a la posibilidad de modificación de condiciones de trabajo y a las condiciones de penosidad, toxicidad, peligrosidad o insalubridad de las ocupaciones o actividades profesionales; c) en el caso de que el inicio del procedimiento sea solicitado en relación con un colectivo de empleadas o empleados públicos, se emitirá informe por el Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública.

El artículo 19 regula la intervención de la comisión prevista en el artículo 206.3 del TRLGSS, fijándose como denominación la "Comisión de Evaluación", que deberá informar en plazo de un mes sobre la concurrencia de circunstancias objetivas que justifiquen la aplicación de coeficientes reductores pudiendo, en su caso, instar a la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social para que emita resolución determinando la procedencia de aprobar el correspondiente real decreto de reconocimiento de coeficientes reductores.

El artículo 20 regula un trámite final de audiencia de interesados, el 21 la resolución final y su contenido posible, siendo el artículo 22 el que fija el plazo de seis meses para ser dictada y el efecto desestimatorio del silencio administrativo.

La estimación de la solicitud de la procedencia de anticipar la edad de jubilación mediante la aplicación de coeficientes reductores tendrá el efecto de «iniciar los trámites, siguiendo al efecto el procedimiento previsto en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, para que, mediante real decreto del Consejo de Ministros a propuesta de la persona titular del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, la edad ordinaria de jubilación exigida en cada caso pueda ser rebajada mediante la aplicación de coeficientes reductores en aquellas ocupaciones o actividades profesionales que resultan afectadas».

3.4) Finalmente, como ya se ha dicho, también incluye varias disposiciones adicionales, una transitoria, otra derogatoria, y tres finales.

La Disposición Adicional Primera regula el Grupo de trabajo para el estudio de la dimensión de género y la penosidad en el desempeño del trabajo por la edad, estableciendo que se creará en un plazo de tres meses desde la entrada en vigor de la norma reglamentaria, regulando su composición, con inclusión de las organizaciones sindicales más representativas a nivel estatal.

La Disposición Adicional Segunda regula la Comisión de Evaluación encargada de emitir el informe del artículo 19, estableciendo que se creará por orden ministerial en el plazo de cuatro meses a partir de la publicación en el Boletín Oficial del Estado del Real Decreto. Regula su composición incluyendo a las organizaciones empresariales y sindicales más representativas a nivel estatal.

4.- En la demanda se ejercita una pretensión de nulidad parcial referida a los siguientes preceptos:

a) El artículo 10.1 (letras a, b y c), que al regular la legitimación para solicitar la iniciación del procedimiento previo impone la "legitimación conjunta" de organizaciones sindicales y empresariales, reconociéndosela exclusivamente a las organizaciones sindicales "más representativas";

b) Las disposiciones adicionales primera y segunda, que crean un Grupo de trabajo y una Comisión de Evaluación, y al regular su composición incluyen solo a las organizaciones sindicales "más representativas a nivel estatal".

En los siguientes fundamentos examinaremos de manera individualizada los preceptos impugnados, con análisis de las alegaciones de la demanda, contestación y de las presentadas por el Ministerio Fiscal. Adelantamos ya que, salvo la alegación sobre el Grupo de trabajo que regula la Disposición Adicional Primera, esta Sala ya ha analizado y resuelto los demás motivos de nulidad en sentencia n.º 180/2026, de 18 febrero (Recurso Contencioso Administrativo n.º 171/2025).

No obstante, sí dejamos indicadas tres alegaciones de carácter y alcance general que emplea la demanda para apoyar sus pretensiones: (i) la alegación sobre la condición de ser la USO un sindicato de notoria y suficiente implantación a nivel nacional, reconocida por sentencias del Tribunal Constitucional y ya tomada en consideración por esta Sala Tercera del Tribunal Supremo; (ii) la cita de diversas sentencias de esta Sala donde hemos acogido ese carácter en relación con la presencia de la USO en diferentes "foros", en los que se exigía el requisito de la mayor representatividad, reconociendo el valor del pluralismo sindical como un valor subyacente en la Constitución Española ( CE) y en la Ley Orgánica 1/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical (LOLS); ( iii) la afirmación de que no se ha de entender la mayor representatividad como un requisito exclusivo y excluyente, con cita de diversas sentencias del Tribunal Constitucional.

También dejamos dicho, desde ahora, que la demanda apunta la posibilidad de que sea planteada una cuestión de inconstitucionalidad del artículo 206.2 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, en la redacción dada por la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, para el caso de que la Sala considerase que esa norma legal no diese válida cobertura a la regulación reglamentaria por incidir negativamente en el derecho a la libertad sindical.

SEGUNDO. -En forma previa al desarrollo de los motivos en los que fundamenta las pretensiones de nulidad la demanda denuncia infracción del principio de tutela judicial efectiva por el hecho de que la Administración ha obligado al sindicato a acudir nuevamente a los tribunales para impugnar un vicio que previamente había sido admitido por una sentencia de esta Sala. Se refiere a la sentencia dictada el 22 de octubre de 2012 (Recurso Contencioso Administrativo n.º 816/2011) estimando el vicio de nulidad que fue alegado con motivo de la impugnación del artículo 10.1, párrafos primero y segundo del Real Decreto 1698/2011, por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para establecer coeficientes reductores y anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social. En esa sentencia estimamos la pretensión de nulidad que se ejercitaba con motivo de reconocerse legitimación para iniciar el procedimiento previo a los sindicatos más representativos a nivel nacional. Considera el sindicato recurrente que el Real Decreto aquí impugnado establece esta misma previsión y por ello denuncia la vulneración de la tutela judicial efectiva.

La respuesta que demos a este vicio ha de ser negativa porque en aquel supuesto esa atribución se hacía directamente por vía reglamentaria y, sin embargo, ahora existe un amparo legal en el artículo 206.2 del TRLGS. Estamos así ante una problemática muy distinta marcada por la diferente esfera de actuación en que se mueve la Administración (potestad reglamentaria) y el legislador (función legislativa). Esta respuesta se desarrolla más ampliamente en el siguiente fundamento de Derecho al analizar la regulación de la legitimación en el Real Decreto impugnado.

TERCERO. -1.- EL primer aspecto que cuestiona la demanda de la USO es la regulación de la legitimación para solicitar la iniciación del procedimiento previo que contiene el artículo 10.

«Artículo 10. Legitimación.

1. Estarán legitimadas para solicitar la iniciación del procedimiento previo para determinar la procedencia de anticipar la edad de jubilación mediante la aplicación de coeficientes reductores:

a) De forma conjunta, las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, si el colectivo afectado está constituido por personas trabajadoras por cuenta ajena.

b) De forma conjunta, las asociaciones profesionales representativas de personas trabajadoras por cuenta propia y organizaciones empresariales y sindicales más representativas, cuando se trate de personas trabajadoras por cuenta propia.

c) De forma conjunta, las organizaciones sindicales más representativas y las administraciones públicas de las que dependan, cuando el procedimiento afecte a las y los empleados públicos.

Las personas trabajadoras por cuenta ajena o por cuenta propia, así como las y los empleados públicos, considerados individualmente, no estarán legitimados para instar el inicio de las actuaciones.

2. A fin de acreditar la representatividad prevista en el apartado anterior:

a) Se entiende por organizaciones sindicales más representativas las comprendidas en los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical.

b) Se entiende por asociaciones empresariales más representativas las comprendidas en la disposición adicional sexta del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre.

c) Se entiende por organizaciones profesionales representativas de personas trabajadoras por cuenta propia las comprendidas en el artículo 21 de la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del trabajo autónomo.

3. No procederá la admisión de solicitudes y se emitirá la correspondiente resolución de inadmisión, cuando estas no cumplan con lo previsto en el apartado 1 de este artículo o se presenten en relación con colectivos que se encuentren fuera del ámbito subjetivo de aplicación establecido en el artículo 3, salvo, en este último caso, a efectos de la revisión a la que se refiere el artículo anterior y en los términos que en el mismo se establecen».

2.- La parte ejercita su pretensión de nulidad desde una doble perspectiva. En primer lugar, la pretensión de nulidad se concreta en postular la supresión de la expresión "de forma conjunta". En segundo lugar, cuestiona que la legitimación de las organizaciones sindicales se reconozca de manera exclusiva a las "más representativas". Todo ello en referencia al artículo 10.1 a), b) y c).

Desde la primera vertiente, considera el sindicato recurrente que la imposición de la legitimación conjunta para la presentación de la solicitud de iniciación del procedimiento previo determina la vulneración de la libertad de sindicación que como derecho fundamental reconoce el artículo 28.1 de la CE. Afirma que la imposición de actuación conjunta vacía de contenido su derecho fundamental al hacer depender de la voluntad de la patronal la acción de defensa del interés de los trabajadores por parte de los sindicatos, que quedarán privados de su capacidad de actuación en caso de negativa empresarial. Para apoyar su planteamiento acude a lo resuelto por esta Sala y Sección en sentencia n.º 1333/2023, de 26 de octubre (Recurso de Casación n.º 8432/2021), sentencia en la que declaramos que la exigencia de legitimación conjunta exigida por la Administración era contraria a la libertad sindical.

Desde la segunda, la demanda viene a sostener que esa previsión lesiona tanto el derecho a la libertad sindical del artículo 28.1 como el derecho de igualdad de trato del artículo 14 de la CE. La razón de la vulneración se hace descansar en el hecho de que la legitimación se reserva a las asociaciones sindicales más representativas, anulando la libertad sindical de las centrales minoritarias pero que tienen presencia en ámbitos sectoriales más concretos y reducidos. Afirma que esa restricción carece de justificación alguna pues, con independencia del grado de representatividad que ostenten, todos los sindicatos han de cumplir con la defensa y promoción de los intereses que les son propios a que se refiere el artículo 7 de la CE, especialmente en la protección de la salud de quienes trabajan en sectores de riesgo. Cita en apoyo de este planteamiento las sentencias del Tribunal Constitucional n.º 91/1986 y n.º 147/2001, nuestra sentencia de 22 de octubre de 2012 (Recurso Contencioso Administrativo n.º 816/2011), que anuló la expresión "más representativas a nivel estatal" que contenía el Real Decreto 1698/2011, que regulaba el procedimiento para establecer coeficientes reductores y que ha sido derogado por el ahora impugnado.

3.- La Administración se opone a la pretensión de nulidad desde ambos puntos de vista:

En primer lugar, resalta las diferencias existentes entre el supuesto resuelto por nuestra sentencia n.º 1333/2023, donde no existía una previsión legal que diese soporte a la legitimación conjunta de las asociaciones sindicales, mientras que ahora el artículo 206.2 del TRLGSS otorga el amparo normativo suficiente.

En cuanto de la cuestión de la representación de los sindicatos más representativos, el planteamiento se centra en poner de manifiesto cómo el actual artículo 10 no delimita territorialmente la mayor representación sindical como, sin embargo, hacía la norma reglamentaria anterior al referirla expresamente "a nivel estatal".

4.- El Ministerio Fiscal apoya la pretensión de nulidad ejercita en su doble vertiente: (i) La exigencia de una representatividad a nivel estatal es contraria a los derechos de libertad sindical y de igualdad: con cita de diversas sentencias del Tribunal Constitucional afirma que está desprovista de justificación objetiva y razonable, además de ser desproporcionada. También se apoya en nuestra sentencia de 22 de octubre de 2012 (Recurso Contencioso Administrativo n.º 816/2011). (ii) La imposición de legitimación conjunta con las organizaciones empresariales menciona nuestra sentencia n.º 1333/2023 (Recurso Contencioso Administrativo n.º 8432/2021).

5.- Como ya hemos dicho esta doble problemática sobre la regulación de la legitimación a las organizaciones sindicales ha sido analizada y resuelta en nuestra reciente sentencia n.º 180/2026, de 18 de febrero (Recurso Contencioso Administrativo n.º 171/2025).

6.- Sobre la legitimación conjunta y como quiera que los argumentos empleados por las partes en defensa de sus respectivas posiciones coinciden esencialmente con las que allí desplegaron, con la salvedad de que ahora la parte recurrente es la USO y no la CGT, por razones de seguridad jurídica y congruencia de nuestra doctrina, vamos a dar la misma respuesta negativa que allí empleamos, trascribiendo para ello los argumentos a fin salvaguardar el derecho a la tutela judicial efectiva.

En el fundamento de Derecho segundo, apartado A.4, dijimos: «A.4.- Consideramos que este motivo de nulidad debe ser desestimado, siendo estas las razones para ello:

a) En nuestra sentencia 1333/2023, de 26 de octubre (recurso de casación 8432/2021) fijamos como doctrina que el artículo 10.b), del Real Decreto 1698/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para establecer coeficientes reductores y anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social, "permite que el procedimiento de modificación de coeficientes correctores de la edad de jubilación se inicie a instancia de las organizaciones empresariales y sindicales sin necesidad de que ambas estén obligadas a actuar en forma conjunta".

Con ello rechazábamos la tesis que formulaba el recurso de casación interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia 552/2021 de la Sala Territorial de Madrid (recurso 487/2019), en el que sostenía que el artículo 10.b) ("A instancia de los empresarios y trabajadores por cuenta ajena, a través de las organizaciones empresariales y sindicales"), exigía la actuación conjunta de las organizaciones empresariales y sindicales para el inicio del procedimiento.

La razón de ser de nuestra decisión consistía en que, ante una falta de previsión reglamentaria expresa, la interpretación que sostiene la Administración vulnera ese derecho fundamental a la libertad sindical, que abarca el derecho a la actividad sindical, pues lo desnaturaliza y vacía de contenido al suprimir la autonomía de las centrales sindicales y someter la acción sindical a la voluntad de las empresas, condicionando a ello el derecho de los sindicatos a ejercer aquellas actividades dirigidas a la defensa, protección y promoción de los intereses de los trabajadores, afectando en este caso a un ámbito especialmente sensible como es el de la salud de los trabajadores por la realización de actividades laborales que implican el sometimiento a un excepcional índice de penosidad, peligrosidad, insalubridad o toxicidad.

b) Ocurre que ahora la legitimación conjunta que impone el artículo 10.1, a), b) y c) de la norma reglamentaria que se impugna es un trasunto de la previsión que contiene el artículo 206.2 del TRLGSS cuando dispone que "el inicio del procedimiento deberá instarse conjuntamente por organizaciones empresariales y sindicales más representativas". Esta exigencia fue incluida en el citado precepto legal por la Ley 21/2021, de 28 de diciembre.

c) La diferencia entre el supuesto resuelto en la sentencia 1333/2023 y el que ahora se somete a nuestra consideración es evidente. En aquel caso no existía previsión legal ni reglamentaria que impusiese la actuación conjunta de empresarios y sindicatos para solicitar el inicio del procedimiento previo para determinar la anticipación de la edad de jubilación mediante la aplicación de coeficientes reductores. Por el contrario, en la actualidad esa actuación conjunta para la solicitud es una imposición legal y el reglamento impugnado la recoge.

Por ello no podemos olvidar que ahora la incidencia en el derecho fundamental tiene un origen legal y que la actuación del legislador es muy diferente y presenta contornos más amplios a la que puede desarrollar la Administración por vía reglamentaria. Entre otras cosas, el legislador puede crear y regular normas que afecten a derechos fundamentales, mientras que la Administración no tiene esa capacidad y debe limitarse a aplicarlas y cumplirlas.

d) Según la STC 63/2024, de 10 de abril, «El art. 28.1 CE reconoce, por su parte, el derecho fundamental a la libertad sindical, estableciendo que todos tienen derecho a sindicarse libremente y que dicha libertad comprende el derecho a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección sin que nadie pueda ser obligado a afiliarse a un sindicato. La libertad sindical incluye además, como contenido esencial, el derecho a que los sindicatos fundados realicen las funciones que de ellos es dable esperar, de acuerdo con el carácter democrático del Estado y con las coordenadas que a esta institución hay que reconocer, es decir, a que las organizaciones sindicales libremente creadas desempeñen el papel y las funciones que a los sindicatos de trabajadores atribuye el art. 7 de la Constitución ( SSTC 70/1982, de 29 de noviembre, FJ 3; 11/1998, de 13 de enero, FJ 4, y 60/1998, de 16 de marzo, FJ 1). La libertad sindical implica pues la libertad en el ejercicio de la acción sindical, esto es, de aquellos medios de acción que contribuyan a que el sindicato pueda desenvolver la actividad a la que está llamado en el propio texto constitucional ( STC 30/1992, de 18 de marzo, FJ 3).»

Lo que la parte recurrente denuncia es que la imposición de la legitimación conjunta limita su libertad sindical al vaciar de contenido su capacidad de acción sindical.

e) No cabe duda de que la protección del derecho fundamental puede ser delimitada o restringida por una norma de rango legal siempre, claro está, con sujeción a requisitos y límites, y respetando siempre su contenido esencial tal y como dispone el artículo 53.1 de la CE. Ello implica que deban ser respetadas siempre las facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho fundamental -libertad sindical, en este caso- pueda ser reconocido y ejercido o, lo que viene a ser lo mismo, que queden siempre a salvo los intereses jurídicamente protegidos por el derecho fundamental ( STS 11/1981, 71/1994, entre otras), que en el caso de la libertad sindical es la defensa colectiva de los derechos e intereses de los trabajadores. En esta labor que juega un papel esencial el principio de proporcionalidad ( STC 66/1991 y 37/1998, entre otras), de manera que la restricción respetará el contenido esencial siempre que sea adecuada y necesaria a la finalidad perseguida.

f) Partiendo de estas premisas nuestra decisión pasa necesariamente por valorar si la incidencia negativa que ya predicamos de esa imposición conjunta sobre la acción sindical en nuestra sentencia 1333/2023, de 26 de octubre (recurso de casación 8432/2021) y, por tanto, en el derecho fundamental de libertad sindical, ahora impuesta por ley, puede ser mantenida a la vista de la regulación legal. Dos son las razones que nos llevan a una respuesta diferente:

La primera consiste en que esa imposición de legitimación conjunta no es total y absoluta. Efectivamente, como advierte el escrito de contestación de la Administración, el desarrollo reglamentario del artículo 206 del TRLGSS ha introducido una vía alternativa aplicable a los supuestos en que no exista acuerdo de formular la solicitud de iniciación en forma conjunta entre empresarios y sindicatos. Así, el artículo 10.1.d) del reglamento impugnado dispone que "El Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones podrá iniciar el procedimiento a petición individual de alguna de las partes legitimadas en los párrafos anteriores, debidamente razonada y justificada en circunstancias excepcionales, siempre que dicha petición reúna todos los requisitos exigidos para la solicitud en el artículo 11". Por tanto, la exigencia de que la solicitud de inicio del procedimiento sea conjunta admite ahora excepciones ya que cualquiera de los posibles interesados en la iniciación -empresarios y trabajadores- tiene la facultad de solicitud individual, sin que el hecho de que la decisión final de iniciación competa en tal caso a la Administración sea determinante pues lo esencial, en cualquiera de las dos vías alternativas -solicitud inicial o conjunta-, es que existe posibilidad de ejercicio de la acción sindical en defensa de los trabajadores.

La segunda está referida a que la exigencia de que las organizaciones empresariales y sindicales soliciten la iniciación del procedimiento de manera conjunta puede tener una justificación objetiva, como pone de relieve la propia Administración del Estado en referencia la previsión del artículo 206.4 del TRLGSS y el artículo 8 del Real Decreto 402/2025. Sin duda esta alegación es relevante pues según esos preceptos las consecuencias jurídicas que se derivan de la aprobación final de coeficientes reductores para un determinado colectivo de trabajadores afectan a ambos, pues ambos verán incrementadas sus cotizaciones a la Seguridad Social. Así el artículo 206.4 dispone: "Con la finalidad de mantener el equilibrio financiero del sistema, la aplicación de los coeficientes reductores que se establezcan llevará consigo un incremento en la cotización a la Seguridad Social, a efectuar en relación con el colectivo, sector y actividad que se delimiten en la norma correspondiente, en los términos y condiciones que, asimismo, se establezcan. Dicho incremento consistirá en aplicar un tipo de cotización adicional sobre la base de cotización por contingencias comunes, tanto a cargo de la empresa como del trabajador". Y es el artículo 8 del reglamento el que regula la forma en que se realizará esa cotización adicional. Como decimos, este perspectiva es relevante y prueba de ello es que la reforma del artículo 206 fue realizada por la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones, resaltando su preámbulo que dentro de los bloques de medidas que se adoptan "el segundo de los bloques recoge diversas medidas que en conjunto pretenden actuar sobre el acceso a la pensión de jubilación a través de fórmulas voluntarias y más equitativas que favorecen un progresivo alineamiento de la edad efectiva y de la edad ordinaria de jubilación como vía para reforzar la sostenibilidad del sistema en el medio y largo plazo. Todo ello en línea con la recomendación 12 del Pacto de Toledo que, en el marco de un modelo de jubilación flexible, prioriza el reforzamiento de los instrumentos de incentivo y desincentivo previstos para los supuestos de jubilación anticipada o demorada respecto de la edad ordinaria de jubilación", y que en este segundo bloque se encuadra la jubilación anticipada por razón de la actividad.

g) En conclusión, consideramos que la regulación completa de legitimación que establece el artículo 10.1 del reglamento impugnado para solicitar el inicio del procedimiento previo para determinar la anticipación de la edad de jubilación mediante la aplicación de coeficientes reductores, no vulnera el derecho de libertad sindical puesto que la capacidad de acción sindical no se ve realmente limitada. Su función de defensa de las condiciones laborales en actividades especialmente penosas no queda realmente limitada pues el posible condicionante que se denuncia -legitimación conjunta- no conlleva una restricción efectiva de esa función y resulta proporcionada a la finalidad perseguida».

7.- Sobre la legitimación a organizaciones sindicales "más representativas", la demanda cuestiona ese reconocimiento de legitimación que hace del artículo 10.1 a), b) y c), sin mencionar para nada el hecho de que esa mayor representatividad se determina en el artículo 10.2 a) de la norma reglamentaria y, por tanto, sin cuestionar en modo alguno ese criterio de delimitación territorial por vía de los artículos 6 y 7 de la LOLS. Esto es evidente porque el suplico de la demanda solo postula la nulidad de la mención "más representativas" que incluye el artículo 1. a), b) y c). Por tanto, su planteamiento solo consiste en cuestionar y pedir la nulidad del reconocimiento de legitimación a las organizaciones sindicales "más representativas".

Como único apoyo de su tesis cita la sentencia de esta Sala de 22 de octubre de 2012 (Recurso Contencioso Administrativo n.º 816/2011), que anuló la previsión de legitimación a organizaciones sindicales más representativas a nivel estatal que hacía el artículo 10.1 b), párrafos primero y segundo, del anterior reglamento sobre la materia (Real Decreto 1698/2011). Nos dice que tras ser pronunciada esa sentencia se produjo la reforma del TRLGSS por parte de la Ley 21/21, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones, con importantes novedades en materia de jubilación, incluyendo la jubilación anticipada y la reforma del artículo 206 del citado TRLGSS, pero que se mantiene la exigencia de legitimación de organizaciones sindicales "más representativas" para iniciar el procedimiento previo que regula la norma reglamentaria impugnada, por lo que se reitera la vulneración del derecho de libertad sindical declarado en la citada sentencia de 22 de octubre de 2012.

Pues bien, desde esta perspectiva la pretensión de nulidad no puede ser acogida ya que la demanda no desarrolla ningún argumento concreto para cuestionar la actual regulación reglamentaria.

No obstante, consideramos necesario dejar constancia de que la nulidad de la delimitación territorial de esa mayor representatividad que hace el artículo 10.2 a) del Real decreto 402/2025, ha sido anulada en nuestra reciente sentencia n.º 180/2026, de 18 de febrero (Recurso Contencioso-Administrativo n.º 171/2025), por apreciar extralimitación reglamentaria al referir las "más representativas" a las de nivel estatal y autonómico de los artículos 7 y 8 de la LOLS cuando el artículo 206.2 del TRLGSS, que era el marco legal de referencia para el reglamento, otorgaba legitimación a las "más representativas". Así, en el fundamento de Derecho segundo, apartado B.5, dijimos: «B.5.- Nuestra respuesta será ahora diferente y estimaremos la nulidad postulada del precepto reglamentario en el particular que detalla la demanda.

a) La mayor representatividad que impone la norma reglamentaria en el artículo 10.1. a), b) y c) con la expresión "más representativas" se fija por la remisión que el mismo artículo 10.2.a) hace a los artículos correspondientes de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, en concreto a los artículos 6 y 7. El artículo 6.2 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, determina a qué sindicatos corresponde la mayor representatividad a nivel estatal y el artículo 7 determina a qué sindicatos corresponde la mayor representatividad a nivel de comunidad autónoma. Por tanto, la remisión permite afirmar que la mayor representatividad viene referida a la que se tiene a nivel estatal o autonómico.

Esta regulación reglamentaria tiene su marco de referencia en el artículo 206.2 del TRLGSS: "2. En los términos que se establezcan reglamentariamente, el inicio del procedimiento deberá instarse conjuntamente por organizaciones empresariales y sindicales más representativas, si el colectivo afectado está constituido por trabajadores por cuenta ajena; y por asociaciones representativas de trabajadores autónomos y organizaciones empresariales y sindicales más representativas, cuando se trate de trabajadores por cuenta propia. Cuando el procedimiento afecte al personal de las administraciones públicas la iniciativa corresponderá conjuntamente a las organizaciones sindicales más representativas y a la administración de la que dependa el colectivo". Por tanto, el reconocimiento de legitimación que la norma legal hace a las organizaciones sindicales no está expresamente referida y restringida a las de "nivel estatal o autonómico".

Pues bien, así las cosas, debemos afirmar que lo que hace el Real Decreto, por vía de la remisión a los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica 11/1985, es incurrir en el vicio anulado por nuestra sentencia de 22 de octubre de 2011 (RCA 861/2011), al limitar sin justificación objetiva o razonable la legitimación sindical pues la reconduce a los sindicatos "más representativas a nivel estatal o autonómico" cuando la norma legal de cobertura no lo contemplaba ni permitía. En definitiva, la limitación reglamentaria representa un exceso contrario al principio de legalidad. Por ello, se anulará el artículo 10.2.a), pero no el artículo 10.1.a), b) y c), que reconocen la legitimación a las organizaciones sindicales más representativas, sin la delimitación territorial».

CUARTO. -1.- La demanda cuestiona también la regulación que hacen las disposiciones adicionales primera y segunda de la norma reglamentaria impugnada -Grupo de trabajo y Comisión de Evaluación, respectivamente-, concretamente porque cuando regula su composición incluye a las organizaciones sindicales más representativas "a nivel nacional".

Para ambos casos emplea una misma línea argumental de carácter general, consistente en que, analizando la finalidad y funciones de ambos órganos, hay que concluir que se trata de funciones que no son propiamente de representación institucional, ni son materias u órganos de negociación, sino que forman parte de actividades propias de la acción social y sindical que USO tiene signadas por mandato constitucional. Afirma que esas actividades entran dentro de los fines económicos y sociales propios de los artículos 7 y 28 de la CE. Hace cita de las sentencias de esta Sala de 25 de junio de 2024 (Recurso Contencioso Administrativo n.º 667/2023) y de 22 de octubre de 2012 (Recurso Contencioso Administrativo n.º 816/2011).

2.- La Administración del Estado se opone a la impugnación sobre la Comisión de Evaluación partiendo de que su composición viene impuesta por la previsión del artículo 206.3 del TRLGSS, que incluye a las organizaciones sindicales más representativas "a nivel nacional"; además considera que la exclusión de las demás queda justificada por la naturaleza y características del órgano administrativo, así como por las funciones que le viene conferidas y por la necesaria agilidad de funcionamiento a la vista de los plazos en que ha de emitir su informe sobre la concurrencias de circunstancias objetivas que justifiquen la aplicación de coeficientes correctores de la edad de jubilación.

Alega que consideraciones análogas cabe hacer sobre la composición del Grupo de Trabajo que regula la Disposición Adicional Primera, aunque admite diferencias en cuando a su mayor número de miembros y a sus funciones de estudio y análisis sobre la dimensión de género y la penosidad en el desempeño del trabajo por la edad.

3.- El Ministerio Fiscal no realiza una argumentación específica sobre los órganos que regulan las dos disposiciones adicionales impugnadas en la demanda, sino que emplea el mismo argumento general sobre la mayor representatividad que ya hemos expuesto en materia de legitimación.

4.- Como hemos dicho, la demanda emplea los mismos argumentos para dos ámbitos muy distintos y con diferentes funciones. No repara en la especificidad de ninguno de los ámbitos, sino que alude de forma genérica a la naturaleza y funciones de ambos. Ahora bien, esa generalidad no es concretada con un análisis concreto del Grupo de Trabajo y de la Comisión de Evaluación. Ni siquiera alude a las específicas funciones que cada uno de esos foros tiene encomendadas y, por supuesto, nada dice sobre el origen legal de la Comisión de Evaluación y de su composición. Tampoco enlaza esas funciones con las propias del sindicato recurrente, limitándose a decir que están dentro de los fines económicos y sociales propios de los artículos 7 y 28 de la CE.

Pues bien, desde esta perspectiva la pretensión de nulidad debe ser rechazada. Es carga de la parte demandante poner de manifiesto y acreditar esa conexión entre las funciones, encomendadas a los dos foros en los que se da entrada a organizaciones sindicales más representativas a nivel nacional, y la representación propia del sindicato recurrente en esos ámbitos, de manera que quedase acreditada una falta de justificación objetiva y razonable para limitar su presencia en los órganos. Por ello, cualquier cita de sentencias de esta Sala sobre la representación sindical en órganos de diferente naturaleza, composición y funciones, carece de relevancia efectiva pues resuelven casos concretos y relativos a foros de actuación de muy diferente naturaleza y alcance funcional. Es más, la cita de nuestra sentencia de 22 de octubre de 2012 (Recurso Contencioso Administrativo n.º 816/2011) carece de conexión con el tema de la participación sindical en órganos de la Administración, pues lo allí analizado y resuelto fue una cuestión de legitimación para iniciar el procedimiento. Tampoco pueden tener relevancia las sentencias del Tribunal Constitucional sobre la consideración general y constitucional de los sindicatos pues no es eso lo que se cuestiona en la demanda, sino la participación de USO en órganos concretos, y ello exige poner de manifiesto que la exclusión, por la naturaleza y funciones de los órganos, afecta de manera injustificada y desproporcionada a esa posición.

A lo dicho añadiremos que la problemática derivada de la composición de la Comisión de Evaluación también ha sido examinada en nuestra reciente sentencia n.º 180/2026, de 18 de febrero (Recurso Contencioso Administrativo n.º 171/2025), rechazando la pretensión de nulidad articulada por otro sindicato. En ella, con mención de la STC n.º 63/2024 y del resumen que contiene de la copiosa jurisprudencia acuñada sobre el derecho de libertad sindical y su conciliación con el principio de promoción del hecho sindical, expusimos los rasgos característicos de esa Comisión de Evaluación para llegar a considerarla como un órgano de participación institucional y, así, luego, con referencia especial a sus funciones y finalidad, analizar cuáles era sus efectos para los trabajadores. Trascribimos los argumentos desarrollados en el fundamento de Derecho quinto:

«4.- 4.1.-Como el derecho a la participación institucional, reconocido a los sindicatos más representativos, se inserta en el "contenido adicional " de la libertad sindical, que reconoce el artículo 28.1 de la CE ( SSTC 173/1992, de 29 de octubre , 13/1997, 27 de enero, 76/2001, de 26 de marzo, y la ya citada 63/2024, de 10 de abril), debemos resolver la cuestión de si la reserva con carácter exclusivo y excluyente de la participación en favor de los sindicatos más representativos a nivel nacional supone una discriminación para la organización sindical recurrente.

4.2.- Para determinar si es o no correcto el criterio territorial de representación (a nivel estatal) tenemos que analizar, no solo la naturaleza del órgano, ya expuesta y que determina su naturaleza institucional y la participación en ella de los sindicatos, sino especialmente su función y finalidad y cuáles sean sus efectos para los trabajadores. Para ello debemos tomar en consideración los artículos 19 y 21 de la norma reglamentaria.

a) Desde el punto de vista de su función, reparamos en que la Comisión de Evaluación está llamada a analizar diferentes informes técnicos que están dirigidos a determinar la morbilidad y mortalidad de actividades laborales y profesiones que permitirán identificar colectivos afectados por determinadas condiciones laborales que merezcan ser consideradas como penosas, tóxicas, peligrosas o insalubres. Tales informes se elaborarán por la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, el Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo y por el Organismo Autónomo Estatal de Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Además, la propia Comisión de Evaluación pude solicitar los informes y estudios.

b) Atendiendo a su finalidad, el análisis de la Comisión de Evaluación está dirigido a determinar si concurren circunstancias objetivas que justifiquen la aplicación de coeficientes reductores de la edad de jubilación, pudiendo, en su caso, instar a la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social para que emita resolución determinando la procedencia de aprobar el correspondiente real decreto de reconocimiento de coeficientes reductores. La Comisión también puede incluir recomendaciones para la realización de cambios en los puestos de trabajo, en las condiciones laborales y en las medidas de prevención de riesgos laborales que puedan reducir los efectos de la penosidad, peligrosidad, insalubridad o toxicidad que afecten al colectivo de personas trabajadoras.

c) Sobre sus efectos, hay que hacer dos consideraciones de distinto alcance y que responden al contenido del informe:

1ª) Que las recomendaciones de la Comisión de Evaluación producen efectos sobre el marco de la negociación colectiva, ya que el artículo19.3 dispone que en ese marco "podrá valorarse y proponerse la adopción y seguimiento de las medidas tendentes a reforzar la salud y seguridad de las personas trabajadoras que incluya las recomendaciones".

2ª) Que la decisión positiva sobre la efectiva concurrencia de circunstancias objetivas que justifiquen la aplicación de coeficientes reductores de la edad de jubilación produce efecto directo en el sistema de jubilación legal, ello porque el artículo 21 le otorga el valor de servir de punto de partida obligatorio para iniciar los trámites de elaboración de la norma reglamentaria para que la edad ordinaria de jubilación exigida en cada caso pueda ser rebajada mediante la aplicación de coeficientes reductores en aquellas ocupaciones o actividades profesionales que resultan afectadas. Ello con las consecuencias que contempla el artículo 8 sobre el sistema de las cotizaciones a la Seguridad Social.

4.3.- Resulta también esencial destacar otras dos consideraciones sobre la Comisión de Evaluación y el informe que debe emitir:

a) Que ese informe tiene un alcance que supera el marco meramente sectorial de representación pues, aunque la finalidad sea detectar ocupaciones o actividades profesionales que deban ser tomadas en consideración, lo determinante es que afecta a trabajadores de diferentes ramas y territorios con independencia de si están o no afiliados a determinadas opciones sindicales. De esta manera, la participación institucional tiene así un alcance general.

b) Que es determinante que la función de la Comisión de Evaluación alcanza a informar todos los procedimientos que puedan incoarse, sin que se contemple que su composición varíe en función del colectivo concreto de trabajadores al que pueda referirse la solicitud de inicio del procedimiento de aprobación de coeficientes reductores de la edad de jubilación. Es evidente que en tales circunstancias resulta plenamente aconsejable evitar la atomización de la representación sindical que resultaría de abrir su composición a cualesquiera otras organizaciones distintas de las de mayor representatividad a nivel estatal. Además, por todo lo expuesto, esa previsión legal no puede calificarse como ilógica o carente de razonabilidad.

4.4.- Por todo ello, concluimos afirmando que estamos así ante un criterio -la mayor representatividad a nivel estatal- que no solo es objetivo y constitucionalmente válido según reiterada doctrina jurisprudencial que queda reseñada en esta sentencia, sino que, además, reúne los requisitos exigibles y, singularmente, el de proporcionalidad, determinado especialmente por la finalidad y efectos de la medida considerada. Además, no lesiona anticipadamente ni impide la acción de los demás sindicatos pues su participación en el procedimiento previo queda garantizada en el trámite previsto en el artículo 13 de la norma reglamentaria impugnada».

QUINTO. -Ninguna consideración diferente puede hacerse en este caso desde la perspectiva de ostentar la USO la condición de sindicato de notoria y suficiente implantación a nivel nacional, como tercera fuerza sindical, condición reconocida por el Tribunal Constitucional y, además, por varias sentencias de esta Sala Tercera en relación con varios aspectos de la materia sindical. Y consideramos que así debe de ser puesto que ningún efecto puede extraerse de esa condición si no se analiza con cierto detalle la falta de proporcionalidad de la regulación cuestionada. Como venimos exponiendo el sindicato no lo ha hecho en este recurso y ningún efecto directo puede extraerse con la cita de la STC n.º 32/1990, donde lo discutido era la presencia sindical en la Comisión Nacional de Elecciones Sindicales, única en que apoya su alegato a su especial condición sindical. La diferente naturaleza de ambas comisiones impide una extensión del pronunciamiento.

SEXTO. -Como consecuencia de la argumentación desarrollada llegaremos a la plena desestimación del recurso contencioso administrativo. Añadimos que la Sala, como también dijimos en la sentencia n.º 180/2026, no ve razones para dudar de la constitucionalidad del artículo 206.2 y 3, en los extremos cuestionados en este proceso contencioso administrativo, de modo que no debe ser planteada cuestión de constitucionalidad.

SÉPTIMO. -En materia de costas procesales conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, al acordarse la desestimación plena del recurso, se imponen las costas al sindicato recurrente, cuantificándola, por todos los conceptos y en función de la materia y relevancia, en la suma de 4.000 euros.