Sentencia Contencioso-Administrativo 428/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 218/2025 de 09 de abril del 2026

PRIMERO.- El objeto del recurso y el precedente en la materia.

1.- El artículo único, uno, del Real Decreto 561/2025, de 1 julio, modificó el artículo 10.2 del Real Decreto 100/2025, de 18 de febrero por el que se desarrolla la regulación del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, dando la siguiente nueva redacción:

«2. Tendrán representación en la Comisión de Seguimiento del Fondo de Reserva de la Seguridad Social las organizaciones sindicales de mayor implantación en el año anterior a su designacióny las organizaciones empresariales que tengan capacidad representativa en los términos del primer párrafo de la disposición adicional sexta del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores , aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, en el año anterior a su designación. Los representantes de estas organizaciones serán designados por sus respectivos órganos de dirección.»

El objeto del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la organización sindical USO por el procedimiento de protección de los derechos fundamentales lo constituye esa modificación pero únicamente en lo que se refiere a la interpretación que el preámbulo del citado Real Decreto 561/2025 hace de esa modificación. Del contenido de la demanda se desprende que el párrafo que discute es el siguiente:

"En primer lugar, se procede a dar nueva redacción al artículo 10, regulador de la Comisión de Seguimiento del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, en el que se dispone que estarán presentes en dicha Comisión de Seguimiento las organizaciones sindicales que tengan la condición de más representativas a nivel estatal en el año anterior a su designación. Recientemente, el Consejo de Estado, en el Dictamen n.º 430/2025, de 8 de mayo, correspondiente al proyecto relativo al aprobado Real Decreto 402/2025, de 27 de mayo, por el que se regula el procedimiento previo para determinar los supuestos en los que procede permitir anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social mediante la aplicación de coeficientes reductores, ha señalado que donde la ley no distingue el reglamento no ha de distinguir. Por tanto, como el artículo 125 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social , aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, únicamente se refiere a organizaciones sindicales y empresariales de mayor implantación, sin concretar el ámbito territorial, el Real Decreto 100/2025, de 18 de febrero, no puede hacer esta distinción. Mayor implantación que debe entenderse como «más representativas» en los términos previstos en la legislación laboral y sindical".

En su demanda, el sindicato recurrente aclara que, aunque impugne la nueva redacción del artículo 10.2 del Real Decreto 100/2025 dada por el Real Decreto 561/2025, considera que esta se ajusta al ordenamiento jurídico y que únicamente cuestiona la interpretación que el preámbulo de esta disposición hace de esa reforma. Ese debe ser, por tanto, el objeto del recurso planteado.

2.- Sobre ello es preciso traer a colación un precedente inmediato de este asunto. Se trata del recurso ordinario 66/2025 interpuesto por el mismo sindicato aquí recurrente contra el Real Decreto 100/2025, de 18 de febrero, en el que también cuestionaba la composición de la Comisión de Seguimiento del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, precisamente en lo que atañía a la representación sindical. Nuestra sentencia 1296/2025, de 15 de octubre, declaró extinguido el proceso por pérdida sobrevenida del objeto del recurso, porque los extremos discutidos por la parte actora habían sido derogados por el Real Decreto 561/2025, de 1 de julio. Esta última disposición es la discutida en el recurso ahora tramitado y lo que ha hecho es acoger la pretensión que defendía y sigue defendiendo la organización sindical recurrente: sustituir como requisito para formar parte de la referida Comisión de Seguimiento la condición de "las organizaciones sindicales que tengan la condición de más representativas a nivel estatal en el año anterior a su designación"(prevista en el Real Decreto 100/2025) por "las organizaciones sindicales de mayor implantación en el año anterior a su designación"

SEGUNDO.- Las posiciones de las partes.

A) Alegaciones de USO.

Considera que el Real Decreto 561/2025, en lo que se refiere a la interpretación que hace en su preámbulo de la modificación del artículo 10.2 del Real Decreto 100/2025, conculca los derechos fundamentales de igualdad y libertad sindical, al impedir a U.S.O. participar en la Comisión de Seguimiento del Fondo de Reserva de la Seguridad Social. Señala que, pese a la modificación operada por el Real Decreto 561/2025 aquí impugnado, el preámbulo vuelve a establecer la exigencia establecida antes de esa reforma, al señalar que la mayor implantación en el año anterior a su designación para formar parte de esta Comisión debe entenderse referida a las «más representativas» en los términos previstos en la legislación laboral y sindical, lo que resulta contrario a la finalidad de la reforma y a la doctrina de la Sala, en diversas resoluciones que cita.

Se refiere al valor interpretativo y no normativo del preámbulo de una norma, recordando la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que, según afirma, habría declarado que si bien no se puede impugnar un preámbulo de modo aislado, la excepción sería del contenido del preámbulo que se proyecte sobre el articulado, de manera que, si este se ve privado de eficacia ante una declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los preceptos impugnados, ello afecta a lo que aquel preámbulo venía a interpretar. Entiende que en el caso aquí examinado la interpretación del preámbulo incide directamente en el articulado (artículo 10.2), por lo que sí que habría esa impugnación autónoma. Por eso considera que este preámbulo estaría incurriendo en discriminación e iría en contra del derecho a la libertad sindical.

Aduce también la omisión del trámite de consulta pública previa y de audiencia previstas en el artículo 26 de la Ley 50/1997, en relación con el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, por falta de audiencia a las organizaciones afectadas.

Cuestiona el dictamen del Consejo de Estado citado en el preámbulo del Real Decreto impugnado, añadiendo que se ha producido una vulneración del principio de tutela judicial efectiva, en cuanto a la interpretación del preámbulo ya reseñada, por resultar contraria a la jurisprudencia reiterada de la Sala.

Recuerda la naturaleza y composición de la Comisión de Seguimiento del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, el carácter del sindicato recurrente como de notoria y suficiente implantación a nivel nacional y la jurisprudencia constitucional y de la Sala sobre la garantía del pluralismo sindical, lo que lleva a propugnar la nulidad de pleno de Derecho del Real Decreto impugnado.

Concluye concretando su pretensión en que la Sala declare y reconozca lo siguiente:

"1.- La nulidad del Real Decreto impugnado, en los extremos objeto del presente recurso.

2.- La nulidad de la interpretación del Preámbulo del Real Decreto 561/2025, de 1 de julio, en relación al art. 10.2 Real Decreto 100/2025, de 18 de febrero modificado por aquél, en los extremos objeto del presente recurso, a saber, del párrafo "Mayor implantación que debe entenderse como «más representativas», referido a las organizaciones sindicales.

3.- La obligación de la Administración de proceder a la composición de la Comisión de seguimiento del fondo de reserva de la Seguridad social, en lo que se refiere a los Sindicatos, exigiendo el requisito de mayor implantación, según mandata el art. 10.2 y no el de más representativos.

4.- El derecho de U.S.O. a formar parte de pleno derecho de la Comisión de seguimiento del fondo de reserva de la Seguridad social, como uno de los cuatro sindicatos con mayor implantación.

5.- La vulneración del Principio de Libertad Sindical de U.S.O, en concordancia con el de Igualdad, así como el de Tutela Judicial Efectiva, ordenando se reparen las consecuencias derivadas de dicha conducta discriminatoria y contraria a la Libertad Sindical, así como el cese inmediato de este comportamiento antisindical y contrario a Derecho".

B) Las alegaciones de la Abogacía del Estado.

Tras referirse al precedente de la Sala sobre la cuestión controvertida, considera que concurre la causa de inadmisión del recurso prevista en los artículos 51.1.c) y 69.c) de la LRJCA, por plantearse única y exclusivamente respecto de un concreto pasaje de su preámbulo o exposición de motivos, y carecer este de valor normativo, conforme a reiterada jurisprudencia constitucional que cita.

Subsidiariamente pide la desestimación del recurso por inexistencia de vulneración de derecho fundamental que justifique la utilización del procedimiento previsto en los artículos 114 y siguientes de la LRJCA. Entiende, en primer lugar, que deben ser rechazadas de plano las invocaciones de legalidad ordinaria como las relativas a la infracción del derecho de audiencia, que carecen de vinculación con el derecho fundamental invocado, todo ello de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala, citando diversas resoluciones en tal sentido. Añadiendo que en el caso concreto que ahora nos ocupa el trámite de audiencia no era obligado, conforme a lo declarado en la sentencia de esta Sala de 18 de mayo de 2006 (recurso 42/2004) que resolvió un recurso interpuesto por el sindicato recurrente.

En segundo lugar, recuerda que la interpretación de las normas a la hora de proceder a su aplicación es función de los órganos jurisdiccionales, que no están vinculados por el criterio meramente interpretativo - que no normativo - que pueda recoger el preámbulo de la disposición general que deba ser aplicada. No cabe así apreciar la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva al que apela la parte actora. Será el concreto acto o resolución que determine las personas que componen o integran la Comisión de Seguimiento del Fondo de Reserva de la Seguridad Social la que será susceptible de impugnación en atención a si se acomoda o no a la previsión recogida en el artículo 10.2 del Real Decreto 100/2025, en la redacción dada por el Real Decreto 561/2025 de constante cita; mero futurible que no es objeto del recurso que nos ocupa.

C)Las alegaciones del Ministerio Fiscal.

Comienza recordando la jurisprudencia constitucional y de esta Sala sobre la cuestión controvertida, y el iterseguido para la reforma del artículo 10.2 del Real Decreto 100/2025. Recuerda que los preámbulos de las leyes carecen de valor normativo, aun cuando la declaración de nulidad por una resolución judicial de un precepto que se impugne dentro de la norma puede privar al párrafo del preámbulo que se refiera a dicho precepto del valor jurídico interpretativo que le es característico. Un preámbulo queda desprovisto de ese efecto desde el momento en que la interpretación que acoge ha sido afectada por la resolución de un tribunal.

Añade que el Real Decreto enjuiciado es fruto del ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno, que ha de ejercerse de acuerdo con las leyes y con sometimiento a ellas. No estamos en el presente ante el ejercicio de una libertad de conformación del órgano, en la que la diferencia de trato entre sindicatos sólo podría limitarse si se justificaran criterios objetivos y razonables, ponderando la adecuación entre los medios empleados y la finalidad que se persigue. Por el contrario, nos hallamos ante el desarrollo de una ley que expresamente regula la composición de la Comisión, previendo que se integren en ella, entre otros, "cuatro representantes de las distintas organizaciones sindicales de mayor implantación". Por tanto, lo que hay que ponderar es si el Real Decreto respeta la ley de la que trae causa o, por el contrario, en los términos que se invocan en el recurso y lo que puede ser objeto de este procedimiento especial, restringe el derecho a la libertad sindical.

Considera que no admite dudas que, sobre la base de la doctrina de la STC 63/2024, no nos encontramos ante un supuesto de participación institucional ajeno al núcleo esencial de la libertad sindical y, por ello, ante derecho o facultad adicional que los sindicatos reciben del legislador fuera del contenido mínimo indispensable de la libertad sindical, sino ante materias que se incardinan en lo que es la propia actividad sindical, es como se interpreta la mayor representatividad a la que hace referencia el artículo 6.3.a) de la LOLS salvo que se afecte desproporcionadamente el núcleo esencial de las funciones garantizadas, lo que, con suma claridad, ejemplifica la sentencia al poner de manifiesto que ello sucede si se perjudica el ejercicio ordenado y eficiente de una actividad de relevancia constitucional a desarrollar por los sindicatos o cuando se condiciona u obliga a los trabajadores a decantarse por una u otra opción sindical.

Sin embargo, añade, ni se puede ni se debe aventurar que la Administración vuelva a incurrir en la interpretación rechazada por los tribunales de proveer a la integración de dos representantes por cada uno de los dos sindicatos más representativos. Ese es un futuro ajeno al actual contenido de este procedimiento.

Por ello estima que la actual redacción del RD, en los términos que se impugna, no está en contra de los derechos fundamentales que se traen a colación en este procedimiento especial, por lo que procede la desestimación de la demanda. A lo que añade que, como sucede en tantas ocasiones en los recursos que esta Sala resuelve en estas materias y con la misma recurrente, no ha lugar a declarar el derecho de USO a formar parte de pleno derecho en la Comisión, cual solicita en su suplico. El objeto del procedimiento lleva exclusivamente a analizar si la redacción de la norma vulnera los derechos fundamentales que se traen a colación. La eventual exclusión del sindicato de la Comisión (en la que parece estar pacíficamente integrado) es un futurible que, en su caso, podría ser sometido a control jurisdiccional, mas no es este procedimiento aquel en que pueda declararse este derecho a priori de la parte.

TERCERO.- El juicio de la Sala. La desestimación del recurso.

1.- Nuestro examen debe iniciarse por la solicitud de la Abogacía del Estado de que se declare la inadmisibilidad del recurso, por entender que se plantea contra una disposición sin valor normativo como es el preámbulo del Real Decreto 561/2025, citando resoluciones del Tribunal Constitucional ( SSTC 36/1981, 50/1990, 173/1983, 116/1999, 222/2006) que así lo han declarado.

La objeción no puede ser acogida puesto que el recurso, formalmente, se interpone contra el artículo único, Uno del Real Decreto 561/2025, de 1 de julio, disposición general que resulta impugnable por esta vía conforme al artículo 25.1 de la LJCA. Cuestión diferente es la motivación alegada para solicitar la anulación de esa disposición general, que procede analizar a continuación.

2.- La parte actora, reconoce la ausencia de valor normativo del preámbulo de una norma, pero invoca jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en la que se pone de relieve que es un elemento a tener en cuenta en la interpretación de las leyes ( SSTC 36/1981, 109/1994, 23/2005) y que, si bien no se puede impugnar un preámbulo de modo aislado, constituiría una excepción aquellos casos en los que el contenido del preámbulo se proyecte sobre el articulado ( ATC 8 de octubre de 2021), de manera que, si este se ve privado de eficacia ante una declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los preceptos impugnados, ello afectará a lo que aquel preámbulo venía a interpretar ( STC 51/2019). Entiende que en el caso aquí examinado la interpretación del preámbulo incide directamente en el articulado (artículo 10.2), razón por la que cabría su impugnación autónoma y una declaración de nulidad como la que solicita.

3.- En nuestro análisis es preciso aclarar de antemano lo que la doctrina del Tribunal Constitucional ha dicho sobre la cuestión examinada, y que las partes ha citado de forma reiterada.

En primer lugar resulta inequívoca su doctrina de que "las pretensiones de declaración de inconstitucionalidad y nulidad de párrafos o apartados del preámbulo o la exposición de motivos de una ley deben ser rechazadas a limine, pues los preámbulos o las exposiciones de motivos de las leyes carecen de valor normativoy no pueden ser objeto directo de un recurso de inconstitucionalidad ( SSTC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 7 ; 116/1999, de 17 de junio, FJ 2 ; 99/2012, de 8 de mayo, FJ 2 ; 104/2015, de 18 de mayo , FJ 3) ( STC 51/2019, FJ 2). Es cierto que en esa misma resolución aclaró que, "como advertimos en las SSTC 36/1981, FJ 7 , y 31/2010, de 28 de junio , FJ 7, esto no impide que, en la medida en que los conceptos y categorías que se contienen en el preámbulo de una ley se proyecten sobre su articulado posterior, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de uno o varios de los preceptos impugnados de la misma ley prive al párrafo o apartado del preámbulo que glose dicho precepto del valor jurídico interpretativo que le es característico, pues un preámbulo no puede producir ese efecto desde el momento en que la interpretación que acoge ha sido declarada constitucionalmente inadmisible por este Tribunal"

Pero en esa doctrina no se indica que pueda plantearse la impugnación autónoma de un pasaje del preámbulo de una norma, sin que afecte al articulado de esa disposición. Es a eso a lo que se refiere el Auto del del Pleno del Tribunal Constitucional de 7 de octubre de 2021, citado por la representación del sindicato recurrente, cuando subrayó lo siguiente.

"De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal, los preámbulos de las leyes al carecer de valor normativo no pueden ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad [ SSTC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 7 ; 150/1990, de 4 de octubre, FJ 2 ; 173/1998, de 23 de julio, FJ 4 ; 99/ 2012, 8 de mayo ; 116/1999, de 17 de junio, FJ 2 ; 104/2015, de 28 de mayo, FJ 3 ; 114/2017, de 17 de octubre, FJ 2 A b ); 51/2019, de 11 de abril, FJ 2 ; 158/2019, de 12 de diciembre, FJ 4 ; 81/2020, de 15 de julio, FJ 12 ; 131/2020, de 22 de septiembre, FJ 6 a ), y 37/2021, de 18 de febrero , FJ 2 a)]. La doctrina citada únicamente admite que en aquellos casos en los que "los conceptos y categorías que se contienen en el preámbulo de una ley se proyecten sobre su articulado posterior, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de uno o varios de los preceptos impugnados de la misma ley prive al párrafo o apartado del preámbulo que glose dicho precepto del valor jurídico interpretativo que le es característico, pues un preámbulo no puede producir ese efecto desde el momento en que la interpretación que acoge ha sido declarada constitucionalmente inadmisible por este tribunal" [STC 51/2019, FJ 2 a), en el mismo sentido SSTC 36/1981, FJ 7 , y 31/2010 , FJ 7].

Lo que esta doctrina sostiene, entonces, es que, declarada la inconstitucionalidad y nulidad de un algún extremo del articulado de una ley, esta declaración priva de valor interpretativo a aquel pasaje del preámbulo que glose el precepto anulado.

4- En el asunto objeto de este recurso, la organización recurrente, en el primero de sus pedimentos, impugna el Real Decreto 561/2025, si bien añade a continuación que "en los extremos objeto del presente recurso".Y en la demanda no deja lugar a duda alguna que no cuestiona la legalidad de la nueva redacción del artículo 10.2 del Real Decreto 100/2025 aprobada por la disposición impugnada, sino que su argumentación se centra en la segunda de sus pretensiones: "La nulidad de la interpretación del Preámbulo del Real Decreto 561/2025, de 1 de julio, en relación al art. 10.2 Real Decreto 100/2025, de 18 de febrero modificado por aquél, en los extremos objeto del presente recurso, a saber, del párrafo "Mayor implantación que debe entenderse como «más representativas», referido a las organizaciones sindicales".

Lo que discute la parte recurrente es, en consecuencia, el pasaje del preámbulo en el que se glosa la reforma legal realizada, por entender que resulta contrario a la literalidad del nuevo artículo10.2 del Real Decreto 100/2025, en particular el inciso "mayor implantación que debe entenderse como «más representativas», referido a las organizaciones sindicales".

El alegato no pude ser acogido. Ya hemos dicho que la ausencia de valor normativo impide la impugnación autónoma de un pasaje de la exposición de motivos de una norma sin extender ese cuestionamiento al articulado y eso es lo que pretende la organización recurrente, pues excluye de la impugnación el vigente texto del artículo 10.2 del Real Decreto 100/2025 -al que se refiere la glosa del preámbulo-, que entiende conforme a la legalidad. No se trata solo de la inexistencia de valor normativo de los preámbulos sino de que tampoco cabe apreciar la hipotética proyección normativa invocada por la parte actora. Los términos en que ha quedado redactado el artículo 10.2 son inequívocos: deben formar parte de la Comisión de Seguimiento "las organizaciones sindicales de mayor implantación en el año anterior a su designación",máxime si se tiene en cuenta el motivo de la reforma, que hemos explicado en el primero de nuestros fundamentos. La mejor o peor fortuna en la explicación de los motivos de la reforma que hace el preámbulo discutido no puede desvirtuar los términos incuestionables con que el articulado de la disposición reglamentaria ha detallado la composición de la Comisión de Seguimiento. Y, como acertadamente señalan tanto el Ministerio Fiscal como el Abogado del Estado, este recurso no puede convertirse en un instrumento preventivo de hipotéticas interpretaciones futuras que pudiera hacer la Administración contra el tenor literal del nuevo artículo 10.2 del Real Decreto 100/2025. De suceder así, el sindicato recurrente dispone de los medios procesales adecuados para su impugnación en ese momento.

Por ese motivo debemos desestimar el recurso y todas las pretensiones complementarias a la petición principal que plantea la parte actora.

CUARTO. - Costas procesales.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, deben imponerse las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, por lo que no procede su imposición, puesto que se han rechazado todas las de la parte actora y una de las planteadas por la Administración recurrida.