Sentencia Contencioso-Administrativo 1430/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 307/2023 de 11 de noviembre del 2025

PRIMERO. Objeto del recurso y fundamentos.

Como ya se ha expuesto la asociación "Ecologistas en Acción-CODA", suplica en el presente recurso, que se declare la nulidad parcial del Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos (en adelante PH) de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro (en adelante, RD), conforme a los pedimentos de la demanda, reseñados anteriormente.

A tenor de lo que se aduce en la demanda, el reproche de ilegalidad está referido, dentro de los planes que se aprueba en la norma, a los planes de las cuencas del Tajo, Guadalquivir y Júcar y, aun así, la pretensión no postula nulidad de cada uno de esos planes, sino de algunas de sus determinaciones o, incluso delimitando más y como después veremos, las objeciones lo son más por omisiones que por su contenido, sin que puedan asimilarse, en la fundamentación de la demanda, a unas mismas cuestiones, lo cual requiere un examen diferenciado para cada uno de dichos planes.

Por lo que se refiere al Plan del Guadalquivir, se sostiene la pretensión de ilegalidad por omisión, en concreto, en que al determinar los caudales ecológicos se han omitido todos los elementos que legalmente deben fijarse para concretar el caudal procedente. En concreto, se reprocha que no se han establecido los caudales generadores y la tasa de cambio. Especial relevancia tiene, a juicio de la recurrente, la exención de objetivos ambientales en el Proyecto Minero "Las Cruces".

Por lo que se refiere al Plan del Júcar, el reproche que se aduce, también por omisión, se refiere a la ausencia de determinación de los caudales ecológicos para toda la cuenca, no se determinan los caudales de crecida y, de manera especial, que no se fijan objetivos ambientales para el Parque Natural de La Albufera, así como no incluir en las zonas protegidas las denominadas aguas trucheras de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha.

Por último, en relación con el Plan del Tajo, se reprocha la deficiente determinación de los caudales ecológicos.

Para un mejor estudio de las cuestiones que se suscitan es conveniente que hagamos un examen, siquiera sea somero, sobre el contenido y finalidad del RD impugnado, el cual, hemos de adelantarlo, ya ha sido objeto de examen por este Tribunal en varios recursos, por lo que deberemos hacer referencia a las sentencias que ya se han dictado, en las que se abordan algunas de las cuestiones que aquí también se suscitan.

Según la propia declaración que se hace en la Exposición de Motivos, la finalidad del RD es la revisión de los respectivos PH de las demarcaciones hidrográficas españolas, que habían sido revisados en 2016, para el sexenio 1016-2021 y, dado que debían revisarse cada seis años, de conformidad con lo establecido en el Texto Refundido de la Ley de Agua, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (en adelante TRLA), siguiendo las exigencias de la Directiva 2000/60/CE, Marco del Aguas (en adelante DMA), debía procederse a dicha revisión, transcurrido el mencionado plazo, no sin demora, para el periodo 2022-2027. Para dicha revisión se declara seguir las normas legales que son aplicables a la planificación hidrográfica, así como "una notable jurisprudencia"emanada de este Tribunal Supremo.

En ese sentido, el texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (TRLA), declara en la Disposición Adicional Undécima, siguiendo las previsiones de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (DMA), lo cual obligaba, como se ha dicho, a la revisión de los planes de cada una de las cuencas.

Según el artículo 41.2 del TRLA, el procedimiento para elaborar y revisar los planes hidrológicos se regulará por vía reglamentaria. A este mandato obedece el Reglamento de la Planificación Hidrológica, aprobado por el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, y recientemente modificado por el Real Decreto 1159/2021, de 28 de diciembre (RPH). Completa el desarrollo reglamentario previsto en la ley la Instrucción de Planificación Hidrológica, aprobada por la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre (OIPH), de aplicación a las cuencas hidrográficas intercomunitarias y, por tanto, de especial relevancia en el trabajo de revisión de estos planes hidrológicos.

Junto a las disposiciones citadas, deben mencionarse otras normas prevalentes que completan y establecen los requisitos que deben atender los planes hidrológicos que se revisan con el real decreto impugnado. Entre todas ellas destacan el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril (RDPH); el Real Decreto 817/2015, de 11 de septiembre, por el que se establecen los criterios de seguimiento y evaluación del estado de las aguas superficiales y las normas de calidad ambiental, y el Real Decreto 1514/2009, de 2 de octubre, relativo a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación y el deterioro.

Por otra parte, el artículo 41.1 del TRLA determina que la elaboración y la propuesta de ulteriores revisiones de los planes hidrológicos se llevarán a cabo por el organismo de cuenca correspondiente, o por la administración hidráulica competente para el caso de las cuencas comprendidas íntegramente en el ámbito territorial de una comunidad autónoma que haya asumido esas competencias.

La parte dispositiva del real decreto impugnado consta de un artículo, nueve disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria, cinco disposiciones finales y trece anexos.

Para la revisión de los planes, se habían elaborado por cada uno de los organismos de cuenca los borradores de los respectivos planes, tramitándose conforme a las prescripciones legales, incluyendo en dichas propuestas la parte normativa de los planes. Dichos borradores fueron examinados por la Dirección General del Agua, realizando los estudios ambientales preceptivos, un trámite de información pública y solicitud de los informes preceptivos, procediendo a su aprobación por el RD que los incluye, en lo que aquí interesa y por lo que se refiere a los PH de las cuencas del Tajo y del Segura, se contienen en los Anexos V y X, respectivamente.

A la hora de examinar los concretos motivos que se aducen en la demanda, no está de más que dejemos constancia de una jurisprudencia reiterada de este Tribunal Supremo, con relación a la naturaleza de estos PH y el alcance de su revisión en vía jurisdiccional (por todas, sentencia 1706/2024, de 29 de octubre; ECLI:ES:TS:2024:5260, referida a este mismo RD), conforme a la cual dicha revisión que "responde(n) al ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de la Administración Pública, por lo que resulta necesario referirse al alcance del control jurisdiccional de dicha potestad, tal como hemos puesto de manifiesto en múltiples sentencias... además de la titularidad o competencia de la potestad reglamentaria, tradicionalmente se consideran exigencias y límites formales del reglamento, cuyo incumplimiento puede fundamentar la pretensión impugnatoria: la observancia de la jerarquía normativa, tanto respecto a la Constitución y a la Ley ( arts. 9.3 , 97 y 103 CE ), como interna respecto de los propios Reglamentos, según resulta del artículo 23 de la Ley del Gobierno ; la inderogabilidad singular de los reglamentos ( art. 52.2 de la Ley 30/1992 ; LRJ y PAC, en adelante); y el procedimiento de elaboración de reglamentos, previsto en el artículo 105 CE y regulado en el artículo 24 de la Ley 50/97 . Y se entiende que son exigencias y límites materiales, que afectan al contenido de la norma reglamentaria, la reserva de ley, material y formal, y el respeto a los principios generales del Derecho. Pues, como establece el artículo 103 CE , la Administración está sometida a la Ley y al Derecho; un Derecho que no se reduce al expresado en la Ley, sino que comprende dichos Principios en su doble función legitimadora y de integración del ordenamiento jurídico, como principios técnicos y objetivos que expresan las ideas básicas de la comunidad y que inspiran dicho ordenamiento.

"En nuestra más reciente jurisprudencia se ha acogido también, de manera concreta, como límite de la potestad reglamentaria, la interdicción de la arbitrariedad, establecida para todos los poderes públicos en el artículo 9.3 CE . Principio que supone la necesidad de que el contenido de la norma no sea incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular, ni con la "naturaleza de las cosas" o la esencia de las instituciones.

"Ahora bien, respetadas tales exigencias, el Gobierno, titular de la potestad reglamentaria ( art. 97 CE y 23 de la Ley del Gobierno , Ley 50/1997, de 27 de noviembre), puede utilizar las diversas opciones legítimas que permite la discrecionalidad que es inherente a dicha potestad. O, dicho en otros términos, nuestro control jurisdiccional, en el extremo que se analiza, se extiende a la constatación de la existencia de la necesaria coherencia entre la regulación reglamentaria y la realidad sobre la que se proyecta, pero no alcanza a valorar, como no sea desde el parámetro del Derecho, los distintos intereses que subyacen en el conflicto que aquélla trata de ordenar, careciendo este Tribunal de un poder de sustitución con respecto a la ponderación efectuada por el Gobierno. Y ni siquiera procede declarar la invalidez de la norma por razón de la preferencia que de aquellos intereses refleje la disposición reglamentaria, como no suponga una infracción del ordenamiento jurídico, aunque sea entendido en el sentido institucional con que es concebido tradicionalmente en el ámbito de esta jurisdicción ( arts. 83 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 , y 70 y 71 de la Ley de 1998), y que se corresponde con el sentido del citado artículo 9 de la Constitución (Cfr. SSTS 26 de febrero y 17 de mayo de 1999 , 13 de noviembre , 29 de mayo y 9 de julio de 2001 , entre otras).

"Así, debemos recordar que, conforme al artículo 40.1 del TRLH, la planificación hidrológica tiene "por objetivos generales conseguir el buen estado y la adecuada protección del dominio público hidráulico y de las aguas objeto de esta ley, la satisfacción de las demandas de agua, el equilibrio y armonización del desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos en armonía con el medio ambiente y los demás recursos naturales". Añade dicho artículo, en su apartado 2, que "la gestión racional y sostenible del recurso [...] condicionará toda autorización, concesión o infraestructura futura que se solicite". Y su apartado 4 que "los planes hidrológicos serán públicos y vinculantes, sin perjuicio de su actualización periódica y revisión justificada, y no crearán por sí solos derechos en favor de particulares o entidades, por lo que su modificación no dará lugar a indemnización, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 65.

"En congruencia con ello, el artículo 42 del TRLA establece el contenido obligatorio de los planes hidrológicos de cuenca, previendo en el mismo, como se desprende de sus apartados a) y b), tanto la descripción general de la demarcación hidrográfica, con inventario de los recursos superficiales y subterráneos, como los usos y demandas existentes con una estimación de las presiones sobre el estado cuantitativo de las aguas, la contaminación de fuente puntual y difusa, incluyendo un resumen del uso del suelo, y otras afecciones significativas de la actividad humana, así como la asignación y reserva de recursos para usos y demandas actuales y futuros, con consideración de la conservación y recuperación del medio natural."

Tomando en consideración la expuesta finalidad y cometido que comportan estos recursos contra los instrumentos de planificación hidráulica, hemos de proceder al examen de los motivos que se aducen en la demanda en contra de la legalidad del RD.

SEGUNDO. Deficiente determinación de los caudales ecológicos en los Planes del Tajo, Júcar y Guadalquivir. (9)

El primero de los reproches que se hace en la demanda al RD, está referido a lo que se considera por la Asociación recurrente "invalidez e insuficiencia de los regímenes de caudales ecológicos establecidos para las demarcaciones hidrográficas del Tajo, Júcar y Guadalquivir."Sobre esa premisa se suplica la declaración de nulidad de los Anejos 5 del PH de las cuencas del Tajo y Júcar y el Anejo 4 del Guadalquivir, referidos todos ellos a la determinación de los caudales ecológicos en sus respectivas cuencas.

En la argumentación del motivo, como veremos, no se reprocha a los mencionados Anejos la nulidad por su contenido, sino por su omisión. En efecto, lo que se termina suplicando a este Tribunal es que se ordene a la Administración que el régimen de los caudales ecológicos se complemente, conforme se dispone en las disposiciones legales aplicables, en concreto, que se incluyan todos sus componentes, es decir y por lo que se refiere a los mencionados planes, que se determinen los caudales generadores y la tasa de cambio, añadiéndose que se determine "singularmente los caudales de avenidas en el caso del Júcar",cuestión esta última sobre la que nada se suplica. Se suplica que se condene a la Administración a la inclusión de los mencionados componentes en los respectivos planes en el plazo de ocho meses.

Los argumentos que se aducen en apoyo de dicha petición requieren un detenido examen de las cuestiones que se suscitan.

1º. La regulación de los caudales ecológicos en los PH de las cuencas del Tajo, Júcar y Guadalquivir. Los fundamentos de ilegalidad.

Se hace en la demanda (fundamento 8º) un siempre aconsejable examen de la normativa que regulan los caudales ecológicos con una extensión que debe ser destacada. Sin embargo, los reproches de ilegalidad que se hacen son muy concretos y se exponen de manera escueta en la demanda, porque lo que se sostiene es que, con relación a la cuenca del Guadalquivir, no se han establecido en el Plan que se aprueba en el RD caudales generadores ni tasa de cambio. Por lo que se refiere a los caudales ecológicos de las cuencas del Tajo y Júcar, se denuncia que no se han establecido "todos los componentes de todas las masas de agua tipo río y zonas de transición, singularmente los caudales de avenidas en el caso del Júcar."

a) PH del Guadalquivir.En relación con el PH de la cuenca del Guadalquivir, el art. 10 regula el régimen de dichos caudales y su componente mínimo, con remisión a lo que se establece en el Anejo 4, y se declara expresamente que ese régimen se ha establecido conforme a lo establecido en la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, por la que se aprueba la instrucción de planificación hidrológica (OIPH). En el artículo siguiente, el 11, se hace referencia a "otros componentes del régimen de caudales ecológicos",en el que se definen los caudales máximos (apartado primero) y se dispone en el párrafo segundo que «[A]a lo largo del presente ciclo de planificación se realizará un estudio para identificar las masas de agua en las que la tasa de cambio o la frecuencia del caudal generador puedan ser causa del mal estado a fin de tomar medidas al efecto.»Consecuencia de tal disposición es que cuando en el Apéndice 6 del Plan, referido a los caudales ecológicos, no se haga referencias concretas ni a la tasa de cambio ni al caudal generador.

De la regulación expuesta debe concluirse que, como se afirma en la demanda, el referido PH no incluyó las determinaciones de la tasa de cambio ni los caudales generadores, si bien se imponía en la normativa del Plan la realización de estudios durante su vigencia y que se deberían tomar medidas para su determinación una vez identificadas las masas de agua en las que tales componentes pueda ser causa del mal estado.

b) Plan de la cuenca del Tajo.Se dispone en el art. 10, también referido a los "regímenes de caudales ecológicos",que "se fija el régimen de caudales ecológicos que aparece en el apéndice 5 y que incluye los siguientes componentes: caudales mínimos, caudales máximos, caudales generadores o de crecida y tasas de cambio."En el mencionado Apéndice, se hace expresa referencia a las tasas de cambio (cuadro 5.5) y a los caudales generadores (cuadro 5.7), con expresas referencias a las masas de aguas asociadas y embalses. Lo que se reprocha en la demanda es que no se establecen tales componentes para todas las masas de agua de la cuenca.

c) Plan de la cuenca del Júcar.Es también el art. 10 el que regula los caudales ecológicos, que se dicen calcular conforme a la mencionada Orden de 2008 y que se concretan en el apéndice 5, en cuyo apartado 3º se hace referencia a la tasa de cambio y, en el 4º, a los caudales generadores.

Es decir, el debate se centra en determinar si el PH del Guadalquivir, al no establecer ni el caudal generador ni la tasa de cambio directamente en el Plan, sino relegándolo a estudios posteriores sobre su vigencia, es contrario a la normativa que rigen la elaboración de estos planes y si con relación a los PH del Tajo y del Júcar, las determinaciones de dichos componentes que hacen en los respectivos planes son acordes a dichas exigencias normativas.

2. Los caudales ecológicos y sus componentes. El Plan de la cuenca del Guadalquivir.

Suscitado el debate en la forma expuesta, no parece necesario en estos momentos hacer referencia a la relevancia de los caudales ecológicos, conforme se establece ya en la DMA. Por otra parte, se hace en la demanda una exposición sobre dicha relevancia que no requiere más matizaciones para dar respuesta a los temas que aquí se suscitan.

La relevancia de los caudales ecológicos se pone de manifiesto ya directamente en el art. 42 TRLA, que, al establecer las determinaciones que "obligatoriamente"deben contener los planes de las cuencas, se haga referencia a la "asignación y reserva de recursos... para la conservación y recuperación del medio natural. A este efecto se determinarán: Los caudales ecológicos, entendiendo como tales los que mantiene como mínimo la vida piscícola que de manera natural habitaría o pudiera habitar en el río, así como su vegetación de ribera..."(apartado 1º.a.c')

La necesidad de salvaguarda de los caudales ecológicos a la planificación hidráulica exigía que se reflejase en la normativa sectorial. En esa línea, el artículo 49 ter del RDPH, introducido en la reforma de 2016, hace referencia al "régimen de los caudales ecológicos",estableciendo que «tiene la finalidad de contribuir a la conservación o recuperación del medio natural y mantener como mínimo la vida piscícola que, de manera natural, habitaría o pudiera habitar en el río, así como su vegetación de ribera y a alcanzar el buen estado o buen potencial ecológicos en las masas de agua, así como a evitar su deterioro. Así mismo, el caudal ecológico deberá ser suficiente para evitar que por razones cuantitativas se ponga en riesgo la supervivencia de la fauna piscícola y la vegetación de ribera. Los caudales ecológicos no tendrán el carácter de uso, debiendo considerarse como una restricción que se impone con carácter general a los sistemas de explotación. En consecuencia, las disponibilidades hídricas obtenidas en estas condiciones, son las que pueden ser objeto de asignación y reserva en los planes hidrológicos de cuenca.»Por su parte, el art. 49.ter impone la obligación del mantenimiento del régimen de estos caudales y en el art. 49. Quinquies su control y seguimiento.

Esa trascendencia de los caudales ecológicos, cuya garantía se confiere a los planes hidrológicos, exigía una regulación detallada en cuanto a su reflejo en los planes de cuenca. En ese sentido, el RPH, tras reiterar en su art. 4 que los caudales deberán incluirse en los planes, dispone que el régimen "se establecerá de modo que permita mantener de forma sostenible la funcionalidad y estructura de los ecosistemas acuáticos y de los ecosistemas terrestres asociados, contribuyendo a alcanzar el buen estado o potencial ecológico en ríos o aguas de transición. Para su establecimiento los organismos de cuenca realizarán estudios específicos en cada tramo de río..."(art. 18). En el art. 81 del Reglamento, al regular la "estructura formal del plan hidrológico de cuenca",dispone que en la memoria se incluirán dichos caudales (apartado 1º.5ª) y su régimen (apartado 3º), en que se determinarán los "Valores de los componentes que definen los regímenes de caudales ecológicos en situaciones de normalidad hídrica y de sequía prolongada, para ríos y aguas de transición. En concreto, y cuando resulte procedente, se detallarán los valores y la distribución temporal de caudales mínimos y máximos, las máximas tasas de cambio y los regímenes de crecidas."(apartado a).

Con el fin de una mejor incorporación de las exigencias normativas, ya expuestas en sus líneas generales, se dicta la OIPH, que impone las reglas para la elaboración de los planes con carácter imperativo para las cuencas intercomunitarias (art. 1). La regulación que deberá contenerse en los planes respecto de los caudales ecológicos se contienen en el apartado 3.4, en el que se establece el procedimiento para su adaptación, su ámbito espacial y, de manera relevante para el caso de autos, sus componentes que, para los ríos, se contienen en el apartado 3.4.1.3. Conforme a la mencionada norma deberán incluirse en los planes, al regular los caudales ecológicos, los caudales mínimos y máximos y su distribución temporal, así como los caudales de crecida (o generadores) y la tasa de cambio. Conforme al debate que se suscita en este proceso, debemos detenernos en estos dos últimos componentes.

a) Los caudales generadores.Por lo que se refiere a los caudales generadores no están exentos de polémica, ya de entrada, por su propio contenido. En efecto, la OIPH hace referencia a estos caudales en la disposición 1.2.16, en la que se define como el "caudal que regula la estructura geomorfológica de los cauces, evitando su progresivo estrechamiento y colonización",pero cuando hace referencia, en la ya examinada norma 3.4.1.3, no se incluyen de manera expresa entre los componentes que deben incluir los planes, sino que se refiere a los "caudales de crecida"que, por otra parte, no se incluyen entre las definiciones que se incluyen en la norma 1.2. Ante esa confusión es lo cierto que la OIPH da pautas para poder concluir que se trata de un mismo concepto, porque ambos hacen referencia a la "geomorfología" de los cauces, es decir, conforme al Diccionario, "estudio de las características propias de la corteza terrestre",en definitiva, del terreno, pero que, aplicada al termino en el sentido que ahora nos ocupa, sería el estudio de la superficie de la tierra por la que el agua discurre, en palabras de la OIPH "la conexión de las aguas de transición con el río, el mar y los acuíferos asociados",de los cauces, en otras palabras, pero también de los terrenos de ribera que puedan verse afectados por el caudal que discurre por el cauce. En suma, sin perjuicio de que, al parecer, científicamente ambos conceptos no son del todo coincidentes, es lo cierto que la norma los utiliza con esa asimilación y han de equipararse el caudal generador con los caudales de crecida, hasta el punto de que en casi todos los planes que se aprueban en el RD, ninguno de ellos hace referencia a caudales de crecida, sino solo a caudal reparador. Tan solo en el Plan de las cuencas del Duero y Tajo, en su art. 9, se asimilan ambos conceptos.

Con todo, lo importante, una vez aceptada esa asimilación, es que lo que se impone como componente obligatorio de los planes es que, junto a los caudales máximos y mínimos, se controlen esos caudales limites mediante la fijación de un caudal que permita controlar las especies, las condiciones fío-químicas del agua y sedimentos y los hábitats.

b) La tasa de cambio.Por lo que se refiere a la tasa de cambio, se define en la norma 3.4.1.4.1.3 como "la máxima diferencia de caudal entre dos valores sucesivos de una serie hidrológica por unidad de tiempo, tanto para las condiciones de ascenso como de descenso de caudal",y ordena que se determine "a partir del análisis de las avenidas ordinarias de una serie hidrológica representativa de caudales medios diarios de, al menos, 20 años de duración... tanto en ascenso como en descenso..."La finalidad de la incorporación de ese elemento, entre los contenidos obligatorios del plan, se determinan en la ya tantas veces citada norma 3.4.1.3.1, cuando señala que lo es "con objeto de evitar los efectos negativos de una variación brusca de los caudales, como pueden ser el arrastre de organismos acuáticos durante la curva de ascenso y su aislamiento en la fase de descenso de los caudales. Asimismo, debe contribuir a mantener unas condiciones favorables a la regeneración de especies vegetales acuáticas y ribereñas."En lenguaje coloquial, podría decirse que la tasa hace referencia a la velocidad máxima a la que se permite variar el caudal, tanto al aumentar como al disminuir, sin afectar a los elementos del cauce. Uniendo ambos conceptos, cabría pensar que el caudal de crecida haría referencia a los caudales que pueden soportar el cauce sin alterar su morfología y la tasa el espacio temporal entre los caudales máximos o mínimos.

3. Efectos de la omisión. Plan de la cuenca del Guadalquivir.

No puede cuestionarse, y ninguna de las partes lo hacen, que tanto el caudal generador como la tasa de cambio son partes esenciales del plan, como claramente se impone en la OIPH. Por otra parte, también es pacífico que el PH de la Cuenca del Guadalquivir no contienen tales componentes.

Teniendo en cuenta lo expuesto, hemos de concluir que la determinación de los caudales ecológicos de la cuenca del Guadalquivir está incompleta, lo cual, como se ha dicho, se admite incluso en el mismo Plan, que demora su complemento durante su vigencia y, ahora en el proceso, se sostiene por la defensa de la Administración que no se pudo completar en la elaboración del Plan por la dificultad que existe para esa completa determinación, dada la peculiaridad de la cuenca del Guadalquivir.

Ya de entrada deberá aceptarse que, si los caudales ecológicos tienen la trascendencia que ya vimos impone el Legislador, esa relevancia ha de predicarse de todos elementos que se impone tomar en consideración para la concreta determinación de estos caudales. Prueba de ello es que la IOPH impone los componentes que deben tomarse en consideración y no establece graduación entre ellos, lo cual, por otra parte, es lógica consecuencia de la relevancia que, como hemos visto, tienen tanto los caudales de crecida como la tasa de cambio. Y dicha consideración han de llevar a la conclusión que el Plan es incompleto en sus determinaciones.

Por otra parte, no pueden aceptarse la solución dada en el Plan de la promesa de incorporar dichos elementos durante el sexenio de su vigencia, en primer lugar, porque lo que exige la norma es que estén incluidos en el Plan al momento de su aprobación; en segundo lugar, porque, pese a dicha buena intención, nada se ha acreditado sobre que en el tiempo que lleva de vigencia el Plan se haya realizado actuación alguna y, en especial y tercer lugar, porque no se acierta a comprender que si el Plan sí establece los caudales máximo y mínimo, no se hayan establecidos los caudales generadores y la tasa de cambio, que resulta esenciales para el funcionamiento y determinación de esos caudales máximo.

Menos aún puede servir de justificación la pretendida dificultad que ahora en el proceso se aduce para la determinación de tales componentes, y ello por cuanto ninguna concreción se ha hecho que acreditara dicha dificultad, como no sea la mera referencia a los embalses existentes en cuanto, que, en todo caso, deja sin explicar las razones por las que no ha existido esa complejidad en las demás cuencas, para las que los respectivos Planes sí incorporaron todo los componentes de los caudales ecológicos, a lo que se ha de añadir el hecho notorio de que no es la del Guadalquivir la más extensa ni, por esa circunstancia, la que incluya un número de embalses mayor.

De lo expuesto ha de concluirse en la procedencia de estimación del motivo que, por las peculiaridades que comporta, no supone la declaración de nulidad de precepto concreto del Plan examinado, sino en imponer la obligación a la Administración para que, al menos en el plazo de ocho meses -que es lo suplicado en la demanda y nos vincula por el principio procesal de congruencia-, se incorporen al Plan los caudales generadores y la tasa de cambio.

4. La determinación de los caudales ecológicos en los Planes de las cuencas del Tajo y Júcar.

Ya se ha hecho referencia al fundamento de la impugnación de los caudales ecológicos en los referidos Planes.

Pues bien, como ya se adelantó, este Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la determinación de estos caudales en la cuenca del Tajo, que son extensibles a Júcar, debiendo mantenerse el mismo criterio por el principio de unidad de doctrina y de igualdad en la interpretación y aplicación de las normas. Pese a ello y antes de exponer esos precedentes, no está de más que dejemos constancia de la debilidad de los argumentos que se hacen en la demanda en relación al reproche que se hace a los dos mencionados planes en cuanto a esta materia, haciéndose referencia a una documentación técnica extensa de la que solo se deja "anunciado".

En efecto y como antes se ha dicho, en relación con esta cuestión ya hemos tenido ocasión de pronunciarnos reiteradamente desde la sentencia 1079/2022, de 21 de julio (ECLI:ES:TS:2022:3196), que ha sido seguida en las sentencias 10/2025, de 14 de enero, y 515/2025, de 6 de mayo ( ECLI:ES:TS:2025:71 y 1888), debiendo reproducir los argumentos que ya expusimos en las referidas sentencias, siguiendo la últimamente citada:

"... «En el caso particular del plan hidrológico del Tajo, los caudales ecológicos para su eje, entre la presa de Bolarque y el embalse de Valdecañas, se escalonan de manera creciente en tres saltos temporales según aparecen descritos en el artículo 11.1 y apéndice 5.1 de la normativa de su plan hidrológico. El primero de estos escalones se produciría a la entrada en vigor del plan hidrológico, el segundo a partir del 1 de enero de 2026 y el tercero a partir del 1 de enero de 2027. [...] El paso de los escalones no se vincula con circunstancias ambientales en la cuenca del Tajo sino que responden a la necesidad de que transcurra un tiempo suficiente para desarrollar medidas en la propia cuenca y especialmente en la cuenca del Segura que puedan aportar recursos alternativos a las mermas que se producirían en el trasvase por el acueducto Tajo- Segura como consecuencia de implementar los citados caudales ecológicos, significativamente más elevados que los habitualmente circulantes por esos tramos. El real decreto aprobatorio incorpora una disposición adicional novena para elaborar estudios de seguimiento adaptativo que, especialmente en este caso y por su directa afección a los envíos por el acueducto Tajo-Segura, resulte procedente desarrollar.»

"Así pues, en el plan hidrológico del Tajo los caudales ecológicos han decidido implantarse de manera progresiva y no directamente tras su entrada en vigor. Es decir, una vez calculado el caudal ecológico conforme a la metodología establecida en la IPH, en lugar de aplicar este valor, único que puede considerarse «caudal ecológico», desde el inicio de la vigencia del plan, como ocurre en todos los demás casos, se ha decidido implantar dicho valor sólo en el último periodo de vigencia del plan, a partir del 1 de enero de 2027, de forma que en los periodos anteriores se establecen unos valores inferiores para alcanzar el caudal ecológico en 2027 de manera escalonada y progresiva.

"Por tanto, el único caudal ecológico que puede calificarse como tal es el que se fija para el tercer escalón. Los dos valores establecidos para los dos escalones previos no pueden calificarse de «caudal ecológico», sino de medidas previstas para coordinar la incidencia que esta previsión del plan hidrológico del Tajo pueda provocar en el Trasvase Tajo-Segura.

"Se trata, por tanto, de un sistema particular que elude la implantación de estos caudales desde el inicio de la vigencia del plan, como ocurre en los demás casos, y que permite alcanzar progresivamente el caudal ecológico sólo al final de su vigencia. Esta particularidad encuentra su debida justificación en la necesidad de desarrollar medidas, especialmente en la cuenca del Segura, que permitan aportar recursos alternativos que puedan paliar los eventuales efectos que en el Trasvase produzca la obligada implantación de los caudales ecológicos en la cuenca del Tajo. Por eso el plan se acompaña de un completo programa de medidas e inversiones (art. 42 del Plan Hidrológico del Tajo y apéndice 20, así como anexo XIII) en ambas cuencas, cedente y cesionaria, para obtener una mayor eficacia en la utilización de los recursos y desarrollar recursos alternativos (según se refleja en la Memoria, una inversión superior a los 1.300 millones de euros en el caso de la cuenca cedente y de 1750 millones en los territorios de las cuencas receptoras; aumento de la capacidad de producción de las desaladoras, instalaciones fotovoltaicas para su suministro eléctrico, infraestructuras de interconexión entre las redes de distribución; modernización de la infraestructura de riego en la cuenca cedente; mejora del saneamiento y depuración en localidades de la cuenca cedente; fijación de tarifas de riego por el agua desalada inferior a su coste, excepcionando el principio de recuperación de costes; regulación de otros recursos alternativos como las aguas regeneradas en el Real Decreto-Ley 4/2023, de 11 de mayo, etc.).

"Esta medida supone, en definitiva, el cumplimiento escrupuloso de la obligación de establecer un régimen de caudales ecológicos completo, con carácter vinculante, para el horizonte temporal del plan (2022-2027), alcanzándose progresivamente el caudal ecológico al final de la vigencia de dicho plan.

"Como se explica en la MAIN, el paso de los escalones no se vincula al estado de las aguas o a las circunstancias ambientales en la cuenca del Tajo, estas circunstancias han debido tenerse en cuenta para fijar el caudal ecológico de conformidad con la IPH, que es el que se aplica en el último tramo de la vigencia del plan. Estos escalones responden exclusivamente «a la necesidad de que transcurra un tiempo suficiente para desarrollar medidas en la propia cuenca y especialmente en la cuenca del Segura que puedan aportar recursos alternativos a las mermas que se producirían en el trasvase por el acueducto Tajo-Segura como consecuencia de implementar los citados caudales ecológicos, significativamente más elevados que los habitualmente circulantes por esos tramos».

"Por ello, el «Programa especial de seguimiento del estado de las masas de agua y de la sostenibilidad de los aprovechamientos en el ámbito del Acueducto Tajo-Segura» al que se refiere la disposición adicional novena impugnada no se vincula al paso de los escalones, sino a la implantación de los caudales ecológicos en el siguiente ciclo de planificación, el cuarto ciclo.

"Decae así la premisa sobre la que se construye la tesis sustancial de la demanda: no se establecen, como entiende la recurrente, unos «caudales ecológicos» escalonados de forma progresiva y automática, sino un único caudal ecológico, el fijado en el último tramo de vigencia del plan, en cuya determinación, de conformidad con la IPH, han debido tenerse en cuenta el estado de las aguas y las circunstancias ambientales, que, en lugar de aplicarse a la entrada en vigor del plan, se defiere su implantación al final de su vigencia, permitiéndose entre tanto alcanzar unas cifras de caudal inferiores a las del caudal ecológico en atención a las particulares circunstancias concurrentes a las que nos hemos referido.

"No puede, por ello, compartirse el criterio de la actora que considera que para respetar la obligación legal de implantación de los caudales ecológicos bastaba la determinación fijada en el primer escalón y su mantenimiento durante todo el periodo de vigencia del plan, de forma que sólo hubiera de pasarse a los sucesivos escalones, segundo o tercero, si así lo exigiera el buen estado de las aguas. Esta interpretación supondría incumplir la previsión legal que obliga a implantar los caudales ecológicos -obligación que hemos recordado en las sentencias ya citadas sobre la revisión de este mismo plan correspondiente al anterior ciclo hidrológico-, pues permite perpetuar en el tiempo magnitudes inferiores a las que configuran el caudal ecológico establecido de conformidad con la Instrucción de Planificación Hidrológica.

"No puede olvidarse que, como se explica con detalle en la MAIN, los nuevos planes hidrológicos incorporan un relevante cambio de enfoque, alineándose con el Pacto Verde Europeo y con la transición ecológica y económica asociada. Sin perder de vista que al final del tercer ciclo de planificación, al que responden los planes hidrológicos revisados en la norma impugnada, se alcanza la fecha límite de 2027 para alcanzar los objetivos ambientales a que se refiere el art. 92 bis TRLA, que transpuso el art. 4 de la Directiva Marco del Agua ( disposición adicional undécima TRLA). Y que, como consecuencia de ello y así se explica en la Memoria, la Comisión Europea está pidiendo información al respecto a las autoridades españolas en relación con el cumplimiento de los plazos que derivan de la Directiva Marco del Agua y recordando que España ya fue condenada por STJUE de 4 de octubre de 2012 (asunto C-403/2011 ),como consecuencia del retraso acumulado en la preparación de los planes del primer ciclo 2010-2015.»

"Por tanto, en esta sentencia, por las razones que detenidamente acabamos de reflejar -y que aquí mantenemos-, hemos sostenido la legalidad y justificación de este régimen de implantación escalonada de caudales ecológicos, así como que tal escalonamiento respeta, en principio y en sus rasgos generales -a salvo de cuanto luego se dirá-, el horizonte a 2027 para alcanzar los objetivos ambientales a que se refiere el art. 4 de la Directiva Marco del Agua , transpuesto por el art. 92.bis y la disposición adicional undécima TRLA."

Procede, conforme a lo razonado, desestimar esta impugnación que se hace en la demanda en relación a esta cuestión en los Planes de las cuencas del Tajo y Júcar.

TERCERO. Omisión de objetivos medioambientales en el PH del Júcar, en relación al humedal "La Albufera de Valencia".

El segundo de los motivos que se aduce en la demanda en contra del RD impugnado está referido al PH de la Cuenca del Júcar y, como en el motivo anterior, el vicio que se reprocha no es por el contenido del Plan, sino por su omisión, en concreto, por omitirse en sus determinaciones los objetivos medioambientales para la totalidad del sistema lagunar y humedal de "La Albufera de Valencia". Más específicamente, lo que se denuncia es que, del mencionado humedal, solo se determinan objetivos medioambientales para la masa de agua, pero no para el resto del referido espacio natural.

En efecto, en el desarrollo del motivo que examinamos se reprocha al Plan que solo establezca determinaciones para el lago central de la Albufera, que comprende unas 2.200 Has. cuando el mencionado Parque Natural tiene una extensión total de más de 21.000 Has, excluyendo del plan, entre otros, los terrenos inundables, para los que no se fijan objetivos ambientales. Se considera que esa omisión comporta una vulneración de la normativa en la elaboración de los planes que vicia de nulidad de pleno derecho al referido PH y, por ende, del propio RD objeto de impugnación. Ahora bien, como sucedía en el motivo examinado en el anterior fundamento, en cuanto que el reproche de ilegalidad lo es por omisión, lo que se termina suplicando es que se declare la obligación de la Administración a completar el Plan, con la fijación de objetivos para todo el Parque, a cuyos efectos se pide que este Tribunal conceda el plazo de ocho meses, como en el supuesto examinado antes.

Suscitado el debate en la forma expuesta, debemos recordar que el Plan hace referencia a los objetivos medioambientales en el art. 35, que declara en su párrafo primero que esos objetivos se especifican en el apéndice 11, y en su párrafo cuarto declara «En el caso específico de la masa de agua superficial del lago de L'Albufera de Valencia las Administraciones públicas, en el ámbito de sus competencias, impulsarán y ejecutarán las medidas acordadas en el Plan Especial Albufera recogidas en el programa de medidas, con el fin de alcanzar los objetivos medioambientales.»Es cierto que la delimitación de la masa de agua de La Albufera, según se delimita en el apéndice 2.3, ocupa una superficie de 2.483,6 Has.

En el referido apéndice 11 se determinan los objetivos medioambientales para las masas de agua superficiales naturales, incluyéndose, en lo que ahora interesa, el "Barranco de Picassent"y la "Rambla del Poyo",incluidos en el Parque Natural de la Albufera y para los que se determina un "horizonte de buen estado"para el año 2027 (arts 4.3 y 4.4 DMA) y para La Albufera (código de masa LO6) un horizonte de buen estado para el año 2027.

Pues bien, lo que se reprocha en la demanda a las determinaciones que al respecto se imponen en el Plan es que esas determinaciones, o si se quiere, los objetivos ambientales, deben comprender, no solo las láminas de aguas del Parque Natural, sino su totalidad, en otras palabras, no solo a las 2.483 Has que esta comprende, sino a las 21.000 Has totales.

Ahora bien, suscitado el debate en la forma expuesta, el motivo no puede prosperar porque, pese a los exhaustivos argumentos de la demanda, no puede negarse la relevancia que el Parque Natural tiene desde el punto de vista medioambiental y la necesidad de sus extremada protección, y este Tribunal hace suyas la argumentación y reseña de la abundante legislación que se recoge en la demanda sobre la relevancia de esa protección y sobre la necesidad de que las Administraciones públicas, no solo la General del Estado, deban adoptar medidas para dicha protección. Pero es lo cierto que la finalidad de los planes hidrológicos no es, al menos de manera directa, conferir esa protección al Parque, sino que, en el ámbito sectorial en que incide el PH en el mismo, se salvaguarden los valores que deben ser objeto de especial protección. Es decir, son las masas de aguas las que deben ser objeto de los PH y no los terrenos que integran un espacio natural. Que ello es así, lo pone de manifiesto los arts. 92 y 92.bis del TRLA, que se refiere a las "aguas" criterio que se reafirma en el art. 1 del RPH. Y es cierto que, en esa regulación de las masas de agua, esa legislación exige que se tengan en cuenta las zonas protegidas, imponiendo concretas determinaciones (arts. 42 de la Ley y 22 del Reglamento), pero con relación a tales aguas.

Y es que, en definitiva, todos los argumentos de la demanda en pro de esa exigencia de protección de La Albufera que se defiende, deben estar presididas por la planificación integral, que no corresponde a unos planes sectoriales como son los hidráulicos, sino conforme a lo establecido en la Ley 42/2017, de 13 de diciembre, de Patrimonio Nacional y de la Biodiversidad, que dedica un título completo -el I- precisamente a la planificación, estableciendo que serán los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales los "instrumento específico para la delimitación, tipificación, integración en red y determinación de su relación con el resto del territorio, de los sistemas que integran patrimonio y los recursos naturales de un determinado ámbito espacial",con la expresa exigencia de que esos Planes sean de aplicación preferente en relación con la protección de estos espacios, porque cualquier otro Plan que pueda afectarles "deberán adaptase a estos" (art. 19).

Por lo expuesto, debe desestimarse la impugnación examinada.

CUARTO. Omisión en el PH de la cuenca del Júcar de todas las zonas protegidas ubicadas en el ámbito territorial de la demarcación.

El motivo enunciado en fundamentación de la nulidad que se suplica del RD, está también referido al PH de la demarcación del Júcar y, como en el supuesto del motivo anterior, el reproche se hace por vía de omisión, en cuanto se sostiene que en el referido Plan debió incluirse todas las zonas protegidas incluidas en toda la cuenca. Incluso se termina remitiendo el reproche a unas concretas zonas protegidas como trucheras, en concreto, las que se determinan en el Plan de Gestión de la Trucha común de Castilla-La Mancha. En suma, lo que se reprocha al PH del Júcar es que, en el Registro de Zonas Protegidas, que imperativamente deben incluirse en los PH, no se hayan incluido las zonas incluidas en el mencionado Plan autonómico.

Suscitado el debate en la forma expuesta, es cierto que la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha aprobó el Plan de Gestión de la Trucha Común, por Orden de 14 de noviembre de 1994, con vigencia, el actual, desde el 1 de febrero de 2019. Dicho Plan viene impuesto por la Ley autonómica 1/1992, de 7 de mayo, de Pesca Fluvial, en cuyo art. 17 se impone la elaboración de "Planes de Gestión de ámbito regional para la conservación y aprovechamiento de las especies de la fauna acuática de interés preferente",que deberán contener, como mínimo, "una zonificación y clasificación de las corrientes, tramos de las mismas y masas de aguas que constituyan hábitat para la especie de que se trate, niveles de protección y criterios para determinar en cada zona las bases de su aprovechamiento."La finalidad de estos Planes autonómicos es la de "proteger y fomentar los recursos pesqueros, el aprovechamiento de la pesca en los cursos y masas de agua en régimen especial se realizará de forma ordenada y conforme a un Plan Técnico suscrito por facultativo competente."Ahora bien, estos planes, de conformidad con lo establecido en el mencionado art. 17, deben estar coordinados con otros planes de protección medioambiental que concurran en un mismo territorio y "se ajustará a los Planes de Ordenación de Recursos Naturales de la zona, cuando existan",y en relación, en concreto, con los planes hidrológicos, se dispone en el mencionado precepto que "La Consejería de Agricultura dará traslado de los Planes de Gestión a la Administración Hidráulica competente para su inclusión en los Planes Hidrológicos de las cuencas correspondientes, a efectos de determinar las características básicas de calidad exigibles en cada corriente o masa de agua y establecer, en su caso, la reserva para pesca de determinados tramos."Es cierto que en el Plan autonómico (apartado 2.3) se delimitan las "aguas trucheras"(Tabla I).

Sentado lo anterior debemos tener en cuenta que en esa delimitación de las aguas trucheras se incluyen gran parte de las masas de aguas de la cuenca, tanto del Júcar como del Tajo y Segura. Ha de añadirse que esas zonas trucheras si han sido incluidas como zonas protegidas expresamente en los PH del Segura y del Tajo y así resulta de sus respectivos Apéndices 22 y 19.

Por lo que se refiere al PH de la cuenca del Júcar, ya se declara en la justificación del Plan (página 1.107 del PDF) lo siguiente: «d) Sobre el registro de zonas protegidas y objetivos ambientales de las zonas protegidas: La declaración ambiental estratégica sugiere la incorporación en el Registro de Zonas Protegidas (RZP) de los tramos declarados como de máxima protección, de conservación y de restauración por la Orden 9/2019, de 25 de enero, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha, por la que se aprueba el Plan de Gestión de la Trucha Común en Castilla-La Mancha, así como establecer para dichas zonas los objetivos de calidad salmonícolas indicados en la Directiva 2006/44/CE . El RZP de la Demarcación Hidrográfica del Júcar está en permanente actualización y periódicamente se publican los cambios introducidos en el Registro mediante los informes de seguimiento del Plan Hidrológico. De acuerdo a lo solicitado, en el próximo proceso de revisión del RZP se analizará la incorporación de estas zonas protegidas, en base a lo que se establece en el texto refundido de la Ley de Aguas y el Reglamento de Planificación Hidrológica respecto a los diferentes tipos o figuras de protección a incluir en el RZP.»

Es decir, en parecidos términos a lo que ya dijimos con relación al Plan del Guadalquivir sobre los componentes del caudal ecológico, el mismo Plan es consciente de la necesidad de incorporar dichas zonas en su Registro, no obstante lo cual, se relega al "próximo proceso de revisión"de dichas zonas, sin dar la más mínima explicación de las razones que impondrían dicha demora y, en lo que ahora interesa, la no incorporación al Registro que se contienen en el Plan. Añádase a lo expuesto el hecho de que, como sucedía en el Plan del Guadalquivir, los Planes de las cuencas del Segura y Tajo sin cumplimentaros la exigencia legal imponiendo dicha incorporación.

Por las razones expuestas, debe acogerse el motivo y declarar la omisión de la inclusión en el Registro de Zonas Protegidas de la cuenca del Júcar de los tramos de ríos amparados por el Plan de Gestión de la Trucha Común en Castilla-La Mancha, aprobado por Orden 9/2019, de 25 de enero, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha.

QUINTO. Nulidad de la exención de los objetivos medioambientales en el PH de la cuenca del Guadalquivir en las masas de aguas superficiales y subterráneas afectadas por la explotación de la mina de cobre en los términos municipales de Gerena, Guillena y Salteras.

Se aduce también como motivo de nulidad del RD la determinación que se contiene, en el PH de la cuenca del Guadalquivir, de eximir de los objetivos medioambientales del Plan, las masas de aguas superficiales y subterráneas afectadas por la explotación de la mina de cobre autorizada en los términos municipales de Gerena, Guillena y Salteras, así como la actividad desarrollada en la referida explotación.

En relación con esta cuestión el art. 28 del Plan, referido a los objetivos ambientales, dispone en su párrafo tercero que «[C] cada una de las excepciones al cumplimiento de los objetivos generales, bien sea por plazo o por la fijación de objetivos menos rigurosos, se justifica en las fichas sistemáticas que se incluyen en el anejo 8 a la Memoria.»En congruencia con dichas exenciones, en el Apéndice 9.3, se incluyen los objetivos medioambientales en las masas de agua superficial con exenciones, es decir, con "objetivos menos rigurosos",entre los que se incluyen las masas de aguas a que se hace referencia en la demanda, en los términos municipales de Gerena, Guillena-Cantillana (ES050MSBT000054902 y ES050MSBT000054903), de los que se declara "previsible deterioro por actuación minera",con cita expresa del art. 4.7 DMA. En cuanto a la justificación de las exenciones, de todas ellas, se incluyen en el Anejo 8 de la Memoria (ver)

Pues bien, lo que se reprocha en el motivo que examinamos es que, a juicio de la Asociación recurrente, esa exención es contraria a las previsiones de la DMA porque, (i) no cumplen los requisitos legales y jurisprudenciales exigidos por el Derecho de la Unión y la Ley de Aguas, (ii) carecen de motivación y declaración formal de interés público superior, (iii) y constituyen una vulneración del principio de no deterioro de las masas de agua.

Suscitado el debate en tales términos debemos comenzar por señalar que el art. 4 de la DMA, referido a los "objetivos medioambientales",tras establecer en su apartado primero que los Estados, en relación con las aguas superficiales, al "poner en práctica los programas de medidas especificados en los planes hidrológicos de cuenca... habrán de aplicar las medidas necesarias para prevenir el deterioro del estado de todas las masas de agua superficial",y en relación con las aguas subterráneas (apartado b) han de "aplicar las medidas necesarias para evitar o limitar la entrada de contaminantes en las aguas subterráneas y evitar el deterioro del estado de todas las masas";si bien se autoriza en sus apartados 5º (objetivos medioambientales menos rigurosos), 6º (deterioro temporal del estado de las masas de agua) y 7º supuestos de relajación de la obligación originaria cuando se acometa la actividad planificadora de los recursos hidráulicos.

Centrándonos en el supuesto de las exenciones que se recogen en el mencionado párrafo 7º, que es el invocado en este motivo, debemos recordar que en el mismo se dispone:

"7. No se considerará que los Estados miembros han infringido la presente Directiva cuando:...

"- el hecho de no evitar el deterioro desde el excelente estado al buen estado de una masa de agua subterránea se deba a nuevas actividades humanas de desarrollo sostenible, y se cumplan las condiciones siguientes:

"a) que se adopten todas las medidas factibles para paliar los efectosadversos en el estado de la masa de agua;

"b) que los motivos de las modificaciones o alteraciones se consignen y expliquen específicamenteen el plan hidrológico de cuenca exigido con arreglo al artículo 13 y que los objetivos se revisen cada seis años;

"c) que los motivos de las modificaciones o alteraciones sean de interés público superior y/o que los beneficios para el medio ambiente y la sociedadque supone el logro de los objetivos establecidos en el apartado 1 se vean compensados por los beneficios de las nuevas modificaciones o alteraciones para la salud humana, el mantenimiento de la seguridad humana o el desarrollo sostenible; y

"d) que los beneficios obtenidos con dichas modificaciones o alteraciones de la masa de agua no puedan conseguirse, por motivos de viabilidad técnica o de costes desproporcionados, por otros mediosque constituyan una opción medioambiental significativamente mejor."

Por lo que respecta a la legislación nacional, son los arts. 38 y siguientes del RPH los que regulan esta materia, con la trasposición de la norma comunitaria, en los que, al margen de los deterioros producidos por "causas naturales o de fuerza mayor"(art. 38), se establece la posibilidad de que ese deterioro se produzca por "nuevas actividades humanas de desarrollo sostenible"(art. 39) si bien se somete a las siguientes condiciones:

"a) Que se adopten todas las medidas factibles para paliar los efectos adversos en el estado de la masa de agua.

"b) Que los motivos de las modificaciones o alteraciones que todavía se encuentren pendientes de autorización o que, cuando proceda, hayan sido autorizadas conforme al procedimiento regulado la disposición adicional única del Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, se consignen y expliquen específicamente en el plan hidrológico.

"c) Que los motivos de las modificaciones o alteraciones sean de interés público superior o que los beneficios para el medio ambiente y la sociedad que supone el logro de los objetivos medioambientales se vean superados por los beneficios de las nuevas modificaciones o alteraciones para la salud pública, el mantenimiento de la seguridad humana o el desarrollo sostenible.

"d) Que los beneficios obtenidos con dichas modificaciones o alteraciones de la masa de agua no puedan conseguirse, por motivos de viabilidad técnica o de costes desproporcionados, por otros medios que constituyan una opción medioambiental significativamente mejor."

Por su parte, el art. 39 bis dispone que esta excepción «se efectuará de modo que no excluya de forma duradera o ponga en peligro el logro de los objetivos medioambientales en otras masas de la misma demarcación hidrográfica y esté en consonancia con la aplicación de otras normas en materia de medio ambiente.»Y en el art. 39 ter se impone que estas excepciones se realizarán «por masa o grupo de masas de agua afectadas por la misma circunstancia»y su análisis «se efectuará a nivel de elemento de calidad, indicador, sustancia o grupo de ellos cuando se deba a un único motivo u origen de la presión»,debiendo incluirse «en un anejo a la Memoria del plan hidrológico.»

Pues bien, a la vista de esas exigencias no puede negarse que, al menos desde el punto de vistas formal, el Plan guarda la exigencia legal, lo cual se admite por la misma Asociación recurrente, que funda el motivo en rechazar los razonamientos que constan en el Anejo, con fundamento en los informes periciales aportados con la demanda.

Suscitado el debate en tales términos debemos señalar que el TJUE ha examinado el mencionado art. 4.7º DMA reiteradamente (por todas, Ss de 5 de mayo de 2022, asunto C-525/20; ECLI:EU:C:2022:20; 1 de junio de 2017, asunto C-529/15, ECLI:EU:C:2017:419; y de 4 de mayo de 2016; asunto C-346/14, (ECLI: EU:C:2016:322, con abundantes citas) habiendo establecido las siguientes consideraciones:

1.- Se establece como regla general que "debe evitarse todo deterioro del estado de una masa de agua, aunque sea temporal o transitorio y de corta duración, habida cuenta de los efectos perjudiciales para el medio ambiente o la salud humana que puedan derivarse del mismo." "[S]sin perjuicio de que se conceda una excepción, debe evitarse cualquier deterioro del estado de una masa de agua superficial..."

2.- No obstante esa regla general, si establecen excepciones que deben ser apreciadas restrictivamente porque "el deterioro del estado de una masa de agua, incluso transitorio, solo se autoriza en condiciones muy estrictas y que, por consiguiente, el umbral por encima del cual se declara el incumplimiento de la obligación de prevenir el deterioro del estado de una masa de agua debe ser lo más bajo posible..."

3.Ese carácter restrictivo comporta, conforme declara el Tribunal el sometimiento a un estricto régimen y así "cuando, en el marco del procedimiento de autorización de un programa o de un proyecto, las autoridades nacionales competentes determinan que este puede provocar tal deterioro, dicho programa o proyecto solo puede ser autorizado, aun cuando el deterioro sea de carácter temporal, si se cumplen las condiciones establecidas en el artículo 4, apartado 7, de la citada Directiva." "[E]el Estado miembro interesado está obligado a denegar la autorización de un proyecto cuando éste pueda deteriorar el estado de la masa de agua afectada o comprometer el logro de un buen estado de las masas de agua superficiales, salvo que se aprecie que dicho proyecto puede acogerse a una excepción en virtud del artículo 4, apartado 7, de esa Directiva..."

4.Y a esos efectos se declara que "debe reconocerse un cierto margen de apreciación a los Estados miembros para determinar si un proyecto específico presenta ese interés."

5.En relación con dicho interés se declara que "cuando un proyecto pueda causar efectos negativos para el agua como los enunciados en el artículo 4, apartado 7, de esa Directiva, puede ser autorizado, cuando menos si concurren las condiciones previstas en el artículo 4, apartado 7, puntos a) a d), de la misma Directiva es preciso determinar:

i. "en primer lugar, si se han adoptado todas las medidas factibles para paliar los efectos adversos del proyecto discutido en el estado de la masa de agua afectada,

ii. "en segundo lugar, si las razones que dan origen a ese proyecto han sido expresamente manifestadas y motivadas,

iii. "en tercer lugar, si ese proyecto responde a un interés público superior y/o si los beneficios para el medio ambiente y la sociedad ligados al logro de los objetivos previstos en el artículo 4, apartado 1, de esa Directiva son inferiores a los beneficios para la salud humana, el mantenimiento de la seguridad humana o el desarrollo sostenible derivados de la ejecución de ese proyecto

iv. "y, en cuarto lugar, si los objetivos beneficiosos perseguidos por ese proyecto no podían conseguirse, por razones de viabilidad técnica o de costes desproporcionados, por otros medios que constituyeran una opción medioambiental significativamente mejor."

Especial exigencia se impone, en relación con la exigencia, de que «los motivos de las modificaciones o alteraciones se consignen y expliquen específicamente en el plan hidrológico de cuenca exigido con arreglo al artículo 13 [de dicha Directiva] y [de] que los objetivos se revisen cada seis años».

Por lo que respecta a la jurisprudencia nacional, se citan en la demanda las dos sentencias dictadas por esta misma Sala y Sección, 424/2020, de 18 de mayo, dictada en el recurso 5668/2017 (ECLI:ES:TS:2020:883) y 423/2020, de la misma fecha, recurso 5727/2017 ( ECLI:ES:TS:2020:884), referidas al anteproyecto del embalse de Biscarrués, del río Gállego. La invocación de esas dos sentencias no puede tener el efecto decisivo que se pretende, entre otras razones, porque no están referido a la planificación hidrológica, sino a la aprobación del mencionado proyecto. Bien es cierto que si se examina e interpreta en dichas sentencias conforme a sus declaraciones en relación con art. 4.7º DMA, si es aprovechable al debate que nos ocupa, pudiendo extraer de ellas las siguientes conclusiones:

1. Adquiere especial relevancia, a los efectos del art. 7.4º.c) DMA no tanto que concurra en el proyecto que impide alcanzar los objetivos medioambientales un interés público o general, sino que se trate de un interés "superior".Porque "lo que la DMA introduce, partiendo del interés público, o interés general de obra pública proyectada, es una exigencia suplementaria de comparación, al exigir que la excepción «del incumplimiento de los requisitos de evitar un nuevo empeoramiento o de lograr el buen estado de las aguas», se admite «si el incumplimiento de dichos requisitos se debe a circunstancias imprevistas o excepcionales, en particular, a inundaciones o sequías, o a que lo exija un interés público superior [...]». (Considerando 32 de la DMA)."

2. " Aún teniendo ciertas similitudes el «interés general» y el «interés público superior», no puede concluirse que «sean equivalente o puedan equipararse». El «interés público superior» exige inexcusablemente una comparación, en exposición propia e independiente, un plus respecto del «interés general»."

3. "... lo que la DMA exige para excepcionar dicha alteración es que exista un «interés público superior», es decir, que se explique por qué el interés público de la ejecución del embalse es superior, overriding, majeur respecto de los intereses afectados por la excepción posible"mediante "un examen separado, propio e independiente",esto es "un examen de comparación enfrentando cuál es el interés público superior, que ha de dominar sobre los intereses afectados, y su consideración de inferiores frente al interés superior. Y razonando por qué «los beneficios obtenidos por dichas alteraciones de la masa de agua no puedan conseguirse, por motivos de viabilidad técnica o de costes desproporcionados, por otros medios que constituyen una opción medioambiental significativamente mejor». (Artículo 4.7.c y d DMA)... a «invocar en abstracto el interés público superior», sino que es necesaria la exposición de «un análisis científico detallado y especifico del proyecto para llegar a la conclusión de que concurrían las condiciones de una excepción a la prohibición de deterioro»."

Las referidas sentencias son citadas en la posterior de esta misma Sala y Sección 1427/2022, de 3 de noviembre, dictada en el recurso 3805/2021 (ECLI:ES:TS:2022:4093). Y aun cabría citar que para este mismo PH del Guadalquivir, dos sentencias de esta Sala habían declarado la nulidad de un proyecto, este si establecido en el mismo Plan, pero para sexenios anteriores, en relación con el drenaje del río Guadalquivir ( Ss. 1003/2019, de 8 de junio y de 26 de febrero de 2015, dictadas en los recursos 4434/2016 y 323/2013; ( ECLI:ES:TS:2019:2227 y 2015:755).

Pues bien, a la vista de esas consideraciones debemos hacer constar que, en el caso de autos, lo que hace el PH impugnado no es decretar directamente la aprobación del proyecto minero a que se refieren las determinaciones que se cuestionan de ilegalidad, sino que, aceptando la existencia de todas las autorizaciones y licencias oportunas, dicho proyecto ya había sido autorizado, lo cual comporta que, el mismo está ajustada a la normativa aplicable, en especial, a la normativa medioambiental que condiciona dichos proyectos. Es decir, el Plan se limita a la declaración de que, partiendo de esa legalidad, puede aplicarse la excepción que se autoriza en el art. 7.4 DMA y en el RPH. Ha de tenerse en cuenta esa circunstancia porque de los términos en que se argumenta en la demanda este motivo, parece que es el mismo Plan el que hace tales declaraciones. Es más, si nos atenemos al contenido a los informes periciales aportados con dicho escrito, lo que se pretende es cuestionar los fundamentos para las autorizaciones de la explotación. El Plan lo que hace, partiendo de la legalidad de esas autorizaciones, es incorporarlo a sus determinaciones.

Lo expuesto tiene una indudable trascendencia para el debate que aquí se ha suscitado porque no es admisible que en este momento se cuestione la legalidad del proyecto (que es lo que se cuestionaba en las sentencias a que nos hemos referido), sino su incorporación y examen desde el punto de vista de la planificación hidrológica. No se quiere decir con ello que el Plan debe asumir, sin mayores consideraciones, esa legitimidad de la explotación, pero sí que ha de partir de su legalidad. El cometido del Plan es precisamente si, fijados los objetivos de mejora de una determinada masa de agua, la explotación de la mina puede mantenerse, por reunir las condiciones que se imponen en los preceptos mencionados que autorizan la excepción.

Suscitada en la forma expuesta el debate, no puede negarse que en la memoria del Plan (Anejo 8 de la Memoria, páginas 10 y siguientes en la versión digital) consta un informe exhaustivo de todos y cada uno de los condicionantes que se imponen para aplicar la excepción, con suficientes razonamientos, no solo de la concurrencia del "interés público", sino sobre la exigencia de que ese interés es "superior". Y a tales razones no pueden oponerse las conclusiones de los dos informes aportado con la demanda porque su contenido está referido al proyecto de explotación de la mina, en si mismo considerado, tratando de suscitar ahora la legalidad de dicha autorización.

Por lo expuesto, procede rechazar el motivo examinado.

SEXTO. Costas procesales.

Dada la estimación parcial de la demanda y la complejidad del debate suscitado con serias dudas de derecho, no procede hacer concreta imposición de las costas, de conformidad con lo establecido en el art. 139.1º LJCA, debiendo cada una de las partes abonar las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

PRIMERO. Objeto del recurso y fundamentos.

Como ya se ha expuesto la asociación "Ecologistas en Acción-CODA", suplica en el presente recurso, que se declare la nulidad parcial del Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos (en adelante PH) de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro (en adelante, RD), conforme a los pedimentos de la demanda, reseñados anteriormente.

A tenor de lo que se aduce en la demanda, el reproche de ilegalidad está referido, dentro de los planes que se aprueba en la norma, a los planes de las cuencas del Tajo, Guadalquivir y Júcar y, aun así, la pretensión no postula nulidad de cada uno de esos planes, sino de algunas de sus determinaciones o, incluso delimitando más y como después veremos, las objeciones lo son más por omisiones que por su contenido, sin que puedan asimilarse, en la fundamentación de la demanda, a unas mismas cuestiones, lo cual requiere un examen diferenciado para cada uno de dichos planes.

Por lo que se refiere al Plan del Guadalquivir, se sostiene la pretensión de ilegalidad por omisión, en concreto, en que al determinar los caudales ecológicos se han omitido todos los elementos que legalmente deben fijarse para concretar el caudal procedente. En concreto, se reprocha que no se han establecido los caudales generadores y la tasa de cambio. Especial relevancia tiene, a juicio de la recurrente, la exención de objetivos ambientales en el Proyecto Minero "Las Cruces".

Por lo que se refiere al Plan del Júcar, el reproche que se aduce, también por omisión, se refiere a la ausencia de determinación de los caudales ecológicos para toda la cuenca, no se determinan los caudales de crecida y, de manera especial, que no se fijan objetivos ambientales para el Parque Natural de La Albufera, así como no incluir en las zonas protegidas las denominadas aguas trucheras de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha.

Por último, en relación con el Plan del Tajo, se reprocha la deficiente determinación de los caudales ecológicos.

Para un mejor estudio de las cuestiones que se suscitan es conveniente que hagamos un examen, siquiera sea somero, sobre el contenido y finalidad del RD impugnado, el cual, hemos de adelantarlo, ya ha sido objeto de examen por este Tribunal en varios recursos, por lo que deberemos hacer referencia a las sentencias que ya se han dictado, en las que se abordan algunas de las cuestiones que aquí también se suscitan.

Según la propia declaración que se hace en la Exposición de Motivos, la finalidad del RD es la revisión de los respectivos PH de las demarcaciones hidrográficas españolas, que habían sido revisados en 2016, para el sexenio 1016-2021 y, dado que debían revisarse cada seis años, de conformidad con lo establecido en el Texto Refundido de la Ley de Agua, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (en adelante TRLA), siguiendo las exigencias de la Directiva 2000/60/CE, Marco del Aguas (en adelante DMA), debía procederse a dicha revisión, transcurrido el mencionado plazo, no sin demora, para el periodo 2022-2027. Para dicha revisión se declara seguir las normas legales que son aplicables a la planificación hidrográfica, así como "una notable jurisprudencia"emanada de este Tribunal Supremo.

En ese sentido, el texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (TRLA), declara en la Disposición Adicional Undécima, siguiendo las previsiones de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (DMA), lo cual obligaba, como se ha dicho, a la revisión de los planes de cada una de las cuencas.

Según el artículo 41.2 del TRLA, el procedimiento para elaborar y revisar los planes hidrológicos se regulará por vía reglamentaria. A este mandato obedece el Reglamento de la Planificación Hidrológica, aprobado por el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, y recientemente modificado por el Real Decreto 1159/2021, de 28 de diciembre (RPH). Completa el desarrollo reglamentario previsto en la ley la Instrucción de Planificación Hidrológica, aprobada por la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre (OIPH), de aplicación a las cuencas hidrográficas intercomunitarias y, por tanto, de especial relevancia en el trabajo de revisión de estos planes hidrológicos.

Junto a las disposiciones citadas, deben mencionarse otras normas prevalentes que completan y establecen los requisitos que deben atender los planes hidrológicos que se revisan con el real decreto impugnado. Entre todas ellas destacan el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril (RDPH); el Real Decreto 817/2015, de 11 de septiembre, por el que se establecen los criterios de seguimiento y evaluación del estado de las aguas superficiales y las normas de calidad ambiental, y el Real Decreto 1514/2009, de 2 de octubre, relativo a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación y el deterioro.

Por otra parte, el artículo 41.1 del TRLA determina que la elaboración y la propuesta de ulteriores revisiones de los planes hidrológicos se llevarán a cabo por el organismo de cuenca correspondiente, o por la administración hidráulica competente para el caso de las cuencas comprendidas íntegramente en el ámbito territorial de una comunidad autónoma que haya asumido esas competencias.

La parte dispositiva del real decreto impugnado consta de un artículo, nueve disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria, cinco disposiciones finales y trece anexos.

Para la revisión de los planes, se habían elaborado por cada uno de los organismos de cuenca los borradores de los respectivos planes, tramitándose conforme a las prescripciones legales, incluyendo en dichas propuestas la parte normativa de los planes. Dichos borradores fueron examinados por la Dirección General del Agua, realizando los estudios ambientales preceptivos, un trámite de información pública y solicitud de los informes preceptivos, procediendo a su aprobación por el RD que los incluye, en lo que aquí interesa y por lo que se refiere a los PH de las cuencas del Tajo y del Segura, se contienen en los Anexos V y X, respectivamente.

A la hora de examinar los concretos motivos que se aducen en la demanda, no está de más que dejemos constancia de una jurisprudencia reiterada de este Tribunal Supremo, con relación a la naturaleza de estos PH y el alcance de su revisión en vía jurisdiccional (por todas, sentencia 1706/2024, de 29 de octubre; ECLI:ES:TS:2024:5260, referida a este mismo RD), conforme a la cual dicha revisión que "responde(n) al ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de la Administración Pública, por lo que resulta necesario referirse al alcance del control jurisdiccional de dicha potestad, tal como hemos puesto de manifiesto en múltiples sentencias... además de la titularidad o competencia de la potestad reglamentaria, tradicionalmente se consideran exigencias y límites formales del reglamento, cuyo incumplimiento puede fundamentar la pretensión impugnatoria: la observancia de la jerarquía normativa, tanto respecto a la Constitución y a la Ley ( arts. 9.3 , 97 y 103 CE ), como interna respecto de los propios Reglamentos, según resulta del artículo 23 de la Ley del Gobierno ; la inderogabilidad singular de los reglamentos ( art. 52.2 de la Ley 30/1992 ; LRJ y PAC, en adelante); y el procedimiento de elaboración de reglamentos, previsto en el artículo 105 CE y regulado en el artículo 24 de la Ley 50/97 . Y se entiende que son exigencias y límites materiales, que afectan al contenido de la norma reglamentaria, la reserva de ley, material y formal, y el respeto a los principios generales del Derecho. Pues, como establece el artículo 103 CE , la Administración está sometida a la Ley y al Derecho; un Derecho que no se reduce al expresado en la Ley, sino que comprende dichos Principios en su doble función legitimadora y de integración del ordenamiento jurídico, como principios técnicos y objetivos que expresan las ideas básicas de la comunidad y que inspiran dicho ordenamiento.

"En nuestra más reciente jurisprudencia se ha acogido también, de manera concreta, como límite de la potestad reglamentaria, la interdicción de la arbitrariedad, establecida para todos los poderes públicos en el artículo 9.3 CE . Principio que supone la necesidad de que el contenido de la norma no sea incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular, ni con la "naturaleza de las cosas" o la esencia de las instituciones.

"Ahora bien, respetadas tales exigencias, el Gobierno, titular de la potestad reglamentaria ( art. 97 CE y 23 de la Ley del Gobierno , Ley 50/1997, de 27 de noviembre), puede utilizar las diversas opciones legítimas que permite la discrecionalidad que es inherente a dicha potestad. O, dicho en otros términos, nuestro control jurisdiccional, en el extremo que se analiza, se extiende a la constatación de la existencia de la necesaria coherencia entre la regulación reglamentaria y la realidad sobre la que se proyecta, pero no alcanza a valorar, como no sea desde el parámetro del Derecho, los distintos intereses que subyacen en el conflicto que aquélla trata de ordenar, careciendo este Tribunal de un poder de sustitución con respecto a la ponderación efectuada por el Gobierno. Y ni siquiera procede declarar la invalidez de la norma por razón de la preferencia que de aquellos intereses refleje la disposición reglamentaria, como no suponga una infracción del ordenamiento jurídico, aunque sea entendido en el sentido institucional con que es concebido tradicionalmente en el ámbito de esta jurisdicción ( arts. 83 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 , y 70 y 71 de la Ley de 1998), y que se corresponde con el sentido del citado artículo 9 de la Constitución (Cfr. SSTS 26 de febrero y 17 de mayo de 1999 , 13 de noviembre , 29 de mayo y 9 de julio de 2001 , entre otras).

"Así, debemos recordar que, conforme al artículo 40.1 del TRLH, la planificación hidrológica tiene "por objetivos generales conseguir el buen estado y la adecuada protección del dominio público hidráulico y de las aguas objeto de esta ley, la satisfacción de las demandas de agua, el equilibrio y armonización del desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos en armonía con el medio ambiente y los demás recursos naturales". Añade dicho artículo, en su apartado 2, que "la gestión racional y sostenible del recurso [...] condicionará toda autorización, concesión o infraestructura futura que se solicite". Y su apartado 4 que "los planes hidrológicos serán públicos y vinculantes, sin perjuicio de su actualización periódica y revisión justificada, y no crearán por sí solos derechos en favor de particulares o entidades, por lo que su modificación no dará lugar a indemnización, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 65.

"En congruencia con ello, el artículo 42 del TRLA establece el contenido obligatorio de los planes hidrológicos de cuenca, previendo en el mismo, como se desprende de sus apartados a) y b), tanto la descripción general de la demarcación hidrográfica, con inventario de los recursos superficiales y subterráneos, como los usos y demandas existentes con una estimación de las presiones sobre el estado cuantitativo de las aguas, la contaminación de fuente puntual y difusa, incluyendo un resumen del uso del suelo, y otras afecciones significativas de la actividad humana, así como la asignación y reserva de recursos para usos y demandas actuales y futuros, con consideración de la conservación y recuperación del medio natural."

Tomando en consideración la expuesta finalidad y cometido que comportan estos recursos contra los instrumentos de planificación hidráulica, hemos de proceder al examen de los motivos que se aducen en la demanda en contra de la legalidad del RD.

SEGUNDO. Deficiente determinación de los caudales ecológicos en los Planes del Tajo, Júcar y Guadalquivir. (9)

El primero de los reproches que se hace en la demanda al RD, está referido a lo que se considera por la Asociación recurrente "invalidez e insuficiencia de los regímenes de caudales ecológicos establecidos para las demarcaciones hidrográficas del Tajo, Júcar y Guadalquivir."Sobre esa premisa se suplica la declaración de nulidad de los Anejos 5 del PH de las cuencas del Tajo y Júcar y el Anejo 4 del Guadalquivir, referidos todos ellos a la determinación de los caudales ecológicos en sus respectivas cuencas.

En la argumentación del motivo, como veremos, no se reprocha a los mencionados Anejos la nulidad por su contenido, sino por su omisión. En efecto, lo que se termina suplicando a este Tribunal es que se ordene a la Administración que el régimen de los caudales ecológicos se complemente, conforme se dispone en las disposiciones legales aplicables, en concreto, que se incluyan todos sus componentes, es decir y por lo que se refiere a los mencionados planes, que se determinen los caudales generadores y la tasa de cambio, añadiéndose que se determine "singularmente los caudales de avenidas en el caso del Júcar",cuestión esta última sobre la que nada se suplica. Se suplica que se condene a la Administración a la inclusión de los mencionados componentes en los respectivos planes en el plazo de ocho meses.

Los argumentos que se aducen en apoyo de dicha petición requieren un detenido examen de las cuestiones que se suscitan.

1º. La regulación de los caudales ecológicos en los PH de las cuencas del Tajo, Júcar y Guadalquivir. Los fundamentos de ilegalidad.

Se hace en la demanda (fundamento 8º) un siempre aconsejable examen de la normativa que regulan los caudales ecológicos con una extensión que debe ser destacada. Sin embargo, los reproches de ilegalidad que se hacen son muy concretos y se exponen de manera escueta en la demanda, porque lo que se sostiene es que, con relación a la cuenca del Guadalquivir, no se han establecido en el Plan que se aprueba en el RD caudales generadores ni tasa de cambio. Por lo que se refiere a los caudales ecológicos de las cuencas del Tajo y Júcar, se denuncia que no se han establecido "todos los componentes de todas las masas de agua tipo río y zonas de transición, singularmente los caudales de avenidas en el caso del Júcar."

a) PH del Guadalquivir.En relación con el PH de la cuenca del Guadalquivir, el art. 10 regula el régimen de dichos caudales y su componente mínimo, con remisión a lo que se establece en el Anejo 4, y se declara expresamente que ese régimen se ha establecido conforme a lo establecido en la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, por la que se aprueba la instrucción de planificación hidrológica (OIPH). En el artículo siguiente, el 11, se hace referencia a "otros componentes del régimen de caudales ecológicos",en el que se definen los caudales máximos (apartado primero) y se dispone en el párrafo segundo que «[A]a lo largo del presente ciclo de planificación se realizará un estudio para identificar las masas de agua en las que la tasa de cambio o la frecuencia del caudal generador puedan ser causa del mal estado a fin de tomar medidas al efecto.»Consecuencia de tal disposición es que cuando en el Apéndice 6 del Plan, referido a los caudales ecológicos, no se haga referencias concretas ni a la tasa de cambio ni al caudal generador.

De la regulación expuesta debe concluirse que, como se afirma en la demanda, el referido PH no incluyó las determinaciones de la tasa de cambio ni los caudales generadores, si bien se imponía en la normativa del Plan la realización de estudios durante su vigencia y que se deberían tomar medidas para su determinación una vez identificadas las masas de agua en las que tales componentes pueda ser causa del mal estado.

b) Plan de la cuenca del Tajo.Se dispone en el art. 10, también referido a los "regímenes de caudales ecológicos",que "se fija el régimen de caudales ecológicos que aparece en el apéndice 5 y que incluye los siguientes componentes: caudales mínimos, caudales máximos, caudales generadores o de crecida y tasas de cambio."En el mencionado Apéndice, se hace expresa referencia a las tasas de cambio (cuadro 5.5) y a los caudales generadores (cuadro 5.7), con expresas referencias a las masas de aguas asociadas y embalses. Lo que se reprocha en la demanda es que no se establecen tales componentes para todas las masas de agua de la cuenca.

c) Plan de la cuenca del Júcar.Es también el art. 10 el que regula los caudales ecológicos, que se dicen calcular conforme a la mencionada Orden de 2008 y que se concretan en el apéndice 5, en cuyo apartado 3º se hace referencia a la tasa de cambio y, en el 4º, a los caudales generadores.

Es decir, el debate se centra en determinar si el PH del Guadalquivir, al no establecer ni el caudal generador ni la tasa de cambio directamente en el Plan, sino relegándolo a estudios posteriores sobre su vigencia, es contrario a la normativa que rigen la elaboración de estos planes y si con relación a los PH del Tajo y del Júcar, las determinaciones de dichos componentes que hacen en los respectivos planes son acordes a dichas exigencias normativas.

2. Los caudales ecológicos y sus componentes. El Plan de la cuenca del Guadalquivir.

Suscitado el debate en la forma expuesta, no parece necesario en estos momentos hacer referencia a la relevancia de los caudales ecológicos, conforme se establece ya en la DMA. Por otra parte, se hace en la demanda una exposición sobre dicha relevancia que no requiere más matizaciones para dar respuesta a los temas que aquí se suscitan.

La relevancia de los caudales ecológicos se pone de manifiesto ya directamente en el art. 42 TRLA, que, al establecer las determinaciones que "obligatoriamente"deben contener los planes de las cuencas, se haga referencia a la "asignación y reserva de recursos... para la conservación y recuperación del medio natural. A este efecto se determinarán: Los caudales ecológicos, entendiendo como tales los que mantiene como mínimo la vida piscícola que de manera natural habitaría o pudiera habitar en el río, así como su vegetación de ribera..."(apartado 1º.a.c')

La necesidad de salvaguarda de los caudales ecológicos a la planificación hidráulica exigía que se reflejase en la normativa sectorial. En esa línea, el artículo 49 ter del RDPH, introducido en la reforma de 2016, hace referencia al "régimen de los caudales ecológicos",estableciendo que «tiene la finalidad de contribuir a la conservación o recuperación del medio natural y mantener como mínimo la vida piscícola que, de manera natural, habitaría o pudiera habitar en el río, así como su vegetación de ribera y a alcanzar el buen estado o buen potencial ecológicos en las masas de agua, así como a evitar su deterioro. Así mismo, el caudal ecológico deberá ser suficiente para evitar que por razones cuantitativas se ponga en riesgo la supervivencia de la fauna piscícola y la vegetación de ribera. Los caudales ecológicos no tendrán el carácter de uso, debiendo considerarse como una restricción que se impone con carácter general a los sistemas de explotación. En consecuencia, las disponibilidades hídricas obtenidas en estas condiciones, son las que pueden ser objeto de asignación y reserva en los planes hidrológicos de cuenca.»Por su parte, el art. 49.ter impone la obligación del mantenimiento del régimen de estos caudales y en el art. 49. Quinquies su control y seguimiento.

Esa trascendencia de los caudales ecológicos, cuya garantía se confiere a los planes hidrológicos, exigía una regulación detallada en cuanto a su reflejo en los planes de cuenca. En ese sentido, el RPH, tras reiterar en su art. 4 que los caudales deberán incluirse en los planes, dispone que el régimen "se establecerá de modo que permita mantener de forma sostenible la funcionalidad y estructura de los ecosistemas acuáticos y de los ecosistemas terrestres asociados, contribuyendo a alcanzar el buen estado o potencial ecológico en ríos o aguas de transición. Para su establecimiento los organismos de cuenca realizarán estudios específicos en cada tramo de río..."(art. 18). En el art. 81 del Reglamento, al regular la "estructura formal del plan hidrológico de cuenca",dispone que en la memoria se incluirán dichos caudales (apartado 1º.5ª) y su régimen (apartado 3º), en que se determinarán los "Valores de los componentes que definen los regímenes de caudales ecológicos en situaciones de normalidad hídrica y de sequía prolongada, para ríos y aguas de transición. En concreto, y cuando resulte procedente, se detallarán los valores y la distribución temporal de caudales mínimos y máximos, las máximas tasas de cambio y los regímenes de crecidas."(apartado a).

Con el fin de una mejor incorporación de las exigencias normativas, ya expuestas en sus líneas generales, se dicta la OIPH, que impone las reglas para la elaboración de los planes con carácter imperativo para las cuencas intercomunitarias (art. 1). La regulación que deberá contenerse en los planes respecto de los caudales ecológicos se contienen en el apartado 3.4, en el que se establece el procedimiento para su adaptación, su ámbito espacial y, de manera relevante para el caso de autos, sus componentes que, para los ríos, se contienen en el apartado 3.4.1.3. Conforme a la mencionada norma deberán incluirse en los planes, al regular los caudales ecológicos, los caudales mínimos y máximos y su distribución temporal, así como los caudales de crecida (o generadores) y la tasa de cambio. Conforme al debate que se suscita en este proceso, debemos detenernos en estos dos últimos componentes.

a) Los caudales generadores.Por lo que se refiere a los caudales generadores no están exentos de polémica, ya de entrada, por su propio contenido. En efecto, la OIPH hace referencia a estos caudales en la disposición 1.2.16, en la que se define como el "caudal que regula la estructura geomorfológica de los cauces, evitando su progresivo estrechamiento y colonización",pero cuando hace referencia, en la ya examinada norma 3.4.1.3, no se incluyen de manera expresa entre los componentes que deben incluir los planes, sino que se refiere a los "caudales de crecida"que, por otra parte, no se incluyen entre las definiciones que se incluyen en la norma 1.2. Ante esa confusión es lo cierto que la OIPH da pautas para poder concluir que se trata de un mismo concepto, porque ambos hacen referencia a la "geomorfología" de los cauces, es decir, conforme al Diccionario, "estudio de las características propias de la corteza terrestre",en definitiva, del terreno, pero que, aplicada al termino en el sentido que ahora nos ocupa, sería el estudio de la superficie de la tierra por la que el agua discurre, en palabras de la OIPH "la conexión de las aguas de transición con el río, el mar y los acuíferos asociados",de los cauces, en otras palabras, pero también de los terrenos de ribera que puedan verse afectados por el caudal que discurre por el cauce. En suma, sin perjuicio de que, al parecer, científicamente ambos conceptos no son del todo coincidentes, es lo cierto que la norma los utiliza con esa asimilación y han de equipararse el caudal generador con los caudales de crecida, hasta el punto de que en casi todos los planes que se aprueban en el RD, ninguno de ellos hace referencia a caudales de crecida, sino solo a caudal reparador. Tan solo en el Plan de las cuencas del Duero y Tajo, en su art. 9, se asimilan ambos conceptos.

Con todo, lo importante, una vez aceptada esa asimilación, es que lo que se impone como componente obligatorio de los planes es que, junto a los caudales máximos y mínimos, se controlen esos caudales limites mediante la fijación de un caudal que permita controlar las especies, las condiciones fío-químicas del agua y sedimentos y los hábitats.

b) La tasa de cambio.Por lo que se refiere a la tasa de cambio, se define en la norma 3.4.1.4.1.3 como "la máxima diferencia de caudal entre dos valores sucesivos de una serie hidrológica por unidad de tiempo, tanto para las condiciones de ascenso como de descenso de caudal",y ordena que se determine "a partir del análisis de las avenidas ordinarias de una serie hidrológica representativa de caudales medios diarios de, al menos, 20 años de duración... tanto en ascenso como en descenso..."La finalidad de la incorporación de ese elemento, entre los contenidos obligatorios del plan, se determinan en la ya tantas veces citada norma 3.4.1.3.1, cuando señala que lo es "con objeto de evitar los efectos negativos de una variación brusca de los caudales, como pueden ser el arrastre de organismos acuáticos durante la curva de ascenso y su aislamiento en la fase de descenso de los caudales. Asimismo, debe contribuir a mantener unas condiciones favorables a la regeneración de especies vegetales acuáticas y ribereñas."En lenguaje coloquial, podría decirse que la tasa hace referencia a la velocidad máxima a la que se permite variar el caudal, tanto al aumentar como al disminuir, sin afectar a los elementos del cauce. Uniendo ambos conceptos, cabría pensar que el caudal de crecida haría referencia a los caudales que pueden soportar el cauce sin alterar su morfología y la tasa el espacio temporal entre los caudales máximos o mínimos.

3. Efectos de la omisión. Plan de la cuenca del Guadalquivir.

No puede cuestionarse, y ninguna de las partes lo hacen, que tanto el caudal generador como la tasa de cambio son partes esenciales del plan, como claramente se impone en la OIPH. Por otra parte, también es pacífico que el PH de la Cuenca del Guadalquivir no contienen tales componentes.

Teniendo en cuenta lo expuesto, hemos de concluir que la determinación de los caudales ecológicos de la cuenca del Guadalquivir está incompleta, lo cual, como se ha dicho, se admite incluso en el mismo Plan, que demora su complemento durante su vigencia y, ahora en el proceso, se sostiene por la defensa de la Administración que no se pudo completar en la elaboración del Plan por la dificultad que existe para esa completa determinación, dada la peculiaridad de la cuenca del Guadalquivir.

Ya de entrada deberá aceptarse que, si los caudales ecológicos tienen la trascendencia que ya vimos impone el Legislador, esa relevancia ha de predicarse de todos elementos que se impone tomar en consideración para la concreta determinación de estos caudales. Prueba de ello es que la IOPH impone los componentes que deben tomarse en consideración y no establece graduación entre ellos, lo cual, por otra parte, es lógica consecuencia de la relevancia que, como hemos visto, tienen tanto los caudales de crecida como la tasa de cambio. Y dicha consideración han de llevar a la conclusión que el Plan es incompleto en sus determinaciones.

Por otra parte, no pueden aceptarse la solución dada en el Plan de la promesa de incorporar dichos elementos durante el sexenio de su vigencia, en primer lugar, porque lo que exige la norma es que estén incluidos en el Plan al momento de su aprobación; en segundo lugar, porque, pese a dicha buena intención, nada se ha acreditado sobre que en el tiempo que lleva de vigencia el Plan se haya realizado actuación alguna y, en especial y tercer lugar, porque no se acierta a comprender que si el Plan sí establece los caudales máximo y mínimo, no se hayan establecidos los caudales generadores y la tasa de cambio, que resulta esenciales para el funcionamiento y determinación de esos caudales máximo.

Menos aún puede servir de justificación la pretendida dificultad que ahora en el proceso se aduce para la determinación de tales componentes, y ello por cuanto ninguna concreción se ha hecho que acreditara dicha dificultad, como no sea la mera referencia a los embalses existentes en cuanto, que, en todo caso, deja sin explicar las razones por las que no ha existido esa complejidad en las demás cuencas, para las que los respectivos Planes sí incorporaron todo los componentes de los caudales ecológicos, a lo que se ha de añadir el hecho notorio de que no es la del Guadalquivir la más extensa ni, por esa circunstancia, la que incluya un número de embalses mayor.

De lo expuesto ha de concluirse en la procedencia de estimación del motivo que, por las peculiaridades que comporta, no supone la declaración de nulidad de precepto concreto del Plan examinado, sino en imponer la obligación a la Administración para que, al menos en el plazo de ocho meses -que es lo suplicado en la demanda y nos vincula por el principio procesal de congruencia-, se incorporen al Plan los caudales generadores y la tasa de cambio.

4. La determinación de los caudales ecológicos en los Planes de las cuencas del Tajo y Júcar.

Ya se ha hecho referencia al fundamento de la impugnación de los caudales ecológicos en los referidos Planes.

Pues bien, como ya se adelantó, este Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la determinación de estos caudales en la cuenca del Tajo, que son extensibles a Júcar, debiendo mantenerse el mismo criterio por el principio de unidad de doctrina y de igualdad en la interpretación y aplicación de las normas. Pese a ello y antes de exponer esos precedentes, no está de más que dejemos constancia de la debilidad de los argumentos que se hacen en la demanda en relación al reproche que se hace a los dos mencionados planes en cuanto a esta materia, haciéndose referencia a una documentación técnica extensa de la que solo se deja "anunciado".

En efecto y como antes se ha dicho, en relación con esta cuestión ya hemos tenido ocasión de pronunciarnos reiteradamente desde la sentencia 1079/2022, de 21 de julio (ECLI:ES:TS:2022:3196), que ha sido seguida en las sentencias 10/2025, de 14 de enero, y 515/2025, de 6 de mayo ( ECLI:ES:TS:2025:71 y 1888), debiendo reproducir los argumentos que ya expusimos en las referidas sentencias, siguiendo la últimamente citada:

"... «En el caso particular del plan hidrológico del Tajo, los caudales ecológicos para su eje, entre la presa de Bolarque y el embalse de Valdecañas, se escalonan de manera creciente en tres saltos temporales según aparecen descritos en el artículo 11.1 y apéndice 5.1 de la normativa de su plan hidrológico. El primero de estos escalones se produciría a la entrada en vigor del plan hidrológico, el segundo a partir del 1 de enero de 2026 y el tercero a partir del 1 de enero de 2027. [...] El paso de los escalones no se vincula con circunstancias ambientales en la cuenca del Tajo sino que responden a la necesidad de que transcurra un tiempo suficiente para desarrollar medidas en la propia cuenca y especialmente en la cuenca del Segura que puedan aportar recursos alternativos a las mermas que se producirían en el trasvase por el acueducto Tajo- Segura como consecuencia de implementar los citados caudales ecológicos, significativamente más elevados que los habitualmente circulantes por esos tramos. El real decreto aprobatorio incorpora una disposición adicional novena para elaborar estudios de seguimiento adaptativo que, especialmente en este caso y por su directa afección a los envíos por el acueducto Tajo-Segura, resulte procedente desarrollar.»

"Así pues, en el plan hidrológico del Tajo los caudales ecológicos han decidido implantarse de manera progresiva y no directamente tras su entrada en vigor. Es decir, una vez calculado el caudal ecológico conforme a la metodología establecida en la IPH, en lugar de aplicar este valor, único que puede considerarse «caudal ecológico», desde el inicio de la vigencia del plan, como ocurre en todos los demás casos, se ha decidido implantar dicho valor sólo en el último periodo de vigencia del plan, a partir del 1 de enero de 2027, de forma que en los periodos anteriores se establecen unos valores inferiores para alcanzar el caudal ecológico en 2027 de manera escalonada y progresiva.

"Por tanto, el único caudal ecológico que puede calificarse como tal es el que se fija para el tercer escalón. Los dos valores establecidos para los dos escalones previos no pueden calificarse de «caudal ecológico», sino de medidas previstas para coordinar la incidencia que esta previsión del plan hidrológico del Tajo pueda provocar en el Trasvase Tajo-Segura.

"Se trata, por tanto, de un sistema particular que elude la implantación de estos caudales desde el inicio de la vigencia del plan, como ocurre en los demás casos, y que permite alcanzar progresivamente el caudal ecológico sólo al final de su vigencia. Esta particularidad encuentra su debida justificación en la necesidad de desarrollar medidas, especialmente en la cuenca del Segura, que permitan aportar recursos alternativos que puedan paliar los eventuales efectos que en el Trasvase produzca la obligada implantación de los caudales ecológicos en la cuenca del Tajo. Por eso el plan se acompaña de un completo programa de medidas e inversiones (art. 42 del Plan Hidrológico del Tajo y apéndice 20, así como anexo XIII) en ambas cuencas, cedente y cesionaria, para obtener una mayor eficacia en la utilización de los recursos y desarrollar recursos alternativos (según se refleja en la Memoria, una inversión superior a los 1.300 millones de euros en el caso de la cuenca cedente y de 1750 millones en los territorios de las cuencas receptoras; aumento de la capacidad de producción de las desaladoras, instalaciones fotovoltaicas para su suministro eléctrico, infraestructuras de interconexión entre las redes de distribución; modernización de la infraestructura de riego en la cuenca cedente; mejora del saneamiento y depuración en localidades de la cuenca cedente; fijación de tarifas de riego por el agua desalada inferior a su coste, excepcionando el principio de recuperación de costes; regulación de otros recursos alternativos como las aguas regeneradas en el Real Decreto-Ley 4/2023, de 11 de mayo, etc.).

"Esta medida supone, en definitiva, el cumplimiento escrupuloso de la obligación de establecer un régimen de caudales ecológicos completo, con carácter vinculante, para el horizonte temporal del plan (2022-2027), alcanzándose progresivamente el caudal ecológico al final de la vigencia de dicho plan.

"Como se explica en la MAIN, el paso de los escalones no se vincula al estado de las aguas o a las circunstancias ambientales en la cuenca del Tajo, estas circunstancias han debido tenerse en cuenta para fijar el caudal ecológico de conformidad con la IPH, que es el que se aplica en el último tramo de la vigencia del plan. Estos escalones responden exclusivamente «a la necesidad de que transcurra un tiempo suficiente para desarrollar medidas en la propia cuenca y especialmente en la cuenca del Segura que puedan aportar recursos alternativos a las mermas que se producirían en el trasvase por el acueducto Tajo-Segura como consecuencia de implementar los citados caudales ecológicos, significativamente más elevados que los habitualmente circulantes por esos tramos».

"Por ello, el «Programa especial de seguimiento del estado de las masas de agua y de la sostenibilidad de los aprovechamientos en el ámbito del Acueducto Tajo-Segura» al que se refiere la disposición adicional novena impugnada no se vincula al paso de los escalones, sino a la implantación de los caudales ecológicos en el siguiente ciclo de planificación, el cuarto ciclo.

"Decae así la premisa sobre la que se construye la tesis sustancial de la demanda: no se establecen, como entiende la recurrente, unos «caudales ecológicos» escalonados de forma progresiva y automática, sino un único caudal ecológico, el fijado en el último tramo de vigencia del plan, en cuya determinación, de conformidad con la IPH, han debido tenerse en cuenta el estado de las aguas y las circunstancias ambientales, que, en lugar de aplicarse a la entrada en vigor del plan, se defiere su implantación al final de su vigencia, permitiéndose entre tanto alcanzar unas cifras de caudal inferiores a las del caudal ecológico en atención a las particulares circunstancias concurrentes a las que nos hemos referido.

"No puede, por ello, compartirse el criterio de la actora que considera que para respetar la obligación legal de implantación de los caudales ecológicos bastaba la determinación fijada en el primer escalón y su mantenimiento durante todo el periodo de vigencia del plan, de forma que sólo hubiera de pasarse a los sucesivos escalones, segundo o tercero, si así lo exigiera el buen estado de las aguas. Esta interpretación supondría incumplir la previsión legal que obliga a implantar los caudales ecológicos -obligación que hemos recordado en las sentencias ya citadas sobre la revisión de este mismo plan correspondiente al anterior ciclo hidrológico-, pues permite perpetuar en el tiempo magnitudes inferiores a las que configuran el caudal ecológico establecido de conformidad con la Instrucción de Planificación Hidrológica.

"No puede olvidarse que, como se explica con detalle en la MAIN, los nuevos planes hidrológicos incorporan un relevante cambio de enfoque, alineándose con el Pacto Verde Europeo y con la transición ecológica y económica asociada. Sin perder de vista que al final del tercer ciclo de planificación, al que responden los planes hidrológicos revisados en la norma impugnada, se alcanza la fecha límite de 2027 para alcanzar los objetivos ambientales a que se refiere el art. 92 bis TRLA, que transpuso el art. 4 de la Directiva Marco del Agua ( disposición adicional undécima TRLA). Y que, como consecuencia de ello y así se explica en la Memoria, la Comisión Europea está pidiendo información al respecto a las autoridades españolas en relación con el cumplimiento de los plazos que derivan de la Directiva Marco del Agua y recordando que España ya fue condenada por STJUE de 4 de octubre de 2012 (asunto C-403/2011 ),como consecuencia del retraso acumulado en la preparación de los planes del primer ciclo 2010-2015.»

"Por tanto, en esta sentencia, por las razones que detenidamente acabamos de reflejar -y que aquí mantenemos-, hemos sostenido la legalidad y justificación de este régimen de implantación escalonada de caudales ecológicos, así como que tal escalonamiento respeta, en principio y en sus rasgos generales -a salvo de cuanto luego se dirá-, el horizonte a 2027 para alcanzar los objetivos ambientales a que se refiere el art. 4 de la Directiva Marco del Agua , transpuesto por el art. 92.bis y la disposición adicional undécima TRLA."

Procede, conforme a lo razonado, desestimar esta impugnación que se hace en la demanda en relación a esta cuestión en los Planes de las cuencas del Tajo y Júcar.

TERCERO. Omisión de objetivos medioambientales en el PH del Júcar, en relación al humedal "La Albufera de Valencia".

El segundo de los motivos que se aduce en la demanda en contra del RD impugnado está referido al PH de la Cuenca del Júcar y, como en el motivo anterior, el vicio que se reprocha no es por el contenido del Plan, sino por su omisión, en concreto, por omitirse en sus determinaciones los objetivos medioambientales para la totalidad del sistema lagunar y humedal de "La Albufera de Valencia". Más específicamente, lo que se denuncia es que, del mencionado humedal, solo se determinan objetivos medioambientales para la masa de agua, pero no para el resto del referido espacio natural.

En efecto, en el desarrollo del motivo que examinamos se reprocha al Plan que solo establezca determinaciones para el lago central de la Albufera, que comprende unas 2.200 Has. cuando el mencionado Parque Natural tiene una extensión total de más de 21.000 Has, excluyendo del plan, entre otros, los terrenos inundables, para los que no se fijan objetivos ambientales. Se considera que esa omisión comporta una vulneración de la normativa en la elaboración de los planes que vicia de nulidad de pleno derecho al referido PH y, por ende, del propio RD objeto de impugnación. Ahora bien, como sucedía en el motivo examinado en el anterior fundamento, en cuanto que el reproche de ilegalidad lo es por omisión, lo que se termina suplicando es que se declare la obligación de la Administración a completar el Plan, con la fijación de objetivos para todo el Parque, a cuyos efectos se pide que este Tribunal conceda el plazo de ocho meses, como en el supuesto examinado antes.

Suscitado el debate en la forma expuesta, debemos recordar que el Plan hace referencia a los objetivos medioambientales en el art. 35, que declara en su párrafo primero que esos objetivos se especifican en el apéndice 11, y en su párrafo cuarto declara «En el caso específico de la masa de agua superficial del lago de L'Albufera de Valencia las Administraciones públicas, en el ámbito de sus competencias, impulsarán y ejecutarán las medidas acordadas en el Plan Especial Albufera recogidas en el programa de medidas, con el fin de alcanzar los objetivos medioambientales.»Es cierto que la delimitación de la masa de agua de La Albufera, según se delimita en el apéndice 2.3, ocupa una superficie de 2.483,6 Has.

En el referido apéndice 11 se determinan los objetivos medioambientales para las masas de agua superficiales naturales, incluyéndose, en lo que ahora interesa, el "Barranco de Picassent"y la "Rambla del Poyo",incluidos en el Parque Natural de la Albufera y para los que se determina un "horizonte de buen estado"para el año 2027 (arts 4.3 y 4.4 DMA) y para La Albufera (código de masa LO6) un horizonte de buen estado para el año 2027.

Pues bien, lo que se reprocha en la demanda a las determinaciones que al respecto se imponen en el Plan es que esas determinaciones, o si se quiere, los objetivos ambientales, deben comprender, no solo las láminas de aguas del Parque Natural, sino su totalidad, en otras palabras, no solo a las 2.483 Has que esta comprende, sino a las 21.000 Has totales.

Ahora bien, suscitado el debate en la forma expuesta, el motivo no puede prosperar porque, pese a los exhaustivos argumentos de la demanda, no puede negarse la relevancia que el Parque Natural tiene desde el punto de vista medioambiental y la necesidad de sus extremada protección, y este Tribunal hace suyas la argumentación y reseña de la abundante legislación que se recoge en la demanda sobre la relevancia de esa protección y sobre la necesidad de que las Administraciones públicas, no solo la General del Estado, deban adoptar medidas para dicha protección. Pero es lo cierto que la finalidad de los planes hidrológicos no es, al menos de manera directa, conferir esa protección al Parque, sino que, en el ámbito sectorial en que incide el PH en el mismo, se salvaguarden los valores que deben ser objeto de especial protección. Es decir, son las masas de aguas las que deben ser objeto de los PH y no los terrenos que integran un espacio natural. Que ello es así, lo pone de manifiesto los arts. 92 y 92.bis del TRLA, que se refiere a las "aguas" criterio que se reafirma en el art. 1 del RPH. Y es cierto que, en esa regulación de las masas de agua, esa legislación exige que se tengan en cuenta las zonas protegidas, imponiendo concretas determinaciones (arts. 42 de la Ley y 22 del Reglamento), pero con relación a tales aguas.

Y es que, en definitiva, todos los argumentos de la demanda en pro de esa exigencia de protección de La Albufera que se defiende, deben estar presididas por la planificación integral, que no corresponde a unos planes sectoriales como son los hidráulicos, sino conforme a lo establecido en la Ley 42/2017, de 13 de diciembre, de Patrimonio Nacional y de la Biodiversidad, que dedica un título completo -el I- precisamente a la planificación, estableciendo que serán los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales los "instrumento específico para la delimitación, tipificación, integración en red y determinación de su relación con el resto del territorio, de los sistemas que integran patrimonio y los recursos naturales de un determinado ámbito espacial",con la expresa exigencia de que esos Planes sean de aplicación preferente en relación con la protección de estos espacios, porque cualquier otro Plan que pueda afectarles "deberán adaptase a estos" (art. 19).

Por lo expuesto, debe desestimarse la impugnación examinada.

CUARTO. Omisión en el PH de la cuenca del Júcar de todas las zonas protegidas ubicadas en el ámbito territorial de la demarcación.

El motivo enunciado en fundamentación de la nulidad que se suplica del RD, está también referido al PH de la demarcación del Júcar y, como en el supuesto del motivo anterior, el reproche se hace por vía de omisión, en cuanto se sostiene que en el referido Plan debió incluirse todas las zonas protegidas incluidas en toda la cuenca. Incluso se termina remitiendo el reproche a unas concretas zonas protegidas como trucheras, en concreto, las que se determinan en el Plan de Gestión de la Trucha común de Castilla-La Mancha. En suma, lo que se reprocha al PH del Júcar es que, en el Registro de Zonas Protegidas, que imperativamente deben incluirse en los PH, no se hayan incluido las zonas incluidas en el mencionado Plan autonómico.

Suscitado el debate en la forma expuesta, es cierto que la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha aprobó el Plan de Gestión de la Trucha Común, por Orden de 14 de noviembre de 1994, con vigencia, el actual, desde el 1 de febrero de 2019. Dicho Plan viene impuesto por la Ley autonómica 1/1992, de 7 de mayo, de Pesca Fluvial, en cuyo art. 17 se impone la elaboración de "Planes de Gestión de ámbito regional para la conservación y aprovechamiento de las especies de la fauna acuática de interés preferente",que deberán contener, como mínimo, "una zonificación y clasificación de las corrientes, tramos de las mismas y masas de aguas que constituyan hábitat para la especie de que se trate, niveles de protección y criterios para determinar en cada zona las bases de su aprovechamiento."La finalidad de estos Planes autonómicos es la de "proteger y fomentar los recursos pesqueros, el aprovechamiento de la pesca en los cursos y masas de agua en régimen especial se realizará de forma ordenada y conforme a un Plan Técnico suscrito por facultativo competente."Ahora bien, estos planes, de conformidad con lo establecido en el mencionado art. 17, deben estar coordinados con otros planes de protección medioambiental que concurran en un mismo territorio y "se ajustará a los Planes de Ordenación de Recursos Naturales de la zona, cuando existan",y en relación, en concreto, con los planes hidrológicos, se dispone en el mencionado precepto que "La Consejería de Agricultura dará traslado de los Planes de Gestión a la Administración Hidráulica competente para su inclusión en los Planes Hidrológicos de las cuencas correspondientes, a efectos de determinar las características básicas de calidad exigibles en cada corriente o masa de agua y establecer, en su caso, la reserva para pesca de determinados tramos."Es cierto que en el Plan autonómico (apartado 2.3) se delimitan las "aguas trucheras"(Tabla I).

Sentado lo anterior debemos tener en cuenta que en esa delimitación de las aguas trucheras se incluyen gran parte de las masas de aguas de la cuenca, tanto del Júcar como del Tajo y Segura. Ha de añadirse que esas zonas trucheras si han sido incluidas como zonas protegidas expresamente en los PH del Segura y del Tajo y así resulta de sus respectivos Apéndices 22 y 19.

Por lo que se refiere al PH de la cuenca del Júcar, ya se declara en la justificación del Plan (página 1.107 del PDF) lo siguiente: «d) Sobre el registro de zonas protegidas y objetivos ambientales de las zonas protegidas: La declaración ambiental estratégica sugiere la incorporación en el Registro de Zonas Protegidas (RZP) de los tramos declarados como de máxima protección, de conservación y de restauración por la Orden 9/2019, de 25 de enero, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha, por la que se aprueba el Plan de Gestión de la Trucha Común en Castilla-La Mancha, así como establecer para dichas zonas los objetivos de calidad salmonícolas indicados en la Directiva 2006/44/CE . El RZP de la Demarcación Hidrográfica del Júcar está en permanente actualización y periódicamente se publican los cambios introducidos en el Registro mediante los informes de seguimiento del Plan Hidrológico. De acuerdo a lo solicitado, en el próximo proceso de revisión del RZP se analizará la incorporación de estas zonas protegidas, en base a lo que se establece en el texto refundido de la Ley de Aguas y el Reglamento de Planificación Hidrológica respecto a los diferentes tipos o figuras de protección a incluir en el RZP.»

Es decir, en parecidos términos a lo que ya dijimos con relación al Plan del Guadalquivir sobre los componentes del caudal ecológico, el mismo Plan es consciente de la necesidad de incorporar dichas zonas en su Registro, no obstante lo cual, se relega al "próximo proceso de revisión"de dichas zonas, sin dar la más mínima explicación de las razones que impondrían dicha demora y, en lo que ahora interesa, la no incorporación al Registro que se contienen en el Plan. Añádase a lo expuesto el hecho de que, como sucedía en el Plan del Guadalquivir, los Planes de las cuencas del Segura y Tajo sin cumplimentaros la exigencia legal imponiendo dicha incorporación.

Por las razones expuestas, debe acogerse el motivo y declarar la omisión de la inclusión en el Registro de Zonas Protegidas de la cuenca del Júcar de los tramos de ríos amparados por el Plan de Gestión de la Trucha Común en Castilla-La Mancha, aprobado por Orden 9/2019, de 25 de enero, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha.

QUINTO. Nulidad de la exención de los objetivos medioambientales en el PH de la cuenca del Guadalquivir en las masas de aguas superficiales y subterráneas afectadas por la explotación de la mina de cobre en los términos municipales de Gerena, Guillena y Salteras.

Se aduce también como motivo de nulidad del RD la determinación que se contiene, en el PH de la cuenca del Guadalquivir, de eximir de los objetivos medioambientales del Plan, las masas de aguas superficiales y subterráneas afectadas por la explotación de la mina de cobre autorizada en los términos municipales de Gerena, Guillena y Salteras, así como la actividad desarrollada en la referida explotación.

En relación con esta cuestión el art. 28 del Plan, referido a los objetivos ambientales, dispone en su párrafo tercero que «[C] cada una de las excepciones al cumplimiento de los objetivos generales, bien sea por plazo o por la fijación de objetivos menos rigurosos, se justifica en las fichas sistemáticas que se incluyen en el anejo 8 a la Memoria.»En congruencia con dichas exenciones, en el Apéndice 9.3, se incluyen los objetivos medioambientales en las masas de agua superficial con exenciones, es decir, con "objetivos menos rigurosos",entre los que se incluyen las masas de aguas a que se hace referencia en la demanda, en los términos municipales de Gerena, Guillena-Cantillana (ES050MSBT000054902 y ES050MSBT000054903), de los que se declara "previsible deterioro por actuación minera",con cita expresa del art. 4.7 DMA. En cuanto a la justificación de las exenciones, de todas ellas, se incluyen en el Anejo 8 de la Memoria (ver)

Pues bien, lo que se reprocha en el motivo que examinamos es que, a juicio de la Asociación recurrente, esa exención es contraria a las previsiones de la DMA porque, (i) no cumplen los requisitos legales y jurisprudenciales exigidos por el Derecho de la Unión y la Ley de Aguas, (ii) carecen de motivación y declaración formal de interés público superior, (iii) y constituyen una vulneración del principio de no deterioro de las masas de agua.

Suscitado el debate en tales términos debemos comenzar por señalar que el art. 4 de la DMA, referido a los "objetivos medioambientales",tras establecer en su apartado primero que los Estados, en relación con las aguas superficiales, al "poner en práctica los programas de medidas especificados en los planes hidrológicos de cuenca... habrán de aplicar las medidas necesarias para prevenir el deterioro del estado de todas las masas de agua superficial",y en relación con las aguas subterráneas (apartado b) han de "aplicar las medidas necesarias para evitar o limitar la entrada de contaminantes en las aguas subterráneas y evitar el deterioro del estado de todas las masas";si bien se autoriza en sus apartados 5º (objetivos medioambientales menos rigurosos), 6º (deterioro temporal del estado de las masas de agua) y 7º supuestos de relajación de la obligación originaria cuando se acometa la actividad planificadora de los recursos hidráulicos.

Centrándonos en el supuesto de las exenciones que se recogen en el mencionado párrafo 7º, que es el invocado en este motivo, debemos recordar que en el mismo se dispone:

"7. No se considerará que los Estados miembros han infringido la presente Directiva cuando:...

"- el hecho de no evitar el deterioro desde el excelente estado al buen estado de una masa de agua subterránea se deba a nuevas actividades humanas de desarrollo sostenible, y se cumplan las condiciones siguientes:

"a) que se adopten todas las medidas factibles para paliar los efectosadversos en el estado de la masa de agua;

"b) que los motivos de las modificaciones o alteraciones se consignen y expliquen específicamenteen el plan hidrológico de cuenca exigido con arreglo al artículo 13 y que los objetivos se revisen cada seis años;

"c) que los motivos de las modificaciones o alteraciones sean de interés público superior y/o que los beneficios para el medio ambiente y la sociedadque supone el logro de los objetivos establecidos en el apartado 1 se vean compensados por los beneficios de las nuevas modificaciones o alteraciones para la salud humana, el mantenimiento de la seguridad humana o el desarrollo sostenible; y

"d) que los beneficios obtenidos con dichas modificaciones o alteraciones de la masa de agua no puedan conseguirse, por motivos de viabilidad técnica o de costes desproporcionados, por otros mediosque constituyan una opción medioambiental significativamente mejor."

Por lo que respecta a la legislación nacional, son los arts. 38 y siguientes del RPH los que regulan esta materia, con la trasposición de la norma comunitaria, en los que, al margen de los deterioros producidos por "causas naturales o de fuerza mayor"(art. 38), se establece la posibilidad de que ese deterioro se produzca por "nuevas actividades humanas de desarrollo sostenible"(art. 39) si bien se somete a las siguientes condiciones:

"a) Que se adopten todas las medidas factibles para paliar los efectos adversos en el estado de la masa de agua.

"b) Que los motivos de las modificaciones o alteraciones que todavía se encuentren pendientes de autorización o que, cuando proceda, hayan sido autorizadas conforme al procedimiento regulado la disposición adicional única del Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, se consignen y expliquen específicamente en el plan hidrológico.

"c) Que los motivos de las modificaciones o alteraciones sean de interés público superior o que los beneficios para el medio ambiente y la sociedad que supone el logro de los objetivos medioambientales se vean superados por los beneficios de las nuevas modificaciones o alteraciones para la salud pública, el mantenimiento de la seguridad humana o el desarrollo sostenible.

"d) Que los beneficios obtenidos con dichas modificaciones o alteraciones de la masa de agua no puedan conseguirse, por motivos de viabilidad técnica o de costes desproporcionados, por otros medios que constituyan una opción medioambiental significativamente mejor."

Por su parte, el art. 39 bis dispone que esta excepción «se efectuará de modo que no excluya de forma duradera o ponga en peligro el logro de los objetivos medioambientales en otras masas de la misma demarcación hidrográfica y esté en consonancia con la aplicación de otras normas en materia de medio ambiente.»Y en el art. 39 ter se impone que estas excepciones se realizarán «por masa o grupo de masas de agua afectadas por la misma circunstancia»y su análisis «se efectuará a nivel de elemento de calidad, indicador, sustancia o grupo de ellos cuando se deba a un único motivo u origen de la presión»,debiendo incluirse «en un anejo a la Memoria del plan hidrológico.»

Pues bien, a la vista de esas exigencias no puede negarse que, al menos desde el punto de vistas formal, el Plan guarda la exigencia legal, lo cual se admite por la misma Asociación recurrente, que funda el motivo en rechazar los razonamientos que constan en el Anejo, con fundamento en los informes periciales aportados con la demanda.

Suscitado el debate en tales términos debemos señalar que el TJUE ha examinado el mencionado art. 4.7º DMA reiteradamente (por todas, Ss de 5 de mayo de 2022, asunto C-525/20; ECLI:EU:C:2022:20; 1 de junio de 2017, asunto C-529/15, ECLI:EU:C:2017:419; y de 4 de mayo de 2016; asunto C-346/14, (ECLI: EU:C:2016:322, con abundantes citas) habiendo establecido las siguientes consideraciones:

1.- Se establece como regla general que "debe evitarse todo deterioro del estado de una masa de agua, aunque sea temporal o transitorio y de corta duración, habida cuenta de los efectos perjudiciales para el medio ambiente o la salud humana que puedan derivarse del mismo." "[S]sin perjuicio de que se conceda una excepción, debe evitarse cualquier deterioro del estado de una masa de agua superficial..."

2.- No obstante esa regla general, si establecen excepciones que deben ser apreciadas restrictivamente porque "el deterioro del estado de una masa de agua, incluso transitorio, solo se autoriza en condiciones muy estrictas y que, por consiguiente, el umbral por encima del cual se declara el incumplimiento de la obligación de prevenir el deterioro del estado de una masa de agua debe ser lo más bajo posible..."

3.Ese carácter restrictivo comporta, conforme declara el Tribunal el sometimiento a un estricto régimen y así "cuando, en el marco del procedimiento de autorización de un programa o de un proyecto, las autoridades nacionales competentes determinan que este puede provocar tal deterioro, dicho programa o proyecto solo puede ser autorizado, aun cuando el deterioro sea de carácter temporal, si se cumplen las condiciones establecidas en el artículo 4, apartado 7, de la citada Directiva." "[E]el Estado miembro interesado está obligado a denegar la autorización de un proyecto cuando éste pueda deteriorar el estado de la masa de agua afectada o comprometer el logro de un buen estado de las masas de agua superficiales, salvo que se aprecie que dicho proyecto puede acogerse a una excepción en virtud del artículo 4, apartado 7, de esa Directiva..."

4.Y a esos efectos se declara que "debe reconocerse un cierto margen de apreciación a los Estados miembros para determinar si un proyecto específico presenta ese interés."

5.En relación con dicho interés se declara que "cuando un proyecto pueda causar efectos negativos para el agua como los enunciados en el artículo 4, apartado 7, de esa Directiva, puede ser autorizado, cuando menos si concurren las condiciones previstas en el artículo 4, apartado 7, puntos a) a d), de la misma Directiva es preciso determinar:

i. "en primer lugar, si se han adoptado todas las medidas factibles para paliar los efectos adversos del proyecto discutido en el estado de la masa de agua afectada,

ii. "en segundo lugar, si las razones que dan origen a ese proyecto han sido expresamente manifestadas y motivadas,

iii. "en tercer lugar, si ese proyecto responde a un interés público superior y/o si los beneficios para el medio ambiente y la sociedad ligados al logro de los objetivos previstos en el artículo 4, apartado 1, de esa Directiva son inferiores a los beneficios para la salud humana, el mantenimiento de la seguridad humana o el desarrollo sostenible derivados de la ejecución de ese proyecto

iv. "y, en cuarto lugar, si los objetivos beneficiosos perseguidos por ese proyecto no podían conseguirse, por razones de viabilidad técnica o de costes desproporcionados, por otros medios que constituyeran una opción medioambiental significativamente mejor."

Especial exigencia se impone, en relación con la exigencia, de que «los motivos de las modificaciones o alteraciones se consignen y expliquen específicamente en el plan hidrológico de cuenca exigido con arreglo al artículo 13 [de dicha Directiva] y [de] que los objetivos se revisen cada seis años».

Por lo que respecta a la jurisprudencia nacional, se citan en la demanda las dos sentencias dictadas por esta misma Sala y Sección, 424/2020, de 18 de mayo, dictada en el recurso 5668/2017 (ECLI:ES:TS:2020:883) y 423/2020, de la misma fecha, recurso 5727/2017 ( ECLI:ES:TS:2020:884), referidas al anteproyecto del embalse de Biscarrués, del río Gállego. La invocación de esas dos sentencias no puede tener el efecto decisivo que se pretende, entre otras razones, porque no están referido a la planificación hidrológica, sino a la aprobación del mencionado proyecto. Bien es cierto que si se examina e interpreta en dichas sentencias conforme a sus declaraciones en relación con art. 4.7º DMA, si es aprovechable al debate que nos ocupa, pudiendo extraer de ellas las siguientes conclusiones:

1. Adquiere especial relevancia, a los efectos del art. 7.4º.c) DMA no tanto que concurra en el proyecto que impide alcanzar los objetivos medioambientales un interés público o general, sino que se trate de un interés "superior".Porque "lo que la DMA introduce, partiendo del interés público, o interés general de obra pública proyectada, es una exigencia suplementaria de comparación, al exigir que la excepción «del incumplimiento de los requisitos de evitar un nuevo empeoramiento o de lograr el buen estado de las aguas», se admite «si el incumplimiento de dichos requisitos se debe a circunstancias imprevistas o excepcionales, en particular, a inundaciones o sequías, o a que lo exija un interés público superior [...]». (Considerando 32 de la DMA)."

2. " Aún teniendo ciertas similitudes el «interés general» y el «interés público superior», no puede concluirse que «sean equivalente o puedan equipararse». El «interés público superior» exige inexcusablemente una comparación, en exposición propia e independiente, un plus respecto del «interés general»."

3. "... lo que la DMA exige para excepcionar dicha alteración es que exista un «interés público superior», es decir, que se explique por qué el interés público de la ejecución del embalse es superior, overriding, majeur respecto de los intereses afectados por la excepción posible"mediante "un examen separado, propio e independiente",esto es "un examen de comparación enfrentando cuál es el interés público superior, que ha de dominar sobre los intereses afectados, y su consideración de inferiores frente al interés superior. Y razonando por qué «los beneficios obtenidos por dichas alteraciones de la masa de agua no puedan conseguirse, por motivos de viabilidad técnica o de costes desproporcionados, por otros medios que constituyen una opción medioambiental significativamente mejor». (Artículo 4.7.c y d DMA)... a «invocar en abstracto el interés público superior», sino que es necesaria la exposición de «un análisis científico detallado y especifico del proyecto para llegar a la conclusión de que concurrían las condiciones de una excepción a la prohibición de deterioro»."

Las referidas sentencias son citadas en la posterior de esta misma Sala y Sección 1427/2022, de 3 de noviembre, dictada en el recurso 3805/2021 (ECLI:ES:TS:2022:4093). Y aun cabría citar que para este mismo PH del Guadalquivir, dos sentencias de esta Sala habían declarado la nulidad de un proyecto, este si establecido en el mismo Plan, pero para sexenios anteriores, en relación con el drenaje del río Guadalquivir ( Ss. 1003/2019, de 8 de junio y de 26 de febrero de 2015, dictadas en los recursos 4434/2016 y 323/2013; ( ECLI:ES:TS:2019:2227 y 2015:755).

Pues bien, a la vista de esas consideraciones debemos hacer constar que, en el caso de autos, lo que hace el PH impugnado no es decretar directamente la aprobación del proyecto minero a que se refieren las determinaciones que se cuestionan de ilegalidad, sino que, aceptando la existencia de todas las autorizaciones y licencias oportunas, dicho proyecto ya había sido autorizado, lo cual comporta que, el mismo está ajustada a la normativa aplicable, en especial, a la normativa medioambiental que condiciona dichos proyectos. Es decir, el Plan se limita a la declaración de que, partiendo de esa legalidad, puede aplicarse la excepción que se autoriza en el art. 7.4 DMA y en el RPH. Ha de tenerse en cuenta esa circunstancia porque de los términos en que se argumenta en la demanda este motivo, parece que es el mismo Plan el que hace tales declaraciones. Es más, si nos atenemos al contenido a los informes periciales aportados con dicho escrito, lo que se pretende es cuestionar los fundamentos para las autorizaciones de la explotación. El Plan lo que hace, partiendo de la legalidad de esas autorizaciones, es incorporarlo a sus determinaciones.

Lo expuesto tiene una indudable trascendencia para el debate que aquí se ha suscitado porque no es admisible que en este momento se cuestione la legalidad del proyecto (que es lo que se cuestionaba en las sentencias a que nos hemos referido), sino su incorporación y examen desde el punto de vista de la planificación hidrológica. No se quiere decir con ello que el Plan debe asumir, sin mayores consideraciones, esa legitimidad de la explotación, pero sí que ha de partir de su legalidad. El cometido del Plan es precisamente si, fijados los objetivos de mejora de una determinada masa de agua, la explotación de la mina puede mantenerse, por reunir las condiciones que se imponen en los preceptos mencionados que autorizan la excepción.

Suscitada en la forma expuesta el debate, no puede negarse que en la memoria del Plan (Anejo 8 de la Memoria, páginas 10 y siguientes en la versión digital) consta un informe exhaustivo de todos y cada uno de los condicionantes que se imponen para aplicar la excepción, con suficientes razonamientos, no solo de la concurrencia del "interés público", sino sobre la exigencia de que ese interés es "superior". Y a tales razones no pueden oponerse las conclusiones de los dos informes aportado con la demanda porque su contenido está referido al proyecto de explotación de la mina, en si mismo considerado, tratando de suscitar ahora la legalidad de dicha autorización.

Por lo expuesto, procede rechazar el motivo examinado.

SEXTO. Costas procesales.

Dada la estimación parcial de la demanda y la complejidad del debate suscitado con serias dudas de derecho, no procede hacer concreta imposición de las costas, de conformidad con lo establecido en el art. 139.1º LJCA, debiendo cada una de las partes abonar las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

PRIMERO. Objeto del recurso y fundamentos.

Como ya se ha expuesto la asociación "Ecologistas en Acción-CODA", suplica en el presente recurso, que se declare la nulidad parcial del Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos (en adelante PH) de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro (en adelante, RD), conforme a los pedimentos de la demanda, reseñados anteriormente.

A tenor de lo que se aduce en la demanda, el reproche de ilegalidad está referido, dentro de los planes que se aprueba en la norma, a los planes de las cuencas del Tajo, Guadalquivir y Júcar y, aun así, la pretensión no postula nulidad de cada uno de esos planes, sino de algunas de sus determinaciones o, incluso delimitando más y como después veremos, las objeciones lo son más por omisiones que por su contenido, sin que puedan asimilarse, en la fundamentación de la demanda, a unas mismas cuestiones, lo cual requiere un examen diferenciado para cada uno de dichos planes.

Por lo que se refiere al Plan del Guadalquivir, se sostiene la pretensión de ilegalidad por omisión, en concreto, en que al determinar los caudales ecológicos se han omitido todos los elementos que legalmente deben fijarse para concretar el caudal procedente. En concreto, se reprocha que no se han establecido los caudales generadores y la tasa de cambio. Especial relevancia tiene, a juicio de la recurrente, la exención de objetivos ambientales en el Proyecto Minero "Las Cruces".

Por lo que se refiere al Plan del Júcar, el reproche que se aduce, también por omisión, se refiere a la ausencia de determinación de los caudales ecológicos para toda la cuenca, no se determinan los caudales de crecida y, de manera especial, que no se fijan objetivos ambientales para el Parque Natural de La Albufera, así como no incluir en las zonas protegidas las denominadas aguas trucheras de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha.

Por último, en relación con el Plan del Tajo, se reprocha la deficiente determinación de los caudales ecológicos.

Para un mejor estudio de las cuestiones que se suscitan es conveniente que hagamos un examen, siquiera sea somero, sobre el contenido y finalidad del RD impugnado, el cual, hemos de adelantarlo, ya ha sido objeto de examen por este Tribunal en varios recursos, por lo que deberemos hacer referencia a las sentencias que ya se han dictado, en las que se abordan algunas de las cuestiones que aquí también se suscitan.

Según la propia declaración que se hace en la Exposición de Motivos, la finalidad del RD es la revisión de los respectivos PH de las demarcaciones hidrográficas españolas, que habían sido revisados en 2016, para el sexenio 1016-2021 y, dado que debían revisarse cada seis años, de conformidad con lo establecido en el Texto Refundido de la Ley de Agua, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (en adelante TRLA), siguiendo las exigencias de la Directiva 2000/60/CE, Marco del Aguas (en adelante DMA), debía procederse a dicha revisión, transcurrido el mencionado plazo, no sin demora, para el periodo 2022-2027. Para dicha revisión se declara seguir las normas legales que son aplicables a la planificación hidrográfica, así como "una notable jurisprudencia"emanada de este Tribunal Supremo.

En ese sentido, el texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (TRLA), declara en la Disposición Adicional Undécima, siguiendo las previsiones de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (DMA), lo cual obligaba, como se ha dicho, a la revisión de los planes de cada una de las cuencas.

Según el artículo 41.2 del TRLA, el procedimiento para elaborar y revisar los planes hidrológicos se regulará por vía reglamentaria. A este mandato obedece el Reglamento de la Planificación Hidrológica, aprobado por el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, y recientemente modificado por el Real Decreto 1159/2021, de 28 de diciembre (RPH). Completa el desarrollo reglamentario previsto en la ley la Instrucción de Planificación Hidrológica, aprobada por la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre (OIPH), de aplicación a las cuencas hidrográficas intercomunitarias y, por tanto, de especial relevancia en el trabajo de revisión de estos planes hidrológicos.

Junto a las disposiciones citadas, deben mencionarse otras normas prevalentes que completan y establecen los requisitos que deben atender los planes hidrológicos que se revisan con el real decreto impugnado. Entre todas ellas destacan el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril (RDPH); el Real Decreto 817/2015, de 11 de septiembre, por el que se establecen los criterios de seguimiento y evaluación del estado de las aguas superficiales y las normas de calidad ambiental, y el Real Decreto 1514/2009, de 2 de octubre, relativo a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación y el deterioro.

Por otra parte, el artículo 41.1 del TRLA determina que la elaboración y la propuesta de ulteriores revisiones de los planes hidrológicos se llevarán a cabo por el organismo de cuenca correspondiente, o por la administración hidráulica competente para el caso de las cuencas comprendidas íntegramente en el ámbito territorial de una comunidad autónoma que haya asumido esas competencias.

La parte dispositiva del real decreto impugnado consta de un artículo, nueve disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria, cinco disposiciones finales y trece anexos.

Para la revisión de los planes, se habían elaborado por cada uno de los organismos de cuenca los borradores de los respectivos planes, tramitándose conforme a las prescripciones legales, incluyendo en dichas propuestas la parte normativa de los planes. Dichos borradores fueron examinados por la Dirección General del Agua, realizando los estudios ambientales preceptivos, un trámite de información pública y solicitud de los informes preceptivos, procediendo a su aprobación por el RD que los incluye, en lo que aquí interesa y por lo que se refiere a los PH de las cuencas del Tajo y del Segura, se contienen en los Anexos V y X, respectivamente.

A la hora de examinar los concretos motivos que se aducen en la demanda, no está de más que dejemos constancia de una jurisprudencia reiterada de este Tribunal Supremo, con relación a la naturaleza de estos PH y el alcance de su revisión en vía jurisdiccional (por todas, sentencia 1706/2024, de 29 de octubre; ECLI:ES:TS:2024:5260, referida a este mismo RD), conforme a la cual dicha revisión que "responde(n) al ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de la Administración Pública, por lo que resulta necesario referirse al alcance del control jurisdiccional de dicha potestad, tal como hemos puesto de manifiesto en múltiples sentencias... además de la titularidad o competencia de la potestad reglamentaria, tradicionalmente se consideran exigencias y límites formales del reglamento, cuyo incumplimiento puede fundamentar la pretensión impugnatoria: la observancia de la jerarquía normativa, tanto respecto a la Constitución y a la Ley ( arts. 9.3 , 97 y 103 CE ), como interna respecto de los propios Reglamentos, según resulta del artículo 23 de la Ley del Gobierno ; la inderogabilidad singular de los reglamentos ( art. 52.2 de la Ley 30/1992 ; LRJ y PAC, en adelante); y el procedimiento de elaboración de reglamentos, previsto en el artículo 105 CE y regulado en el artículo 24 de la Ley 50/97 . Y se entiende que son exigencias y límites materiales, que afectan al contenido de la norma reglamentaria, la reserva de ley, material y formal, y el respeto a los principios generales del Derecho. Pues, como establece el artículo 103 CE , la Administración está sometida a la Ley y al Derecho; un Derecho que no se reduce al expresado en la Ley, sino que comprende dichos Principios en su doble función legitimadora y de integración del ordenamiento jurídico, como principios técnicos y objetivos que expresan las ideas básicas de la comunidad y que inspiran dicho ordenamiento.

"En nuestra más reciente jurisprudencia se ha acogido también, de manera concreta, como límite de la potestad reglamentaria, la interdicción de la arbitrariedad, establecida para todos los poderes públicos en el artículo 9.3 CE . Principio que supone la necesidad de que el contenido de la norma no sea incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular, ni con la "naturaleza de las cosas" o la esencia de las instituciones.

"Ahora bien, respetadas tales exigencias, el Gobierno, titular de la potestad reglamentaria ( art. 97 CE y 23 de la Ley del Gobierno , Ley 50/1997, de 27 de noviembre), puede utilizar las diversas opciones legítimas que permite la discrecionalidad que es inherente a dicha potestad. O, dicho en otros términos, nuestro control jurisdiccional, en el extremo que se analiza, se extiende a la constatación de la existencia de la necesaria coherencia entre la regulación reglamentaria y la realidad sobre la que se proyecta, pero no alcanza a valorar, como no sea desde el parámetro del Derecho, los distintos intereses que subyacen en el conflicto que aquélla trata de ordenar, careciendo este Tribunal de un poder de sustitución con respecto a la ponderación efectuada por el Gobierno. Y ni siquiera procede declarar la invalidez de la norma por razón de la preferencia que de aquellos intereses refleje la disposición reglamentaria, como no suponga una infracción del ordenamiento jurídico, aunque sea entendido en el sentido institucional con que es concebido tradicionalmente en el ámbito de esta jurisdicción ( arts. 83 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 , y 70 y 71 de la Ley de 1998), y que se corresponde con el sentido del citado artículo 9 de la Constitución (Cfr. SSTS 26 de febrero y 17 de mayo de 1999 , 13 de noviembre , 29 de mayo y 9 de julio de 2001 , entre otras).

"Así, debemos recordar que, conforme al artículo 40.1 del TRLH, la planificación hidrológica tiene "por objetivos generales conseguir el buen estado y la adecuada protección del dominio público hidráulico y de las aguas objeto de esta ley, la satisfacción de las demandas de agua, el equilibrio y armonización del desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos en armonía con el medio ambiente y los demás recursos naturales". Añade dicho artículo, en su apartado 2, que "la gestión racional y sostenible del recurso [...] condicionará toda autorización, concesión o infraestructura futura que se solicite". Y su apartado 4 que "los planes hidrológicos serán públicos y vinculantes, sin perjuicio de su actualización periódica y revisión justificada, y no crearán por sí solos derechos en favor de particulares o entidades, por lo que su modificación no dará lugar a indemnización, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 65.

"En congruencia con ello, el artículo 42 del TRLA establece el contenido obligatorio de los planes hidrológicos de cuenca, previendo en el mismo, como se desprende de sus apartados a) y b), tanto la descripción general de la demarcación hidrográfica, con inventario de los recursos superficiales y subterráneos, como los usos y demandas existentes con una estimación de las presiones sobre el estado cuantitativo de las aguas, la contaminación de fuente puntual y difusa, incluyendo un resumen del uso del suelo, y otras afecciones significativas de la actividad humana, así como la asignación y reserva de recursos para usos y demandas actuales y futuros, con consideración de la conservación y recuperación del medio natural."

Tomando en consideración la expuesta finalidad y cometido que comportan estos recursos contra los instrumentos de planificación hidráulica, hemos de proceder al examen de los motivos que se aducen en la demanda en contra de la legalidad del RD.

SEGUNDO. Deficiente determinación de los caudales ecológicos en los Planes del Tajo, Júcar y Guadalquivir. (9)

El primero de los reproches que se hace en la demanda al RD, está referido a lo que se considera por la Asociación recurrente "invalidez e insuficiencia de los regímenes de caudales ecológicos establecidos para las demarcaciones hidrográficas del Tajo, Júcar y Guadalquivir."Sobre esa premisa se suplica la declaración de nulidad de los Anejos 5 del PH de las cuencas del Tajo y Júcar y el Anejo 4 del Guadalquivir, referidos todos ellos a la determinación de los caudales ecológicos en sus respectivas cuencas.

En la argumentación del motivo, como veremos, no se reprocha a los mencionados Anejos la nulidad por su contenido, sino por su omisión. En efecto, lo que se termina suplicando a este Tribunal es que se ordene a la Administración que el régimen de los caudales ecológicos se complemente, conforme se dispone en las disposiciones legales aplicables, en concreto, que se incluyan todos sus componentes, es decir y por lo que se refiere a los mencionados planes, que se determinen los caudales generadores y la tasa de cambio, añadiéndose que se determine "singularmente los caudales de avenidas en el caso del Júcar",cuestión esta última sobre la que nada se suplica. Se suplica que se condene a la Administración a la inclusión de los mencionados componentes en los respectivos planes en el plazo de ocho meses.

Los argumentos que se aducen en apoyo de dicha petición requieren un detenido examen de las cuestiones que se suscitan.

1º. La regulación de los caudales ecológicos en los PH de las cuencas del Tajo, Júcar y Guadalquivir. Los fundamentos de ilegalidad.

Se hace en la demanda (fundamento 8º) un siempre aconsejable examen de la normativa que regulan los caudales ecológicos con una extensión que debe ser destacada. Sin embargo, los reproches de ilegalidad que se hacen son muy concretos y se exponen de manera escueta en la demanda, porque lo que se sostiene es que, con relación a la cuenca del Guadalquivir, no se han establecido en el Plan que se aprueba en el RD caudales generadores ni tasa de cambio. Por lo que se refiere a los caudales ecológicos de las cuencas del Tajo y Júcar, se denuncia que no se han establecido "todos los componentes de todas las masas de agua tipo río y zonas de transición, singularmente los caudales de avenidas en el caso del Júcar."

a) PH del Guadalquivir.En relación con el PH de la cuenca del Guadalquivir, el art. 10 regula el régimen de dichos caudales y su componente mínimo, con remisión a lo que se establece en el Anejo 4, y se declara expresamente que ese régimen se ha establecido conforme a lo establecido en la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, por la que se aprueba la instrucción de planificación hidrológica (OIPH). En el artículo siguiente, el 11, se hace referencia a "otros componentes del régimen de caudales ecológicos",en el que se definen los caudales máximos (apartado primero) y se dispone en el párrafo segundo que «[A]a lo largo del presente ciclo de planificación se realizará un estudio para identificar las masas de agua en las que la tasa de cambio o la frecuencia del caudal generador puedan ser causa del mal estado a fin de tomar medidas al efecto.»Consecuencia de tal disposición es que cuando en el Apéndice 6 del Plan, referido a los caudales ecológicos, no se haga referencias concretas ni a la tasa de cambio ni al caudal generador.

De la regulación expuesta debe concluirse que, como se afirma en la demanda, el referido PH no incluyó las determinaciones de la tasa de cambio ni los caudales generadores, si bien se imponía en la normativa del Plan la realización de estudios durante su vigencia y que se deberían tomar medidas para su determinación una vez identificadas las masas de agua en las que tales componentes pueda ser causa del mal estado.

b) Plan de la cuenca del Tajo.Se dispone en el art. 10, también referido a los "regímenes de caudales ecológicos",que "se fija el régimen de caudales ecológicos que aparece en el apéndice 5 y que incluye los siguientes componentes: caudales mínimos, caudales máximos, caudales generadores o de crecida y tasas de cambio."En el mencionado Apéndice, se hace expresa referencia a las tasas de cambio (cuadro 5.5) y a los caudales generadores (cuadro 5.7), con expresas referencias a las masas de aguas asociadas y embalses. Lo que se reprocha en la demanda es que no se establecen tales componentes para todas las masas de agua de la cuenca.

c) Plan de la cuenca del Júcar.Es también el art. 10 el que regula los caudales ecológicos, que se dicen calcular conforme a la mencionada Orden de 2008 y que se concretan en el apéndice 5, en cuyo apartado 3º se hace referencia a la tasa de cambio y, en el 4º, a los caudales generadores.

Es decir, el debate se centra en determinar si el PH del Guadalquivir, al no establecer ni el caudal generador ni la tasa de cambio directamente en el Plan, sino relegándolo a estudios posteriores sobre su vigencia, es contrario a la normativa que rigen la elaboración de estos planes y si con relación a los PH del Tajo y del Júcar, las determinaciones de dichos componentes que hacen en los respectivos planes son acordes a dichas exigencias normativas.

2. Los caudales ecológicos y sus componentes. El Plan de la cuenca del Guadalquivir.

Suscitado el debate en la forma expuesta, no parece necesario en estos momentos hacer referencia a la relevancia de los caudales ecológicos, conforme se establece ya en la DMA. Por otra parte, se hace en la demanda una exposición sobre dicha relevancia que no requiere más matizaciones para dar respuesta a los temas que aquí se suscitan.

La relevancia de los caudales ecológicos se pone de manifiesto ya directamente en el art. 42 TRLA, que, al establecer las determinaciones que "obligatoriamente"deben contener los planes de las cuencas, se haga referencia a la "asignación y reserva de recursos... para la conservación y recuperación del medio natural. A este efecto se determinarán: Los caudales ecológicos, entendiendo como tales los que mantiene como mínimo la vida piscícola que de manera natural habitaría o pudiera habitar en el río, así como su vegetación de ribera..."(apartado 1º.a.c')

La necesidad de salvaguarda de los caudales ecológicos a la planificación hidráulica exigía que se reflejase en la normativa sectorial. En esa línea, el artículo 49 ter del RDPH, introducido en la reforma de 2016, hace referencia al "régimen de los caudales ecológicos",estableciendo que «tiene la finalidad de contribuir a la conservación o recuperación del medio natural y mantener como mínimo la vida piscícola que, de manera natural, habitaría o pudiera habitar en el río, así como su vegetación de ribera y a alcanzar el buen estado o buen potencial ecológicos en las masas de agua, así como a evitar su deterioro. Así mismo, el caudal ecológico deberá ser suficiente para evitar que por razones cuantitativas se ponga en riesgo la supervivencia de la fauna piscícola y la vegetación de ribera. Los caudales ecológicos no tendrán el carácter de uso, debiendo considerarse como una restricción que se impone con carácter general a los sistemas de explotación. En consecuencia, las disponibilidades hídricas obtenidas en estas condiciones, son las que pueden ser objeto de asignación y reserva en los planes hidrológicos de cuenca.»Por su parte, el art. 49.ter impone la obligación del mantenimiento del régimen de estos caudales y en el art. 49. Quinquies su control y seguimiento.

Esa trascendencia de los caudales ecológicos, cuya garantía se confiere a los planes hidrológicos, exigía una regulación detallada en cuanto a su reflejo en los planes de cuenca. En ese sentido, el RPH, tras reiterar en su art. 4 que los caudales deberán incluirse en los planes, dispone que el régimen "se establecerá de modo que permita mantener de forma sostenible la funcionalidad y estructura de los ecosistemas acuáticos y de los ecosistemas terrestres asociados, contribuyendo a alcanzar el buen estado o potencial ecológico en ríos o aguas de transición. Para su establecimiento los organismos de cuenca realizarán estudios específicos en cada tramo de río..."(art. 18). En el art. 81 del Reglamento, al regular la "estructura formal del plan hidrológico de cuenca",dispone que en la memoria se incluirán dichos caudales (apartado 1º.5ª) y su régimen (apartado 3º), en que se determinarán los "Valores de los componentes que definen los regímenes de caudales ecológicos en situaciones de normalidad hídrica y de sequía prolongada, para ríos y aguas de transición. En concreto, y cuando resulte procedente, se detallarán los valores y la distribución temporal de caudales mínimos y máximos, las máximas tasas de cambio y los regímenes de crecidas."(apartado a).

Con el fin de una mejor incorporación de las exigencias normativas, ya expuestas en sus líneas generales, se dicta la OIPH, que impone las reglas para la elaboración de los planes con carácter imperativo para las cuencas intercomunitarias (art. 1). La regulación que deberá contenerse en los planes respecto de los caudales ecológicos se contienen en el apartado 3.4, en el que se establece el procedimiento para su adaptación, su ámbito espacial y, de manera relevante para el caso de autos, sus componentes que, para los ríos, se contienen en el apartado 3.4.1.3. Conforme a la mencionada norma deberán incluirse en los planes, al regular los caudales ecológicos, los caudales mínimos y máximos y su distribución temporal, así como los caudales de crecida (o generadores) y la tasa de cambio. Conforme al debate que se suscita en este proceso, debemos detenernos en estos dos últimos componentes.

a) Los caudales generadores.Por lo que se refiere a los caudales generadores no están exentos de polémica, ya de entrada, por su propio contenido. En efecto, la OIPH hace referencia a estos caudales en la disposición 1.2.16, en la que se define como el "caudal que regula la estructura geomorfológica de los cauces, evitando su progresivo estrechamiento y colonización",pero cuando hace referencia, en la ya examinada norma 3.4.1.3, no se incluyen de manera expresa entre los componentes que deben incluir los planes, sino que se refiere a los "caudales de crecida"que, por otra parte, no se incluyen entre las definiciones que se incluyen en la norma 1.2. Ante esa confusión es lo cierto que la OIPH da pautas para poder concluir que se trata de un mismo concepto, porque ambos hacen referencia a la "geomorfología" de los cauces, es decir, conforme al Diccionario, "estudio de las características propias de la corteza terrestre",en definitiva, del terreno, pero que, aplicada al termino en el sentido que ahora nos ocupa, sería el estudio de la superficie de la tierra por la que el agua discurre, en palabras de la OIPH "la conexión de las aguas de transición con el río, el mar y los acuíferos asociados",de los cauces, en otras palabras, pero también de los terrenos de ribera que puedan verse afectados por el caudal que discurre por el cauce. En suma, sin perjuicio de que, al parecer, científicamente ambos conceptos no son del todo coincidentes, es lo cierto que la norma los utiliza con esa asimilación y han de equipararse el caudal generador con los caudales de crecida, hasta el punto de que en casi todos los planes que se aprueban en el RD, ninguno de ellos hace referencia a caudales de crecida, sino solo a caudal reparador. Tan solo en el Plan de las cuencas del Duero y Tajo, en su art. 9, se asimilan ambos conceptos.

Con todo, lo importante, una vez aceptada esa asimilación, es que lo que se impone como componente obligatorio de los planes es que, junto a los caudales máximos y mínimos, se controlen esos caudales limites mediante la fijación de un caudal que permita controlar las especies, las condiciones fío-químicas del agua y sedimentos y los hábitats.

b) La tasa de cambio.Por lo que se refiere a la tasa de cambio, se define en la norma 3.4.1.4.1.3 como "la máxima diferencia de caudal entre dos valores sucesivos de una serie hidrológica por unidad de tiempo, tanto para las condiciones de ascenso como de descenso de caudal",y ordena que se determine "a partir del análisis de las avenidas ordinarias de una serie hidrológica representativa de caudales medios diarios de, al menos, 20 años de duración... tanto en ascenso como en descenso..."La finalidad de la incorporación de ese elemento, entre los contenidos obligatorios del plan, se determinan en la ya tantas veces citada norma 3.4.1.3.1, cuando señala que lo es "con objeto de evitar los efectos negativos de una variación brusca de los caudales, como pueden ser el arrastre de organismos acuáticos durante la curva de ascenso y su aislamiento en la fase de descenso de los caudales. Asimismo, debe contribuir a mantener unas condiciones favorables a la regeneración de especies vegetales acuáticas y ribereñas."En lenguaje coloquial, podría decirse que la tasa hace referencia a la velocidad máxima a la que se permite variar el caudal, tanto al aumentar como al disminuir, sin afectar a los elementos del cauce. Uniendo ambos conceptos, cabría pensar que el caudal de crecida haría referencia a los caudales que pueden soportar el cauce sin alterar su morfología y la tasa el espacio temporal entre los caudales máximos o mínimos.

3. Efectos de la omisión. Plan de la cuenca del Guadalquivir.

No puede cuestionarse, y ninguna de las partes lo hacen, que tanto el caudal generador como la tasa de cambio son partes esenciales del plan, como claramente se impone en la OIPH. Por otra parte, también es pacífico que el PH de la Cuenca del Guadalquivir no contienen tales componentes.

Teniendo en cuenta lo expuesto, hemos de concluir que la determinación de los caudales ecológicos de la cuenca del Guadalquivir está incompleta, lo cual, como se ha dicho, se admite incluso en el mismo Plan, que demora su complemento durante su vigencia y, ahora en el proceso, se sostiene por la defensa de la Administración que no se pudo completar en la elaboración del Plan por la dificultad que existe para esa completa determinación, dada la peculiaridad de la cuenca del Guadalquivir.

Ya de entrada deberá aceptarse que, si los caudales ecológicos tienen la trascendencia que ya vimos impone el Legislador, esa relevancia ha de predicarse de todos elementos que se impone tomar en consideración para la concreta determinación de estos caudales. Prueba de ello es que la IOPH impone los componentes que deben tomarse en consideración y no establece graduación entre ellos, lo cual, por otra parte, es lógica consecuencia de la relevancia que, como hemos visto, tienen tanto los caudales de crecida como la tasa de cambio. Y dicha consideración han de llevar a la conclusión que el Plan es incompleto en sus determinaciones.

Por otra parte, no pueden aceptarse la solución dada en el Plan de la promesa de incorporar dichos elementos durante el sexenio de su vigencia, en primer lugar, porque lo que exige la norma es que estén incluidos en el Plan al momento de su aprobación; en segundo lugar, porque, pese a dicha buena intención, nada se ha acreditado sobre que en el tiempo que lleva de vigencia el Plan se haya realizado actuación alguna y, en especial y tercer lugar, porque no se acierta a comprender que si el Plan sí establece los caudales máximo y mínimo, no se hayan establecidos los caudales generadores y la tasa de cambio, que resulta esenciales para el funcionamiento y determinación de esos caudales máximo.

Menos aún puede servir de justificación la pretendida dificultad que ahora en el proceso se aduce para la determinación de tales componentes, y ello por cuanto ninguna concreción se ha hecho que acreditara dicha dificultad, como no sea la mera referencia a los embalses existentes en cuanto, que, en todo caso, deja sin explicar las razones por las que no ha existido esa complejidad en las demás cuencas, para las que los respectivos Planes sí incorporaron todo los componentes de los caudales ecológicos, a lo que se ha de añadir el hecho notorio de que no es la del Guadalquivir la más extensa ni, por esa circunstancia, la que incluya un número de embalses mayor.

De lo expuesto ha de concluirse en la procedencia de estimación del motivo que, por las peculiaridades que comporta, no supone la declaración de nulidad de precepto concreto del Plan examinado, sino en imponer la obligación a la Administración para que, al menos en el plazo de ocho meses -que es lo suplicado en la demanda y nos vincula por el principio procesal de congruencia-, se incorporen al Plan los caudales generadores y la tasa de cambio.

4. La determinación de los caudales ecológicos en los Planes de las cuencas del Tajo y Júcar.

Ya se ha hecho referencia al fundamento de la impugnación de los caudales ecológicos en los referidos Planes.

Pues bien, como ya se adelantó, este Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la determinación de estos caudales en la cuenca del Tajo, que son extensibles a Júcar, debiendo mantenerse el mismo criterio por el principio de unidad de doctrina y de igualdad en la interpretación y aplicación de las normas. Pese a ello y antes de exponer esos precedentes, no está de más que dejemos constancia de la debilidad de los argumentos que se hacen en la demanda en relación al reproche que se hace a los dos mencionados planes en cuanto a esta materia, haciéndose referencia a una documentación técnica extensa de la que solo se deja "anunciado".

En efecto y como antes se ha dicho, en relación con esta cuestión ya hemos tenido ocasión de pronunciarnos reiteradamente desde la sentencia 1079/2022, de 21 de julio (ECLI:ES:TS:2022:3196), que ha sido seguida en las sentencias 10/2025, de 14 de enero, y 515/2025, de 6 de mayo ( ECLI:ES:TS:2025:71 y 1888), debiendo reproducir los argumentos que ya expusimos en las referidas sentencias, siguiendo la últimamente citada:

"... «En el caso particular del plan hidrológico del Tajo, los caudales ecológicos para su eje, entre la presa de Bolarque y el embalse de Valdecañas, se escalonan de manera creciente en tres saltos temporales según aparecen descritos en el artículo 11.1 y apéndice 5.1 de la normativa de su plan hidrológico. El primero de estos escalones se produciría a la entrada en vigor del plan hidrológico, el segundo a partir del 1 de enero de 2026 y el tercero a partir del 1 de enero de 2027. [...] El paso de los escalones no se vincula con circunstancias ambientales en la cuenca del Tajo sino que responden a la necesidad de que transcurra un tiempo suficiente para desarrollar medidas en la propia cuenca y especialmente en la cuenca del Segura que puedan aportar recursos alternativos a las mermas que se producirían en el trasvase por el acueducto Tajo- Segura como consecuencia de implementar los citados caudales ecológicos, significativamente más elevados que los habitualmente circulantes por esos tramos. El real decreto aprobatorio incorpora una disposición adicional novena para elaborar estudios de seguimiento adaptativo que, especialmente en este caso y por su directa afección a los envíos por el acueducto Tajo-Segura, resulte procedente desarrollar.»

"Así pues, en el plan hidrológico del Tajo los caudales ecológicos han decidido implantarse de manera progresiva y no directamente tras su entrada en vigor. Es decir, una vez calculado el caudal ecológico conforme a la metodología establecida en la IPH, en lugar de aplicar este valor, único que puede considerarse «caudal ecológico», desde el inicio de la vigencia del plan, como ocurre en todos los demás casos, se ha decidido implantar dicho valor sólo en el último periodo de vigencia del plan, a partir del 1 de enero de 2027, de forma que en los periodos anteriores se establecen unos valores inferiores para alcanzar el caudal ecológico en 2027 de manera escalonada y progresiva.

"Por tanto, el único caudal ecológico que puede calificarse como tal es el que se fija para el tercer escalón. Los dos valores establecidos para los dos escalones previos no pueden calificarse de «caudal ecológico», sino de medidas previstas para coordinar la incidencia que esta previsión del plan hidrológico del Tajo pueda provocar en el Trasvase Tajo-Segura.

"Se trata, por tanto, de un sistema particular que elude la implantación de estos caudales desde el inicio de la vigencia del plan, como ocurre en los demás casos, y que permite alcanzar progresivamente el caudal ecológico sólo al final de su vigencia. Esta particularidad encuentra su debida justificación en la necesidad de desarrollar medidas, especialmente en la cuenca del Segura, que permitan aportar recursos alternativos que puedan paliar los eventuales efectos que en el Trasvase produzca la obligada implantación de los caudales ecológicos en la cuenca del Tajo. Por eso el plan se acompaña de un completo programa de medidas e inversiones (art. 42 del Plan Hidrológico del Tajo y apéndice 20, así como anexo XIII) en ambas cuencas, cedente y cesionaria, para obtener una mayor eficacia en la utilización de los recursos y desarrollar recursos alternativos (según se refleja en la Memoria, una inversión superior a los 1.300 millones de euros en el caso de la cuenca cedente y de 1750 millones en los territorios de las cuencas receptoras; aumento de la capacidad de producción de las desaladoras, instalaciones fotovoltaicas para su suministro eléctrico, infraestructuras de interconexión entre las redes de distribución; modernización de la infraestructura de riego en la cuenca cedente; mejora del saneamiento y depuración en localidades de la cuenca cedente; fijación de tarifas de riego por el agua desalada inferior a su coste, excepcionando el principio de recuperación de costes; regulación de otros recursos alternativos como las aguas regeneradas en el Real Decreto-Ley 4/2023, de 11 de mayo, etc.).

"Esta medida supone, en definitiva, el cumplimiento escrupuloso de la obligación de establecer un régimen de caudales ecológicos completo, con carácter vinculante, para el horizonte temporal del plan (2022-2027), alcanzándose progresivamente el caudal ecológico al final de la vigencia de dicho plan.

"Como se explica en la MAIN, el paso de los escalones no se vincula al estado de las aguas o a las circunstancias ambientales en la cuenca del Tajo, estas circunstancias han debido tenerse en cuenta para fijar el caudal ecológico de conformidad con la IPH, que es el que se aplica en el último tramo de la vigencia del plan. Estos escalones responden exclusivamente «a la necesidad de que transcurra un tiempo suficiente para desarrollar medidas en la propia cuenca y especialmente en la cuenca del Segura que puedan aportar recursos alternativos a las mermas que se producirían en el trasvase por el acueducto Tajo-Segura como consecuencia de implementar los citados caudales ecológicos, significativamente más elevados que los habitualmente circulantes por esos tramos».

"Por ello, el «Programa especial de seguimiento del estado de las masas de agua y de la sostenibilidad de los aprovechamientos en el ámbito del Acueducto Tajo-Segura» al que se refiere la disposición adicional novena impugnada no se vincula al paso de los escalones, sino a la implantación de los caudales ecológicos en el siguiente ciclo de planificación, el cuarto ciclo.

"Decae así la premisa sobre la que se construye la tesis sustancial de la demanda: no se establecen, como entiende la recurrente, unos «caudales ecológicos» escalonados de forma progresiva y automática, sino un único caudal ecológico, el fijado en el último tramo de vigencia del plan, en cuya determinación, de conformidad con la IPH, han debido tenerse en cuenta el estado de las aguas y las circunstancias ambientales, que, en lugar de aplicarse a la entrada en vigor del plan, se defiere su implantación al final de su vigencia, permitiéndose entre tanto alcanzar unas cifras de caudal inferiores a las del caudal ecológico en atención a las particulares circunstancias concurrentes a las que nos hemos referido.

"No puede, por ello, compartirse el criterio de la actora que considera que para respetar la obligación legal de implantación de los caudales ecológicos bastaba la determinación fijada en el primer escalón y su mantenimiento durante todo el periodo de vigencia del plan, de forma que sólo hubiera de pasarse a los sucesivos escalones, segundo o tercero, si así lo exigiera el buen estado de las aguas. Esta interpretación supondría incumplir la previsión legal que obliga a implantar los caudales ecológicos -obligación que hemos recordado en las sentencias ya citadas sobre la revisión de este mismo plan correspondiente al anterior ciclo hidrológico-, pues permite perpetuar en el tiempo magnitudes inferiores a las que configuran el caudal ecológico establecido de conformidad con la Instrucción de Planificación Hidrológica.

"No puede olvidarse que, como se explica con detalle en la MAIN, los nuevos planes hidrológicos incorporan un relevante cambio de enfoque, alineándose con el Pacto Verde Europeo y con la transición ecológica y económica asociada. Sin perder de vista que al final del tercer ciclo de planificación, al que responden los planes hidrológicos revisados en la norma impugnada, se alcanza la fecha límite de 2027 para alcanzar los objetivos ambientales a que se refiere el art. 92 bis TRLA, que transpuso el art. 4 de la Directiva Marco del Agua ( disposición adicional undécima TRLA). Y que, como consecuencia de ello y así se explica en la Memoria, la Comisión Europea está pidiendo información al respecto a las autoridades españolas en relación con el cumplimiento de los plazos que derivan de la Directiva Marco del Agua y recordando que España ya fue condenada por STJUE de 4 de octubre de 2012 (asunto C-403/2011 ),como consecuencia del retraso acumulado en la preparación de los planes del primer ciclo 2010-2015.»

"Por tanto, en esta sentencia, por las razones que detenidamente acabamos de reflejar -y que aquí mantenemos-, hemos sostenido la legalidad y justificación de este régimen de implantación escalonada de caudales ecológicos, así como que tal escalonamiento respeta, en principio y en sus rasgos generales -a salvo de cuanto luego se dirá-, el horizonte a 2027 para alcanzar los objetivos ambientales a que se refiere el art. 4 de la Directiva Marco del Agua , transpuesto por el art. 92.bis y la disposición adicional undécima TRLA."

Procede, conforme a lo razonado, desestimar esta impugnación que se hace en la demanda en relación a esta cuestión en los Planes de las cuencas del Tajo y Júcar.

TERCERO. Omisión de objetivos medioambientales en el PH del Júcar, en relación al humedal "La Albufera de Valencia".

El segundo de los motivos que se aduce en la demanda en contra del RD impugnado está referido al PH de la Cuenca del Júcar y, como en el motivo anterior, el vicio que se reprocha no es por el contenido del Plan, sino por su omisión, en concreto, por omitirse en sus determinaciones los objetivos medioambientales para la totalidad del sistema lagunar y humedal de "La Albufera de Valencia". Más específicamente, lo que se denuncia es que, del mencionado humedal, solo se determinan objetivos medioambientales para la masa de agua, pero no para el resto del referido espacio natural.

En efecto, en el desarrollo del motivo que examinamos se reprocha al Plan que solo establezca determinaciones para el lago central de la Albufera, que comprende unas 2.200 Has. cuando el mencionado Parque Natural tiene una extensión total de más de 21.000 Has, excluyendo del plan, entre otros, los terrenos inundables, para los que no se fijan objetivos ambientales. Se considera que esa omisión comporta una vulneración de la normativa en la elaboración de los planes que vicia de nulidad de pleno derecho al referido PH y, por ende, del propio RD objeto de impugnación. Ahora bien, como sucedía en el motivo examinado en el anterior fundamento, en cuanto que el reproche de ilegalidad lo es por omisión, lo que se termina suplicando es que se declare la obligación de la Administración a completar el Plan, con la fijación de objetivos para todo el Parque, a cuyos efectos se pide que este Tribunal conceda el plazo de ocho meses, como en el supuesto examinado antes.

Suscitado el debate en la forma expuesta, debemos recordar que el Plan hace referencia a los objetivos medioambientales en el art. 35, que declara en su párrafo primero que esos objetivos se especifican en el apéndice 11, y en su párrafo cuarto declara «En el caso específico de la masa de agua superficial del lago de L'Albufera de Valencia las Administraciones públicas, en el ámbito de sus competencias, impulsarán y ejecutarán las medidas acordadas en el Plan Especial Albufera recogidas en el programa de medidas, con el fin de alcanzar los objetivos medioambientales.»Es cierto que la delimitación de la masa de agua de La Albufera, según se delimita en el apéndice 2.3, ocupa una superficie de 2.483,6 Has.

En el referido apéndice 11 se determinan los objetivos medioambientales para las masas de agua superficiales naturales, incluyéndose, en lo que ahora interesa, el "Barranco de Picassent"y la "Rambla del Poyo",incluidos en el Parque Natural de la Albufera y para los que se determina un "horizonte de buen estado"para el año 2027 (arts 4.3 y 4.4 DMA) y para La Albufera (código de masa LO6) un horizonte de buen estado para el año 2027.

Pues bien, lo que se reprocha en la demanda a las determinaciones que al respecto se imponen en el Plan es que esas determinaciones, o si se quiere, los objetivos ambientales, deben comprender, no solo las láminas de aguas del Parque Natural, sino su totalidad, en otras palabras, no solo a las 2.483 Has que esta comprende, sino a las 21.000 Has totales.

Ahora bien, suscitado el debate en la forma expuesta, el motivo no puede prosperar porque, pese a los exhaustivos argumentos de la demanda, no puede negarse la relevancia que el Parque Natural tiene desde el punto de vista medioambiental y la necesidad de sus extremada protección, y este Tribunal hace suyas la argumentación y reseña de la abundante legislación que se recoge en la demanda sobre la relevancia de esa protección y sobre la necesidad de que las Administraciones públicas, no solo la General del Estado, deban adoptar medidas para dicha protección. Pero es lo cierto que la finalidad de los planes hidrológicos no es, al menos de manera directa, conferir esa protección al Parque, sino que, en el ámbito sectorial en que incide el PH en el mismo, se salvaguarden los valores que deben ser objeto de especial protección. Es decir, son las masas de aguas las que deben ser objeto de los PH y no los terrenos que integran un espacio natural. Que ello es así, lo pone de manifiesto los arts. 92 y 92.bis del TRLA, que se refiere a las "aguas" criterio que se reafirma en el art. 1 del RPH. Y es cierto que, en esa regulación de las masas de agua, esa legislación exige que se tengan en cuenta las zonas protegidas, imponiendo concretas determinaciones (arts. 42 de la Ley y 22 del Reglamento), pero con relación a tales aguas.

Y es que, en definitiva, todos los argumentos de la demanda en pro de esa exigencia de protección de La Albufera que se defiende, deben estar presididas por la planificación integral, que no corresponde a unos planes sectoriales como son los hidráulicos, sino conforme a lo establecido en la Ley 42/2017, de 13 de diciembre, de Patrimonio Nacional y de la Biodiversidad, que dedica un título completo -el I- precisamente a la planificación, estableciendo que serán los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales los "instrumento específico para la delimitación, tipificación, integración en red y determinación de su relación con el resto del territorio, de los sistemas que integran patrimonio y los recursos naturales de un determinado ámbito espacial",con la expresa exigencia de que esos Planes sean de aplicación preferente en relación con la protección de estos espacios, porque cualquier otro Plan que pueda afectarles "deberán adaptase a estos" (art. 19).

Por lo expuesto, debe desestimarse la impugnación examinada.

CUARTO. Omisión en el PH de la cuenca del Júcar de todas las zonas protegidas ubicadas en el ámbito territorial de la demarcación.

El motivo enunciado en fundamentación de la nulidad que se suplica del RD, está también referido al PH de la demarcación del Júcar y, como en el supuesto del motivo anterior, el reproche se hace por vía de omisión, en cuanto se sostiene que en el referido Plan debió incluirse todas las zonas protegidas incluidas en toda la cuenca. Incluso se termina remitiendo el reproche a unas concretas zonas protegidas como trucheras, en concreto, las que se determinan en el Plan de Gestión de la Trucha común de Castilla-La Mancha. En suma, lo que se reprocha al PH del Júcar es que, en el Registro de Zonas Protegidas, que imperativamente deben incluirse en los PH, no se hayan incluido las zonas incluidas en el mencionado Plan autonómico.

Suscitado el debate en la forma expuesta, es cierto que la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha aprobó el Plan de Gestión de la Trucha Común, por Orden de 14 de noviembre de 1994, con vigencia, el actual, desde el 1 de febrero de 2019. Dicho Plan viene impuesto por la Ley autonómica 1/1992, de 7 de mayo, de Pesca Fluvial, en cuyo art. 17 se impone la elaboración de "Planes de Gestión de ámbito regional para la conservación y aprovechamiento de las especies de la fauna acuática de interés preferente",que deberán contener, como mínimo, "una zonificación y clasificación de las corrientes, tramos de las mismas y masas de aguas que constituyan hábitat para la especie de que se trate, niveles de protección y criterios para determinar en cada zona las bases de su aprovechamiento."La finalidad de estos Planes autonómicos es la de "proteger y fomentar los recursos pesqueros, el aprovechamiento de la pesca en los cursos y masas de agua en régimen especial se realizará de forma ordenada y conforme a un Plan Técnico suscrito por facultativo competente."Ahora bien, estos planes, de conformidad con lo establecido en el mencionado art. 17, deben estar coordinados con otros planes de protección medioambiental que concurran en un mismo territorio y "se ajustará a los Planes de Ordenación de Recursos Naturales de la zona, cuando existan",y en relación, en concreto, con los planes hidrológicos, se dispone en el mencionado precepto que "La Consejería de Agricultura dará traslado de los Planes de Gestión a la Administración Hidráulica competente para su inclusión en los Planes Hidrológicos de las cuencas correspondientes, a efectos de determinar las características básicas de calidad exigibles en cada corriente o masa de agua y establecer, en su caso, la reserva para pesca de determinados tramos."Es cierto que en el Plan autonómico (apartado 2.3) se delimitan las "aguas trucheras"(Tabla I).

Sentado lo anterior debemos tener en cuenta que en esa delimitación de las aguas trucheras se incluyen gran parte de las masas de aguas de la cuenca, tanto del Júcar como del Tajo y Segura. Ha de añadirse que esas zonas trucheras si han sido incluidas como zonas protegidas expresamente en los PH del Segura y del Tajo y así resulta de sus respectivos Apéndices 22 y 19.

Por lo que se refiere al PH de la cuenca del Júcar, ya se declara en la justificación del Plan (página 1.107 del PDF) lo siguiente: «d) Sobre el registro de zonas protegidas y objetivos ambientales de las zonas protegidas: La declaración ambiental estratégica sugiere la incorporación en el Registro de Zonas Protegidas (RZP) de los tramos declarados como de máxima protección, de conservación y de restauración por la Orden 9/2019, de 25 de enero, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha, por la que se aprueba el Plan de Gestión de la Trucha Común en Castilla-La Mancha, así como establecer para dichas zonas los objetivos de calidad salmonícolas indicados en la Directiva 2006/44/CE . El RZP de la Demarcación Hidrográfica del Júcar está en permanente actualización y periódicamente se publican los cambios introducidos en el Registro mediante los informes de seguimiento del Plan Hidrológico. De acuerdo a lo solicitado, en el próximo proceso de revisión del RZP se analizará la incorporación de estas zonas protegidas, en base a lo que se establece en el texto refundido de la Ley de Aguas y el Reglamento de Planificación Hidrológica respecto a los diferentes tipos o figuras de protección a incluir en el RZP.»

Es decir, en parecidos términos a lo que ya dijimos con relación al Plan del Guadalquivir sobre los componentes del caudal ecológico, el mismo Plan es consciente de la necesidad de incorporar dichas zonas en su Registro, no obstante lo cual, se relega al "próximo proceso de revisión"de dichas zonas, sin dar la más mínima explicación de las razones que impondrían dicha demora y, en lo que ahora interesa, la no incorporación al Registro que se contienen en el Plan. Añádase a lo expuesto el hecho de que, como sucedía en el Plan del Guadalquivir, los Planes de las cuencas del Segura y Tajo sin cumplimentaros la exigencia legal imponiendo dicha incorporación.

Por las razones expuestas, debe acogerse el motivo y declarar la omisión de la inclusión en el Registro de Zonas Protegidas de la cuenca del Júcar de los tramos de ríos amparados por el Plan de Gestión de la Trucha Común en Castilla-La Mancha, aprobado por Orden 9/2019, de 25 de enero, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha.

QUINTO. Nulidad de la exención de los objetivos medioambientales en el PH de la cuenca del Guadalquivir en las masas de aguas superficiales y subterráneas afectadas por la explotación de la mina de cobre en los términos municipales de Gerena, Guillena y Salteras.

Se aduce también como motivo de nulidad del RD la determinación que se contiene, en el PH de la cuenca del Guadalquivir, de eximir de los objetivos medioambientales del Plan, las masas de aguas superficiales y subterráneas afectadas por la explotación de la mina de cobre autorizada en los términos municipales de Gerena, Guillena y Salteras, así como la actividad desarrollada en la referida explotación.

En relación con esta cuestión el art. 28 del Plan, referido a los objetivos ambientales, dispone en su párrafo tercero que «[C] cada una de las excepciones al cumplimiento de los objetivos generales, bien sea por plazo o por la fijación de objetivos menos rigurosos, se justifica en las fichas sistemáticas que se incluyen en el anejo 8 a la Memoria.»En congruencia con dichas exenciones, en el Apéndice 9.3, se incluyen los objetivos medioambientales en las masas de agua superficial con exenciones, es decir, con "objetivos menos rigurosos",entre los que se incluyen las masas de aguas a que se hace referencia en la demanda, en los términos municipales de Gerena, Guillena-Cantillana (ES050MSBT000054902 y ES050MSBT000054903), de los que se declara "previsible deterioro por actuación minera",con cita expresa del art. 4.7 DMA. En cuanto a la justificación de las exenciones, de todas ellas, se incluyen en el Anejo 8 de la Memoria (ver)

Pues bien, lo que se reprocha en el motivo que examinamos es que, a juicio de la Asociación recurrente, esa exención es contraria a las previsiones de la DMA porque, (i) no cumplen los requisitos legales y jurisprudenciales exigidos por el Derecho de la Unión y la Ley de Aguas, (ii) carecen de motivación y declaración formal de interés público superior, (iii) y constituyen una vulneración del principio de no deterioro de las masas de agua.

Suscitado el debate en tales términos debemos comenzar por señalar que el art. 4 de la DMA, referido a los "objetivos medioambientales",tras establecer en su apartado primero que los Estados, en relación con las aguas superficiales, al "poner en práctica los programas de medidas especificados en los planes hidrológicos de cuenca... habrán de aplicar las medidas necesarias para prevenir el deterioro del estado de todas las masas de agua superficial",y en relación con las aguas subterráneas (apartado b) han de "aplicar las medidas necesarias para evitar o limitar la entrada de contaminantes en las aguas subterráneas y evitar el deterioro del estado de todas las masas";si bien se autoriza en sus apartados 5º (objetivos medioambientales menos rigurosos), 6º (deterioro temporal del estado de las masas de agua) y 7º supuestos de relajación de la obligación originaria cuando se acometa la actividad planificadora de los recursos hidráulicos.

Centrándonos en el supuesto de las exenciones que se recogen en el mencionado párrafo 7º, que es el invocado en este motivo, debemos recordar que en el mismo se dispone:

"7. No se considerará que los Estados miembros han infringido la presente Directiva cuando:...

"- el hecho de no evitar el deterioro desde el excelente estado al buen estado de una masa de agua subterránea se deba a nuevas actividades humanas de desarrollo sostenible, y se cumplan las condiciones siguientes:

"a) que se adopten todas las medidas factibles para paliar los efectosadversos en el estado de la masa de agua;

"b) que los motivos de las modificaciones o alteraciones se consignen y expliquen específicamenteen el plan hidrológico de cuenca exigido con arreglo al artículo 13 y que los objetivos se revisen cada seis años;

"c) que los motivos de las modificaciones o alteraciones sean de interés público superior y/o que los beneficios para el medio ambiente y la sociedadque supone el logro de los objetivos establecidos en el apartado 1 se vean compensados por los beneficios de las nuevas modificaciones o alteraciones para la salud humana, el mantenimiento de la seguridad humana o el desarrollo sostenible; y

"d) que los beneficios obtenidos con dichas modificaciones o alteraciones de la masa de agua no puedan conseguirse, por motivos de viabilidad técnica o de costes desproporcionados, por otros mediosque constituyan una opción medioambiental significativamente mejor."

Por lo que respecta a la legislación nacional, son los arts. 38 y siguientes del RPH los que regulan esta materia, con la trasposición de la norma comunitaria, en los que, al margen de los deterioros producidos por "causas naturales o de fuerza mayor"(art. 38), se establece la posibilidad de que ese deterioro se produzca por "nuevas actividades humanas de desarrollo sostenible"(art. 39) si bien se somete a las siguientes condiciones:

"a) Que se adopten todas las medidas factibles para paliar los efectos adversos en el estado de la masa de agua.

"b) Que los motivos de las modificaciones o alteraciones que todavía se encuentren pendientes de autorización o que, cuando proceda, hayan sido autorizadas conforme al procedimiento regulado la disposición adicional única del Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, se consignen y expliquen específicamente en el plan hidrológico.

"c) Que los motivos de las modificaciones o alteraciones sean de interés público superior o que los beneficios para el medio ambiente y la sociedad que supone el logro de los objetivos medioambientales se vean superados por los beneficios de las nuevas modificaciones o alteraciones para la salud pública, el mantenimiento de la seguridad humana o el desarrollo sostenible.

"d) Que los beneficios obtenidos con dichas modificaciones o alteraciones de la masa de agua no puedan conseguirse, por motivos de viabilidad técnica o de costes desproporcionados, por otros medios que constituyan una opción medioambiental significativamente mejor."

Por su parte, el art. 39 bis dispone que esta excepción «se efectuará de modo que no excluya de forma duradera o ponga en peligro el logro de los objetivos medioambientales en otras masas de la misma demarcación hidrográfica y esté en consonancia con la aplicación de otras normas en materia de medio ambiente.»Y en el art. 39 ter se impone que estas excepciones se realizarán «por masa o grupo de masas de agua afectadas por la misma circunstancia»y su análisis «se efectuará a nivel de elemento de calidad, indicador, sustancia o grupo de ellos cuando se deba a un único motivo u origen de la presión»,debiendo incluirse «en un anejo a la Memoria del plan hidrológico.»

Pues bien, a la vista de esas exigencias no puede negarse que, al menos desde el punto de vistas formal, el Plan guarda la exigencia legal, lo cual se admite por la misma Asociación recurrente, que funda el motivo en rechazar los razonamientos que constan en el Anejo, con fundamento en los informes periciales aportados con la demanda.

Suscitado el debate en tales términos debemos señalar que el TJUE ha examinado el mencionado art. 4.7º DMA reiteradamente (por todas, Ss de 5 de mayo de 2022, asunto C-525/20; ECLI:EU:C:2022:20; 1 de junio de 2017, asunto C-529/15, ECLI:EU:C:2017:419; y de 4 de mayo de 2016; asunto C-346/14, (ECLI: EU:C:2016:322, con abundantes citas) habiendo establecido las siguientes consideraciones:

1.- Se establece como regla general que "debe evitarse todo deterioro del estado de una masa de agua, aunque sea temporal o transitorio y de corta duración, habida cuenta de los efectos perjudiciales para el medio ambiente o la salud humana que puedan derivarse del mismo." "[S]sin perjuicio de que se conceda una excepción, debe evitarse cualquier deterioro del estado de una masa de agua superficial..."

2.- No obstante esa regla general, si establecen excepciones que deben ser apreciadas restrictivamente porque "el deterioro del estado de una masa de agua, incluso transitorio, solo se autoriza en condiciones muy estrictas y que, por consiguiente, el umbral por encima del cual se declara el incumplimiento de la obligación de prevenir el deterioro del estado de una masa de agua debe ser lo más bajo posible..."

3.Ese carácter restrictivo comporta, conforme declara el Tribunal el sometimiento a un estricto régimen y así "cuando, en el marco del procedimiento de autorización de un programa o de un proyecto, las autoridades nacionales competentes determinan que este puede provocar tal deterioro, dicho programa o proyecto solo puede ser autorizado, aun cuando el deterioro sea de carácter temporal, si se cumplen las condiciones establecidas en el artículo 4, apartado 7, de la citada Directiva." "[E]el Estado miembro interesado está obligado a denegar la autorización de un proyecto cuando éste pueda deteriorar el estado de la masa de agua afectada o comprometer el logro de un buen estado de las masas de agua superficiales, salvo que se aprecie que dicho proyecto puede acogerse a una excepción en virtud del artículo 4, apartado 7, de esa Directiva..."

4.Y a esos efectos se declara que "debe reconocerse un cierto margen de apreciación a los Estados miembros para determinar si un proyecto específico presenta ese interés."

5.En relación con dicho interés se declara que "cuando un proyecto pueda causar efectos negativos para el agua como los enunciados en el artículo 4, apartado 7, de esa Directiva, puede ser autorizado, cuando menos si concurren las condiciones previstas en el artículo 4, apartado 7, puntos a) a d), de la misma Directiva es preciso determinar:

i. "en primer lugar, si se han adoptado todas las medidas factibles para paliar los efectos adversos del proyecto discutido en el estado de la masa de agua afectada,

ii. "en segundo lugar, si las razones que dan origen a ese proyecto han sido expresamente manifestadas y motivadas,

iii. "en tercer lugar, si ese proyecto responde a un interés público superior y/o si los beneficios para el medio ambiente y la sociedad ligados al logro de los objetivos previstos en el artículo 4, apartado 1, de esa Directiva son inferiores a los beneficios para la salud humana, el mantenimiento de la seguridad humana o el desarrollo sostenible derivados de la ejecución de ese proyecto

iv. "y, en cuarto lugar, si los objetivos beneficiosos perseguidos por ese proyecto no podían conseguirse, por razones de viabilidad técnica o de costes desproporcionados, por otros medios que constituyeran una opción medioambiental significativamente mejor."

Especial exigencia se impone, en relación con la exigencia, de que «los motivos de las modificaciones o alteraciones se consignen y expliquen específicamente en el plan hidrológico de cuenca exigido con arreglo al artículo 13 [de dicha Directiva] y [de] que los objetivos se revisen cada seis años».

Por lo que respecta a la jurisprudencia nacional, se citan en la demanda las dos sentencias dictadas por esta misma Sala y Sección, 424/2020, de 18 de mayo, dictada en el recurso 5668/2017 (ECLI:ES:TS:2020:883) y 423/2020, de la misma fecha, recurso 5727/2017 ( ECLI:ES:TS:2020:884), referidas al anteproyecto del embalse de Biscarrués, del río Gállego. La invocación de esas dos sentencias no puede tener el efecto decisivo que se pretende, entre otras razones, porque no están referido a la planificación hidrológica, sino a la aprobación del mencionado proyecto. Bien es cierto que si se examina e interpreta en dichas sentencias conforme a sus declaraciones en relación con art. 4.7º DMA, si es aprovechable al debate que nos ocupa, pudiendo extraer de ellas las siguientes conclusiones:

1. Adquiere especial relevancia, a los efectos del art. 7.4º.c) DMA no tanto que concurra en el proyecto que impide alcanzar los objetivos medioambientales un interés público o general, sino que se trate de un interés "superior".Porque "lo que la DMA introduce, partiendo del interés público, o interés general de obra pública proyectada, es una exigencia suplementaria de comparación, al exigir que la excepción «del incumplimiento de los requisitos de evitar un nuevo empeoramiento o de lograr el buen estado de las aguas», se admite «si el incumplimiento de dichos requisitos se debe a circunstancias imprevistas o excepcionales, en particular, a inundaciones o sequías, o a que lo exija un interés público superior [...]». (Considerando 32 de la DMA)."

2. " Aún teniendo ciertas similitudes el «interés general» y el «interés público superior», no puede concluirse que «sean equivalente o puedan equipararse». El «interés público superior» exige inexcusablemente una comparación, en exposición propia e independiente, un plus respecto del «interés general»."

3. "... lo que la DMA exige para excepcionar dicha alteración es que exista un «interés público superior», es decir, que se explique por qué el interés público de la ejecución del embalse es superior, overriding, majeur respecto de los intereses afectados por la excepción posible"mediante "un examen separado, propio e independiente",esto es "un examen de comparación enfrentando cuál es el interés público superior, que ha de dominar sobre los intereses afectados, y su consideración de inferiores frente al interés superior. Y razonando por qué «los beneficios obtenidos por dichas alteraciones de la masa de agua no puedan conseguirse, por motivos de viabilidad técnica o de costes desproporcionados, por otros medios que constituyen una opción medioambiental significativamente mejor». (Artículo 4.7.c y d DMA)... a «invocar en abstracto el interés público superior», sino que es necesaria la exposición de «un análisis científico detallado y especifico del proyecto para llegar a la conclusión de que concurrían las condiciones de una excepción a la prohibición de deterioro»."

Las referidas sentencias son citadas en la posterior de esta misma Sala y Sección 1427/2022, de 3 de noviembre, dictada en el recurso 3805/2021 (ECLI:ES:TS:2022:4093). Y aun cabría citar que para este mismo PH del Guadalquivir, dos sentencias de esta Sala habían declarado la nulidad de un proyecto, este si establecido en el mismo Plan, pero para sexenios anteriores, en relación con el drenaje del río Guadalquivir ( Ss. 1003/2019, de 8 de junio y de 26 de febrero de 2015, dictadas en los recursos 4434/2016 y 323/2013; ( ECLI:ES:TS:2019:2227 y 2015:755).

Pues bien, a la vista de esas consideraciones debemos hacer constar que, en el caso de autos, lo que hace el PH impugnado no es decretar directamente la aprobación del proyecto minero a que se refieren las determinaciones que se cuestionan de ilegalidad, sino que, aceptando la existencia de todas las autorizaciones y licencias oportunas, dicho proyecto ya había sido autorizado, lo cual comporta que, el mismo está ajustada a la normativa aplicable, en especial, a la normativa medioambiental que condiciona dichos proyectos. Es decir, el Plan se limita a la declaración de que, partiendo de esa legalidad, puede aplicarse la excepción que se autoriza en el art. 7.4 DMA y en el RPH. Ha de tenerse en cuenta esa circunstancia porque de los términos en que se argumenta en la demanda este motivo, parece que es el mismo Plan el que hace tales declaraciones. Es más, si nos atenemos al contenido a los informes periciales aportados con dicho escrito, lo que se pretende es cuestionar los fundamentos para las autorizaciones de la explotación. El Plan lo que hace, partiendo de la legalidad de esas autorizaciones, es incorporarlo a sus determinaciones.

Lo expuesto tiene una indudable trascendencia para el debate que aquí se ha suscitado porque no es admisible que en este momento se cuestione la legalidad del proyecto (que es lo que se cuestionaba en las sentencias a que nos hemos referido), sino su incorporación y examen desde el punto de vista de la planificación hidrológica. No se quiere decir con ello que el Plan debe asumir, sin mayores consideraciones, esa legitimidad de la explotación, pero sí que ha de partir de su legalidad. El cometido del Plan es precisamente si, fijados los objetivos de mejora de una determinada masa de agua, la explotación de la mina puede mantenerse, por reunir las condiciones que se imponen en los preceptos mencionados que autorizan la excepción.

Suscitada en la forma expuesta el debate, no puede negarse que en la memoria del Plan (Anejo 8 de la Memoria, páginas 10 y siguientes en la versión digital) consta un informe exhaustivo de todos y cada uno de los condicionantes que se imponen para aplicar la excepción, con suficientes razonamientos, no solo de la concurrencia del "interés público", sino sobre la exigencia de que ese interés es "superior". Y a tales razones no pueden oponerse las conclusiones de los dos informes aportado con la demanda porque su contenido está referido al proyecto de explotación de la mina, en si mismo considerado, tratando de suscitar ahora la legalidad de dicha autorización.

Por lo expuesto, procede rechazar el motivo examinado.

SEXTO. Costas procesales.

Dada la estimación parcial de la demanda y la complejidad del debate suscitado con serias dudas de derecho, no procede hacer concreta imposición de las costas, de conformidad con lo establecido en el art. 139.1º LJCA, debiendo cada una de las partes abonar las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.