Sentencia Contencioso-Administrativo 9/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 525/2023 de 13 de enero del 2026

PRIMERO.- Objeto del presente recurso contencioso-administrativo

I.- Los actuales recurrentes son titulares de cuatro concesiones en la playa de la Reya (Mazarrón, Murcia), sobre espacios edificados con sus correspondientes viviendas. Las concesiones, identificadas como C-249/1, C-249/2, C-249/3 y C-249/4, provienen de una única concesión, la denominada C-249-MU, que fue otorgada por Orden del Ministerio de Obras Públicas de 22 de septiembre de 1952 sobre una parcela de dominio público con destino a la construcción de siete edificaciones independientes para viviendas de verano y baños.

En fecha de 11 de julio de 2018 los aquí demandantes, que hubieron obtenido la transferencia de las concesiones a su favor, solicitaron al Ministerio para la Transición Ecológica la anulación de la mencionada Orden Ministerial y, consecuentemente, de sus concesiones. Según manifestaban, los terrenos que ocupan quedan fuera del dominio público marítimo terrestre deslindado por Real Orden de 26 de abril de 1906 y después por la Orden Ministerial de 27 de julio de 1960. Por el contrario, pertenecen en régimen de derecho privado, bien al Ayuntamiento de Mazarrón, bien al Estado. Por tanto, la Orden de 1952 que otorgaba la concesión incurrió en un error al considerar que los terrenos están en la zona de dominio público.

En el indicado escrito, los solicitantes pretendían que, como efecto de la naturaleza de los terrenos como de propiedad privada, se reconociera la prescripción adquisitiva a su favor conforme a los artículos 1940 CC y 30 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas o, en su caso, del artículo 14 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.

II.- Al considerar desestimadas por silencio estas pretensiones, los demandantes acuden a la Sala en una demanda destinada a defender la naturaleza privada de los inmuebles objeto de la concesión. Para ello relatan las vicisitudes jurídicas que ha sufrido la propiedad, los antecedentes históricos, los resultados de las sucesivas actuaciones de deslinde y los diferentes informes de los órganos de la Administración al respecto. Y propugnan la declaración de la nulidad de la Orden de 1952 y de las concesiones por no afectar al dominio público.

Con esta finalidad, articulan la acción a través de la revisión de oficio de los actos administrativos nulos de pleno derecho del artículo 106 LPACAP. Sostienen que concurren en la Orden Ministerial las causas de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1, apartados b) y f) LPACAP. A su juicio, al adjudicar una concesión sobre terrenos que no eran de dominio público, la Orden fue dictada por un órgano manifiestamente incompetente y supuso la adquisición de derechos por el concesionario careciendo de los requisitos esenciales para ello.

Por otro lado, y a efectos prejudiciales, pretenden los recurrentes que la Sala declare los terrenos como patrimoniales del Ayuntamiento de Mazarrón o, subsidiariamente, del Estado.

III.- El Abogado del Estado opone a la demanda la inadmisibilidad del recurso, tanto en lo relativo de la pretensión que tiene por objeto la declaración de propiedad de los inmuebles ( artículo 69.c/ en relación con el artículo 31 LJCA) como del recurso en su totalidad por falta de legitimación de los recurrentes ( artículo 69.b/ en relación con el artículo 19 LJCA) .

La primera causa de inadmisibilidad se fundamenta en que es improcedente incluir en el fallo de la sentencia un pronunciamiento de naturaleza civil. La falta de legitimación está basada en que la anulación de la concesión no implicaría la adjudicación de derecho alguno a los recurrentes, sino la pérdida del derecho al uso y aprovechamiento de los terrenos.

En cuanto al fondo, la parte demandada manifiesta que carece de fundamento la revisión de oficio de la concesión por no concurrir ninguna de las causas de nulidad del acto administrativo. Por un lado, porque una concesión sobre terrenos que no son de dominio público no es una cuestión de falta de competencia del órgano concedente, sino de falta de los requisitos para su otorgamiento, y, además, no se estaría en este caso ante una incompetencia manifiesta, como exige el motivo de nulidad del apartado c) del artículo 47.1. LPACAP citado.

Por otro lado, la causa de nulidad del apartado f) de este mismo artículo está concebida para desapoderar a un particular de facultades o derechos, no para consolidarlos, y por lo demás, son inciertas las afirmaciones de los demandantes sobre la no demanialidad de los terrenos.

Alega también que la pretensión de los recurrentes desborda los límites de la revisión de oficio del artículo 110 LPACAP por falta de buena fe, puesto que han transcurrido casi ochenta años después del otorgamiento de la primera concesión sin que se planteara la más mínima duda sobre su validez hasta que la Administración comunica su caducidad.

Finalmente, insiste en el carácter demanial de los bienes sobre los que recae la concesión.

SEGUNDO.- La declaración de la naturaleza patrimonial de los bienes y la titularidad del dominio

El obstáculo procesal que plantea el Abogado del Estado sobre la pretensión declarativa del dominio, atañe al tercer apartado del suplico de la demanda, donde se pide que la Sala:

«Declare a efectos prejudiciales, que la zona de terrenos contiguos a la playa de la Reya, entre la ZMT fijada en el O.M. de 27 de julio de 1960, y la antigua ZMT o límite de terrenos de dominio público que no llegó a aprobarse, son terrenos patrimoniales, e inscritos a nombre del Ayuntamiento de Mazarrón como bienes patrimoniales, o subsidiariamente, pertenecientes al Estado en régimen de derecho privado, siendo de aplicación las normas de derecho civil.»

Esta petición es contradictoria en sí misma. Los efectos de una decisión sobre la propiedad de los terrenos que, con carácter prejudicial, puede hacer la jurisdicción contencioso-administrativa, conforme al artículo 4.2 LJCA y, sensu contrario, artículo 42.3 LEC, carece de la fuerza de la cosa juzgada para el orden jurisdiccional civil en el proceso en el que fuera ejercitada la acción que le es propia, declarativa o reivindicatoria del dominio. Por tanto, es inadecuado solicitar que se plasme formalmente en el fallo la convicción a la que podría llegar la Sala sobre un extremo con valor incidental en relación con la cuestión principal, la cual reside, claramente, en la nulidad de la Orden que otorgaba la concesión de los bienes.

Los asuntos que afectan a la delimitación del dominio público pueden tener transcendencia tanto en el orden civil como en el administrativo. Por tanto, es posible ejercitar en ambas jurisdicciones diferentes acciones que compartan algunos de sus elementos. La duplicidad de jurisdicciones está prevista en la Ley de Costas ( artículo 14 y disposición adicional primera), y fue observada en la STC 149/1991, de 4 de julio (FJ 8.C), que recayó sobre la constitucionalidad de aquélla. No obstante, son los Tribunales civiles los únicos competentes para declarar el carácter público o privado del dominio. De esta regla no quedan excluidos los litigios que afectan al dominio público marítimo-terrestre, como prueba la jurisprudencia contenida en las SSTS de la Sala Primera núm. 396/2008, de 21 de mayo (rec. 696/2001), 270/2002, 22 de marzo (rec. 3138/1996) y 1134/2023, de 10 de julio (rec. 3438/2019). La citada STS 396/2008 manifiesta:

«La coexistencia de ambas vías jurisdiccionales (ya admitida por la STS de 22 de julio de 2003) se traduce en que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo controla la legalidad del expediente de deslinde y la pureza del procedimiento seguido, declarando si es o no conforme a Derecho, pero no prejuzga el fallo que ha de dictar el orden jurisdiccional civil a raíz del ejercicio de la acción declarativa o reivindicatoria. Ante éste pueden atacarse las titulaciones y los hechos que la configuran mediante la prueba que se suministre ( STS de 6 de marzo de 1992) y el proceso seguido ante la jurisdicción contencioso- administrativa no produce efectos de litispendencia ( STS de 5 de marzo de 2004)».

En consecuencia, son los Tribunales civiles quienes deben realizar formalmente y con plena eficacia de cosa juzgada las declaraciones que se piden a esta Sala sobre la naturaleza del dominio de los bienes y su titularidad.

A este inconveniente para efectuar tal declaración de índole civil se une otro no menos importante, y es que el Ayuntamiento de Mazarrón, que los recurrentes piden preferentemente que declaremos propietario, no ha sido parte en el proceso, por lo que un eventual pronunciamiento sobre el titular del dominio vulneraría su derecho de defensa.

TERCERO.- Legitimación activa

La falta de legitimación de los recurrentes se fundamenta por el Abogado del Estado en la ausencia de interés en obtener la anulación de la concesión administrativa, pues en tal caso perderían los derechos que aquélla les otorga.

Sin embargo, no es difícil observar que el verdadero interés de los actores que late en este litigio no es lograr la nulidad de la concesión, sino que tal nulidad se fundamente en que los bienes no son de dominio público. Si nos atenemos a la solicitud formulada en vía administrativa, el reconocimiento de la naturaleza privada de los terrenos permitiría a los demandantes defender su adquisición por prescripción. Por otra parte, nada perderían con una sentencia que declare la nulidad de la concesión, pues ésta hubo de extinguirse ya en el año 2018.

Sobra decir que, dada la esencia de Derecho Civil de los intereses en juego, hubiera sido posible dilucidar las pretensiones que aquí deducen los concesionarios ante la jurisdicción ordinaria. Ésta, en virtud de lo dispuesto en los artículos 10 LOPJ y 42.1 LEC, dispone de competencia para resolver, también con alcance prejudicial y con objeto de declarar la titularidad de los terrenos, la eficacia y validez del acto concesional.

Pero con independencia del propósito último que mueva a los recurrentes, formalmente son titulares de una concesión, y como tales concesionarios ha de serles reconocido un interés legítimo en acudir a los Tribunales para impugnar el acto administrativo que origina tal condición, sean cuales sean sus consecuencias finales. Es innegable que una declaración sobre la validez o invalidez de la Orden concesional tiene una repercusión efectiva, y no meramente ilusoria o hipotética, en la esfera de sus intereses.

Sin necesidad de reiterar la muy copiosa jurisprudencia recaída sobre este presupuesto procesal, consideramos evidente que en este caso concurre la exigible relación material de los demandantes con el objeto del proceso que justifica suficientemente su legitimación conforme al artículo 19 LJCA.

CUARTO. - Incompetencia del órgano autor de la Orden de 22 de septiembre de 1952

La incompetencia del órgano concedente es la primera causa de nulidad que atribuyen los recurrentes a la Orden que les confirió la concesión sobre el dominio público. Esta causa se enuncia en el artículo 47.1 de esta manera:

«Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

» [...] b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio».

Según los actores, el Ministerio de Obras Públicas no tenía competencia para adjudicar una concesión sobre los terrenos que constituyen su objeto por no ser demaniales, ya que pertenecían como bienes patrimoniales al Ayuntamiento o al Estado.

Tal como se suscita esta cuestión parece referirse más al contenido imposible del acto que a la competencia del órgano administrativo que lo dictó. Y ello porque la competencia debe examinarse en consideración al contenido objetivo del acto de que se trate, y en este caso la Ley de Puertos vigente en 1952 (aprobada por el Real Decreto-ley de 19 de enero de 1928) y su reglamento, atribuían dicha competencia al Ministerio de Fomento, luego sucedido por el Ministerio de Obras Públicas.

Aun así, hay una notoria doctrina que interpreta el calificativo de «manifiesta» que anuda el artículo 47.1.b) a la incompetencia. La STS de 31 de octubre de 2015 (rec. 3756/2013, FJ 7) señaló que «sólo cabe atribuir tal carácter [de manifiesta] a la falta que se revele como obvia, clara e indiscutible, que pueda constatarse con escaso o nulo esfuerzo jurídico". Y la STS 35/2023, de 16 de enero (rec. 8681/2021, FJ 3), declara:

«Por todo ello, no se aprecia en el presente caso la concurrencia de la causa de nulidad prevista en el artículo 47.1.b) de la Ley 39/2015, que tan solo permite declarar un acto nulo de pleno derecho cuando se dicta "por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio", lo que, según la jurisprudencia del Tribunal Supremo- STS de 2 de febrero de 2017 (recurso 91/2016) y más recientemente la sentencia de 13 de octubre de 2020 (rec. casación 3997/2019), entre otras- exige una incompetencia que "se manifieste de modo ostensible, patente, claro e incontrovertido, en definitiva, que la incompetencia vaya acompañada de un nivel de gravedad proporcionada a la gravedad de los efectos que comporta su declaración" [...]»

Por tanto, para ofrecer a la incompetencia el rango de causa de nulidad de pleno derecho es preciso que pueda constatarse con un escaso o nulo esfuerzo jurídico. Y esta circunstancia es radicalmente opuesta a la situación que se presenta en este litigio. En él, la eventual naturaleza privada de los terrenos que, según los actores, conduciría a la incompetencia del órgano administrativo, es un hecho controvertido que ha exigido a aquéllos la intensa actividad argumental y probatoria que refleja la demanda. Una decisión al respecto requeriría un serio estudio y valoración de las pruebas, algunas contradictorias, que se encuentran en los autos, por lo que de ninguna manera puede afirmarse que el problema presente una solución manifiesta o evidente, y, por ello, tampoco que surja manifiestamentela incompetencia del Ministerio de Obras Públicas.

QUINTO. - La adquisición de facultades careciendo de los requisitos esenciales

I.- El segundo vicio de nulidad de la Orden Ministerial de 1952 que alegan los recurrentes es la contenida en el apartado f) del artículo 47.1 LPACAP:

«Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición».

El derecho adquirido indebidamente por los actores sería el derecho concesional, y el requisito esencial incumplido es el relativo al dominio público de los terrenos sobre los que ese derecho recae.

Pues bien, este planteamiento conduce automáticamente a reparar en el obstáculo a la revisión que representa en nuestro caso el artículo 110 LPACAP, también invocado por el Abogado del Estado. Es llamativo que los actores, en unión de sus causantes, hayan poseído en calidad de concesionarios durante 66 años las viviendas construidas sobre los terrenos cedidos, y con ocasión del vencimiento del plazo de la concesión pretendan obtener su nulidad y una declaración sobre la propiedad que permitiría, según creen, adquirir el dominio por usucapión.

El citado artículo 110 dispone:

«Límites de la revisión.

»Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes».

II.- Muchas de nuestras resoluciones han examinado este precepto.

La STS 825/2017, 11 de mayo (rec. 1824/2015), declaró lo siguiente:

«Partiendo de que la revisión de oficio de un acto nulo de pleno derecho se puede realizar en cualquier momento y, por tanto, se trata de una acción imprescriptible, hay que tener en cuenta que el art. 106 de la Ley 30/1992 [hoy artículo 110 LPACAP] establece una cláusula de cierre que limita la posibilidad de revisión en supuestos excepcionales [...]

»En definitiva, si de un lado en el art. 106.2 de la Ley se establece la posibilidad de proceder a la revisión de oficio sin sujeción a plazo (en cualquier momento), en el art. 106 se establece la posibilidad de que su ejercicio se modere por la concurrencia de las circunstancias excepcionales que en él se prevén, limitándose la posibilidad de expulsar del ordenamiento jurídico un acto que incurre en un vicio de especial gravedad ponderando las circunstancias de todo orden concurrentes y los bienes jurídicos en juego. Esta previsión legal permite que los tribunales puedan controlar las facultades de revisión de oficio que puede ejercer la Administración, confiriéndoles un cierto margen de apreciación sobre la conveniencia de eliminación del acto cuando por el excesivo plazo transcurrido y la confianza creada en el tráfico jurídico y/o en terceros se considera que la eliminación del acto y de sus efectos es contraria a la buena fe o la equidad, entre otros factores.

»Ahora bien, la correcta aplicación del art. 106 de la Ley 30/1992, como ya dijimos en la sentencia de este Alto Tribunal núm.1404/2016, de 14 de junio (rec. núm. 849/2014), y reiteramos en la de 11 de enero de 2017 (rec. núm.1934/2014), exige "dos requisitos acumulativos para prohibir la revisión de oficio, por un lado la concurrencia de determinadas circunstancias (prescripción de acciones, tiempo transcurrido u "otras circunstancias"); por otro el que dichas circunstancias hagan que la revisión resulte contraria a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes"» (FJ 16).

La STS de 13 de febrero de 2012 (rec. 6884/2009) realizó un examen de los supuestos en que ha sido aplicado dicho artículo, y apreció lo siguiente: «Un análisis de la aplicación de dicho precepto por la jurisprudencia nos indica que en los casos analizados ha existido una pasividad en el ejercicio de la solicitud de revisión de los actos nulos por quienes podían hacerla durante un largo periodo de tiempo pese a tener conocimiento de los hechos que fundamentarían la causa de nulidad alegada» (FJ 5). Entre otras sentencias de la Sala, cita cuatro de ellas que denegaron la revisión del deslinde del dominio público marítimo-terrestre a causa del tiempo transcurrido.

A la misma conclusión llegó la STS 19/2017, de 11 de enero (rec. 1934/2014):

«La acción destinada a instar la nulidad de pleno derecho]...] no está sujeta a plazo alguno de prescripción y precisamente por ello el art. 106 de la Ley 30/1992 [de igual redacción al vigente 110 LPACAP] permite que solo puede impedirse su ejercicio en supuestos excepcionales. Es por ello que el lapso temporal utilizado para el ejercicio de la acción de revisión no se ha identificado con los plazos de prescripción de las acciones frente actos anulables sino que ha recibido una interpretación mucho más restrictiva, reservándose para aquellos supuestos en los que el plazo transcurrido resulta excesivo y desproporcionado afectando a la seguridad jurídica generada y muy especialmente cuando afecta a terceros. Normalmente en aquellos casos en los que el lapso de tiempo transcurrido desde que se conocieron las irregularidades o vicios del acto y la actitud de pasividad mostrada desde entonces permite entender que debe primar el principio de seguridad jurídica frente al de legalidad, pues la equidad y buena fe hacen improcedente su revisión. Así se ha considerado por la jurisprudencia, aplicando la excepción prevista en el art. 106 cuando se ha pretendido la anulación de deslindes aprobados décadas antes de su revisión ( SSTS de 21 de febrero de 2006, rec. 62/2003 y de 20 de febrero de 2008 (rec. 1205/2006); o en los casos de anulación de un acuerdo de colegiación instado veinte años después ( STS 16-7-2003, sección 4ª, recurso 6245/1999), por entender que resulta contraria a la equidad; o cuando habían transcurrido 58 años desde la aprobación del deslinde que se pretendía impugnar ( STS de 17 de noviembre de 2008 (rec. 1200/2006) entre otros» (FJ 3).

Guardan una analogía con el presente caso, en que la controversia gira sobre la condición de dominio público de los bienes objeto de la concesión, los relativos al deslinde del mismo dominio público sobre los que han tratado las resoluciones referidas, a las que podrían añadirse las SSTS de 27 de febrero de 2007 (rec. 3829/2005) y 28 de febrero de 2011 (rec. 536/2007). En nuestro caso, el tiempo transcurrido desde el acto cuya revisión se solicita es superior al considerado en esas sentencias, pues abarca prácticamente los 66 años; resulta justificada su desestimación aplicando el consolidado criterio de esta Sala.

III.- Las solicitudes de nulidad de las concesiones contraría los propios actos de los recurrentes, para lo que debemos reparar en estas circunstancias:

1º.- Han disfrutado de los derechos sobre los terrenos que confiere la concesión y las viviendas en ellos construidas durante, al menos, el dilatado periodo de tiempo de 66 años que parte de la Orden de 22 de septiembre de 1952 y culmina con la solicitud de revisión ante la Administración el 11 de julio de 2018.

2º.- En ese plazo han realizado reiterados actos en calidad de titulares de una concesión sobre el dominio público marítimo-terrestre, como son relacionarse como tales concesionarios con la Administración, promover las sucesivas transferencias de la concesión, efectuar el pago del canon y la impugnación de sus actualizaciones por considerarlo excesivo, así como el planteamiento de la posibilidad de prorrogar las propias concesiones.

3º.- Esta actitud se ha mantenido todo ese tiempo a pesar de que, según afirman ahora, ya era conocido por el deslinde aprobado el 27 de julio de 1960 que los terrenos en que se ubican sus viviendas no pertenecían al dominio público. También han defendido que los bienes no eran demaniales en el seno de otros recursos, incluso ante los Tribunales, especialmente con ocasión de la notificación de la Orden Ministerial de 16 de mayo de 1997 que les comunicaba que la concesión finalizaba en fecha 29 de julio de 2018.

4º.- Aun pudiendo haberse ejercitado con anterioridad, la acción encaminada a la nulidad de la Orden de 1952 coincide en el tiempo con el vencimiento del plazo concesional.

El extenso disfrute de los derechos concesionales y la iniciativa actual para anular la Orden Ministerial son comportamientos antagónicos que no se adecúan al principio de vinculación a los propios actos, una de las manifestaciones de la buena fe que ha de presidir el ejercicio de los derechos ( artículo 7.1 CC) .

SEXTO. - Conclusión y costas procesales

El rechazo de la revisión de la Orden del Ministerio de Obras Públicas de 22 de septiembre de 1952 conlleva la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo, sin que sea precisa una mención expresa en el fallo a la inadmisión de una de las pretensiones deducidas por la parte actora.

La desestimación de la demanda determina la imposición de las costas a los demandantes de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 139.1 LJCA, aunque hasta el límite de 4.000 euros, más el IVA que corresponda.