Sentencia Contencioso-Administrativo 435/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 1004/2023 de 13 de abril del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso contencioso-administrativo

En el seno de este recurso, las asociaciones recurrentes impugnan el Real Decreto 689/2023, de 18 de julio, en las disposiciones del plan hidrológico que afecta a la demarcación de los ríos Tinto, Odiel y Piedras, situada íntegramente en la provincia de Huelva. La demarcación «comprende el territorio de las cuencas hidrográficas de los ríos Tinto, Odiel y Piedras y las intercuencas con vertido directo al Atlántico desde los límites de los términos municipales de Palos de la Frontera y Lucena del Puerto (Torre del Loro) hasta los límites de los términos municipales de Isla Cristina y Lepe, así como las aguas de transición a ellas asociadas» ( artículo 3.3 del Decreto 357/2009, de 20 de octubre, de la Junta de Andalucía, por el que se fija el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas de las cuencas intracomunitarias situadas en Andalucía).

La impugnación del Real Decreto se fundamenta en tres motivos: primero, la ausencia de cobertura legal de la transferencia de agua de la demarcación hidrológica del Guadiana a la demarcación de los ríos Tinto, Odiel y Piedras; segundo, la invalidez e insuficiencia del régimen de caudales ecológicos, y, tercero, la infracción del principio de gestión sostenible del agua a causa del incremento de las reservas para duplicar el consumo de regadío.

Los demandados consideran que el recurso es parcialmente inadmisible porque pretende la nulidad de determinados apartados de la Memoria del Plan Hidrológico del Tinto, Odiel y Piedras, en concreto el apartado 3.4, «Inventario de recursos hídricos», el apartado 5, «Caudales Ecológicos, prioridades de uso y asignación de recursos», y el apartado 4, «Usos, demandas, presiones e impactos». Alega que estos apartados carecen de contenido normativo según el artículo 81 del Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Planificación Hidrológica, por lo que resultan inimpugnables y el recurso contra ellos debe ser inadmitido ( artículos 25 y 69.b / LJCA).

SEGUNDO.- La inadmisibilidad parcial del recurso

La inadmisibilidad que denuncian las Administraciones demandadas está motivada por una circunstancia que no es transcendente. Ésta consiste en que en los tres diferentes párrafos del suplico de la demanda, y acompañando a la disposición normativa cuya nulidad se solicita, ha sido también incluida la cita de los apartados de la Memoria del Plan Hidrológico con los que tales disposiciones están relacionadas. Por eso, además de la mención de los artículos 11 a 13 y el Capítulo IV de las determinaciones de contenido normativo, así como de los anejos de los documentos del Plan a los cuales se remiten expresamente aquellas disposiciones, la solicitud de nulidad comprende los apartados de la Memoria relativos a la materia sobre la que versan esas normas: transferencia de recursos hídricos, caudales ecológicos y demandas de agua.

Este detalle no tiene la importancia necesaria para merecer un pronunciamiento de inadmisibilidad, pues en nada disminuye la claridad de las pretensiones deducidas en el litigio ni afecta al ejercicio del derecho de las demandadas de oponerse a ellas.

TERCERO.- La cobertura legal de las transferencias desde la demarcación del Guadiana. Posición de las partes.

I.- Las demandantes alegan que el Plan recurrido prevé que gran parte de los recursos hídricos de la demarcación de los ríos Tinto, Odiel y Piedras provengan de la demarcación hidrológica del Guadiana. Estos recursos alcanzan los 203 hectómetros cúbicos procedentes de los embalses de Chanza y Andévalo, más otros 75 hectómetros del bombeo de Bocachanza I desde el tramo internacional del Guadiana. Así consta en el anejo II de la Memoria del Plan.

De conformidad con el artículo 3.b) de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, toda derivación de recursos hídricos de un ámbito territorial de planificación hidrológica a otro distinto se considera una transferencia de recursos, que debe estar autorizada por una norma con rango de ley, según el artículo 45.1.d) del texto refundido de la Ley de Aguas aprobado por el Real Decreto legislativo 1/2001, de 20 de julio ( TRLA).

Concluyen las recurrentes que, al carecer de norma legal habilitante, el trasvase de recursos de la cuenca del Guadiana resulta nulo de pleno derecho.

II.- El Abogado del Estado contesta a la demanda destacando la limitada competencia del Estado respecto de los planes hidrológicos de cuencas intracomunitarias. En tales casos la elaboración del plan corresponde a la Administración autonómica (artículo 18 TRLA), y el Gobierno se limita a su aprobación siempre que se ajuste a las prescripciones del artículo 40.1, 3 y 4 y artículo 42 TRLA, no afecte a los recursos de otras cuencas y se acomode al Plan Hidrológico Nacional.

En segundo lugar, alega la falta de legitimación de las recurrentes para ejercitar la acción anulatoria de la transferencia de recursos. Esta acción no responde a razones medioambientales, que son las que precisamente justificarían su legitimación, sino a la defensa de las competencias estatales que se ejercen sobre la demarcación hidrográfica del Guadiana. Fundamenta esta alegación en la doctrina de esta Sala contenida en la STS de 18 de marzo de 2019 (rec.4439/2016).

Por último, reproduce las consideraciones del informe del Subdirector de Planificación de la Junta de Andalucía que aporta con la contestación. Manifiesta que la transferencia de recursos desde la cuenca del Chanza es un hecho histórico anterior a la elaboración de los primeros planes hidrológicos en 1998, y se mantuvo durante los tres ciclos de planificación de acuerdo con el Real Decreto 1560/2005 de traspaso de funciones del Estado a la Comunidad de Andalucía.

III.- Por su parte, la Junta de Andalucía reitera la falta de legitimación activa de las recurrentes por la misma razón que alega el Abogado del Estado.

En cuanto a la cuestión de fondo, también se remite al informe que adjunta el Abogado del Estado. Por tanto, señala que la demarcación hidrográfica del Tinto, Odiel y Piedras ocupa parte del ámbito de la demarcación Guadiana II que se definió en el Real Decreto 650/1987, de 8 de mayo. El Plan Hidrológico Guadiana II de 1998 hacía una gestión conjunta de los recursos disponibles, entre ellos los del «complejo hidráulico Chanza-Piedras» asignados a la demanda de agua en la zona del Tinto, Odiel y Piedras. Después, por el Real Decreto 1560/2005, la Comunidad andaluza pasó a ostentar competencias exclusivas sobre lo que constituye la actual demarcación Tinto, Odiel y Piedras, por lo que quedó subrogada en todos los derechos y obligaciones que conlleva la transferencia de recursos. Manifiesta que el Guadiana II continúa siendo una unidad de gestión hidrológica e hidráulica funcional, la cual no puede ser diseccionada sin producir graves perjuicios.

CUARTO.- Legitimación de las recurrentes

No puede estimarse la causa de inadmisión parcial del recurso que, como hemos dicho, se sustenta en la falta de legitimación de las asociaciones recurrentes para impugnar la transferencia de agua de una a otra demarcación hidrográfica.

I.- La gestión del agua ostenta un evidente interés medioambiental al tratarse de un recurso natural básico y, por tanto, acreedor de la protección del artículo 45 CE. La importancia ambiental del uso y gestión del agua se manifiesta en muchos preceptos del TRLA, que proclama como un principio rector la conservación y protección del medio ambiente ( artículo 14.3º); así como en la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional; la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, por cuya razón somete a evaluación ambiental ordinaria los proyectos para el trasvase de recursos hídricos entre cuencas fluviales (Anexo I, grupo 7, apartado C); la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsabilidad medioambiental, y en muchas otras normas tanto estatales como europeas e internacionales.

El Convenio de Aarhus, la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente y la Directiva 2003/4/CE que esta Ley incorpora, enuncian entre las materias sujetas a sus disposiciones la que versa sobre el estado del agua.

II.- La transferencia de recursos hídricos afecta no solo al ciclo hidrológico -cuyo respeto es otro de los principios rectores de la legislación de aguas según el artículo 14.2º TRLA-, sino también a la calidad del recurso, a los ecosistemas de las cuencas afectadas y a los espacios que soportan las considerables infraestructuras necesarias (presas, acueductos, túneles, estaciones de bombeo). No en vano el artículo 15 Ley del Plan Hidrológico Nacional dispone que «Con el fin de poder determinar las repercusiones ambientales de las transferencias, se someterán a evaluación de impacto ambiental [...]».

III.- La legitimación de una asociación ecologista para recurrir un trasvase fue admitida por esta Sala en la STS 1546/2024, de 2 de octubre (rec.497/2023), dado que se desprende con claridad del Convenio de Aarhus y de la Directiva europea y la ley nacional dictadas a su amparo, así como del propio artículo 19 LJCA.

Las SSTS 1188/2017, de 7 de julio (rec. 1783/2015) y 1584/2020, de 23 de noviembre (rec. 6552/2019), han examinado en profundidad las últimas normas citadas, estableciendo una interpretación favorable a la legitimación que luego ha sido reproducida en otras resoluciones con un criterio que también debemos mantener ahora.

IV.- La STS 354/2019, de 18 de marzo (rec.4439/2016), que citan las Administraciones recurridas como fundamento de la inadmisibilidad, cuestionó la legitimación de una comunidad de regantes para defender las competencias de una Comunidad Autónoma frente al Estado sobre la planificación de las cuencas intracomunitarias, competencias que la Comunidad implicada ni siquiera las había considerado vulneradas en un previo conflicto de competencias.

El problema que se planteaba en ese recurso difiere sustancialmente del actual, donde el motivo de impugnación deducido se basa en la falta de cobertura legal de la transferencia de caudal, no en la incompetencia de la Administración que la ha acordado. Las actoras no están reivindicando las competencias del Estado frente a las de la Junta de Andalucía, sino defendiendo el cumplimiento de los requisitos legales de una disposición sin duda transcendente para la protección del medio natural.

QUINTO.- Decisión de la Sala sobre la falta de rango de ley

I.- El Plan Hidrológico recurrido cuenta con la disposición de agua proveniente de la cuenca del Guadiana.

El anejo II de los documentos del Plan, en el inventario de recursos hídricos, dice:

«5.3. RECURSOS HÍDRICOS EXTERNOS

»En el ámbito territorial de la DHTOP [Demarcación Hidrográfica del Tinto, Odiel y Piedras] parte de los recursos utilizados proceden de la cuenca del Chanza, perteneciente a la Demarcación Hidrográfica del Guadiana. La conservación y explotación de los embalses existentes en esta zona (Embalses de Chanza y Andévalo) corresponden a la Junta de Andalucía, según el Real Decreto 1560/2005, de 23 de diciembre. Se estima que los recursos que podrían derivarse de estos dos embalses ascienden a 203 hm³ anuales.

»Del mismo modo, existe un bombeo en la zona de confluencia del Río Chanza con el Guadiana (Bombeo de Bocachanza) que también se utiliza como fuente de recursos para la DHTOP en determinadas épocas, cumpliendo siempre con los compromisos establecidos en el Convenio de Cooperación para la protección y el aprovechamiento sostenible de las aguas de las cuencas hidrográficas hispano-portuguesa, denominado como Convenio de Albufeira».

II.- No está de más recordar la definición que ofrece el artículo 3 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, a la transferencia de recursos hídricos: «b) Transferencia: la norma específica que autoriza el paso de recursos hídricos de un ámbito territorial de planificación hidrológica a otro distinto».

Y tanto el artículo 43 de la Ley de Aguas de 1985 como el artículo 45 de su texto refundido hoy vigente, disponen: «1. El Plan Hidrológico Nacional se aprobará por Ley y contendrá, en todo caso [...] c) La previsión y las condiciones de las transferencias de recursos hidráulicos entre ámbitos territoriales de distintos planes hidrológicos de cuenca». Los ámbitos territoriales constituyen hoy las demarcaciones hidrográficas conforme a la reforma del TRLA por la Ley 62/2003.

Por lo tanto, las transferencias de recursos hidráulicos entre ámbitos territoriales comprendidos en distintos Planes Hidrológicos de cuenca, o demarcaciones hidrográficas, han de formar parte del contenido del Plan Hidrológico Nacional, el cual, por imposición de la legislación en materia de aguas, ha de ser aprobado por ley. Toda transferencia de caudales que se acuerde en tales circunstancias y que no esté expresamente previstas en el Plan Hidrológico Nacional, debe ser objeto de una norma de igual rango.

En consecuencia, la reserva de ley para las transferencias entre demarcaciones hidrográficas no es un mero requisito formal, sino una auténtica exigencia de nuestro ordenamiento jurídico que se fundamenta en la relevancia de medidas de este género, y no solo ambientales, sino también sociales y económicas. Nótese que uno de los principios rectores de la gestión en materia de aguas reside en el «respeto a la unidad de la cuenca hidrográfica» (artículo 14 TRLA).

La reserva legal se ha reconocido por esta Sala en STS de 10 de diciembre de 2008 (rec.8275/2004), que cita las SSTS de 23 de noviembre de 2001 (rec.3465/1995) y 9 de marzo de 2004 (rec.3186/2001), y también se desprende de la STC 13/2015, de 5 de febrero (FJ 6).

En el presente caso, el Plan da por hecho que gran parte de los recursos de agua con que cuenta la demarcación del Tinto, Odiel y Piedras provienen de la demarcación del Guadiana, lo que es propio de una situación que, de emprenderse en la actualidad, exigiría una norma de transferencia. Ahora bien, el traspaso de aguas entre ambas cuencas tiene una larga trayectoria que no debemos omitir para pronunciarnos sobre su cobertura legal debemos remontarnos a sus antecedentes, como hacen las recurridas y el informe que han aportado.

III.- La derivación de aguas de la cuenca del Guadiana, en concreto del río Chanza, al Piedras, existía al tiempo en que ambas cuencas pertenecían al mismo ámbito territorial de planificación hidrológica, según la delimitación hecha por el Real Decreto 650/1987, de 8 de mayo, por el que se definen los ámbitos territoriales de los Organismos de cuenca y de los planes hidrológicos. El aprovechamiento del río Chanza para riego y abastecimiento de agua a poblaciones estaba previsto y reservado a España en su tramo internacional en el Convenio con Portugal de 29 de mayo de 1968, año en el que fueron adjudicadas las obras para construir algunas de las infraestructuras del trasvase.

Entre las cuencas que discurren por Andalucía, el Real Decreto 650/1987 distinguía entre la cuenca interna del Tinto, Odiel y Piedras, y la cuenca hidrográfica vertiente al tramo internacional del río Guadiana dentro de la provincia de Huelva, desde la confluencia del río Chanza, incluida la cuenca de éste, hasta su desembocadura en el mar. Aun tratándose de dos cuencas geográficas, el artículo 2.4.b) establecía que se incluían en el Plan Hidrológico II del Guadiana las «Cuencas afluentes a la margen izquierda del río Guadiana, desde la confluencia del río Chanza, incluida la de éste, hasta su desembocadura, cuencas de los ríos Piedras, Odiel y Tinto, y cuencas intermedias de vertido directo al océano Atlántico».

El Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio, que aprobó los Planes Hidrológicos de cuenca, comprendía el Plan Guadiana II, que afectaba, en consecuencia, a las dos cuencas mencionadas. El contenido normativo del Plan fue publicado por la Orden de 13 de agosto de 1999, en cuyo anexo II el artículo 1 establecía: «Con vistas al estudio de los recursos hidráulicos, la cuenca del Guadiana incluida dentro del ámbito territorial de este plan se divide en dos Zonas (Chanza-Guadiana y Piedras-Odiel-Tinto) y ocho subzonas». Y el artículo 2: «Dentro del ámbito territorial del Plan Hidrológico II de la cuenca se considera un único sistema de explotación de recursos, en el cual están comprendidos los ríos, embalses, etc. existentes en el mismo y Unidades Hidrogeológicas». El Plan preveía la dotación de recursos mediante el trasvase «Chanza-Piedras», complejo hidráulico al que hacía repetidas referencias.

Tanto la Ley de Aguas de 1985 como su texto refundido de 2001 disponían que el Plan Hidrológico Nacional, que debía aprobarse por ley, debía contemplar «La previsión y las condiciones de las transferencias de recursos hidráulicos entre ámbitos territoriales de distintos planes hidrológicos de cuenca» ( artículos 43 y 45). Cuando fue promulgada la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, la parte inferior del Guadiana y el Tinto, Odiel y Piedras pertenecían a un mismo ámbito, y, por tanto, no existía una transferencia de recursos entre diferentes ámbitos de planificación. Por ello, esta Ley no estaba obligada a realizar ninguna previsión sobre la cesión de recursos de una a otra cuenca.

Debe repararse en que la Ley 10/2001 del Plan Hidrológico Nacional convalidó en la disposición transitoria tercera los Planes Hidrológicos de cuenca que habían sido aprobados por el Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio . E incluso en el listado de inversiones públicas en obras hidráulicas del anexo II contemplaba algunas infraestructuras del sistema Chanza-Piedras.

A causa de la asunción estatutaria por la Comunidad Autónoma de Andalucía de competencia en materia de aguas, el Real Decreto 1560/2005, de 23 de diciembre, traspasó las funciones y servicios del Estado en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos correspondientes a las cuencas andaluzas vertientes al litoral atlántico, entre ellas la cuenca intracomunitaria del Tinto, Odiel y Piedras. No obstante, también traspasó la gestión de los recursos de las otras masas de agua intercomunitarias que formaban parte de la cuenca del Guadiana.

El preámbulo del Real Decreto justifica así esta disposición:

[L]as características físicas, hidrológicas e hidráulicas, así como socioeconómicas y de interrelación que concurren en el ámbito del Plan Hidrológico Guadiana II, conllevan necesariamente a conservar dentro de este ámbito territorial la unidad del ciclo hidrológico, de gestión y de sistemas hidráulicos que preconiza la Directiva Marco del Agua, y establece como principios básicos el texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.

En consecuencia y para el cumplimiento de los principios básicos anteriormente enunciados de la legislación de aguas, se acuerda la asunción por parte de la Comunidad Autónoma de Andalucía de las funciones y servicios en materia de recursos y aprovechamiento hidráulicos en las cuencas [...] del Tinto, Odiel, Piedras y cuencas andaluzas vertientes a las aguas de transición del tramo internacional del río Guadiana hasta su desembocadura en el Atlántico, las cuales no afectan a otra comunidad autónoma y son gestionadas por la Confederación Hidrográfica del Guadiana.

Y la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas para Andalucía, establece en el artículo 8.1 que «Corresponde a la Administración de la Junta de Andalucía en el ámbito de las aguas de su competencia: [...] En el ámbito del sistema del Chanza, la Administración de la Junta de Andalucía ordenará la distribución de los volúmenes asignados por la planificación hidrológica a este sistema, de acuerdo con las competencias cuya ejecución le encomiende la Administración del Estado».

Conviene insistir en que la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, modificó el TRLA para instaurar el concepto de demarcación hidrográfica como ámbito territorial de gestión y planificación hidrológica, en trasposición de la Directiva Marco del Agua 2000/60/CE. El nuevo artículo 16.bis.5 TRLA obligaba que fuera fijado mediante real decreto del ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas, y así lo hizo el Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, pero ya «sobre una estructura de cuencas hidrográficas más que consolidada y ajustada en líneas generales a la estructura organizativa y de división competencial entre el Estado y las comunidades autónomas», por lo que excluyó las cuencas hidrográficas comprendidas íntegramente dentro del territorio de una comunidad autónoma. Así pues, la Demarcación Hidrográfica del Guadiana pasó a comprender «el territorio español de la cuenca hidrográfica del río Guadiana, así como la parte española de sus aguas de transición» (artículo 3.5), pero no las cuencas del Tinto, Odiel y Piedras.

Por último, el Decreto 357/2009, de 20 de octubre, de la Junta de Andalucía, creó la demarcación hidrográfica correspondiente a la cuenca del Tinto, Odiel y Piedras.

La transferencia de recursos se mantuvo en los siguientes ciclos de planificación (Reales Decretos 1329/2012, de 14 de septiembre, y 11/2016, de 8 de enero).

IV.- Así pues, la existencia de una transferencia de recursos entre demarcaciones es un hecho sobrevenido, producto de sustraer del antiguo ámbito de planificación Guadiana II lo que hoy configura la demarcación del Tinto, Odiel y Piedras. Pero la constitución del sistema unitario de gestión «Chanza-Piedras», que comprende la transmisión de recursos entre cuencas, dispuso en su origen de la oportuna cobertura legal.

Otra solución supondría dotar de efectos extintivos de la transferencia al Decreto 357/2009 de la Junta de Andalucía y considerar que la mera creación de la nueva demarcación implicaba despojar de la debida cobertura legal al traspaso de caudales. La situación, sin duda, es muy distinta a la creación de la norma de transferencia desde la demarcación del Tinto, Odiel y Piedras al Guadalquivir, aprobada por la Ley 10/2028, de 5 de diciembre, para atender a las nuevas necesidades de recursos superficiales en Doñana.

SEXTO.- Caudales ecológicos

I.- Las demandantes sostienen que el Real Decreto impugnado incumple las previsiones legales respecto del establecimiento de caudales ecológicos en las masas de agua tipo río.

Insisten en la importancia de este contenido obligatorio de los planes hidrológicos y refieren parte de la normativa que lo regula y la jurisprudencia al respecto.

En concreto, alegan que en la demarcación hidrográfica del Tinto, Odiel y Piedras existen un total de 41 de tales masas, y no de todas se han establecido caudales ecológicos, incluyendo caudales mínimos, caudales máximos, distribución temporal de éstos, caudales de crecida y tasas de cambio. Únicamente se han seleccionado 7 masas de agua para realizar el estudio detallado de los caudales ecológicos. Anuncian una prueba pericial acreditativa de la incorrección de las disposiciones relativas a los caudales ecológicos.

Consideran que incurren en causa de nulidad del artículo 47.2 de la LPACAP tanto el apartado 5 sobre caudales ecológicos de la memoria del Plan, el Anejo V y los artículos 11 y 13 de las determinaciones de contenido normativo.

II.- Contestan los demandados a este motivo del recurso apelando a la doctrina sobre la discrecionalidad reglamentaria, y atribuyen las alegaciones de los recurrentes a una interpretación inadecuada de la información del Plan Hidrológico.

Para apoyar esta afirmación reiteran parte del contenido del informe técnico del Subdirector de Planificación de la Junta de Andalucía, que señala los métodos para establecer los caudales ecológicos: hidrológico e hidráulico-ecológico, e indica que los caudales mínimos se han determinado en todas las masas de agua tipo río de acuerdo con el primer método, mientras que el segundo se ha aplicado a sólo 7 de las 41 masas de agua atendiendo a su especial situación, ya que resultaría inviable aplicarlo a todas ellas.

Los caudales han sido determinados para las masas reguladas, pues no es posible intervenir en los caudales de las que carecen de regulación río arriba.

SÉPTIMO.- Decisión de la Sala sobre los caudales ecológicos

I.- No estimamos necesario reproducir la normativa que afecta a la naturaleza y determinación de los caudales ecológicos, pues es recogida en gran parte en el escrito de demanda y constituye objeto de muchas sentencias de esta Sala, de las cuales podemos remitirnos, a título de ejemplo, a la STS 1449/2025, de 13 de noviembre (rec. 421/2023, FJ 4).

II.- En lo que atañe al Plan Hidrológico ahora impugnado, el régimen de caudales se desarrolla en el apéndice 6 de sus disposiciones normativas, al que reenvía el artículo 11, así como en el Anejo V de los documentos del Plan sobre los caudales máximos y caudales generadores.

El apéndice 6 recoge unas tablas sobre el régimen de caudales mínimos en condiciones ordinarias durante cada mes del año en 41 masas de agua tipo río, los caudales máximos de desembalse en infraestructuras de regulación en períodos húmedo y seco de tres embalses, la tasa de cambio ascendente y descendente y los caudales generadores en masas reguladas aguas arriba; por último, prevé el régimen de caudales mínimos en condiciones de sequía prolongada.

El anejo V de los documentos del Plan está dedicado a los caudales mínimos. Su capítulo 5 detalla la metodología seguida para concretar los caudales, y el capítulo 6 los resultados de los estudios técnicos, donde refleja la selección de las masas de agua estratégicas cuyos resultados son extrapolables. Sobre el criterio seguido con este objeto, dice:

«Aunque en la IPHA [Instrucción de Planificación Hidrológica de las Demarcaciones Hidrográficas Intracomunitarias de Andalucía] se propone realizar el análisis de los caudales ecológicos para todas las masas de agua, por operatividad, fue necesario escoger unos tramos determinados en los que realizar el estudio de caudales ecológicos mediante los distintos modelos hidrológicos planteados y la modelización de la idoneidad del hábitat.

»Una vez analizados estos tramos, se tomó el método hidrológico más apropiado para poder realizar el cálculo del régimen de caudales mínimos en todas las masas de agua de la demarcación.

»Los tramos fueron seleccionados dando prioridad a las masas de agua con mayor importancia ambiental, especialmente las incluidas en la Red Natura 2000, o que estén situadas aguas abajo de grandes presas o derivaciones importantes y que puedan condicionar las asignaciones y reservas de recursos del Plan Hidrológico. También se consideró de interés incluir en la selección los puntos finales de la parte continental de las cuencas de los ríos Tinto, Odiel y Piedras».

Efectivamente, los tramos seleccionados para la realización del estudio detallado de caudales ecológicos fueron 7, de los que tres fueron consideradas masas estratégicas.

Para fijar los distintos parámetros de los caudales ecológicos, el anexo señala que fue escogido el método «RVA» o «Enfoque del Rango de Variabilidad», método utilizado para definir y gestionar dichos caudales basándose en la variabilidad hidrológica natural, y que, según se dice, «obtiene unos mejores resultados en ríos con un régimen hidrológico altamente alterado». Posteriormente, el apartado 6.1.2.3.2 contiene la «extrapolación de los resultados al resto de masas de agua de la categoría río», para lo que comienza diciendo: «Una vez determinado el método hidrológico de RVA como el más apropiado, se estimó en cada una de las masas de agua de la categoría río de la DHTOP [demarcación hidrográfica del Tinto, Odiel y Piedras] el régimen de caudales mínimos, a nivel mensual, diferenciando entre los caudales a cumplir en situación ordinaria y en situación de sequía prolongada».

III.- Hemos resaltado en numeras sentencias que la fijación de los caudales ecológicos, pese a disponer de una normativa que evoluciona hacia una mayor concreción, posee unos elementos de eminente naturaleza técnica, función dotada, como tal, de los condicionantes de las potestades administrativas discrecionales ( SSTS 991/2024, de 5 de junio, rec.338/2023; 515/2025, de 6 de mayo, rec.447/2023; 1321/2025, de 21 de octubre, rec.424/2023; 1632/2025, de 12 de diciembre, rec. 413/2023, y otras). Por esta causa, la STS 991/2024, de 5 de junio (rec.338/2023), que cita el Abogado del Estado, dice que los caudales ecológicos «constituyen una creación jurídica cuya definición integra numerosos componentes caracterizados por su evidente discrecionalidad técnica» (FJ 7).

Aunque la discrecionalidad técnica no queda sustraída del control judicial, su impugnación se halla sometida a determinadas limitaciones (al respecto, las SSTC 353/1993, de 29 de noviembre; 34/1995, de 6 de febrero; 106/2000, de 4 de mayo, y 138/2000, de 29 de mayo, y SSTS 19 de julio de 2006, rec.1444/2004; 866/2018, de 25 de mayo, rec.379/2017; 1818/2024, de 15 de noviembre, rec.200/2024; 1321/2025, de 21 de octubre, rec.424/2023). Una de estas limitaciones estriba en la necesidad de que el recurrente desvirtúe el juicio técnico en que se basa el acto o reglamento recurrido, lo que exige una prueba de la misma índole técnica que ponga de manifiesto el error, arbitrariedad o improcedencia del criterio de los técnicos de la Administración.

Sin duda, las asociaciones recurrentes eran conscientes de esa necesidad probatoria, pues ya en la demanda solicitaron que se tuviera por anunciada la aportación del dictamen encargado a dos peritos sobre «la incorrecta determinación de los caudales ecológicos». Y esta Sala, por auto de 19 de noviembre de 2024, les concedió un plazo para presentar el dictamen, el cual, sin embargo, no ha sido aportado.

Por tanto, la Sala no puede entrar a valorar ni la validez de la metodología empleada por la Administración para establecer los caudales ecológicos, ni los resultados que ha ofrecido, ni el volumen de los caudales para cada masa de agua. Estas valoraciones requieren conocimientos especializados de los que carece el Tribunal, por lo que debe mantenerse el criterio acogido en los documentos que forman parte de la memoria hidrológica del Plan en cuanto han accedido a sus disposiciones normativas.

IV.- Otra cuestión es la relativa a si el Plan contempla los distintos componentes del régimen de caudales que prevé la normativa reglamentaria.

Como dijimos, para las 41 masas de agua tipo río de la demarcación hidrográfica del Tinto, Odiel y Piedras han sido fijados caudales ecológicos, aunque fundándose, eso sí, en los estudios realizados sobre solo 7 de ellas. Esta circunstancia es fruto de la aplicación del método técnico que, por lo ya manifestado, no es posible revocar.

Por otra parte, los componentes de los caudales han de ser los previstos en la instrucción de planificación hidrológica, aprobada por la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, por la que se aprueba la instrucción de planificación hidrológica. El apartado 3.4.1.3.1 señala que en los ríos «el régimen de caudales ecológicos deberá incluir, al menos, los siguientes componentes:

»a) Caudales mínimos que deben ser superados, con objeto de mantener la diversidad espacial del hábitat y su conectividad, asegurando los mecanismos de control del hábitat sobre las comunidades biológicas, de forma que se favorezca el mantenimiento de las comunidades autóctonas.

»b) Caudales máximos que no deben ser superados en la gestión ordinaria de las infraestructuras, con el fin de limitar los caudales circulantes y proteger así a las especies autóctonas más vulnerables a estos caudales, especialmente en tramos fuertemente regulados.

»c) Distribución temporal de los anteriores caudales mínimos y máximos, con el objetivo de establecer una variabilidad temporal del régimen de caudales que sea compatible con los requerimientos de los diferentes estadios vitales de las principales especies de fauna y flora autóctonas presentes en la masa de agua.

»d) Caudales de crecida, con objeto de controlar la presencia y abundancia de las diferentes especies, mantener las condiciones físico-químicas del agua y del sedimento, mejorar las condiciones y disponibilidad del hábitat a través de la dinámica geomorfológica y favorecer los procesos hidrológicos que controlan la conexión de las aguas de transición con el río, el mar y los acuíferos asociados.

»e) Tasa de cambio, con objeto de evitar los efectos negativos de una variación brusca de los caudales, como pueden ser el arrastre de organismos acuáticos durante la curva de ascenso y su aislamiento en la fase de descenso de los caudales. Asimismo, debe contribuir a mantener unas condiciones favorables a la regeneración de especies vegetales acuáticas y ribereñas».

De estas definiciones, de lo previsto en el artículo 49 quáter del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, y del concepto mismo de caudales ecológicos, se deduce que su establecimiento es innecesario en los tramos de río cuyo caudal es enteramente natural, es decir, en aquellos tramos no afectados por extracciones, directas o indirectas, ni por la retención o desvío de sus aguas mediante cualquier infraestructura.

Y el Plan Hidrológico del Tinto, Odiel y Piedras, en el apéndice 6 de sus disposiciones normativas (al que remite el artículo 11) trata de los «Caudales ecológicos y otras demandas ambientales», tiene este contenido: apéndice 6.1. Régimen de caudales mínimos en condiciones ordinarias; apéndice 6.2. Caudales máximos de desembalse en infraestructuras de regulación; apéndice 6.3. Caudales generadores en masas reguladas aguas arriba, y apéndice 6.4. Régimen de caudales mínimos en condiciones de sequía prolongada. Asimismo, distribuye por meses los caudales mínimos y en dos períodos -húmedo y seco- los caudales máximos de desembalse.

Además, el informe del Subdirector de Planificación al que tanto nos hemos referido, ofrece una explicación de la falta de previsión en todas las masas de agua de caudales máximos, tasa de cambio y caudales generadores, explicación que consiste en la imposibilidad de establecerlos en los tramos de río no regulados por la simple razón de no ser posible intervenir en el volumen de su caudal.

En ausencia, de nuevo, de toda prueba que evidencie la incorrección de este criterio, no hay razón para rechazar sus conclusiones.

OCTAVO.- Principios de gestión racional y sostenible de los recursos hídricos

I.- Como tercer y último motivo del recurso, la parte recurrente alega que el Plan recurrido, pese a reconocer el avance del cambio climático con la reducción de recursos hídricos y el aumento de demanda de agua para uso doméstico, luego no tiene en consideración estos pronósticos. Por el contrario, prevé duplicar la demanda de agua para regadío en el año 2027 y pasar de los actuales 178,22 hectómetros cúbicos a 415,23 en el año 2039. Esto requiere la disponibilidad de unos recursos que no existen en la demarcación hidrográfica ni hay seguridad de que se cuente con ellos en el futuro, tanto por la inexistencia de base legal para la transferencia de recursos desde la cuenca del Guadiana, como por los efectos negativos del cambio climático.

Cita en su apoyo el artículo 40 TRLA, que consigna como un objetivo general de la planificación hidrológica la gestión racional y sostenible del recurso; el artículo 19 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, que introduce para la planificación el objetivo de adaptarse al cambio climático; el artículo 1 del Reglamento de Planificación hidrológica, que también fija los objetivos y criterios de la planificación hidrológica. Considera que un plan hidrológico que prevé y viabiliza duplicar para 2027 el consumo de agua para regadíos industriales está renunciando al correcto ejercicio de la potestad de planeamiento de la que es titular la Administración hidráulica, y no se garantiza la prioridad del uso del agua para consumo humano.

II.- El Abogado del Estado rebate estos argumentos porque se basan en opiniones y en la ponderación de intereses diversos a las plasmadas en el Plan, pero no en verdaderas infracciones del ordenamiento jurídico.

Ambas Administraciones demandadas dan respuesta a los concretos argumentos de la demanda mediante la reproducción del informe del Subdirector de Planificación de la Junta.

Para éste, la indisponibilidad de recursos hídricos de que advierten las demandantes se basa en la no utilización de los 203 hectómetros cúbicos procedentes de los embalses del Chanza y el Andévalo, lo que no es correcto, dada su cobertura legal.

Además, en el ciclo de planificación hidrológica, de solo 6 años, es muy reducida la afectación del cambio climático, cuyas predicciones se refieren a periodos de tiempo más amplios. En cualquier caso, la elaboración del Plan está sometida a las normas del Reglamento de planificación, el cual solo exige la evaluación de los efectos del cambio climático en un horizonte de 18 años posteriores al año inicial del Plan, como aquí se ha hecho.

Las demandantes no tienen en cuenta dos circunstancias: Primero, que las demandas de agua que prevé el Plan no son establecidas por éste, sino que se deben a otras decisiones ajenas, y la planificación lo único que hace es reconocerlas, cuantificarlas y valorar si son o no atendibles. Segundo, que se producirá un incremento de la disponibilidad del recurso mediante la puesta en servicio de nuevas infraestructuras hidráulicas de regulación.

Tampoco considera el autor del informe que se ponga el peligro el abastecimiento para uso humano, dado que el balance de recursos y asignaciones deja claro que todas las unidades de demanda urbana están satisfechas.

NOVENO.- Resolución de este tercer motivo de impugnación

La cuestión así planteada reviste la misma naturaleza técnica que la relativa a los caudales ecológicos, y su solución no puede ser distinta.

Tanto las previsiones sobre las demandas de agua como los recursos disponibles en el periodo planificado se fundamentan en estudios que solo pueden desvirtuarse válidamente a través de una prueba de carácter técnico. Para valorar la corrección de los argumentos de las recurrentes esta Sala únicamente cuenta con el contenido del Plan y el informe en que se fundan los demandados. En presencia de estos elementos probatorios es difícil compartir las apreciaciones de la parte actora sobre la indisponibilidad de recursos hídricos y la relegación del consumo humano frente al regadío.

Los pronósticos sobre el cambio climático no desvirtúan los cálculos ni las evaluaciones sobre los muchos aspectos que contiene del Plan, entre otras causas por el corto periodo de vigencia del Plan en proporción al plazo muy superior en que se esperan los efectos del cambio del clima. En todo caso, también el Plan tiene en cuenta las consecuencias del cambio climático, a lo que dedica íntegramente el anejo XIII y el apartado 7 del anejo II, donde evalúa sus efectos en los recursos hídricos de la demarcación.

Las previsiones sobre regadíos que hace el Plan son producto en gran medida de la discrecionalidad técnica, que, de acuerdo con una reiterada doctrina, permite al autor del reglamento elegir, entre opciones igualmente aceptables desde el punto de vista técnico y legalmente válidas, la que estime conveniente para el cumplimiento de los fines a que está llamado y dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta.

Tampoco puede estimarse este último argumento de las recurrentes.

DÉCIMO.- Conclusión y costas

La desestimación de los motivos de impugnación deducidos por la parte actora conlleva la del presente recurso contencioso-administrativo.

En aplicación del artículo 139.1 LJCA, las costas deben imponerse a las demandantes, si bien, como autoriza el número 3 de dicho artículo, limitadas a 4.000 euros.