Sentencia Contencioso-Administrativo 443/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 420/2023 de 15 de abril del 2026

PRIMERO.- Objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

Se impugna en este recurso el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro; y, en concreto, según expresa el suplico de la demanda: «[...] 1.- Apartados 1 y 2 de la Disposición Final 1ª "Acuíferos compartidos".2.- Art. 8.2 y Apéndice 2.6 del Anexo XI, Plan Hidrológico del Júcar. 3.- Art. 49.4 del Anexo XI, Plan Hidrológico del Júcar. 4.- Art. 9 y apéndice 2.5 del Anexo XI, Plan Hidrológico del Júcar, en lo atinente a la definición de la MASb Mancha Oriental. 5.- Arts. 7, 14 y 35 y Apéndices 4.1, 7, 15 y 16 del Anexo V, Plan Hidrológico del Tajo, en lo atinente a las MASB Ocaña, Algodor y Sonseca. 6.- Arts. 28 y 29 y Apéndices 1.2, 5.4 y 5.5 del Anexo VI Plan Hidrológico del Guadiana, en lo atinente a las MASb del Alto Guadiana.»

SEGUNDO.- Alegaciones y pretensiones de la parte actora.

En su escrito de demanda, la parte actora alega (y sostiene con informes técnicos que aporta) distintos motivos de los que, en muy apretada síntesis, podemos resaltar:

«[...] I.- NULIDAD DE PLENO DERECHO DE LA DISPOSICION FINAL 1ª DEL RD 35/2023: VULNERACION DE LA JERARQUIA NORMATIVA Y DE LA RESERVA FORMAL DE LEY

1.1.La DF 1ª, apartados 1 y 2 RD 35/2023 crea una regulación "ex novo" para los acuíferos compartidos contraria a la Ley del Plan Hidrológico Nacional.

[...] Como decimos, el Plan Hidrológico Nacional es la Ley que recoge y enumera los acuíferos compartidos, asigna los recursos de éstos entre las cuencas afectadas y regula su administración; sin perjuicio de que el procedimiento de delimitación pueda ser establecido reglamentariamente. Este dictado es contradicho por el RD 35/2023 en los siguientes aspectos:

1º.- Se encarga al Ministerio la elaboración de un "catálogo de acuíferos compartidos" a aprobar mediante "acuerdo" de Consejo de Ministros; lo que supone implantarlo mediante un instrumento de naturaleza jurídica indeterminada, delimitada por exclusión ( art. 24.1d Ley 50/1997, de 27 de noviembre " del Gobierno "),pero en todo caso infralegal.

2º.- Aunque se dice que servirá de "referencia técnica" para la futura actualización de la LPHN, lo cierto es que desplegará efectos jurídicos inmediatos respecto de los acuíferos que sean catalogados como compartidos e incluyan masas de agua declaradas en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo o químico. Esta declaración dará lugar, según la disposición impugnada, a que los demás Organismos de cuenca adopten en su territorio "medidas de gestión equivalentes y coordinadas" en el plazo máximo de seis meses.

La ambigua redacción de este precepto no impide constatar que de este modo se instaura un régimen especial para estos acuíferos, al margen de lo dispuesto en la LPHN.

[...] 1.2. El régimen de los acuíferos compartidos contraviene el art. 56 TRLA

Este régimen extramuros de la ley se salta igualmente lo dispuesto en el art. 56 TRLA,relativo a las masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo o químico. En virtud del nuevo PHJ, sin necesidad de seguir los trámites legales ahí establecidos, los Organismos de cuenca quedan encargados de adoptar "medidas de gestión equivalentes y coordinadas" respecto de otras masas de aguas subterráneas que no han sido declaradas en mal estado cuantitativo ni químico; seguramente porque no se encuentran en esa situación.

En suma, el régimen "contra legem" creado por la disposición final impugnada y concordantes permite a la Administración someter a los usuarios de masas de agua -con independencia de su estado- al mismo régimen de restricciones y prohibiciones que si hubieran sido declarados en mal estado, pero saltándose los presupuestos materiales y formales ni ofrecer las garantías de funcionamientos que la Ley prevé.

[...] 1.3. La DF 1ª, apartados 1 y 2 RD 35/2023 no es una mera hipótesis de laboratorio sino una amenaza real para la MASb Mancha Oriental

El análisis precedente no se dirige a formular una objeción teórica. Tampoco una queja por la patente inseguridad jurídica que genera. Sino a impugnar unas normas que, amén de sus vicios jurídicos, constituyen una amenaza real e inmediata, por cuanto el PHJ crea el marco para la inminente aplicación de dicha DF en este ámbito territorial, con los efectos negativos reseñados.

En concreto, el art. 8.2 PHJ,en relación con su Apéndice 2.6,considera la MASB Mancha Oriental como una masa de agua compartida con la demarcación del Guadiana.

No estamos ante una mera conjetura, puesto que la planificación hidrológica impugnada, al considerar la MASb Mancha Oriental compartida con la Demarcación Hidrográfica del Guadiana, la arrastra a sufrir las mismas "medidas equivalentes y coordinadas" que las MASb del Alto Guadiana, todas las cuales están declaradas en riesgo de no alcanzar el buen estado y sometidas a draconianos regímenes de sobreexplotación (Apéndice 5.4 del Anexo VI "Disposiciones normativas del Plan Hidrológico del Guadiana" del RD 35/2023).

1.4. El borrador del Catálogo de Acuíferos Compartidos sometido a información pública por el Ministerio confirma los alcances aquí denunciados

1.5. Nulidad de pleno Derecho de la DF 1ª RD 35/2023 : La potestad reglamentaria no es un poder incondicionado y absoluto y se encuentra sometida a la Constitución y a la Ley ( arts. 97 y 103.1 CE ).

[...] Concretamente, mis representadas entienden que, a través del RD 35/2023, se regula en el articulado transcrito de forma innovadora y contraria a la normativa básica estatal el régimen jurídico de los acuíferos compartidos, contraviniendo lo recogido en el Plan Hidrológico Nacional en su articulado; artículos 7º y 8º, como expusimos. [...]

II.- NULIDAD DE PLENO DERECHO DEL ART 49.4 DEL PLAN HIDROLOGICO DEL JÚCAR (ANEXO XI DEL RD 35/2023 ): VULNERACION DE LA JERARQUIA NORMATIVA Y DE LA RESERVA FORMAL DE LEY

El TRLA dispone lo siguiente:

Artículo 54. Usos privativos por disposición legal.

[...]

De la literalidad del precepto se desprende sin dificultad que sólo en el caso de acuíferos (o masas de agua subterráneas, si se prefiere) declarados formalmente sobreexplotados o en riesgo de estarlo puede exigirse autorización como título habilitante de este uso por disposición legal.

Sin embargo, el art. 49.4 del PHJ (Anexo XI RD 35/2023 )[...] Este precepto vulnera frontalmente lo dispuesto en el TRLA y carece de base legal suficiente para imponer ese requisito con carácter general e indiscriminado "en las masas de agua subterránea donde los derechos reconocidos superen el recurso disponible".

En la medida en que el referido artículo del PHJ somete a autorización los usos de aguas subterráneas reconocidos por disposición legal, en una circunstancia ajena a lo dispuesto en la ley, vulnera del art. 54.2 TRLA.

El art. 54.2 TRLA regula un derecho al aprovechamiento legal que se reconoce al titular de una finca para utilizar, en las condiciones que reglamentariamente se establezcan, aguas procedentes de manantiales situados en su interior y aprovechar en él aguas subterráneas con la limitación máxima de 7000 metros cúbicos. La Ley de Aguas configura este aprovechamiento como un derecho ex lege y el RDPH exige que el propietario de la finca comunique al Organismo de cuenca las características de la utilización que pretende, acreditando la propiedad y adjuntando plano parcelario y otros datos técnicos sobre el aprovechamiento pretendido (artículos 85 y siguientes).

Sin embargo, el precepto impugnado vulnera el art. 54.2 TRLA, al establecer una prohibición por un motivo no previsto en la Ley.

[...] III.- NULIDAD DE LA DEFINICIÓN DE LA MASB MANCHA ORIENTAL EN EL ART. 9 Y APÉNDICE 2.5 DEL PLAN HIDROLOGICO DEL JUCAR, POR ILEGAL ANEXION DE LA MASb ALPERA-CARCELEN

El Plan Hidrológico del Júcar aprobado por RD 1/2016, de 8 de enero(en adelante, PHJ de 2016), declaró la MASb 080.138 Alpera-Carcelén en buen estado cuantitativo; amén de químico y global bueno sin que haya presiones por extracción (BOE de 19-1-2016, pág. 4064).

Esta prescripción normativa se corresponde con el escaso aprovechamiento de las reservas de agua disponibles, tal y como acredita igualmente el balance de la MASb, pues consta en su ficha de caracterización la existencia de una recarga natural mayor que el aprovechamiento, por lo que hay caudales disponibles y suficientes para ser aprovechados sin poner en riesgo el buen estado.

Lo mismo acredita el Registro de Aguas, donde apenas hay aprovechamientos inscritos de aguas subterráneas en esta MASb.

[...] El Informe Pericial que aportamos como prueba, elaborado por la empresa Basalto Informes Técnicos Sl y suscrito por el geólogo D. Desiderio, demuestra la falta de fundamento técnico de la supresión de la MASb Alpera-Carcelén y su anexión a la MASb Mancha Oriental. Nos remitimos a su lectura y extractamos seguidamente sus conclusiones: [...] Las conclusiones de esta prueba pericial, sobradamente documentadas y razonadas en el cuerpo del informe y en su anejo documental, arrojan suficiente luz para revisar y anular la disposición impugnada.

IV. NULIDAD DE LOS ARTS. 7 , 14 , 35 Y APÉNDICES 4.1, 7, 15 Y 16 DEL PLAN HIDROLOGICO DEL TAJO (ANEXO V RD 35/2023 ) EN LO ATINENTE A LAS MASb OCAÑA, ALGODOR Y SONSECA

El Plan Hidrológico del Tajo (Anexo V del RD 35/2023, en adelante PHT)se refiere a las MASb de Ocaña, Algodor y Sonseca en los siguientes preceptos: A) Identificación de las MASb:

A nuestro modo de ver, estas determinaciones vulneran lo dispuesto en la legislación aplicable, carecen de estudios técnicos que las sustenten y son inconsistentes con la memoria y demás documentación que compone el PHT.

[...] 4.1.- La identificación de estas MASb incumple el art. 40.bis.f TRLAel Apéndice 4.1 PHTúnicamente refiere unas superficies, expresadas en kilómetros cuadrados. Y en ningún momento identifica un volumen de agua para estas MASb, que es una magnitud que obviamente ha de expresarse en metros o hectómetros cúbicos. Resulta una obviedad que volumen y superficie son magnitudes diferentes. El PHT se limita a referir una superficie en km2, lo que nada dice acerca del volumen de las MASb.

Esta cuestión no es baladí pues, sin el conocimiento de este volumen y de los recursos de agua existentes, el resto de sus determinaciones carecen de una base consistente. En especial las que permitirían cumplir con el objetivo de satisfacer las demandas de agua (art. 40.1 TRLA),para lo que resulta esencial tener un inventario de los recursos subterráneos disponibles (art. 42.1.a.c' TRLA).

4.2.- La consideración de estas MASb en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo tampoco se justifica

[...] En relación a lo establecido en el artículo 35 y apéndices 15 y 16, relativos a las masas de agua subterránea de Ocaña, Algodor y Sonseca, del RD 35/2023, se aporta el informe técnico pericial realizado por D. Benito, Doctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, colegiado nº NUM000, en el que se realiza un profundo análisis sobre dichas masas de agua subterránea teniendo en cuenta los documentos del expediente administrativo referentes a las mismas y la legislación correspondiente.

Sin perjuicio de la lectura integra del Informe, nos permitimos reproducir sus conclusiones:

La prohibición de nuevas concesiones resulta arbitraria y desproporcionada

Las medidas dispuestas en los art. 21 y 22 PHTrespecto del aprovechamiento de las aguas subterráneas pueden estimarse razonables y proporcionadas. No sucede así con la prohibición de concesiones para otros usos que no sea el abastecimiento urbano impuesta por el art. 35 PHT.Esa prohibición absoluta es contraria al principio básico de satisfacer las demandas de agua, sin ninguna ponderación acreditada, técnica ni objetivamente, respecto del resto de principios de la planificación hidrológica (art. 40.1 TRLA).

V. NULIDAD DE LOS ARTS. 28 , 29 Y APÉNDICES 1.2, 5.4 Y 5.5 DEL PLAN HIDROLOGICO DEL GUADIANA (ANEXO VI RD 35/2023 ) EN LO ATINENTE A LAS MASb DEL ALTO GUADIANA

[...] Sin embargo, las determinaciones del PHG que impugnamos ignoran una parte sustancial de las aguas subterráneas que forman las MASb del Alto Guadiana, apartándose de las normas que regulan esta cuantificación y de los criterios técnicos "ad hoc". Estos cálculos incorrectos determinan un recurso renovable disponible muy inferior al real, esto es, el que correspondería de haber seguido las reglas al efecto. Esta infravaloración de los recursos hídricos le lleva a considerar indebidamente que las MASb del Alto Guadiana están en riesgo de no alcanzar el buen estado (art. 28 PHG)y a imponer de forma injustificada una serie de restricciones específicas para el aprovechamiento y explotación de estas MASb (art. 29),puesto que no obedecen a unos presupuestos objetivos legales.

Merced a esta ilegal y errónea cuantificación de los recursos hídricos se ha creado el mito de la supuesta sobreexplotación de las aguas subterráneas en esta región manchega, sobre la que vienen aplicándose drásticas medidas restrictivas de los derechos de los usuarios desde hace casi 40 años (v. gr. Acuerdo de la Confederación Hidrográfica del Guadiana de 5-2-1987, que declara sobreexplotado el Acuífero 23; RD 339/1988, de 22-4, que declara provisionalmente sobreexplotado el acuífero del Campo de Montiel). Y, si bien el objeto de esta demanda no son tales declaraciones, resulta necesario para los legítimos intereses que representamos corregir jurídicamente las determinaciones del PHG sobre las que se sustenta este falso y, por ello, insoluble problema, a juzgar por las perpetuación "sine die" de dichas medidas extraordinarias.

La invalidez técnica y legal de las determinaciones que impugnamos se acredita en el informe pericial de don Desiderio, geólogo colegiado NUM001 (Basalto Informes Técnicos SL), que se aporta con la demanda. Este análisis de las determinaciones normativas del PHG y su Memoria referidas a las MASb del Alto Guadiana del PHG se basa en la legislación aplicable, los criterios ministeriales seguidos en otros planes y en Libro Blanco del Agua, los estudios aportados en el trámite de alegaciones y en la hidrogeología.

5.1. Definición de la subzona/subsistema del Alto Guadiana, de las MASb que la componen y de sus recursos máximos disponibles

5.2. Los recursos hidráulicos naturales totales

Conforme a la Ley de Aguas, todas las aguas continentales superficiales y las subterráneas renovables, con independencia del tiempo de renovación,se deben cuantificar como dominio público hidráulico, ya que todos los recursos hidráulicos naturales del ciclo hidrológico de una cuenca hidrográfica o subcuenca están supeditados al interés general (arts. 1.3 y 2.a TRLA).

A los efectos de esta demanda, interesa centrarse en los recursos subterráneos, que pueden ser de tres tipos:

1. Escorrentía subterránea

2. Recarga neta de los acuíferos

3. Reservas almacenadas

5. 3. El error en el cálculo de los recursos hídricos de las MASb del Alto Guadiana

Las determinaciones del PHG referidas a las MASb del Alto Guadiana no tienen en cuenta el flujo subterráneo no fluvial del ciclo natural del agua y con independencia de su tiempo de renovación. Dan valor cero a la parte de la recarga denominada aportaciones laterales de otras masasen todas las MASb del Alto Guadiana.

En el cálculo realizado se han reducido los recursos naturales de las MASb solo la parte que aportan a los cauces fluviales, ignorando la componente profunda del flujo subterráneo o lo que es lo mismo, la recarga neta de dichas MASb y que no se puede contabilizar en los caudales de los ríos.

5.3. La determinación del estado cuantitativo de las MASb

Como explica el Informe pericial, la evaluación del estado cuantitativo de las MASb a la debe basarse en un método empírico y científicamente constatable con datos reales tomados directamente en la naturaleza y siguiendo unas prescripciones técnicas básicas.

[...] Cualquier otro indicador que no sea las variaciones del nivel piezométrico no sirve para calificar una MASb en mal o buen estado cuantitativo. Y los niveles piezométricos deben tomarse, como dice la citada Directiva, en puntos de muestreo "representativos" y suficientes. Como explica el Informe pericial, un punto representativo donde hacer las mediciones, para que éstas sean validas, debe ser un pozo de observación (piezómetro) que no bombee agua y que se encuentre alejado de pozos de extracción de agua, ya que esos bombeos hacen descender de forma anómala el nivel piezométrico en ese entorno del acuífero, tergiversando la realidad. [...].

Por eso, el perito echa en falta un informe suscrito por técnico competente funcionario público que valide la representatividad de las medidas tomadas en los pozos de bombeo usados también como piezómetros.

5.4. La determinación del estado cualitativo o químico de las MASB

El art. 28 del PHGseñala que 16 de las MASb, identificadas en el Apéndice 5.5,estarían en riesgo de no alcanzar el buen estado químico o cualitativo. Esto afectaría a todas las MASb de la Subzona Alto Guadiana, salvo la denominada Aluvial de Azuer.

Normativamente, el "buen estado químico" es el alcanzado por una MASb que cumple todas las condiciones establecidas en el cuadro 2.3.2 del Anexo V DMA,y los parámetros para determinar su estado son la conductividad eléctrica del agua y la concentración de contaminantes.

Más concretamente, tendrá una composición química tal que las concentraciones de contaminantes no presenten efectos de salinidad u otras intrusiones, ni rebasen las normas de calidad aplicables en virtud de otras normas comunitarias, ni sean de tal naturaleza que den lugar a que la masa no alcance los objetivos medioambientales para las aguas superficiales asociadas, ni originen disminuciones significativas de la calidad ecológica o química de dichas masas superficiales ni daños significativos a los ecosistemas terrestres asociados que dependan directamente de la masa de agua subterránea.

Como aprecia el Informe pericial, la DMA se centra en evitar la contaminación de las aguas subterráneas de los acuíferos más superficiales, que son los directamente relacionados con los ecosistemas fluviales. También prevé la creación de una red de seguimiento de las aguas subterráneas que proporcione una apreciación coherente y amplia del estado químico de las aguas subterráneas. De ahí que los puntos de control deban dar información representativa de la calidad de la masa de agua subterránea.

Por su parte, el art. 33.2 RPHestablece que la evaluación del estado químico de las MASb se realizará para toda la masa con los indicadores calculados a partir de los valores de concentraciones de contaminantes y conductividad obtenidos en los puntos de control; añadiendo en el apartado 4 que el plan debe incluir un mapa del estado químico indicando las masas con tendencia significativa y continua al aumento de concentración de cualquier contaminante.

Conforme a su experiencia profesional, el perito observa que los altos valores de contenidos en nitratos o fosfatos pueden estar fácilmente sesgados si se mide en un pozo somero, de poca profundidad, con defectos constructivos que permiten la entrada de escorrentías por su boca y ubicados cerca o dentro de establecimientos ganaderos o industriales. Por lo que resulta mucho más fiable medir en sondeos profundos, emplazados fuera de los núcleos urbanos, cuyos primeros metros de perforación estén aislados de la superficie y con los filtros más profundos.».

Y termina su demanda suplicando:

«[...] dicte sentencia por la que DECLARE NO CONFORMES A DERECHO Y ANULE las siguientes determinaciones del REAL DECRETO 35/2023:

1.- Apartados 1 y 2 de la Disposición Final 1ª "Acuíferos compartidos".

2.- Art. 8.2 y Apéndice 2.6 del Anexo XI, Plan Hidrológico del Júcar.

3.- Art. 49.4 del Anexo XI, Plan Hidrológico del Júcar.

4.- Art. 9 y apéndice 2.5 del Anexo XI, Plan Hidrológico del Júcar, en lo atinente a la definición de la MASb Mancha Oriental.

5.- Arts. 7, 14 y 35 y Apéndices 4.1, 7, 15 y 16 del Anexo V, Plan Hidrológico del Tajo, en lo atinente a las MASB Ocaña, Algodor y Sonseca.

6.- Arts. 28 y 29 y Apéndices 1.2, 5.4 y 5.5 del Anexo VI Plan Hidrológico del Guadiana, en lo atinente a las MASb del Alto Guadiana.».

TERCERO.- Alegaciones de la parte demandada.

El Abogado del Estado considera inviable la pretensión de la actora con fundamento en lo expresado en su contestación, que va oponiéndose a todos los puntos expresados en la demanda desgranando sus argumentos jurídicos, y que podemos resumir como sigue.

«[...] I. SOBRE LA DISPOSICIÓN FINAL PRIMERA DEL RD

Se solicita que se declaren nulos los apartados 1 y 2 de la disposición final primera del Real Decreto 35/2023,24 de enero, que señala.

[...] Pues bien, idénticos argumentos han sido completamente desestimados en STS de 9-524, recaída en el rec. 503/2023 ,cuya acertadísima argumentación jurídica reproducimos seguidamente; entendiendo que este recurso ha de ser igualmente desestimado, en lo que atañe a este extremo impugnatorio, por aplicación de la igualdad en la tutela judicial efectiva.

III. RESPECTO DE LA ANULACIÓN DEL ART. 8.2 Y AP. 2.6 DEL ANEXO XI, PLAN HIDROLÓGICO DEL JÚCAR

Al margen de lo antedicho, y respecto de las concretas masas de agua que se proponen como compartidas, esta parte presenta el informe doc. 1, elaborado por los servicios competentes de la Confederación Hidrográfica del Júcar, que explican en sus págs. 1 a 3 la razón de la propuesta.

Anticipemos ya que, conforme a Jurisprudencia reiterada, el respeto a la discrecionalidad en la actuación del titular de la potestad reglamentaria produce que la labor del Tribunal Supremo, de conformidad con el principio de interdicción de la arbitrariedad proclamado en el artículo 9.3 in fine CE, se limite a la constatación de la necesaria coherencia entre la regulación reglamentaria y la realidad sobre la que se proyecta y a la comprobación de si la normativa impugnada ha incurrido en cualquier infracción del Ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder.

[...] Plenamente aplicable a nuestro caso en que como resulta de nuestro informe adjunto doc. 1, ninguna arbitrariedad cabe imputar a la propuesta: como señala nuestro informe doc. 1, a cuyo mayor detalle nos remitimos [...]

III. SOBRE EL ART. 49.4 DE LAS DISPOSICIONES NORMATIVAS DEL JÚCAR

[...] Pues bien, este precepto ha de ponerse en el contexto de la política comunitaria sobre el agua: De acuerdo con lo establecido en el artículo 4 de la Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (DA), los Estados miembros han de proteger, mejorar y regenerar todas las masas de agua subterránea y garantizar un equilibrio entre la extracción y la alimentación de dichas aguas, con objeto de alcanzar un buen estado de las aguas subterráneas a más tardar quince años después de su entrada en vigor. Este plazo que expiró en el año 2015, ha sido prorrogado al amparo del apartado 4 de ese mismo artículo, a dos nuevas actualizaciones del plan hidrológico; es decir hasta el año 2027. Según la referida Directiva, esta prórroga de plazo se encuentra condicionada a que no se produzcan nuevos deterioros del estado de la masa afectada ( art. 4.4 de la referida norma europea),lo que en modo alguno podría haberse justificado en el plan, si con independencia de la figura formal que se utilizase, se estuviera amparando un incremento de las extracciones actuales en masas que a día de hoy se encuentran intensamente sobreexplotadas y deterioradas.

IV. SOBRE LA DELIMITACIÓN DE LA MASA DE AGUA SUBTERRÁNEA MANCHA ORIENTAL

A ello se dedica el punto III de la demanda, discutiendo la supresión de la MASb Alpera-Carcelén y su anexión a la MASb Mancha Oriental, basándose en el informe técnico que aporta, cuyo contenido reproduce en parte.

Pero como señala nuestro doc. 1 en su apartado III, cuyo detalle damos por reproducido, la definición comunitaria y legal de las masas de agua subterránea permiten que engloben varios acuíferos; siendo que "la complejidad de la zona aconseja una gestión conjunta que garantice la consecución de los objetivos ambientales establecidos por la DMA para las masas de agua subterráneas y superficiales asociadas y la delimitación de una única masa de agua para toda esta zona garantiza precisamente esa gestión conjunta de acuíferos hidrogeológicamente conectados" y que la definición de masas de agua superpuestas, es, conforme al artículo 2.3.1 e) de la Instrucción de Planificación Hidrológica (Orden ARM/2656/2008), de carácter excepcional.

En nuestro informe doc. 1 se contradicen afirmaciones geológicas e hídricas que se utilizan en apoyo de la pretendida improcedencia de esta agrupación, se hace referencia concreta a la motivación siguiendo el expediente, y se critica con detalle que damos por reproducido las afirmaciones que critican el análisis del estado de la masa de agua, en términos que, por su especificación técnica, damos por reproducidos por remisión al referido epígrafe de nuestro informe doc. 1.

Por lo que, en el marco de los límites al control judicial de la potestad reglamentaria ya expuestos, resulta evidenciado que no hay arbitrariedad alguna que justifique el acogimiento de las alegaciones de contrario.

En el ap. IV de la demanda recurre la identificación de estas masas de agua por contrarias (dice) al art. 40 bis f) TRLA, pues dice que no se identifica en el PH un volumen de agua, sino -únicamente una superficie, considerando que su calificación como "en riesgo de no alcanzar buen estado cuantitativo" no se justifica, y señalando que la prohibición de nuevas concesiones del art. 35 resulta arbitraria y desproporcionada.

A efectos de dar cumplida respuesta a estas alegaciones, de contenido esencialmente técnico, presentamos como doc. 2 informe de los servicios técnicos de la Confederación Hidrográfica del Tajo, que concluye que los artículos recurridos en la demanda interpuesta por Cooperativas Agroalimentarias de Castilla-La Mancha son los mismos que se esgrimieron en el fondo en el rec. 457/2023, respecto del que aún no se ha dictado sentencia.

VI. SOBRE LA PRESUNTA NULIDAD DE LOS ARTS 28, 29 Y AP. 1.2, 5.4 Y 5.5 DEL PHG

Se dedica a ello el ap. V de la demanda, considerando que se ha ignorado una parte sustancial de las aguas subterráneas, determinando un recurso renovable muy inferior al real, lo que ha llevado a incorrectas (dice) consideraciones sobre el pretendido mal estado de las masas de agua del Alto Guadiana, protestando contra las medidas restrictivas así impuestas, y aportando informe pericial cuyo contenido reproduce la demanda.

Destaquemos que alegaciones análogas (infravaloración de recursos hídricos) han sido reiteradamente desestimadas por nuestro Tribunal, p. ej. en la STS de 2-4-2019, rec. 4400/2016 [...]

[...] por ello, aportamos también, para desmentir las alegaciones técnicas del recurrente y como doc. 3, informe del servicio técnico competente de la Confederación Hidrográfica del Guadiana.

-Que no es cierto que sólo se haya considerado el recurso subterráneo que fluye hacia los ríos, pues en la evaluación de los recursos hídricos en las masas de agua subterránea del Alto Guadiana se consideran las transferencias de recurso subterráneo entre las masas y con las cuencas contiguas (transferencias laterales). Los recursos se evalúan mediante balances que consideran todas las componentes del ciclo hidrológico: la recarga o infiltración por lluvia, la evapotranspiración, las transferencias desde o hacia otras masas de agua subterránea colindantes y las entradas y salidas desde ríos, así como las variaciones en el almacenamiento. Estos cálculos se realizan mediante simulaciones del modelo modflow de flujo subterráneo de las masas del Alto Guadiana, modelo FLUSAG, que se lleva actualizando y recalibrando desde el primer ciclo de planificación.

[...]

-Respecto de la no inclusión en el inventario de recursos hídricos de las aguas subterráneas almacenadas en los acuíferos, se explica que para la estimación de los recursos hídricos en las masas de agua subterránea del Alto Guadiana se ha seguido en todo momento lo indicado en la normativa vigente. En este sentido, se han tenido en cuenta las definiciones que aparecen en la Instrucción de Planificación Hidrológica (Orden ARM 2656/2008, de 10 de septiembre),de modo que, de acuerdo con el apartado 5.2.4.1, de la citada Instrucción, los recursos renovables se componen de la recarga por infiltración de lluvia, recarga por retorno de regadío, pérdidas en el cauce y transferencias desde otras masas de agua subterránea, habiéndose contemplado todos estos términos en la evaluación de los recursos naturales totales de la cuenca. Todo ello con el detalle que en el informe se justifica.

-Respecto de la no distinción entre masas superiores e inferiores, y como explica el referido informe, no se considera que esta posibilidad pueda suponer una mejora en la gestión de las masas, ni se trata de una imposición legal: [...] El no haber definido masas de agua superiores e inferiores -como señala el informe- no supone una merma en el conocimiento de los recursos naturales en los acuíferos inferiores, ya que, en la caracterización de las masas de agua subterránea del Guadiana se consideran todos los niveles acuíferos que se encuentran en las mismas. Y no se hurta información alguna pues, como dice el referido informe, esta información está disponible en el anejo 2 de la memoria del Plan Hidrológico de cuenca del Tercer Ciclo de planificación en las fichas de caracterización individual de las MASb en riesgo en la Demarcación Hidrográfica del Guadiana.

-También se da respuesta en el informe a la afirmación según la cual serian cuestionables los valores de evapotranspiración real de la Subzona Alto Guadiana, que resultarían anormalmente altos en comparación con el resto de las subzonas de la cuenca del Guadiana y de las cuencas hidrográficas más próximas. Como explica el informe en detalle-pag. 4, a cuyo detalle nos remitimos-, la diferencia entre los valores que encontramos en las distintas zonas de la península no es indicativa de ningún cálculo erróneo y se puede explicar a partir de las reglas básicas de la hidrología.

-Respecto de la determinación del estado cuantitativo de las aguas subterráneas, con utilización de piezómetros, nuestro informe desmiente en sus pags 5 a 7, que muestran el detalle los errores interpretativos en que incurre el perito cuyas aseveraciones asume la contraparte; de nuevo en términos que por economía procesal damos por reproducidos en su literalidad.

-Por último, y en sus dos últimas páginas, se hace un resumen sobre la metodología para la determinación del estado cualitativo o químico de las masas de agua subterránea, recogiendo que la evaluación del estado químico de las MASb se realiza con base en los registros obtenidos en los distintos puntos de control del estado químico de la red de control, de acuerdo con los programas de seguimiento establecidos en el Plan Hidrológico de cuenca, aplicando, como en el caso del estado cuantitativo, el procedimiento de evaluación indicado en la "Guía para la evaluación del estado de las aguas superficiales y subterráneas" aprobada por la Secretaría de Estado de Medio Ambiente del MITECORD en Abril de 2021.

Por lo que, como hemos dicho respecto de alegaciones similares, no existe arbitrariedad alguna y menos infracción de disposición sectorial alguna; por lo que este motivo debe ser también desestimado. Porque no puede olvidarse, como recuerda el informe, que ya en el pasado la Sala a la que tengo el honor de dirigirme( STS de 2-4-2019, rec. 4400/2016. F. Sexto; de 4-3-2019, rec. 790/2016, y STS de 19-3-2019, rec. 4376/2016) ha confirmado la declaración en riesgo de las masas del Alto Guadiana en relación con PHC del año 2016, lo que hace incluso inverosímil que haya existido con posterioridad una mejora de su estado que justificase una calificación diversa; mejora a la que en ningún caso se hace referencia de contrario.»

CUARTO.- La revisión de los planes hidrológicos aprobada por el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero.

La Disposición adicional undécima del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, siguiendo las previsiones de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, obliga a revisar cada seis años los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas. Ello determina que los planes revisados mediante el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, referidos al ciclo sexenal 2016-2021, deban ser nuevamente actualizados para su aplicación en el periodo 2022-2027, siendo ésta la finalidad del Real Decreto impugnado.

Según el artículo 41.2 del texto refundido de la Ley de Aguas, el procedimiento para elaborar y revisar los planes hidrológicos se regulará por vía reglamentaria. A este mandato obedece el Reglamento de la Planificación Hidrológica, aprobado por el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, y recientemente modificado por el Real Decreto 1159/2021, de 28 de diciembre. Completa el desarrollo reglamentario previsto en la ley la Instrucción de Planificación Hidrológica, aprobada por la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, de aplicación a las cuencas hidrográficas intercomunitarias y, por tanto, de especial relevancia en el trabajo de revisión de estos planes hidrológicos.

Junto a las disposiciones citadas, deben mencionarse otras normas prevalentes que completan y establecen los requisitos que deben atender los planes hidrológicos que se revisan con el Real Decreto impugnado. Entre todas ellas destacan el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril; el Real Decreto 817/2015, de 11 de septiembre, por el que se establecen los criterios de seguimiento y evaluación del estado de las aguas superficiales y las normas de calidad ambiental; y el Real Decreto 1514/2009, de 2 de octubre, relativo a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación y el deterioro.

Por otra parte, el artículo 41.1 del texto refundido de la Ley de Aguas determina que la elaboración y la propuesta de ulteriores revisiones de los planes hidrológicos se llevarán a cabo por el organismo de cuenca correspondiente, o por la administración hidráulica competente para el caso de las cuencas comprendidas íntegramente en el ámbito territorial de una comunidad autónoma que haya asumido esas competencias.

La parte dispositiva del Real Decreto impugnado consta de un artículo, nueve disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria, cinco disposiciones finales y trece anexos.

Los doce primeros anexos incluyen el contenido normativo de los correspondientes planes hidrológicos. Se trata, como dispone el artículo 81.1.b) del Reglamento de la Planificación Hidrológica, aprobado por el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, de determinados contenidos del plan que tienen carácter de norma y que han de publicarse en el Boletín Oficial del Estado.

QUINTO.- Planes hidrológicos y potestad reglamentaria.

Como hemos ya señalado en múltiples sentencias de la Sala en relación a recursos interpuestos contra esta misma disposición general, debemos primeramente señalar que el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero responde al ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de la Administración Pública, y como hemos dicho ya en SSTS de esta Sala, entre otras en la de 22 de marzo de 2019 (recurso 4432/2016), o en la de 1 de abril de 2019 (recurso 4448/2016):

«[...] el control jurisdiccional alcanza a la observancia del procedimiento de elaboración legalmente establecido, con respeto al principio de jerarquía normativa y de inderogabilidad singular de los reglamentos, así como la publicidad necesaria para su efectividad ( art. 9.3 CE ), según establece el art. 52 de la Ley 30/92 , y el art. 131 de la actual Ley 39/2025 , y que son las delimitaciones sustantivas y formales de la potestad reglamentaria las que determinan el ámbito del control judicial de su ejercicio, atribuido por el art. 106 de la Constitución , en relación con el art. 1 de la Ley 29/98, a la Jurisdicción Contencioso Administrativa , lo que se plasma en el juicio de legalidad de la disposición general en atención a las referidas previsiones de la Constitución y el resto del ordenamiento, que incluye los principios generales del Derecho (interdicción de la arbitrariedad, proporcionalidad,...), y que conforman las referidas exigencias sustantivas y formales a las que ha de sujetarse, cumplidas las cuales, queda a salvo y ha de respetarse la determinación del contenido y sentido de la norma, que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita y que no puede sustituirse por las valoraciones subjetivas de la parte o del propio Tribunal que controla la legalidad de la actuación, como resulta expresamente del artículo 71.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , que aun en el supuesto de anulación de un precepto de una disposición general no permite determinar la forma en que ha de quedar redactado el mismo.

Como señala la sentencia de 16 de diciembre de 2008 (rec. 61/2007 ) "las apreciaciones subjetivas del recurrente sobre la oportunidad del criterio establecido por el titular de la potestad reglamentaria, cualquiera que sea la valoración que merezca, no constituye una razón o motivo de nulidad de la disposición, pues, como ya señalamos al examinar la jurisprudencia sobre el alcance del control jurisdiccional de la potestad reglamentaria, se trata de valoraciones que pertenecen al ámbito de la discrecionalidad y consiguiente decisión del contenido y sentido de la norma, que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita, sin que la impugnación de una disposición general pueda fundarse en los criterios de oportunidad o conveniencia subjetivos de quien la impugna, como señala la sentencia de 5 de diciembre de 2007 , consideraciones de oportunidad que, como indica la sentencia de 13 de junio de 2007 , no suponen en modo alguno que la regulación sea contraria a derecho".»

Así, debemos recordar que, conforme al artículo 40.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, la planificación hidrológica tiene «por objetivos generales conseguir el buen estado y la adecuada protección del dominio público hidráulico y de las aguas objeto de esta ley, la satisfacción de las demandas de agua, el equilibrio y armonización del desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos en armonía con el medio ambiente y los demás recursos naturales».Añade dicho artículo, en su apartado 2, que la gestión racional y sostenible del recurso «[...] condicionará toda autorización, concesión o infraestructura futura que se solicite».Y su apartado 4 que los planes hidrológicos serán públicos y vinculantes, sin perjuicio de su actualización periódica y revisión justificada, y no crearán por sí solos derechos en favor de particulares o entidades, por lo que su modificación no dará lugar a indemnización, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 65.

En congruencia con ello, el artículo 42 del TRLA establece el contenido obligatorio de los planes hidrológicos de cuenca, previendo en el mismo, como se desprende de sus apartados a) y b), tanto la descripción general de la demarcación hidrográfica, con inventario de los recursos superficiales y subterráneos, como los usos y demandas existentes con una estimación de las presiones sobre el estado cuantitativo de las aguas, la contaminación de fuente puntual y difusa, incluyendo un resumen del uso del suelo y otras afecciones significativas de la actividad humana, así como la asignación y reserva de recursos para usos y demandas actuales y futuros, con consideración de la conservación y recuperación del medio natural.

SEXTO.- Sobre la nulidad de pleno derecho de la Disposición final 1ª del RD 35/2023 : Vulneración de la jerarquía normativa y de la reserva formal de ley.

6.1.-Sobre esta misma cuestión esta Sala ya se pronunció en STS de 9 de mayo de 2024 en Rc 503/2023 (interpuesto contra el mismo RD) en doctrina que es de plena aplicación al caso mutatis mutandis,al señalar:

«[...] El recto entendimiento de la disposición recurrida, disposición final primera del Real Decreto 35/2023 , requiere, de un lado, contemplarla en su integridad, aunque la actora impugne solamente sus dos primeros apartados, y de otro, no perder de vista su adecuada ubicación sistemática en el contexto legal al que tal disposición responde constituido, fundamentalmente, por el TRLA, la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional (LPHN) y el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Planificación Hidrológica (RPH).

Comenzaremos por referirnos al contexto normativo en el que la disposición recurrida se inserta.

Los acuíferos compartidos se encuentran definidos en los arts. 3.a) y 7 de la LPHN. Dispone este último precepto que:

"1. Se consideran acuíferos compartidos, a los efectos previstos en esta Ley, los que, estando situados en ámbitos territoriales de dos o más Planes Hidrológicos de cuenca, se enumeran en el anexo I de la presente Ley. Reglamentariamente se determinará el procedimiento para definir y delimitar la poligonal de los nuevos acuíferos compartidos que vayan determinándose en cada momento. La delimitación de acuíferos compartidos, cuando afecte a cuencas intracomunitarias, deberá ser previamente informada por la Administración hidráulica de la Comunidad Autónoma correspondiente.

2. En el anexo I de esta Ley se recoge la asignación de los recursos hídricos de cada acuífero compartido entre las cuencas afectadas. Cada Plan Hidrológico deberá recoger las asignaciones efectuadas en esta Ley."

Y el anexo I de dicha ley contiene, efectivamente, un listado de acuíferos compartidos.

En cuanto al régimen jurídico de estos acuíferos compartidos, se encuentra sustentado en la necesidad de coordinación que demanda su ubicación territorial entre dos o más cuencas. A la necesidad de coordinación de estos acuíferos se refiere específicamente el art. 8 LPHN que prevé la notificación recíproca entre los organismos de cuenca afectados y atribuye la resolución de discrepancias al Ministerio de Medio Ambiente. Asimismo, el art. 16 bis.3 TRLA obliga a garantizar la coordinación en la gestión de estos acuíferos compartidos. Y es también esta necesidad de coordinación la que determina su regulación en la ley por la que se aprueba el Plan Hidrológico Nacional uno de cuyos cometidos es, precisamente, la coordinación de los diferentes planes hidrológicos de cuenca (art. 45 TRLA), siendo uno de sus contenidos "la delimitación y caracterización de las masas de agua subterránea compartidas entre dos o más demarcaciones, incluyendo la asignación de recursos a cada una de ellas" (art. 67.2 RPH).

Ahora bien, el listado contenido en la LPHN no puede considerarse un listado cerrado, entre otras razones, porque la propia ley lo configura como un listado abierto al referirse en el precepto que hemos transcrito a "los nuevos acuíferos compartidos que vayan determinándose en cada momento", remitiéndose al reglamento para determinar el procedimiento para definir y delimitar estos "nuevos acuíferos compartidos". Además, constituye una obligación legal impuesta al Ministerio de Medio Ambiente (actualmente, Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, MTE) la elaboración de programas de mejora del conocimiento hidrogeológico de los acuíferos y de las aguas subterráneas (art. 29 LPHN), programas de los que puede surgir la constatación de nuevos acuíferos compartidos. Y en fin, los planes de cuenca deben realizar "una propuesta de masas de agua subterránea compartidas con otras demarcaciones, que será tomada en consideración en el Plan Hidrológico Nacional para su delimitación y caracterización" (art. 9.2 RPH).

Por tanto, ningún obstáculo existe para que se proceda a la actualización del listado de acuíferos compartidos que se contempla en el anexo I LPHN, actualización que, como advierte el Abogado del Estado, no se realiza desde la aprobación de la ley en 2001, hace más de veinte años. La elaboración y preparación de dicha actualización se atribuye por la ley al Ministerio de Medio Ambiente -actualmente, MTE- (art. 45.2 TRLA) y, una vez realizada e incorporada al PHN, debe ser incorporada también a los planes hidrológicos de cuenca que deben adaptarse a ella (art. 45.3 TRLA).

Y es precisamente a la preparación de esta actualización a la que se encamina la disposición final impugnada, como puede observarse de la lectura de su texto íntegro, de la que se desprende que los dos apartados impugnados, apartados 1 y 2, no son sino preparación del objetivo que se expresa en su apartado 3, consistente en la elaboración de un anteproyecto de ley que actualice la LPHN en lo relativo a los acuíferos compartidos.

Dice así el texto íntegro de esta disposición final primera:

"Disposición final primera. Acuíferos compartidos.

1. En el plazo de un año desde la entrada en vigor de este real decreto, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, partiendo de la información recogida en los planes hidrológicos aprobados, elaborará un catálogo de acuíferos compartidos que identifique las masas de agua subterránea incluidas en cada uno de ellos. Este catálogo será aprobado, previo informe del Consejo Nacional del Agua, mediante acuerdo del Consejo de Ministros y servirá de referencia técnica para la futura actualización de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, en relación a los acuíferos compartidos.

2. Cuando un acuífero catalogado como compartido incluya masas de agua que hayan sido declaradas en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo o químico por un organismo de cuenca, esta declaración dará lugar a que los demás organismos de cuenca que participan del mismo acuífero compartido adopten en su territorio medidas de gestión equivalentes y coordinadas en el plazo máximo de seis meses contados desde la publicación del acuerdo de Consejo de Ministros al que se refiere el apartado anterior, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 5 del Reglamento de la Administración Pública del Agua, aprobado por el Real Decreto 927/1988, de 29 de julio .

3. Antes del 31 de diciembre de 2024 el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico propondrá un anteproyecto de ley con el que actualizar los contenidos de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, en aquellos aspectos referidos a los acuíferos compartidos.

4. De acuerdo con el artículo 45.3 del texto refundido de la Ley de Aguas , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, los siguientes planes hidrológicos se adaptarán a las previsiones, en particular sobre acuíferos compartidos, recogidas en el Plan Hidrológico Nacional."

Así pues, esta disposición final regula los trabajos preparatorios que debe llevar a cabo el MTE (art. 45.2 TRLA) para elaborar, antes del 31 de diciembre de 2024, un anteproyecto de ley que actualice la LPHN en relación con los acuíferos compartidos. Estos trabajos preparatorios consisten en la elaboración, en el plazo de un año, de un catálogo previo que los identifique, partiendo de la información recogida en los planes hidrológicos aprobados -que, recordemos, tienen que contener propuestas de masas de agua subterránea compartidas para su toma en consideración en el PHN (art. 9.2 RPH)-, catálogo que será aprobado por el Consejo de Ministros, previo informe del Consejo Nacional del Agua, y que, una vez que se incorpore al PHN mediante la correspondiente modificación legislativa, obligará a los planes de cuenca a adaptarse a sus previsiones (art. 45.3 TRLA).

Por tanto, ninguna reserva de ley se incumple con estas previsiones ya que el catálogo al que se refiere el apartado primero de la disposición final se configura como un trabajo preparatorio de la tarea de actualización de la LPHN en relación a los acuíferos compartidos que la ley encomienda al Ministerio. Su finalidad expresamente declarada es la de ser incluido como "referencia técnica" en un anteproyecto de reforma de dicha ley que, de conformidad con esta disposición, debe elaborarse antes del 31 de diciembre de 2024.

Ciertamente, la inclusión en el catálogo aprobado en Consejo de Ministros de un acuífero compartido que incluya una masa de agua que haya sido declarada en riesgo de no alcanzar el buen estado por un organismo de cuenca, dará lugar a que los demás organismos de cuenca que lo comparten "adopten en su territorio medidas de gestión equivalentes y coordinadas" en el plazo de seis meses desde la publicación del acuerdo de aprobación del catálogo. Pero ello no es sino consecuencia obligada de la necesidad de coordinación legalmente impuesta a la gestión de estas masas compartidas expresamente establecida en el art. 16 bis.3 TRLA -y que la propia disposición impugnada contempla al referirse al art. 5 del Real Decreto 927/1988 -, y deriva, asimismo, de otros preceptos concordantes del TRLA que a lo largo de su articulado demandan de forma recurrente una explotación racional, ambientalmente sostenible y subordinada al interés general como principios vertebradores de la ordenación y gestión de un recurso público escaso como es el agua (arts. 14, 40, 55 ó 59 TRLA, entre otros).

Y ello no significa -como advierte la Abogacía del Estado- que tales medidas hayan de ser adoptadas de plano, sin oír a los interesados -como, v.gr., las comunidades de usuarios/regantes-, o al margen del procedimiento establecido en el art. 56 TRLA (caso de ser procedente), pues nada se dice a este respecto en la disposición impugnada. Se trata simplemente de garantizar que, entre tanto se elabora el anteproyecto de ley de reforma de la LPHN para la actualización de los acuíferos compartidos, estas masas de agua, que han sido ya propuestas en los planes hidrológicos como compartidas, cuenten con la protección que demanda su explotación racional y debidamente coordinada legalmente exigida.

Razones que nos llevan a la desestimación del presente recurso.»

6.2.-Específicamente, además, las alegaciones que se hacen respecto del artículo. 8.2 PHJ,en relación con su Apéndice 2.6,que considera la MASB Mancha Oriental como una masa de agua compartida con la demarcación del Guadiana, deben ser desestimadas. En primer lugar, reiterando lo ya dicho en el apartado 6.1. Y en segundo lugar, porque no se aprecia en la argumentación del demandante que en su regulación exista arbitrariedad alguna, y es que dentro del margen de discrecionalidad en el ejercicio de la potestad reglamentaria, el RD está motivado razonable y razonadamente a estos efectos de una manera técnica y con sustento jurídico. Así se aprecia también del informe n.º 1 de la contestación que viene a señalar que se trata de masas de agua compartidas que ya fueron propuestas para su estudio y caracterización por el Instituto Geológico y Minero de España (IGME) previamente a la aprobación del Plan Hidrológico de cuenca del Júcar (PHJ) mediante la denominada encomienda de gestión para desarrollar diversos trabajos relacionados con el inventario de recursos hídricos subterráneos y con la caracterización de acuíferos compartidos entre demarcaciones hidrográficas de la Dirección General del Agua del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. En dicho informe se señala cómo, si bien la masa de agua Mancha Oriental no ha sido declarada en riesgo cuantitativo o químico por Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Júcar, lo cierto es que esta masa de agua se encuentra en mal estado cuantitativo de acuerdo a la evaluación realizada en el PHJ según la «Guía para la evaluación del estado de las aguas superficiales y subterráneas», impactada y en riesgo cuantitativo por descenso piezométrico, afección a masas de agua superficiales y afección a ecosistemas, tal como allí se detalla.

Y es que hay que tener en cuenta que la aplicación de la Disposición final 1ª del RD 35/2023 no implica iguales medidas en ambas demarcaciones respecto del acuífero, sino que las medidas de gestión que se establezcan conforme a su finalidad, en cada una de ellas, sean las específicamente eficaces para el logro del objetivo planteado, que no es más que la consecución del buen estado de la masa de agua, y que las medidas se establezcan de forma coordinada con la demarcación vecina.

SÉPTIMO.- Sobre la nulidad de pleno derecho del artículo 49.4. del Plan Hidrológico del Júcar (Anexo XI del RD 35/2023 ): Vulneración de la jerarquía normativa y de la reserva formal de ley.

7.1.-Sobre una análoga alegación esta Sala ya se pronunció en STS de 9 de mayo de 2024 en Rc 434/2023 (interpuesto contra el mismo RD 35/2023, si bien se impugnaba una limitación de autorización respecto de masas no declaradas formalmente en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo referido a la planificación de otra cuenca), cuya doctrina jurídica es de plena aplicación al presente caso mutatis mutandis.Señalaba nuestra sentencia:

«[...] El recurrente se limita a alegar el carácter contra legem del condicionamiento, en atención a que el Real Decreto 35/2023, no puede imponer algo que no prevea el artículo 54 TRLA, argumento impugnatorio que sin embargo, queda enervado con fundamento en la política comunitaria de sostenibilidad de los recursos hídricos sobreexplotados o en riesgo de estarlo y los objetivos generales de la planificación hidrológica, que justifican el condicionamiento impuesto en el inciso final del precepto impugnado. Al hilo de lo así razonado, convendrá recordar que el artículo 34.2 del Anexo X del Real Decreto 35/2023 que - recordemos- no ha sido impugnado por la parte, dispone como norma general con las excepciones expresamente contempladas en la normativa que contiene, que a los efectos del Plan que norma, no se otorgaran concesiones o autorizaciones de aguas que, " impliquen la asignación de nuevos volúmenes o el incremento en la demanda real de las explotaciones existentes como consecuencia de un cambio en sus características esenciales, ni tampoco aquellas orientadas a la generación de nuevos regadíos o áreas de demanda."

Sin perjuicio en efecto, de que esta Sala viene sosteniendo de modo uniforme el carácter normativo de los planes hidrológicos con las consecuencias que ello comporta en el ámbito objetivo de fiscalización jurisdiccional -doctrina que se mantiene y ratifica con ocasión del presente pronunciamiento- el análisis del documento aportado por la Administración demandada evidencia una motivación bastante que enlaza con las previsiones del artículo 48 del Real Decreto 35/2023 (Anexo X) relativo a las principales determinaciones de los programas de actuación en masas de agua subterráneas declaradas en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo, del que se infiere que un 60% de las aguas subterráneas de la cuenca del Segura, se encuentran en riesgo de sobreexplotación o en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo definido por los criterios previstos en el artículo 171 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

La recurrente invoca la Sentencia de esta Sala y Sección número 319/2019, de 12 de marzo (Rec. 4333/2016 ) en particular, lo razonado en su FD Undécimo. No obstante, no otorga la cobertura pretendida pues lo razonado versa sobre la necesidad o no de obtener con carácter general, la autorización para usos previstos en el artículo 54.2 TRLA, en todas y cada una de las masas de aguas subterráneas de la demarcación, sin perjuicio de su estado y de que se encontrasen o no sobreexplotadas, sin que la Sala niegue que en los acuíferos sobreexplotados o en riesgo de estarlo, de conformidad con el texto legal vigente, deba exigirse la correspondiente autorización.

Es de destacar que en el presente recurso, el artículo 49 impugnado se refiere con exclusividad, a las masas ya declaradas en riesgo, si bien el articulo 54 TRLA, contempla dos situaciones diferenciadas. De un lado, los acuíferos no declarados sobreexplotados o en riesgo de estarlo, siendo que el propietario del predio puede usar las aguas subterráneas, en las condiciones que reglamentariamente se establezcan, ratificando esta Sala que se trata de una limitación que con carácter general, no puede imponerse por no estar prevista legalmente; y, de otro, el supuesto de los acuíferos declarados sobreexplotados o en riesgo de estarlo para los que se precisa de autorización para realizar obras de captación y alumbramiento (artículo 171.5, letra b) RDPH), siendo este último, al que en concreto se refiere el precepto ahora impugnado.

Añadamos para finalizar, la coherencia del régimen jurídico impugnado con las previsiones del artículo 4 de la Directiva Marco del Agua , cuyo artículo 4 postula la mejor protección y regeneración de todas las masas de agua subterránea; la necesidad de garantizar un equilibrio entre extracción y alimentación de ellas con el fin de alcanzar su buen estado a más tardar a los 15 años de su entrada en vigor que habiendo expirado en el año 2015, ha obligado a dos prórrogas del PH, hasta el año 2017.

En definitiva, con independencia del instrumento formal que se utilizase es dable concluir que la consecuencia del citado objetivo se muestra como prioritario.»

7.2.-En la misma línea expuesta, el precepto invocado ha de ponerse en el contexto de la política comunitaria sobre el agua como señala la STS transcrita. De acuerdo con lo establecido en el artículo 4 de la Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (DA), los Estados miembros han de proteger, mejorar y regenerar todas las masas de agua subterránea y garantizar un equilibrio entre la extracción y la alimentación de dichas aguas, con objeto de alcanzar un buen estado de las aguas subterráneas a más tardar quince años después de su entrada en vigor. Este plazo, que expiró en el año 2015, ha sido prorrogado hasta el año 2027. Según la referida Directiva, esta prórroga de plazo se encuentra condicionada a que no se produzcan nuevos deterioros del estado de la masa afectada ( art. 4.4 de la referida norma europea), lo que en modo alguno podría haberse justificado en el plan si, con independencia de la figura formal que se utilizase, se estuviera amparando un incremento de las extracciones actuales en masas que a día de hoy se encuentren por encima de los recursos disponibles.

Por ello, con carácter general, para las masas en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo por superar los recurso disponibles se impone no solo que no se otorguen nuevos aprovechamientos, sino que únicamente podrá conseguirse su recuperación y buen estado mediante una reducción progresiva de los usos actuales, encaminada a equiparar las demandas existentes a la disponibilidad natural de recursos.

Sobre esta base, la ley no exige autorización solo cuando se trate de acuíferos declarados como sobreexplotados, sino también en los que están «en riesgo» de sobreexplotación: y, a juicio de esta Sala, lo están las masas de agua subterránea en las que los derechos reconocidos superan el recurso disponible.

En esta línea de principio, si bien referida a una autorización para aprovechamiento de aguas pluviales, nuestra STS de 2-6-2021, RCA 2335/2020, y con referencia al artículo 98 TRLA, ya señaló que será la planificación hidrológica la que determine el contenido del derecho de todos los aprovechamientos, estén sometidos a concesión o a simple autorización; y siempre con los condicionantes legales y de la normativa europea en aras a la protección de las aguas.

OCTAVO.- Sobre la nulidad de la definición de la masa de agua subterránea Mancha Oriental en el artículo 9 y apéndice 2.5 del Plan Hidrológico del Júcar, por ilegal anexión de la MASb Alpera-Carcelen.

En este aspecto, y sobre el control de la discrecionalidad de la potestad reglamentaria, su motivación, así como la finalidad específica, contenido y objeto de los informes técnicos aportados por el recurrente para su proyección anulatoria debe señalarse:

8.1.-Como señala la sentencia de 16 de diciembre de 2008 (rec. 61/2007) -y posteriores, STS 3 de diciembre de 2024 Rc 428/2023-, «las apreciaciones subjetivas del recurrente sobre la oportunidad del criterio establecido por el titular de la potestad reglamentaria, cualquiera que sea la valoración que merezca, no constituye una razón o motivo de nulidad de la disposición, pues, como ya señalamos al examinar la jurisprudencia sobre el alcance del control jurisdiccional de la potestad reglamentaria, se trata de valoraciones que pertenecen al ámbito de la discrecionalidad y consiguiente decisión del contenido y sentido de la norma, que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita, sin que la impugnación de una disposición general pueda fundarse en los criterios de oportunidad o conveniencia subjetivos de quien la impugna, como señala la sentencia de 5 de diciembre de 2007 ,consideraciones de oportunidad que, como indica la sentencia de 13 de junio de 2007 ,no suponen en modo alguno que la regulación sea contraria a derecho».

El control judicial del ejercicio de la potestad reglamentaria, en lo que atañe a la interdicción de la arbitrariedad, establecida para todos los poderes públicos en el artículo 9.3 CE, responde a la necesidad de evitar que el contenido de la norma sea incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular, con la «naturaleza de las cosas» o la esencia de las instituciones, o que el sentido de la decisión, como señala la sentencia de 12 de junio de 2006, «no tiene motivación respetable, sino -pura y simplemente- la conocida sit pro ratione voluntas o la que ofrece lo es tal que escudriñando su entraña, denota, a poco esfuerzo de contrastación, su carácter realmente indefinible y su inautenticidad ( STS 13-7-1984 , 21-11-1985 , 1-12-1986, 19-5-1987 .).»

Sobre este último aspecto de la motivación, señala la STS de 13 de noviembre de 2000 que «una de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa es, sin duda, la reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta, pero aun así la motivación, por la que se hace explícita las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria».

8.2.-En este contexto impugnatorio, el recurrente se remite en este apartado a los informes periciales técnicos aportados en autos.

a) Como ha reiterado esta Sala, no basta la alegación de que el Plan Hidrológico evidencia errores, sino que se exige explicar, técnica y jurídicamente, de manera precisa cómo y por qué razones el Plan es erróneo técnicamente y que esos errores tienen virtualidad anulatoria, no siendo admisible la mera la exposición de una opinión (técnica) sobre la existencia de errores, inexactitudes u omisiones técnicas.

b) En este punto reseñar que la memoria, documentación y anexos explican detalladamente la metodología y fundamentos técnicos hasta llegar a sus previsiones, por lo que no se observa ningún óbice al respecto.

c) Y en este punto, respecto a las objeciones técnicas a las que se remite la demanda en base a sus informes periciales que aporta, debe señalarse que éste no sirve a los efectos anulatorios pretendidos.

El informe pericial realiza una serie de apreciaciones técnicas subjetivas que evidencian una lícita discrepancia con los datos tomados como base, la metodología empleada y la falta de motivación sobre los aspectos que critica, así como el planteamiento de alternativas técnicas a las adoptadas por la Administración tal como se concluye del informe. Sin embargo, del mismo no se puede concluir que existan objetivamente errores fácticos, técnicos y metodológicos que evidencien que los vicios alegados suponen una transgresión jurídica que determine la nulidad del RD aquí impugnado.

d) Por todo ello debemos desestimar también aquí las alegaciones de defectos e imprecisiones técnicas y la falta de motivación del RD impugnado dado el contenido justificativo de la normativa, de la memoria y documentos adjuntos.

8.3.-Por otra parte, y de aplicación general a lo largo de los distintos motivos, deben rechazarse las alegaciones que hace el demandante en sus conclusiones (conclusión I) sobre la inadmisibilidad de los informes aportados por la parte demandada en este proceso judicial. A estas alegaciones se dio cumplida respuesta en Derecho (con fundamento en la jurisprudencia de esta Sala y del TC) por nuestro Auto de fecha 22 de enero de 2025, en el que se admitieron definitivamente los informes aportados por la parte demandada.

NOVENO- Sobre la nulidad de los artículos 7 , 14 , 35 y Apéndices 4.1,7, 15 y 16 del Plan Hidrológico del Tajo (Anexo V RD 35/2023 ) en lo atinente a las MASb Ocaña, Algodor y Sonseca.

9.1.-Sobre esta misma cuestión esta Sala ya se pronunció en STS de 18 de Diciembre de 2024 Rc 457/2023 (interpuesto contra el mismo RD) y que sigue la línea de nuestra STS 3 de diciembre de 2024 (Rc 428/2023) en doctrina que es de plena aplicación al caso mutatis mutandis,al señalar:

«[...] SÉPTIMO.- Sobre la indebida inclusión de las masas de agua subterráneas de Algodor, Sonseca y Ocaña en los Apéndices 15 y 16.

Como pretensión subsidiaria se plantea en demanda la nulidad del artículo 35 del Anexo V del RD 35/2023 y de sus Apéndices 15 y 16; preceptos cuyo objeto es la declaración de masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo.

Para sustentar tal petición se esgrimen diversos motivos.

1. En primer término, los recurrentes mantienen que se han delimitado masas de agua que no cumplen con lo establecido en el artículo 40 bis f) del TRLA y ni con el epígrafe 1.2 del IPH ya que no constituyen un volumen claramente diferenciado de aguas subterráneas en un acuífero o acuíferos.

El Abogado del Estado opone que el concepto que la Directiva 2000/60/CE proporciona de las masas de agua subterránea permite reputar como tales a masas de agua que abarquen más de un acuífero cuando la interrelación entre masas de agua subterránea y masas de agua superficial así lo aconseje.

El artículo 40 bis f) del TRLA define «masas de agua subterránea» como un volumen claramente diferenciado de aguas subterráneas en un acuífero o acuíferos. El epígrafe 1.2 del IPH reproduce la misma definición dada por el TRLA.

En todo caso, la definición se extrae del apartado 12) del artículo 2 la Directiva 2000/60/CE .

Se pretende denunciar la conceptuación como masas de agua subterráneas aseverando que la propia Administración reconoce que no hay conexión clara entre acuíferos y, para ello, emplea lo dicho en la Propuesta de Proyecto de Plan Hidrológico sometido a Consulta Pública 2021, concretamente en la página 58 de dicha propuesta, en la que puede leerse que «no existe conexión clara entre acuíferos, con excepción de los acuíferos cuaternarios entre sí». Tal afirmación se encuadra en el resumen conceptual del funcionamiento hidrogeológico.

La recurrente acota esta afirmación dentro de un documento de gran extensión -358 páginas- y cuyo contenido es puramente técnico, ya que sirve para establecer las fichas de masas de agua subterránea, y ello, sin ofrecernos más herramientas o datos científicos que nos permitan excluir, como pretende, las masas de agua de las que tratamos en el concepto que contempla nuestro TRLA y la Directiva Marco del Agua.

Así, el informe pericial que se acompaña junto con la demanda no se pronuncia sobre este motivo referido a la conceptuación de las masas de agua como subterránea, sin que a la vista de la Propuesta de Proyecto de Plan Hidrológico sometido a Consulta Pública 2021 pueda derivarse que las masas de agua de Algodor, Sonseca y Ocaña no cuadren en la definición de masas de agua subterránea del TRLA.

En contraposición a tal falta de prueba de la recurrente debemos estar a la extensa documental técnica que acompaña a la aprobación del RD 35/2023 y que sirve para la determinación de las masas de agua subterránea.

Por lo expuesto, procede desechar este primer motivo de impugnación.

2.Pasamos ahora a analizar el segundo motivo de impugnación que se ciñe a que no existen ni datos ni informes técnicos que permitan declarar en riesgo las masas de agua de Algodor, Sonseca y Ocaña.

Añadiendo a tal motivo el incumplimiento del artículo 56 TRLA y artículos 10, 16 y 32 del RPH y apartado 5.2.3.1 del IPH.

Esta Sala ya ha resuelto una alegación similar a la que aquí nos ocupa en la sentencia 1911/2024, de 3 de diciembre, recurso 428/2023 , en la que se aportaba por la Abogacía del Estado un informe técnico que aquí se reproduce en sus consideraciones sustanciales en la propia contestación a la demanda.

En aras a la seguridad jurídica y para ofrecer una respuesta ajustada y coherente reproducimos aquí cuanto al respecto razonamos en la citada sentencia 1911/2024 :

«[...] Denuncia la parte en la demanda la debida inclusión en los Apéndices 15 y 16 de las masas de aguas subterráneas de Algodor, Sonseca y Ocaña, al no existir justificación del riesgo probable de encontrarse en mal estado cuantitativo. Alega la vulneración de los arts. 32 y ss. del Reglamento de Planificación Hidrológica por inexistencia del control piezométrico necesario para clasificar el estado de las masas de agua subterránea lo que supone la nulidad de pleno derecho de los anejos que analizan su estado. Del mismo modo considera que se ha infringido el apartado 5.2.3.1 de la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, por la se aprueba la Instrucción de planificación hidrológica que establece que la evaluación del estado cuantitativo de una masa o grupo de masas de agua subterránea se realizará de forma global para toda la masa mediante el uso de indicadores de explotación de los acuíferos y de los valores de los niveles de piezométricos.

Como hemos señalado anteriormente el Apéndice 15 enumera las masas de aguas subterráneas en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo y el 16 zonifica las mismas todo ello en aplicación de lo dispuesto en el art. 35 del Anexo V.

Por su parte, el Apéndice 10.2 marca los objetivos medioambientales para las masas de aguas subterráneas indicando para las de Algodor y Sonseca mantener el buen estado en 2027 y para la de Ocaña alcanzar el buen estado en 2033 señalando como motivo de la prórroga condiciones naturales en aplicación del art. 4.4 Directiva Marco del Agua .

La Directiva 2000/60/CE del Parlamento y del Consejo , de 23 de octubre, conocida como Directiva Marco del Agua (DMA) contempla las aguas subterráneas en diversos apartados.

En el Anexo II de la directiva se establece la caracterización de las aguas, tanto las superficiales como las subterráneas

En el apartado 2.1 de este Anexo se contempla la caracterización inicial de las aguas subterráneas, señalando lo siguiente:

«2.1. Caracterización inicial.

Los Estados miembros llevarán a cabo una caracterización inicial de todas las masas de agua subterránea para poder evaluar su utilización y la medida en que dichas aguas podrían dejar de ajustarse a los objetivos para cada masa de agua subterránea a que se refiere el artículo 4. Los Estados miembros podrán agrupar distintas masas de agua subterránea a efectos de dicha caracterización inicial. En el análisis podrán utilizarse los datos existentes en materia de hidrología, geología, edafología, uso del suelo, vertidos y extracción, así como otro tipo de datos, y se indicarán:

- la ubicación y los límites de la masa o masas de agua subterránea;

- las presiones a que están expuestas la masa o masas de agua subterránea, entre las que se cuentan:

- fuentes de contaminación difusas,

- fuentes de contaminación puntuales,

- extracción de agua,

- recarga artificial de agua;

- las características generales de los estratos suprayacentes en la zona de captación a partir de la cual recibe su alimentación la masa de agua subterránea;

- las masas de agua subterránea de las que dependan directamente ecosistemas de aguas superficiales o ecosistemas terrestres.»

Por su parte, en el apartado 2.2., se regula la caracterización adicional de dichas aguas:

«2.2. Caracterización adicional

Una vez realizado dicho análisis inicial de las características, los Estados miembros realizarán una caracterización adicional de las masas o grupos de masas de agua subterránea que presenten un riesgo con el objeto de evaluar con mayor exactitud la importancia de dicho riesgo y de determinar con mayor precisión las medidas que se deban adoptar de conformidad con el artículo 11. En consecuencia, esta caracterización deberá incluir información pertinente sobre la incidencia de la actividad humana (véase el anexo III) y, si procede, información sobre:

- las características geológicas del acuífero, incluidas la extensión y tipo de unidades geológicas,

- las características hidrogeológicas de la masa de agua subterránea, incluidos la permeabilidad, la porosidad y el confinamiento,

- las características de los depósitos superficiales y tierras en la zona de captación a partir de la cual la masa de agua subterránea recibe su alimentación, incluidos el grosor, la porosidad, la permeabilidad y las propiedades absorbentes de los depósitos y suelos,

- las características de estratificación de agua subterránea dentro del acuífero,

- un inventario de los sistemas de superficie asociados, incluidos los ecosistemas terrestres y las masas de agua superficial, con los que esté conectada dinámicamente la masa de agua subterránea,

- los cálculos sobre direcciones y tasas de intercambio de flujos entre la masa de agua subterránea y los sistemas de superficie asociados,

- datos suficientes para calcular la tasa media anual de recarga global a largo plazo,

- las características de la composición química de las aguas subterráneas, especificando las aportaciones de la actividad humana. Los Estados miembros podrán utilizar tipologías para la caracterización de las aguas subterráneas al determinar los niveles naturales de referencia de dichas masas de agua subterránea.»

En definitiva, con estas normas lo que se pretende es determinar el estado y la calidad de las masas de agua subterránea, que es uno de los objetivos fundamentales de la DMA.

En nuestro ordenamiento interno, la obligación de caracterizar las aguas, diferenciando las superficiales de las subterráneas, se encuentra establecida en el artículo 92 ter. del Texto Refundido de la Ley de Aguas , que dice lo siguiente:

«Artículo 92 ter. Estados de las masas de agua.

1. En relación con los objetivos de protección se distinguirán diferentes estados o potenciales en las masas de agua, debiendo diferenciarse al menos entre las aguas superficiales, las aguas subterráneas y las masas de agua artificiales y muy modificadas. Reglamentariamente se determinarán las condiciones técnicas definitorias de cada uno de los estados y potenciales, así como los criterios para su clasificación.

2. En cada demarcación hidrográfica se establecerán programas de seguimiento del estado de las aguas que permitan obtener una visión general coherente y completa de dicho estado. Estos programas se incorporarán a los programas de medidas que deben desarrollarse en cada demarcación.»

El Reglamento de la Planificación Hidrológica, aprobado por Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, que tiene por finalidad desarrollar las anteriores previsiones, contempla en su artículo 10 , como contenido de los planes hidrológicos, tanto la caracterización inicial de todas las masas de agua subterránea de las demarcaciones hidrográficas, para poder evaluar en qué medida dichas aguas podrían dejar de ajustarse a los objetivos medioambientales, como la caracterización adicional de aquellas masas de agua subterránea que estén en riesgo de no alcanzar los objetivos medioambientales.

Por su parte, el art. 35 relativo a los objetivos medioambientales señala que para conseguir una adecuada protección de las aguas subterráneas se deberán alcanzar los siguientes objetivos medioambientales:

a) Evitar o limitar la entrada de contaminantes en las aguas subterráneas y evitar el deterioro del estado de todas las masas de agua subterránea.

b) Proteger, mejorar y regenerar las masas de agua subterránea y garantizar el equilibrio entre la extracción y la recarga a fin de conseguir el buen estado de las aguas subterráneas.

c) Invertir las tendencias significativas y sostenidas en el aumento de la concentración de cualquier contaminante derivada de la actividad humana con el fin de reducir progresivamente la contaminación de las aguas subterráneas.

De los tres objetivos debemos destacar, a efectos del presente recurso, el contemplado en el apartado b) que pretende garantizar el buen estado de las aguas subterráneas mediante un adecuado equilibrio entre la extracción y la recarga.

La parte recurrente considera que no existen datos ni estudios científicos suficientes que justifiquen el riesgo probable de encontrarse en mal estado cuantitativo las masas de agua subterránea Algodor, Sonseca y Ocaña.

Como hemos señalado, entre otras, en nuestra sentencia de 15 de junio de 2022 (recurso 151/2021 ), el alcance de la revisión y control jurisdiccional del ejercicio de la potestad reglamentaria y el deber de motivación de las normas reglamentarias comprende: "[...] tratándose de la impugnación de una disposición normativa, el control jurisdiccional alcanza a la observancia del procedimiento de elaboración legalmente establecido, con respeto al principio de jerarquía normativa y de inderogabilidad singular de los reglamentos, así como la publicidad necesaria para su efectividad ( art. 9.3 CE ), según establece el art. 52 de la Ley 30/92 , y el art. 131 de la actual Ley 39/2025 , y que son las delimitaciones sustantivas y formales de la potestad reglamentaria las que determinan el ámbito del control judicial de su ejercicio, atribuido por el art. 106 de la Constitución , en relación con el art. 1 de la Ley 29/98, de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , lo que se plasma en el juicio de legalidad de la disposición general en atención a las referidas previsiones de la Constitución y el resto del ordenamiento, que incluye los principios generales del Derecho (interdicción de la arbitrariedad, proporcionalidad,...), y que conforman las referidas exigencias sustantivas y formales a las que ha de sujetarse, cumplidas las cuales, queda a salvo y ha de respetarse la determinación del contenido y sentido de la norma, que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita y que no puede sustituirse por las valoraciones subjetivas de la parte o del propio Tribunal que controla la legalidad de la actuación, como resulta expresamente del artículo 71.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , que aun en el supuesto de anulación de un precepto de una disposición general no permite determinar la forma en que ha de quedar redactado el mismo.

Como señala la sentencia de 16 de diciembre de 2008 (rec. 61/2007 ) "las apreciaciones subjetivas del recurrente sobre la oportunidad del criterio establecido por el titular de la potestad reglamentaria, cualquiera que sea la valoración que merezca, no constituye una razón o motivo de nulidad de la disposición, pues, como ya señalamos al examinar la jurisprudencia sobre el alcance del control jurisdiccional de la potestad reglamentaria, se trata de valoraciones que pertenecen al ámbito de la discrecionalidad y consiguiente decisión del contenido y sentido de la norma, que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita, sin que la impugnación de una disposición general pueda fundarse en los criterios de oportunidad o conveniencia subjetivos de quien la impugna, como señala la sentencia de 5 de diciembre de 2007 , consideraciones de oportunidad que, como indica la sentencia de 13 de junio de 2007 , no suponen en modo alguno que la regulación sea contraria a derecho".

El control judicial del ejercicio de la potestad reglamentaria, en lo que atañe a la interdicción de la arbitrariedad, establecida para todos los poderes públicos en el artículo 9.3 CE , responde a la necesidad de evitar que el contenido de la norma sea incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular, con la "naturaleza de las cosas" o la esencia de las instituciones, o que el sentido de la decisión, como señala la sentencia de 12 de junio de 2006 , "no tiene motivación respetable, sino -pura y simplemente- la conocida sit pro ratione voluntas o la que ofrece lo es tal que escudriñando su entraña, denota, a poco esfuerzo de contrastación, su carácter realmente indefinible y su inautenticidad ( STS 13- 7-1984 , 21-11-1985 , 1-12-1986 , 19-5-1987 ...)."

Sobre este último aspecto de la motivación, señala la STS de 13 de noviembre de 2000 , que "una de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa es, sin duda, la reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta, pero aun así la motivación, por la que se hace explícita las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria". Lo que no impide tomar en consideración las particularidades que la motivación presenta en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria, a las que alude la STS de 22 de junio de 2004 , cuando señala que "el deber de motivación, que constituye una garantía del actuar administrativo, no tiene la misma plasmación jurídica en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que en el procedimiento administrativo, al engarzarse en aquél caso en los presupuestos constitucionales sobre la justificación de la norma reglamentaria, por lo que cabe desestimar que se haya acreditado que la norma reglamentaria impugnada carezca de motivación o de razón suficiente para su adopción, o que sean insuficientes los estudios previos, o los informes preceptivos evacuados, que constituyen, según tiene declarado esta Sala del Tribunal Supremo, cánones válidos para enjuiciar la conformidad a Derecho de las disposiciones generales".

De conformidad con la doctrina jurisprudencial transcrita, y a los efectos de resolver sobre la adecuación de la motivación de las decisiones adoptadas por la norma recurrida, debemos tener en cuenta, tanto la documentación obrante en el expediente como la aportada por las partes en el proceso.

A estos efectos el Apéndice 22 del Anexo V da cuenta de la integración de la declaración ambiental estratégica en el Plan definitivamente aprobado de conformidad con lo dispuesto en el art. 26.1 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre , de evaluación ambiental, señalando con relación a las masas de aguas subterráneas con relación a la asignación y reserva de recursos:

"b) Sobre la asignación y reserva de recursos:

La Declaración Ambiental Estratégica solicita que, para todas aquellas masas de agua superficial que no cumplen sus objetivos medioambientales y que padecen presión significativa por extracciones, se reduzcan significativamente las asignaciones. Se ha revisado el cálculo de asignaciones y reservas de recursos hídricos en la demarcación, tomando en consideración las recomendaciones de la declaración ambiental, observándose que de las 144 masas con presiones significativas por extracciones, sólo una masa no cuenta con otro tipo de presiones. En esa masa, la asignación para 2027 coincide con la demanda actual consolidada. En las otras 143 masas, no puede asumirse que sea preciso, de forma genérica, reducir las asignaciones de recursos planteadas en el proyecto de plan hidrológico, con el objetivo de alcanzar el buen estado de esas masas de agua superficial, cuando cuentan con otras presiones significativas, generalmente por contaminación puntual o difusa, cuyos impactos suelen ser más perniciosos. Además, hay que tener en cuenta que con independencia de las asignaciones previstas, el posible aumento de la presión extractiva está limitado por el cumplimiento de los caudales ecológicos. Para garantizar, en la medida de los posible, que dichos caudales se cumplan, el plan plantea restricciones a nuevos aprovechamientos de agua que afectan a 447 masas de agua superficial (de un total de 512), por lo general impidiendo nuevas extracciones durante el período de estío, donde se concentra el riego y por tanto las extracciones, aunque en algunas masas el período con restricciones se extiende a lo largo de todo el año. En el caso de las siete masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo, a las que también se alude en la declaración ambiental, se ha contemplado en el artículo 35 de la normativa, que no se otorguen nuevas concesiones de agua que no sean para abastecimiento humano, en toda o parte de la masa de agua, en función del riesgo identificado. El planteamiento de reducción de asignaciones de la declaración ambiental, establecido de forma general sería contrario a la normativa vigente, y además parece poco coherente con un análisis específico de los problemas existentes y con todo el proceso metodológico y participativo de elaboración del plan hidrológico. En cuanto a la necesidad de analizar en el plan el efecto de las extracciones provocada por las reservas de recursos previstas para zonas regables sobre los objetivos medioambientales de las masas de agua y zonas protegidas, conviene destacar que la gran mayoría de las reservas asociadas a zonas regables corresponden a zonas regables ya existentes cuya concesión está en trámite, debiéndose valorar el efecto de esas hipotéticas extracciones, así como el resto de efectos ambientales de las nuevas zonas regables, en la tramitación ambiental de los expedientes asociados a las actuaciones correspondientes, sin que esta reserva de recursos presuponga la idoneidad de unas actuaciones para cuya aprobación habría que valorar no sólo aspectos asociados al medio hídrico, sino también el impacto de las emisiones asociadas al consumo de energía, la destrucción de hábitats por las superficies de cultivo, etc.

En relación con garantizar un nivel de adaptación frente al cambio climático mediante reducciones de las demandas, este plan hidrológico estudia el comportamiento de los balances al horizonte temporal del año 2039 para valorar el impacto del cambio climático sobre las asignaciones, pero no compromete derechos de utilización de agua para esa fecha. Las distintas soluciones de adaptación que se valoren para la próxima revisión del plan hidrológico, de acuerdo a las Orientaciones Estratégicas sobre Agua y Cambio Climático, darán respuesta a este tipo de problemas. Además, la normativa del plan hidrológico, considera unos plazos concesionales para usos consuntivos de 15 años, salvo en el caso del uso de abastecimiento de poblaciones, plazo coherente con la adopción de las oportunas medidas de adaptación al cambio climático, y que sólo podría ampliarse por causas justificadas que tengan en cuenta el interés público de la actuación".

De este modo es la propia Declaración Ambiental Estratégica la que, con relación a las siete masas de agua subterráneas en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo, a las que también se alude en la declaración ambiental, la que indica que en la normativa del Plan (art. 35), se establezca que no se otorguen nuevas concesiones de agua que no sean para abastecimiento humano, en toda o parte de la masa de agua, en función del riesgo identificado.

El informe preceptivo del Consejo Nacional del Agua sobre la aprobación de la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, el Cantábrico Occidental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, segura coma Júcar y Ebro para el período 2022-2027 señala que entre los aspectos a destacar en estos nuevos planes es de señalar el enfoque común con el que afrontan los grandes problemas: adaptación al cambio climático, depuración de vertidos urbanos, lucha contra la contaminación difusa, recuperación ambiental del espacio fluvial buscando sinergias con la gestión del riesgo de inundación, gestión sostenible de las aguas subterráneas y mejora de la consideración de los objetivos particulares de conservación de las zonas protegidas. Así mismo, puede señalarse otras mejoras técnicas coma en temas como: la identificación y caracterización de las masas de agua, los programas de seguimiento y los procedimientos de valoración del Estado coma el inventario de recursos y, en fin, en la sistemática de presentación de los distintos elementos que configuran los planes.

El Abogado del Estado adjuntó a su escrito de contestación a la demanda un muy detallado informe de la Confederación Hidrográfica del Tajo, redactado a solicitud de la Secretaría General Técnica del MITECO, en el que se da cuenta de metodología seguida y los criterios utilizados para entender que las masas de agua subterráneas de Algodor, Sonseca y Ocaña se encuentran en situación de riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo y las consiguientes limitaciones que derivan de esa declaración como es la limitación de concesiones para abastecimiento y uso industrial y agrario respecto de la de Ocaña.

Tras la explicación del índice de explotación utilizado para evaluar la sostenibilidad del recurso disponible con relación al conjunto de extracciones y dar cuenta de la Instrucción de Planificación hidrológica y la consideración de una masa de agua subterránea en mal estado cuantitativo cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:

- la tendencia piezométrica a largo plazo sea descendiente

- la tendencia piezométrica no es descendiente pero el índice de explotación es mayor igual a 1.

- el índice de explotación sea mayor o igual a 0,8 y además exista una tendencia piezométrica a largo plazo descendiente coma y evaluada mediante un modelo.

En el citado informe se da cuenta del índice de explotación de cada una de las tres masas de agua en la propuesta de plan hidrológico sometida a consulta pública desde el 23 de junio de 2011, junto al análisis del posible incremento de nuevos aprovechamientos atendidas las solicitudes junto al descenso en la recarga por las precipitaciones por el efecto del cambio climático estimado por el Centro de Estudios Hidrográficos (CEDEX), argumentos que justifican que en el caso de la masa de agua subterránea de Algodor la misma alcanzaría un mal estado con independencia de la evolución del nivel piezométrico dado que su índice de explotación pasaría de 0,81 a 1, la masa de agua subterránea de Sonseca de 0,89 pasaría igualmente a 1, teniendo en cuenta que el último informe de seguimiento del plan hidrológico, con derechos otorgados hasta el 31 de diciembre de 2022 el índice de explotación se ha incrementado hasta el valor 0,95 y, en el caso de la masa de agua subterránea de Ocaña de 0,70 se ha pasado tras el último informe de seguimiento del plan hidrológico, con derechos otorgados hasta el 31 de diciembre de 2022 a un valor de 0,84 sin tener en cuenta para su obtención ningún tipo de reducción de la recarga por el efecto del cambio climático.

Como hemos señalado en nuestra reciente sentencia de 25 de octubre de 2024 (recurso ordinario 350/2023 ) aunque es indudable que la caracterización adicional de las masas de aguas es un proceso sujeto a revisión permanente con arreglo a la información que se obtenga en cada momento, lo cierto es que cuando se aprueba la revisión de un plan hidrológico esta deba recoger, como parte de su contenido, la caracterización existente en ese momento, caracterización que se proyecta lógicamente en sus determinaciones normativas, que estarán vigentes hasta la siguiente revisión.

Este modo de proceder no es contrario al principio de seguridad jurídica recogido en el artículo 9.3 de la Constitución Española , pues es el propio ordenamiento jurídico el que pretende un sistema dinámico de protección medioambiental de las aguas, de su calidad y disponibilidad, que se plasma, entre otras medidas, en las sucesivas revisiones de los planes hidrológicos en los que se deben plasmar la situación de las aguas vigente en ese momento, a lo que hay que añadir la más que previsible evolución de las mimas atendidos los factores que inciden en su caracterización con la finalidad de asegurar la adecuada protección, mejora y regeneración de las masas de agua subterránea, garantizando el adecuado equilibrio entre la extracción y la recarga a fin de conseguir el buen estado de las aguas subterráneas y su no degradación.

De este modo, el informe concluye que las 3 masas de agua subterráneas se encuentran actualmente en buen estado, tal y como recogen igualmente los dos informes periciales aportados por la parte actora, pero del mismo modo queda patente el riesgo de que las masas de agua no presenten un buen estado cuantitativo si las medidas establecidas en el plan hidrológico no se aplicasen, en cuyo caso alcanzarían un mal estado cuantitativo y sería necesaria la implantación de un programa de actuación para reducir las extracciones de todos los usuarios con derecho al uso del agua y revertir la situación actual afectando así a más de 3500 usuarios solo las masas de Algodor y Sonseca.

A estos efectos cabe recordar que de conformidad con la Guía para la evaluación del estado de las aguas superficiales y subterráneas el índice de explotación constituye el principal indicador para la evaluación del estado cuantitativo según el test de balance hídrico, el cual se obtendrá como el cociente entre la tasa media anual de extracción y los recursos disponibles. De la citada guía 1 de los motivos por el que una masa de agua pudiera evaluarse en mal estado cuantitativo sería que el índice de explotación superase un valor de 1 con independencia de la tendencia que pudieran presentar las lecturas de los piezómetros. Y como justifica el informe aportado con la contestación a la demanda es el riesgo existente de que las 3 citadas masas de agua subterránea se deterioren y su estado evolucione a malo el que conlleva su inclusión en los apéndices 15 y 16, inclusión que se justifica precisamente para evitar que alcancen ese mal estado.

En el ámbito de protección del medio ambiente la adopción de decisiones, en muchas ocasiones, debe basarse en la determinación cuantitativa del riesgo, de manera que la restricción de actividades potencialmente peligrosas se produce una vez que los estudios científicos contemplan una asociación presumiblemente causal entre dichas actividades y su impacto adverso sobre el medio ambiente, en este caso, adecuada protección de las masas de aguas subterráneas. Ahora bien, en determinados supuestos, no se cuenta, desde el punto de vista científico, con el componente de certeza de un modo indubitado, como acontece en el presente supuesto.

Supone la aplicación del principio de cautela o precaución contemplado en el art. 191 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y que tiene especial relevancia en materia de protección de dominio público hidráulico al señalar el considerando 11 de la Directiva Marco de Agua que, tal como se establece en el artículo 174 del Tratado, la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente debe contribuir a alcanzar los objetivos siguientes la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, y la utilización prudente y racional de los recursos naturales. Asimismo, debe basarse en el principio de cautela y en los principios de acción preventiva, de corrección de los atentados al medio ambiente preferentemente en la fuente misma y de quien contamina paga.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su Sentencia de 10 de abril de 2014, Acino/Comisión, C-269/13 P; EU.C:2014:255, interpretó el principio de precaución del siguiente modo:

«(...) en tanto no se despeje la incertidumbre sobre la existencia o el alcance de los riesgos para la salud humana, es posible adoptar medidas de protección sin esperar a que se demuestre plenamente la realidad y gravedad de tales riesgos" y asimismo, " aun cuando la valoración del riesgo no pueda basarse en consideraciones puramente hipotéticas, no lo es menos también (...) cuando resulta imposible determinar con certeza la existencia o alcance del riesgo alegado por razón de la naturaleza insuficiente, no concluyente o imprecisa de los resultados de los estudios realizados y sin embargo, persiste la probabilidad de un perjuicio real para la salud publica en el supuesto en que se materialice el riesgo, el principio de cautela justifica la adopción de medidas restrictivas.»

La carga de acreditar que las medidas concretas adoptadas en virtud del principio de precaución se ajustan a los principios de necesidad, idoneidad y razonabilidad compete a las administraciones públicas, a través de criterios científicos informados a modo de antecedente y que servirán a la obligada motivación de las previsiones en este caso contempladas en el art. 35 del Anexo V y Apéndices 15 y 16.

Sin embargo, la aplicación del principio de precaución comporta una inversión de la carga de la prueba, debiendo ser quien ejercita la pretensión anulatoria quien acredite la ausencia de justificación, idoneidad y razonabilidad de las medidas adoptadas, acreditación que en modo alguno se ha efectuado en este proceso.

Los informes periciales aportados por la recurrente, relativos a informes de revisión de información MASb de Algodor y Sonseca e informe de revisión de información MASb Ocaña no desvirtúan, a juicio de la Sala, las razones tenidas en cuenta por la Administración para justificar el mantenimiento de la situación de riesgo de las masas de aguas subterráneas y los límites a su disponibilidad, sin que las discrepancias técnicas expuestas sirvan para fundar una declaración de nulidad del Real Decreto impugnado, teniendo en cuenta que las determinaciones del art. 35 y de los Apéndices 15 y 16 lo que pretenden evitar es que las masas de aguas subterráneas incluidas alcancen un mal estado ante el riesgo existente y todo ello pese que en la actualidad se encuentren en buen estado cuantitativo».

Por lo expuesto, debemos desestimar este segundo motivo de impugnación.

3.Se aduce, en tercer lugar, que la prohibición de nuevas concesiones es totalmente arbitraria ya que se han declarado masas de agua subterránea en riesgo de alcanzar el buen estado sin que existan datos o informes técnicos que lo avalen.

Este motivo ha de decaer en consideración, y como consecuencia, de lo ya razonado en el apartado anterior. Como hemos dicho, la Administración ha actuado siguiendo las pautas y parámetros del RPH y de la IPH que permiten la declaración de riesgo con independencia de los indicadores que la parte propone y, además, la decisión queda amparada por el principio de precaución.

Se desecha la identificación de las limitaciones con una expropiación forzosa puesto que el artículo 35 afecta a nuevas concesiones por lo que, difícilmente, puede estar concernida la expropiación forzosa que se invoca.

Con lo cual se descarta que la opción adoptada en ejercicio de la potestad reglamentaria incurra en arbitrariedad.

4. Señala también la recurrente que, conforme al artículo 56 TRLA, la declaración de riesgo debería haber sido precedida de la elaboración de un plan de actuación y seguimiento; y que tales pautas no han sido llevadas a cabo.

En todo caso, y acogiendo la tesis del Abogado del Estado, no estamos ante una declaración de riesgo de no alcanzar el buen estado de carácter formal, declaración que incumbe a la Junta de Gobierno de la Confederación, sino ante determinaciones normativas contenidas en el plan.

Y así, el artículo 35 del Anexo V responde al contenido obligatorio de los planes hidrológicos de cuenca que reclama incluir las masas de agua subterráneas en riesgo de no alcanzar los objetivos ambientales, así como las medidas que deban adoptarse para eludir el riesgo en cuestión (art. 4 del Reglamento de Planificación Hidrológica y apartado 2.2 en relación con el art. 11 DMA, a los que antes hicimos referencia).

Por tanto, ha de desecharse este motivo de impugnación basado en la vulneración del artículo 56 del TRLA.

5. Estima, además, la recurrente que las medidas de prohibición que se establecen en el artículo 35 impugnado, y que son consecuencia de la declaración de riesgo, vulneran el principio de seguridad jurídica y el de proporcionalidad.

Denuncia la infracción del principio de seguridad jurídica porque se han presentado solicitudes de concesión que no han sido resueltas hasta la publicación del RD 35/2023. Y añade que las resoluciones de la Oficina de Planificación Hidrológica del Tajo han sido en algunos casos negativas y otras favorables a dichas concesiones, a pesar de que las resoluciones se dictaron casi en la misma fecha y en relación con la misma zona.

Esta alegación no puede prosperar porque el principio de seguridad jurídica no puede invocarse pretendiendo una uniformidad en la aplicación de las normas incompatible con la necesaria apreciación de las particulares circunstancias concurrentes en cada caso, como es cada petición de concesión, que han de ser valoradas por la Administración y resueltas en orden a ellas. Además, la recurrente no ofrece ni suficientes datos en su demanda ni aporta la documental íntegra relativa a las solicitudes y las resoluciones respectivas, por lo que poco sustento se da a esta afirmación.

Igualmente, en cuanto a la alegada inestabilidad del marco normativo que suponen estas limitaciones, ya nos hemos referido a ello en anteriores apartados de esta sentencia al referirnos a que el propio ordenamiento jurídico pretende un sistema dinámico de protección medioambiental de las aguas plasmado, entre otras medidas, en las sucesivas revisiones de los planes hidrológicos.

Y, en fin, tampoco la alegación de vulneración del principio de proporcionalidad puede prosperar ya que las medidas limitadoras de nuevas concesiones que se contemplan en el artículo 35 del Anexo V impugnado, como antes hemos explicado, tienen plena justificación objetiva y razonable en la abundante documentación técnica que acompaña al plan, incluida la declaración ambiental a la que antes nos hemos referido [...]».

9.2.-Conforme a nuestra doctrina, en el presente caso los informes periciales aportados por la recurrente no desvirtúan, a juicio de la Sala, las razones tenidas en cuenta por la Administración para justificar el mantenimiento de la situación de riesgo de las masas de aguas subterráneas y los límites a su disponibilidad, sin que las discrepancias técnicas expuestas sirvan para fundar una declaración de nulidad del Real Decreto impugnado, teniendo en cuenta que las determinaciones del art. 35 y de los Apéndices 15 y 16 lo que pretenden evitar es que las masas de aguas subterráneas incluidas alcancen un mal estado ante el riesgo existente, y todo ello pese que en la actualidad se encuentren en buen estado cuantitativo, corroborado por el detallado informe de la Confederación Hidrográfica del Tajo aportado por el demandado.

DÉCIMO.- Sobre la nulidad de los artículos 28 , 29 y Apéndices 1.2, 5.4 y 5.5 del Plan Hidrológico del Guadiana (Anexo VI RD 35/2023 ) en lo atinente a las MASb del Ato Guadiana.

10.1.-En este contexto impugnatorio, el recurrente se remite en este apartado al informe pericial técnico del Sr. Desiderio aportado en autos.

a) Como ha reiterado esta Sala, y hemos señalado ya antes, no basta la alegación de que el Plan Hidrológico evidencia errores, sino que se exige explicar, técnica y jurídicamente, de manera precisa, cómo y por qué razones el Plan es erróneo técnicamente y que esos errores tienen virtualidad anulatoria, no siendo admisible la mera la exposición de una opinión (técnica) sobre la existencia de errores, inexactitudes u omisiones técnicas.

b) En este punto reseñar que la memoria, documentación y anexos explican detalladamente la metodología y fundamentos técnicos hasta llegar a sus previsiones, por lo que no se observa ningún óbice al respecto.

c) Así, respecto a las objeciones técnicas a las que se remite la demanda en base a su informe pericial que aporta, debe señalarse que éste no sirve a los efectos anulatorios pretendidos.

El informe pericial realiza una serie de apreciaciones técnicas subjetivas que evidencian una lícita discrepancia con los datos tomados como base, la metodología empleada y la falta de motivación y proporcionalidad sobre los aspectos que critica, así como el planteamiento de alternativas técnicas a las adoptadas por la Administración tal como se concluye del informe. Sin embargo, del mismo no se puede concluir que existan objetivamente errores fácticos, técnicos y metodológicos que evidencien que los vicios alegados suponen una transgresión jurídica que determine la nulidad del RD aquí impugnado.

10.2.-Por todo ello debemos desestimar también aquí todas las alegaciones, sin que las discrepancias técnicas expuestas sirvan para fundar la pretendida de nulidad del Real Decreto en los aspectos impugnados, máxime si la justificación, proporcionalidad y correcta metodología ha sido debidamente rebatida por el informe aportado por el demandado en esta sede judicial, que viene a corroborar la debida motivación técnica y jurídica de los aspectos impugnados.

UNDÉCIMO.- Conclusiones y costas.

11.1.-A la vista de lo razonado en los precedentes Fundamentos, procede desestimar el presente recurso, así como confirmar el Real Decreto impugnado por ser conforme a Derecho.

11.2.-Y, en consecuencia, dada la desestimación del recurso contencioso y conforme a lo previsto en el art. 139 de la LJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente, al no apreciarse serias dudas de hecho o de derecho que pudieran excluirlas. No obstante, haciendo uso de la facultad de moderación prevista en el apartado 3 de dicho precepto, disponemos que dicha imposición solo alcance, por todos los conceptos acreditados por la parte demandada, a la cantidad máxima de 4.000 euros, más el IVA si procediere, a la vista de la índole del asunto, la cuantía litigiosa y las actuaciones procesales desarrolladas.