Sentencia Contencioso-Administrativo 327/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 4073/2024 de 17 de marzo del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso.

La Abogacía del Estado, actuando en representación de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, ha impugnado la sentencia de 27 de febrero de 2024 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede Granada, que estimó el recurso contencioso-administrativo n.º 813/2021 interpuesto contra la resolución de 22 de septiembre de 2020, dictada por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, que impuso al recurrente una sanción de multa de 10.230 euros, así como la obligación de indemnizar los daños al dominio público hidráulico en 3.069 euros, y de corregir los vertidos denunciados e instar la preceptiva legalización, por la comisión de una infracción administrativa menos grave.

Procedemos a enumerar algunos antecedentes de interés para la solución de la cuestión casacional:

A.Resolución administrativa impugnada.

La resolución sancionadora recoge, en primer término, que los hechos imputados a los expedientados son "realizar vertidos de aguas residuales urbanas procedentes de la red de saneamiento municipal, al cauce público del Río Frailes, careciendo de la preceptiva autorización de este Organismo de cuenca, y resultando, a la vista del resultado analítico obtenido, vertidos contaminantes con capacidad de afección a la calidad de las aguas en el T.M de Moclín (Granada)".

Se califican los hechos como constitutivos de una infracción administrativa menos grave del TRLA y prevista en su artículo 116.3 apartados a), f) y g) en relación con el artículo 100 y el artículo 315 apartado i) y I) del RDPH, en relación con el artículo 245 del citado Reglamento.

En este caso, el Ayuntamiento no presentó alegaciones tras la notificación de la incoación del expediente sancionador.

La resolución administrativa dispone:

«ESTA PRESIDENCIA de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, de conformidad con lo previsto en el artículo 117 del TRLA y artículo 322 del RDPH, y en virtud de la facultad conferida en el artículo 33.2 apartado g) del Reglamento de Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica aprobado por el RD 927/1988 de 29 de julio (BOE 209) ACUERDA:

1º. Imponer al Excmo. Ayuntamiento de Moclín la sanción de multa de 10.230 euros, que deberá hacer efectiva una vez dicha resolución sea firme en vía administrativa y se le remita la liquidación correspondiente en la que se harán constar la cuenta de ingreso y los plazos para realizarlo.

2º. Obligación de indemnizar los daños al dominio público hidráulico en la cifra de 3.069 euros.

3º. Obligación de corregir inmediatamente los vertidos denunciados, debiendo instar, en el plazo de un mes, ante este Organismo de cuenca su preceptiva legalización.

4º. Siendo de su responsabilidad los daños y perjuicios que, por incumplimiento de dicha obligación, se puedan ocasionar al dominio público hidráulico y/o a terceros.

5º. Dar traslado de la presente resolución al Área de Calidad de Aguas a los efectos oportunos.

6º. Comunicar a los expedientados que la presente resolución será ejecutiva cuando la misma sea firme en vía administrativa.»

B.Por el Ayuntamiento de Moclín se interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución y la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sede Granada, dictó sentencia de 27 de febrero de 2024 en la que estimó el recurso. Los razonamientos de la sentencia son los que siguen:

«[...] Debemos partir de lo razonado en el FUNDAMENTO DE DERECHO SÉPTIMO de la indicada sentencia, que después de analizar con detalle la normativa autonómica aplicable concluye que (nuevamente el subrayado es nuestro):

A la vista de estos preceptos, la Sala no alberga duda de que, con carácter general, puede afirmarse que la competencia sobre la ejecución de las obras hidráulicas de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía corresponde a la Junta de Andalucíay que esa competencia no resulta alterada por la celebración de convenios entre ésta y las entidades locales que tengan por objeto desarrollar y ejecutar materialmente la planificación de las aludidas infraestructuras,pues, como se deduce de los rotundos términos del artículo 31.3 de la Ley 9/2010, la subrogación de la entidad local en la posición jurídica de la Junta solo se producirá una vez concluida la ejecución de las infraestructuras necesariaspara la prestación del servicio y celebrados, en su caso, los contratos de explotación y gestión del servicio público.

Como ya hemos explicado más arriba, el razonamiento continúa haciendo referencia y destacando la relevancia del Acuerdo de 26 de octubre de 2010 (BOJA de 10 de noviembre de 2010), del Consejo de Gobierno, por el que se declaran de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía las obras hidráulicas destinadas al cumplimiento del objetivo de la calidad de las aguas de Andalucía, para finalizar:

"(iv) Conclusión: la Junta de Andalucía es responsable del incumplimiento del Derecho de la Unión Europea.

Esta y no otra es, a nuestro juicio, la conclusión que cabe extraer a este respecto, al estar acreditado que el incumplimiento del Derecho de la Unión Europea es consecuencia directa y exclusivadel incumplimiento por la Junta de Andalucía de una competencia que tiene atribuida por nuestro ordenamiento jurídico,cual es la relativa a la ejecución de las obras de infraestructura hidráulica -de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía- que eran necesarias para que pudiera prestarse el servicio de tratamiento y depuración de aguas residualesen las aglomeraciones urbanas antes mencionadas.

Conclusión que no queda desvirtuada por la afirmación de la recurrente de que "el cumplimiento o no de convenios o instrumentos de financiación para la ejecución de las obras, deberá ventilarse al margen de este procedimiento", puesto que aquí estamos contemplando como título de imputación los incumplimientos de las competencias propias de la Comunidad Autónoma, legalmente atribuidas a ésta,y no otros posibles incumplimientos derivados de convenios o instrumentos de financiación para la ejecución de las obras pactados con las entidades locales.

Tal razonamiento tiene indudable relevancia sobre el planteamiento que se había venido defendiendo por la Confederación Hidrográfica en el marco de los procedimientos sancionadores en el sentido de que la Junta de Andalucía asumía las competencias de elaboración, ejecución y contratación de los proyectos de colectores e instalaciones de depuración mediante la firma de un convenio. Aun cuando la sentencia del Tribunal Supremo hace también referencia a esos convenios previos, de 2006, lo cierto es que, reiteramos, lo que concluye es que, concurriendo esa declaración de interés, la competencia la atribuye el Ordenamiento Jurídico la Junta de Andalucía.

Destacamos, al respecto, el informe emitido por la abogacía del Estado del MITECO en el sentido de que la declaración de obras de interés general o de interés de la Comunidad Autónoma constituye un mecanismo jurídico que permite modificar la competencia y en consecuencia la responsabilidad sobre la ejecución de una obra hidráulica.

Lo anterior no deja de tener relevancia pues ya no puede atenderse al argumento expuesto en la resolución sancionadora a efectos de no exoneraral ente local, basado en "el hecho de que la Junta de Andalucía asuma las competencias de elaboración, ejecución y contratación de los proyectos de colectorese instalaciones de depuración mediante la firma de un convenio"con ese mismo ente local. El ámbito temporal y vigencia de esa previsión normativa se explica también en la sentencia del Tribunal Supremo y la proyecta sobre los incumplimientos que analiza, lo que, indudablemente, también es aplicable al incumplimiento sobre el que recae la sanción cuya legalidad ahora analizamos.

Siguiendo con el razonamiento, ciertamente la sentencia del Tribunal Supremo asume que debe diferenciarse entre la competencia relativa al saneamiento o depuración de las aguas residuales y la competencia relativa a la realización de las obras hidráulicas necesarias para la prestación de aquel servicio.

En este sentido no afecta a la consideración de que, siendo competente el ente local en materia de tratamiento y depuración de aguas residuales, ha procedido a realizar los vertidos denunciados careciendo de autorización, concurriendo el elemento intencional del ilícito administrativo, dolo o culpa, que no debe entenderse como la voluntad de vulnerar la norma sino como la simple voluntad de realizar el acto que la misma prohíbe.

La relevancia de lo razonado en la sentencia del Tribunal Supremo (y en el previo acuerdo del Consejo de Ministros) se proyecta no, directamente, sobre la culpabilidad del ente local como titular de la competencia en materia de tratamiento y depuración de aguas residuales y "titular" del vertido denunciado, sino, propiamente, sobre la "sancionabilidad" de tal conducta o, si se prefiere, sobre la ausencia (exoneración) de responsabilidad por concurrir circunstancias o situaciones que de manera efectiva y plena han impedido el cumplimiento de obligaciones propias de su competencia. Obviarlo entendemos que supondría atentar contra el principio de prohibición de responsabilidad objetiva en materia sancionadora.

A esa conclusión debe llegarse teniendo en cuenta la contundencia y claridad de los razonamientos de la sentencia del Tribunal Supremo a la que venimos haciendo referencia. Destacamos los siguientes:

FUNDAMENTOS DE DERECHO SÉPTIMO.

Sostiene al respecto la parte demandada que, en lo que se refiere a dicho reparto competencial, cabe establecer una distinción entre la competencia sobre el saneamiento o depuración de las aguas residuales y la competencia sobre la realización de las obras hidráulicas necesarias para la prestación de aquel servicio, esto es, sobre la construcción o adaptación de las estaciones depuradoras de aguas residuales (en adelante, EDAR).

Esta distinción es, a nuestro juicio, acertada y relevante a la luz de las normas citadas porque, como con toda lógica sostiene la demandada, las Administraciones Públicas competentes para prestar el servicio de depuración de aguas residuales difícilmente podrán hacerlo si no cuentan con la infraestructura adecuada.

Por ello, es razonable que, en la medida en que el incumplimiento de la normativa de la Unión Europea sobre tratamiento de aguas residuales, del que traen causa las sanciones,tiene su origen en lafalta de ejecución de las infraestructuras necesarias para llevar a cabo el saneamiento o depuración de las aguas residuales (como hizo constar en su demanda la Comisión), se atienda a los títulos competenciales relativos a la ejecución de infraestructuras hidráulicas para determinar el sujeto incumplidor y atribuirle, en consecuencia, la responsabilidad que le corresponda.

Entendemos que esta conclusión se acomoda perfectamente a lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012 antes citada, dado que en ésta se dispone que la asunción de responsabilidades por las Administraciones o entidades incumplidoras ha de hacerse en la parte que sea imputable a cada una de ellas.

Y, en este sentido, estando acreditado -tal como se deduce del conjunto de lo actuado y, singularmente de los términos de la demanda presentada ante el TJUE por la Comisión Europea contra el Reino de España en el asunto C- 205/17, del que deriva el procedimiento aquí cuestionado- que la sanción impuesta a nuestro país tiene su origen en la falta de ejecución de las infraestructuras hidráulicas necesarias para poder llevar a cabo la depuración y tratamiento de aguas residuales,es lógico que la responsabilidad derivada del incumplimiento sea atribuida en su totalidad a quien ostentando la competencia para la ejecución de esas infraestructuras incumplió su obligación, impidiendo deesta manera cumplir con la suya al encargado de la prestación del servicio de depuración y tratamiento de aguas residuales."

Más adelante, el mismo fundamento de derecho: iv) Conclusión: la Junta de Andalucía es responsable del incumplimiento del Derecho de la Unión Europea.

Esta y no otra es, a nuestro juicio, la conclusión que cabe extraer a este respecto, al estar acreditado que el incumplimiento del Derecho de la Unión Europea es consecuencia directa y exclusiva del incumplimientopor la Junta de Andalucía de una competencia que tiene atribuida por nuestro ordenamiento jurídico,cual es la relativa a la ejecución de las obras de infraestructura hidráulica -de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía- que eran necesarias para que pudiera prestarse el servicio de tratamiento y depuración de aguas residuales en las aglomeraciones urbanas antes mencionadas.

FUNDAMENTO DE DERECHO OCTAVO:

(ii) Por otra parte, respecto de las limitaciones objetivas que también invoca la recurrente, cabe reiterar lo siguiente:

En primer lugar, que el título de imputación en que se funda su responsabilidad es el relativo al incumplimiento de las competencias que tiene legalmente atribuidas en materia de ejecución de obras de infraestructura hidráulicas que, habiendo sido declaradas de interés de la Comunidad Autónoma, resultaban necesarias para que las entidades locales, como sujetos competentes para prestar el servicio de tratamiento y depuración de aguas residuales, pudieran prestar dicho servicio.

Y, en segundo término, que ese incumplimiento de la recurrente es el que hemos apreciado como causa directa y exclusiva del incumplimientodel Derecho de la Unión Europea, porque la falta de ejecución de las referidas obras hidráulicas ha impedidoa las entidades locales prestar el servicio de tratamiento y depuración de aguas residuales propio de su competencia.

Por eso, consideramos contrario a la lógica que la Administración recurrente pretenda proyectar sobre las entidades locales las consecuencias derivadas de su propio incumplimiento.

Sólo podemos insistir en que esos razonamientos y consideraciones se explicitan no a modo de razonamiento tangencial, complementario u "obiter dicta"sino que constituyen el principal argumento para rechazar la principal alegación formulada al respecto por la defensa de la Junta de Andalucía. Se trata, por lo demás, de un planteamiento que fue expuesto por la defensa de la parte actora, que en sus alegaciones habla de exoneración de responsabilidad, además de referirse a ausencia de culpabilidad.

Los argumentos expuestos conducen a la estimación del recurso contencioso administrativo, con la consiguiente declaración de no conformidad a derecho de la resolución sancionadora impugnada. [...]»

C.-Para mejor comprensión del asunto resulta imprescindible reseñar aquí el Acuerdo de 26 de octubre de 2010, del Consejo de Gobierno, por el que se declaran de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía las obras hidráulicas destinadas al cumplimiento del objetivo de la calidad de las aguas de Andalucía.

En dicho acuerdo se explica que "Por otro lado, la Directiva 91/271/CEE del Consejo de la Comunidad Económica Europea, de 21 de mayo de 1991, con el objetivo de proteger al medio ambiente de los efectos negativos de los vertidos de las aguas residuales urbanas y de las aguas residuales procedentes de determinados sectores industriales, estableció una serie de medidas, entre ellas, las medidas para la recogida y el tratamiento correcto de las aguas residuales urbanas".

Y, en su artículo primero se dispone que el Acuerdo tiene por objeto el cumplimiento de lo establecido en el artículo 1 c) de la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas de Andalucía, que regula las competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de agua y, en concreto, las obras hidráulicas de interés de la Comunidad Autónoma y su régimen de ejecución y, expresa, que se declaran de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía las obras de depuración de las aguas que constan en el Anexo del Acuerdo.

Revisado el Anexo se comprueba que en la provincia de Granada se declara de interés la infraestructura consistente en "EDAR y colectores en Moclín y sus núcleos".

SEGUNDO.- La cuestión que el auto de admisión aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

Tal como hemos reflejado en los antecedentes, el auto de la Sección Primera de esta Sala que ha admitido a trámite este recurso ha apreciado interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en resolver las siguientes cuestiones:

«(...) determinar si el incumplimiento de las obligaciones impuestas a la Administración autonómica en materia de ejecución de obras hidráulicas exime de culpabilidad o de responsabilidad a las entidades locales competentes en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales, en la realización de vertidos que incumplan la normativa vigente, desde el punto de vista del Derecho Administrativo sancionador; todo ello teniendo presente lo dispuesto en la STS de 29 de julio de 2021 (recurso contencioso-administrativo n.º 223/2020).»

Identifica, asimismo, a fin de que los interpretemos, el artículo 116.3 apartado f), en relación con el artículo 100, del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de Julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas [ TRLA] y en relación con el artículo 245, del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico [RDPH]; todos ellos, en relación a su vez con el artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local [LRBRL] y con el artículo 28 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público [LRJSP].

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

TERCERO.- El escrito de interposición.

La Abogacía del Estado apunta, primeramente, que la sentencia recurrida infringe los artículos 116.3 apartados a), f) y g) -que tipifican la sanción impuesta- en relación con el artículo 100 -que conceptúa los vertidos- todos ellos del Texto Refundido de la Ley de Aguas, Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, y el artículo 315 apartado i) del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, en relación con el artículo 245 del citado Reglamento; de todos los cuales resulta la tipificación de la infracción sancionada. Así, también relaciona la infracción de los artículos 118 TRLA y 323 RDPH que obligan al responsable a tomar medidas para reparar el daño y evitar la reiteración de la conducta dañosa. Las anteriores infracciones también las vincula con el artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local que atribuye las competencias a los municipios. Y hace alusión, igualmente, al artículo 28 de la Ley 40/2015 que determina la posibilidad de sancionar a los responsables a título de dolo o culpa.

Indica que la sentencia de instancia yerra al fundar su decisión estimatoria en la sentencia de esta Sala de 29 de julio de 2021, recurso 223/2020, ya que el objeto de ambos asuntos es distinto. Así, la Abogacía del Estado no aprecia que la sentencia de 2021, que trató sobre la repercusión de las responsabilidades económicas, afecte a la responsabilidad de las Entidades Locales sobre vertidos municipales. Y, continúa exponiendo que la sentencia del TSJ se aleja de la jurisprudencia de este Tribunal que ya ha declarado que la competencia municipal sobre vertidos no se altera por el ejercicio de otras competencias propias de otras Administraciones públicas.

Insiste en que los vertidos contaminantes son responsabilidad municipal y al efecto alude al artículo 25.2 de la LBRL que atribuye a los Ayuntamientos la competencia en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales. Continúa su explicación remitiéndose a numerosas sentencias del TS y de doctrina menor en las que se declara que el Ayuntamiento no puede hacer dejación de funciones escudándose en que concurren otras competencias afectadas y de titularidad de otras Administraciones Públicas. Apunta que existiendo una competencia atribuida al Ayuntamiento también existe título de imputación suficiente para la imposición de sanciones y para el requerimiento de actuación; sin perjuicio de que, dentro de sus competencias, el Ayuntamiento pueda exigir a la entidad correspondiente las consecuencias derivadas de la sanción.

Siguiendo con el anterior argumento, señala la Abogacía del Estado que el Ayuntamiento, debido a sus competencias en vertidos, debería haber adoptado cuantas medidas fueran necesarias para evitar que se produjeran los mencionados vertidos y en apoyo de esta postura cita las sentencias de la Sala de 31 de octubre de 2007, recurso 9858/2003, de 9 de septiembre de 2016, recurso 2284/2015, de 20 de diciembre de 2022, recurso 1444/2022, de 15 de febrero de 2023, recurso 430/2021.

Incide en que la sentencia de 29 de julio de 2021 (referida a la acción de repercusión de responsabilidades por incumplimiento del derecho comunitario) no influye en la resolución del presente recurso ya que no es procedente excluir la culpabilidad de los Ayuntamientos por la determinación de la responsabilidad de la Administración autonómica en el incumplimiento de la normativa europea. Y aclara que la competencia de la Administración Autonómica, de realización de las infraestructuras, se la atribuye el artículo 56.7 del Estatuto de Autonomía de la CCAA de Andalucía y los artículos 8 y 11.5 de la Ley 9/2010 de Aguas de Andalucía con lo que no es confundible tal competencia con la que la LRBRL asigna a los municipios en relación con los vertidos y concluye que esta postura también es la acogida por la sentencia del TSJ de Andalucía, sede Sevilla, de 6 de febrero de 2023, recurso 742/2021.

Por último, expresa que la interpretación realizada por la sentencia recurrida conlleva una indefinición del responsable del incumplimiento de una autorización de vertido que permite un espacio de impunidad.

Suplica que se dicte sentencia por la que se estime el recurso de casación.

CUARTO.- Escrito de oposición.

La representación procesal del Ayuntamiento de Moclín, señala, en primer término, que la Sentencia recurrida -siguiendo el criterio de la STS en su sentencia de 29 de julio de 2021- considera que es necesario distinguir entre la competencia relativa a la evacuación y tratamiento de las aguas residuales y la competencia relativa a la realización de las obras hidráulicas necesarias para la prestación de aquel servicio. Colige de este pronunciamiento que la Sala del TS no alberga duda de que "con carácter general, puede afirmarse que la competencia sobre la ejecución de las obras hidráulicas de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía corresponde a la Junta de Andalucía y que esa competencia no resulta alterada por la celebración de convenios entre ésta y las entidades locales que tengan por objeto desarrollar y ejecutar materialmente la planificación de las aludidas infraestructuras, pues, como se deduce de los rotundos términos del artículo 31.3 de la Ley 9/2010, la subrogación de la entidad local en la posición jurídica de la Junta solo se producirá una vez concluida la ejecución de las infraestructuras necesarias para la prestación del servicio y celebrados, en su caso, los contratos de explotación y gestión del servicio público".

Considera que la sentencia recurrida no incurre en error al considerar y aplicar los razonamientos y pronunciamientos de la referida sentencia del Tribunal Supremo y que el Ayuntamiento de Moclín ha cumplido con sus competencias en materia de saneamiento y vertidos, no pudiendo atribuírsele responsabilidad por deficiencias estructurales cuya ejecución y mantenimiento corresponden a la Administración autonómica.

En este sentido, estima que el incumplimiento de las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de ejecución de obras hidráulicas exime de culpabilidad a las Entidades Locales afectadas en el ámbito territorial de dicha competencia, en cuanto el incumplimiento autonómico imposibilita el ejercicio por las Entidades locales de su competencia en materia de tratamiento y depuración de aguas residuales.

Por todo ello, la parte recurrida termina con la súplica de que se desestime el recurso de casación, confirmando la STSJ impugnada.

QUINTO.- La normativa aplicable al caso.

Con carácter previo, resulta conveniente destacar que esta Sala ya se ha pronunciado sobre un asunto análogo al que aquí se sustancia en nuestra sentencia 24 de septiembre de 2025, recurso 4058/2024, con la salvedad de que en el presente supuesto solo actúa como parte recurrida un Ayuntamiento y en el asunto ya resuelto concurría, también, el Consorcio para el desarrollo de la Vega de Sierra Elvira. Ya adelantamos que, por motivos de la coherencia propia ínsita en el principio de seguridad jurídica, vamos a reproducir aquí lo ya dicho en el referido pronunciamiento, salvando las referencias que allí se efectúan a la otra parte recurrida. No obstante, los razonamientos seguidos para estimar aquel recurso, con excepción de los indicados, sirven para dar aquí idéntica respuesta desestimatoria.

Debemos tomar en consideración, en primer lugar, la regulación contenida en el Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de aguas residuales, con el objeto de definir el adecuado grado de depuración de las aguas para la consecución de los valores límite de emisión del vertido.

El TRLA no incluye mención alguna al Real Decreto-ley 11/1995 ni a su reglamento de desarrollo 509/1996 y es que en su Exposición de Motivos ya anuncia que "no se ha entendido adecuado incluir en el texto refundido, el Real Decreto-ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas".Esta ausencia de mención expresa en el TRLA no impide que el artículo 100.2 del TRLA se remita a los límites fijados reglamentariamente y que no son otros, tal como especifica el artículo 251 bis del RDPH - reglamento que sí se remite a la legislación sectorial de la que hablamos-, que los establecidos en el "texto refundido de la Ley de Prevención y Control Integrados de la Contaminación aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre ( IPPC), para todos los parámetros característicos de la actividad causante del vertido y según lo establecido en el Real Decreto 509/1996, de 15 de marzo, de desarrollo del Real Decreto-ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas".

Esta normativa - tanto el Real Decreto-ley 11/1995 como el Real Decreto 509/1996 - tiene una especial relevancia en este asunto puesto que no solo definen los límites de emisión, sino que establecen también la obligación de tratar las aguas antes de su vertido de acuerdo con la Directiva 91/271/CEE. Concretamente, el Real Decreto 509/1996 sirve a los fines técnicos de desarrollo y especificación del Real Decreto-ley 11/1995, que traspone la Directiva 91/271/CEE, del Consejo, de 21 de mayo, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, en la que se establece que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que dichas aguas sean tratadas correctamente antes de su vertido para lo que la norma comunitaria impone la obligación de someter dichas aguas residuales a tratamientos, más o menos rigurosos, en diferentes plazos. Para el anterior objeto se ha de contar con los sistemas colectores y las instalaciones de tratamiento de las aguas residuales.

Para definir las diversas obligaciones que contiene, el referido Real Decreto-ley 11/1995, en línea con la directiva que traspone, se abstrae del concepto de municipio y del concepto de número de habitantes - tal como dijimos en la sentencia de 16 de octubre de 2024, recurso 7868/2022- y utiliza otros parámetros como "aglomeraciones urbanas"para determinar la obligatoriedad de disponer de sistemas colectores para la recogida y conducción de las aguas residuales y para imponer el empleo de distintos tratamientos a los que deberán someterse dichas aguas antes de su vertido a las aguas continentales o marítimas y también maneja el parámetro o criterio de "habitantes equivalente"para concretar, en definitiva, las distintas obligaciones que contempla.

La delimitación del nuevo término de "aglomeraciones urbanas" -definido en la Directiva como "zona cuya población y/o actividades económicas presenten concentración suficiente para la recogida y conducción de las aguas residuales urbanas a una instalación de tratamiento de dichas aguas o a un punto de vertido final"-, corresponde, según el artículo 3 del citado Real Decreto-ley, a las Comunidades Autónomas, con audiencia de los Ayuntamientos afectados. Este cometido de definición de las "aglomeraciones urbanas" fue acatado por la Junta de Andalucía mediante el Decreto 310/2003 de la Consejería de Obras públicas de la Junta de Andalucía.

Sobra aclarar que dicha normativa comunitaria, la Directiva 91/271/CEE, fue incumplida y derivó en una sanción al Reino de España por el TJUE. A esta sanción le sucedió el Acuerdo del Consejo de Ministros resolviendo el procedimiento de repercusión de responsabilidad; resolución contra la que se interpuso recurso contencioso-administrativo que se decidió por sentencia de esta Sección, de 29 de julio de 2021 y dicha sentencia es objeto de obligada consideración dado el tenor de la cuestión casacional planteada.

SEXTO.- La sentencia n.º 1.100/2021 de 29 de julio, recurso 223/2020 .

Como adelantamos en el precedente fundamento, es preciso efectuar una breve referencia a la sentencia de 29 de julio de 2021, puesto que la cuestión casacional planteada nos obliga a tenerla presente para resolver el presente recurso.

Dicha sentencia dirimió el recurso contencioso-administrativo planteado por la Junta de Andalucía contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de marzo de 2020 por el que se resolvió el procedimiento de determinación y repercusión de responsabilidades por el incumplimiento del Derecho de la Unión Europea en el asunto C-205/17, Comisión/Reino de España, relativo a la no ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/Reino de España, en el asunto C-343/10, en materia de recogida y tratamiento de aguas residuales según Directiva 91/271 /CE.

En aquella sentencia se empezó por asentar que de la Disposición Adicional Segunda de la LO 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (Responsabilidad por incumplimiento de normas de Derecho de la Unión Europea o de tratados o de convenios internacionales de los que España sea parte) y del Real Decreto 515/2013, dictado en desarrollo de la LO, se infería que "para repercutir las responsabilidades derivadas de sanciones ejecutivas por incumplimiento del Derecho de la UE será imprescindible identificar a aquellas Administraciones Públicas o entidades que, en el ámbito competencial que tengan asignado por el ordenamiento jurídico español, realicen una acción u omisión que dé lugar a un incumplimiento del Derecho de la Unión Europea por el que el Reino de España sea sancionado".

Y al hilo de lo anterior, la sentencia diferenció entre las competencias sobre saneamiento y depuración de aguas residuales y la competencia sobre la realización de las obras hidráulicas necesarias para la prestación de aquel servicio y que no son otras que la construcción o adaptación de las estaciones depuradoras de aguas residuales y al efecto señaló que "estando acreditado -tal como se deduce del conjunto de lo actuado y, singularmente de los términos de la demanda presentada ante el TJUE por la Comisión Europea contra el Reino de España en el asunto C- 205/17 , del que deriva el procedimiento aquí cuestionado- que la sanción impuesta a nuestro país tiene su origen en la falta de ejecución de las infraestructuras hidráulicas necesarias para poder llevar a cabo la depuración y tratamiento de aguas residuales, es lógico que la responsabilidad derivada del incumplimiento sea atribuida en su totalidad a quien ostentando la competencia para la ejecución de esas infraestructuras incumplió su obligación,impidiendo de esta manera cumplir con la suya al encargado de la prestación del servicio de depuración y tratamiento de aguas residuales".

Así, tras enumerar las competencias de la Junta de Andalucía sobre las infraestructuras hidráulicas a raíz de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía y de la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas de Andalucía, en aquel pronunciamiento se concluyó que la ejecución de las obras hidráulicas de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía correspondía a la Junta de Andalucía y al respecto se indicó:

«(...) esa competencia no resulta alterada por la celebración de convenios entre ésta y las entidades locales que tengan por objeto desarrollar y ejecutar materialmente la planificación de las aludidas infraestructuras, pues, como se deduce de los rotundos términos del artículo 31.1 de la Ley 9/2010, la subrogación de la entidad local en la posición jurídica de la Junta solo se producirá una vez concluida la ejecución de las infraestructuras necesarias para la prestación del servicio y celebrados, en su caso, los contratos de explotación y gestión del servicio público».

Igualmente, la meritada sentencia se detuvo en la relevancia que representa el Acuerdo de 26 de octubre de 2010 (BOJA de 10 de diciembre de 2010) del Consejo de Gobierno, por el que se declaran de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía las obras hidráulicas destinadas al cumplimiento del objetivo de calidad de las aguas de Andalucía y explica que en aquel caso incluía en su Anexo la infraestructura correspondiente a ciertos núcleos de población que se cuestionaban en aquel recurso.

Adelantamos que este Convenio también es relevante al objeto de resolver el recurso que nos ocupa ya que en su Anexo se incluye que en la provincia de Granada se declara de interés la infraestructura consistente en "EDAR y colectores en Moclín y sus núcleos".

Pues bien, efectuada la anterior concreción y tras exponer los términos de la sentencia de 2021, sí que debemos reconocer la obviedad de la diferente naturaleza de la acción de repercusión de responsabilidad regulada en el RD 515/2013, en la que la atribución de responsabilidad depende del título competencial, y del procedimiento sancionador, en el que la responsabilidad es de carácter subjetivo y personal y, por tanto, se atribuye al sujeto autor de una determinada acción u omisión mediando culpa o negligencia. Y, a pesar de esta patente diferencia de acciones, la influencia de la sentencia de 2021 en el presente procedimiento sancionador es muy relevante ya que en ella se declara, de forma terminante, que la Junta de Andalucía es la competente para acometer las infraestructuras de depuración y tratamiento de las aguas residuales exigidas por la normativa europea y que, no existiendo dichas obras, deviene impracticable la competencia de los municipios.

SÉPTIMO.- Análisis de la culpabilidad en la conducta sancionada. Exclusión de la antijuricidad

Como es sabido, el Derecho Administrativo sancionador se inspira en los principios del Derecho Penal, principios que actúan como límites de la potestad sancionadora. Entre estos principios destaca el de culpabilidad que implica que no puede imponerse una sanción si no existe dolo o culpa en la conducta del infractor. Es decir, la Administración no puede sancionar automáticamente por el mero resultado (responsabilidad objetiva), sino que debe probar que la persona física o jurídica actuó con intención (dolo) o negligencia (culpa).

Para el examen de la culpabilidad es necesario analizar el desarrollo de los hechos que están tipificados como infracción y su participación en ellos del infractor.

Los hechos por los que se sancionó al Ayuntamiento de Moclín se consideran constitutivos de una infracción administrativa menos grave del Texto Refundido de la Ley de Aguas, tipificada en su artículo 116.3 apartados a), f) y g) en relación con el artículo 100 y el artículo 315 apartados i) y l) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, en relación con el artículo 245 del citado Reglamento.

Dicha infracción consiste en "causar daños a los bienes de dominio público hidráulico y a las obras hidráulicas" (apartado a) del artículo 116.3); realizar "vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desagüe del cauce receptor, efectuados sin contar con la autorización pertinente" (apartado f) y; "el incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la presente Ley o la omisión de los actos a que obliga" (apartado g).

En definitiva, la acción típica consiste en realizar vertidos por el titular de la actividad generadora del mismo en determinadas condiciones que causan daños a los bienes de dominio público hidráulico sin contar con la autorización pertinente.

Efectivamente, el RDPH en su artículo 246.2 determina que el titular de la autorización de vertido será el titular de la actividad generadora del mismo siendo que, en el caso del vertido de aguas residuales urbanas, el titular de la autorización sería "el ayuntamiento o la entidad local correspondiente, así como cualquier otra administración o entidad de derecho público o empresa pública relacionada con la gestión del ciclo del agua, incluyendo consorcios siempre que las normas que los regulan les atribuyan la competencia de la gestión del sistema de saneamiento o depuración, así como las empresas de vertido constituidas conforme al artículo 108 del TRLA".La titularidad del vertido supone, en primera instancia, la imputación de las infracciones derivadas de dicho vertido, e implica, al mismo tiempo, que el procedimiento sancionador se dirija primeramente contra la entidad local y/o la entidad competente -en nuestro caso se imputó al Ayuntamiento-.

La parte recurrida no niega que sea la titular de la actividad generadora del vertido, ni que este no se haya llevado a cabo, por lo que acción típica se habría realizado.

Tampoco se niega que los vertidos se hayan realizado con conocimiento y voluntad de los responsables de ambas administraciones, de manera que concurre el elemento subjetivo del reproche que es propio de la culpabilidad.

Así lo observa la propia sentencia recurrida que atinadamente señala cuando analiza la conducta sancionada que "se proyecta no, directamente, sobre la culpabilidad del ente local como titular de la competencia en materia de tratamiento y depuración de aguas residuales y "titular" del vertido denunciado, sino, propiamente, sobre la "sancionabilidad" de tal conducta o, si se prefiere, sobre la ausencia (exoneración) de responsabilidad por concurrir circunstancias o situaciones que de manera efectiva y plena han impedido el cumplimiento de obligaciones propias de su competencia. Obviarlo entendemos que supondría atentar contra el principio de prohibición de responsabilidad objetiva en materia sancionadora."

Aunque el razonamiento final no es correcto -la responsabilidad objetiva viene referida a la no exigencia de la culpabilidad- su conclusión sí lo es. Efectivamente, siendo la conducta culpable no debe ser sancionada. La representación del Ayuntamiento de Moclín en ningún momento ha negado en sus diversos escritos procesales la realidad de los vertidos, sin la obligada depuración y saneamiento, y su conocimiento de esta situación. Su línea de defensa, aunque no se exprese en estos términos, se asienta en la ausencia de antijuricidad, al no serle exigible un comportamiento diferente, dado el incumplimiento de la Junta de Andalucía de su obligación de proveer de las infraestructuras necesarias para realizar la depuración de vertidos. Ello es así porque el grado adecuado de depuración de las aguas, del que habla la resolución sancionadora, solo puede alcanzarse a través de determinadas infraestructuras que corresponde proyectar y ejecutar a la Junta de Andalucía.

Esta circunstancia última es esencial para evaluar una posible exención de responsabilidad y al efecto debe traerse a colación la sentencia de esta Sala, de fecha 29 de julio de 2021, por la que se ha declarado que la Junta de Andalucía es la competente para la ejecución de las infraestructuras necesarias para el saneamiento y depuración de las aguas residuales y que ha existido un incumplimiento autonómico de tal competencia que llega a interferir en las competencias municipales. Esta decisión es de plena aplicación al caso presente ya que se asentó, entre otros motivos, en la existencia del Acuerdo de 26 de octubre de 2010 del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía -Acuerdo extractado en el primer fundamento jurídico- por el que se declaraban de interés para la comunidad autónoma ciertas obras hidráulicas concernidas en aquel recurso, entre ellas "EDAR y colectores en Moclín y sus núcleos".

Debemos concluir, por tanto, que el incumplimiento de las competencias autonómicas conduce, irremediablemente, a que el Ayuntamiento no pueda desarrollar sus competencias de depuración y tratamiento de aguas residuales de acuerdo con la legislación vigente. La misma norma que fija los límites de emisión de los vertidos es la que determina qué tratamientos e infraestructuras son precisos para alcanzar tales niveles o límites. En definitiva, los límites de emisión de vertidos, que garantizan la calidad de las aguas, solo se consiguen a través de los tratamientos que proporcionan las instalaciones comprometidas y no ejecutadas por una Administración ajena a la Administración sancionada.

La exclusión de la antijuridicidad en el Derecho Administrativo sancionador significa que, aunque un hecho encaje formalmente en un tipo infractor, y dicho hecho sea imputable subjetivamente a una persona física o jurídica, no será sancionable si concurre una causa que justifique la conducta realizada.

Una de las causas que excluyen la antijuricidad es el estado de necesidad, causa de justificación que debe ser apreciada cuando se comete un hecho sancionable para evitar un mal mayor o un peligro grave, propio o ajeno, siempre que ese peligro sea real e inminente para bienes jurídicos relevantes como la vida, la salud, integridad, etc..., siempre que esa acción que contraviene el ordenamiento jurídico sea necesaria para evitarlo, al no existir otra vía menos lesiva y el bien jurídico que se trata de preservar tenga más valor que el bien lesionado.

En nuestro caso, el hecho que ha motivado la sanción (realización de vertidos no autorizados) se ajusta formalmente al tipo infractor, como antes señalamos, y es imputable al Ayuntamiento de Moclín. Para poder realizar el vertido ajustado a la legalidad era preciso contar con la obtención previa de la autorización y para que esa autorización se concediera era preciso también la existencia de unas infraestructuras de depuración de aguas residuales, cuyo proyecto y ejecución corresponde a la Junta de Andalucía, que ha incumplido esa responsabilidad, sin que las administraciones sancionadas puedan sustituirla en esa tarea por carecer de capacidad económica y competencia para realizarlas.

La alternativa al vertido, ante la imposibilidad de obtener la autorización y para no cometer la infracción, sería retener las aguas residuales en los hogares, circunstancia que, de forma notoria, pone en grave riesgo la salud de las personas que habitan en esos núcleos de población. En el caso que examinamos, los vertidos de aguas residuales urbanas proceden del municipio de Moclín al cauce público del río Frailes y es de advertir que, en núcleos urbanos pequeños como Moclín, las aguas residuales urbanas serán casi exclusivamente aguas que proceden de actividades domésticas y del metabolismo humano -según los conceptos que proporciona la Directiva 271/91/CEE sobre aguas residuales urbanas y domésticas-. De ahí que, de no realizar el vertido por no tener autorización, el peligro para ese bien jurídico -la salud de las personas-, sería más real e inminente que el que se trata de precaver con la tipificación de la infracción, que es el daño al dominio público hidráulico y los valores que representa, especialmente los medioambientales y, en menor medida, de salud pública, aunque estos últimos de menor intensidad que los que apreciamos en la no realización del vertido.

Esa mayor intensidad del peligro para la salud de las personas que habitan en ese núcleo de población es el que determina la no exigibilidad de la conducta debida, lo que excluye la antijuricidad y determina, en palabras de la Sala de instancia, su no sancionabilidad.

Resta por examinar la alegación del Abogado del Estado sobre las consecuencias que para los bienes jurídicos protegidos por la legislación de aguas tendría la impunidad de conductas como la que aquí fue sancionada.

Al hilo de esta argumentación, conviene recordar que la Ley de Aguas en su artículo 106 autoriza al Gobierno, de forma subsidiaria -a través de la correspondiente Confederación Hidrográfica- a adoptar las medidas precisas de corrección de aquellas actividades que den origen a vertidos no autorizados, a lo que añade el artículo 107 que el Organismo de cuenca podrá hacerse cargo directa o indirectamente, por razones de interés general y con carácter temporal, de la explotación de las instalaciones de depuración de aguas residuales, cuando no fuera procedente la paralización de las actividades que producen el vertido y se derivasen graves inconvenientes del incumplimiento de las condiciones autorizadas, pudiendo reclamar al responsable de esa situación, incluso por vía de apremio, las cantidades necesarias para modificar o acondicionar las instalaciones en los términos previstos en la autorización y los gastos de explotación, mantenimiento y conservación de las instalaciones. Criterio de subsidiariedad que se reproduce en los artículos 265 y 266 de Reglamento del Dominio Público Hidráulico. Además, la Ley de Aguas no impide que el procedimiento sancionador se dirija también contra la Junta de Andalucía, que es la responsable última del incumplimiento por no realizar las obras de infraestructura que le corresponden para que los vertidos puedan realizarse en las condiciones exigidas.

OCTAVO.- Respuesta a la cuestión casacional y contestación al caso concreto.

La cuestión casacional exige que nos pronunciemos sobre si el incumplimiento de las obligaciones impuestas a la Administración autonómica en materia de ejecución de obras hidráulicas exime de culpabilidad o de responsabilidad a las entidades locales competentes en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales, en la realización de vertidos que incumplan la normativa vigente.

Para dar la debida respuesta a esta pregunta debemos dejar sentadas determinadas premisas que se han ido examinando a lo largo de los anteriores fundamentos de esta sentencia.

A.- La Administración autonómica- en este caso la Junta de Andalucía- ha incumplido sus obligaciones en materia de ejecución de obras hidráulicas, según estableció la STS n.º 1.100/2021 de 29 de julio, recurso 223/2020.

B.- La Administración aquí recurrida -el Ayuntamiento de Moclín - es competente en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales para la que debe obtener la correspondiente autorización de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir.

C.- Pese a esa competencia, el grado adecuado de depuración de las aguas preciso para obtener la autorización, solo puede alcanzarse a través de las infraestructuras que corresponde proyectar y ejecutar a la Junta de Andalucía.

Concurriendo estas tres premisas, la contestación al interrogante casacional ha de ser afirmativo.

En definitiva, y en respuesta a la cuestión casacional, el incumplimiento de las obligaciones impuestas a la Administración autonómica en materia de ejecución de obras hidráulicas que resulten imprescindibles o necesarias para el tratamiento de aguas residuales podrá eximir de responsabilidad a las entidades locales competentes en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales cuando realicen vertidos que incumplan la normativa vigente, siempre que la no realización de esos vertidos pueda comprometer gravemente la salud de las personas.

En el caso que se juzga, concurren todas las circunstancias que hemos considerado necesarias para la exención de responsabilidad, por lo que la sentencia impugnada, que así lo apreció, debe ser confirmada con desestimación del recurso contencioso-administrativo.

NOVENO.- Pronunciamiento sobre costas.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.