Sentencia Contencioso-Administrativo 240/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 717/2024 de 02 de marzo del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso.

La mercantil Pyrenees Energy Spain, S.A., dirige el recurso contencioso-administrativo contra la falta de resolución del escrito presentado con fecha 20 de mayo de 2022 de exigencia de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador por la aplicación de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética, conforme al artículo 32 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público 40/2015, de 1 de octubre.

El indicado escrito de 20 de mayo de 2022 ha sido aportado junto con el escrito de interposición y conviene reseñar de él algunos aspectos esenciales que sirven para identificar el objeto de este recurso.

Está dirigido al presidente del Gobierno, don Aureliano, a la ministra de Transición Ecológica y el Reto Demográfico, a la ministra de Industria, Comercio y Turismo y a la Abogada General del Estado.

En el cuerpo del escrito se dice:

«Estimados Señores:

La empresa española PYRENEES ENERGY SPAIN, S.A. ("PESSA"), presenta esta carta para notificarles su voluntad de reclamar contra el Gobierno de España por responsabilidad patrimonial del Estado legislador por todos los daños y perjuicios, incluidas las pérdidas, que PESSA ha sufrido en virtud de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética ("Ley 7/2021").»

Y seguidamente se relatan determinadas circunstancias fácticas:

«En 1967, la Compañía Arrendataria del Monopolio del Petróleo, S.A. ("CAMPSA")perforó el pozo "Centenera-1" en busca de petróleo. No obstante, del pozo practicado por dicha compañía fluyó gas natural a razón de 1 millón de m3 de gas a un ritmo medio de 100.000 m3/día, según las estimaciones efectuadas en la época. Por este motivo, CAMPSA decidió taponar el pozo y abandonó el yacimiento de gas, actualmente propiedad de PESSA.

PESSA es actualmente la titular única del Permiso de Investigación de Hidrocarburos ("PHI")"Carlota No. H 22012" respecto al Proyecto de Reentrada en el pozo denominado "Centenera-1" situado en el término municipal de Graus, Huesca y que fue otorgado, juntamente con los PIH "Ainsa No H22011" y "Plácido No. H22013", por el Gobierno de Aragón mediante la Orden de 12 de noviembre de 2010 publicado el día 27 de diciembre de 2010 y que entraron en vigor el día siguiente, 28 de diciembre de 2010.

Los tres PIH formaron una iniciativa en conjunto para localizar un yacimiento de gas natural aprovechable en la provincia de Huesca y fueron otorgados originalmente a la sociedad denominada Industrias Mineras de Teruel, S.A. ("IMTESA"),compañía con CIF A-44106292..

El 7 de febrero de 2011 IMTESA cambió su denominación a Pyrenees Energy Spain, S.A.("PESSA") con el NIF actual número B-44106292, compañía que fue adquirida en un 99,99% por la sociedad canadiense Pyrenees Gas Corporation ("PGC"), que al poco tiempo también cambió su denominación a Pyrenees Energy Corporation ("PEC"),situación societaria que no ha cambiado desde entonces.

Después de dos años de investigaciones en todos los PIH, el día 19 de diciembre de 2012 PESSA renunció a los PIH "Ainsa" y "Plácido" para centrar sus investigaciones en el PIH "Carlota" y en particular en el yacimiento de gas natural denominado "Centenera-1" anteriormente señalado.

El 14 de noviembre de 2014 (hacía el final del cuarto año de vigencia del PIH) PESSA solicitó la suspensión de labores mientras se aprobaba el Estudio de Impacto Ambiental necesario para realizar la reentrada del pozo Centenera-1 que, como hemos señalado, en su día produjo en pruebas de producción unos 100.000 m3 de gas natural de una calidad suficiente para su inyección prácticamente directa en el sistema nacional de distribución gasista.

El día 22 de octubre de 2019 el Instituto Aragonés de Gestión Ambiental emitió la Declaración de Impacto Ambiental ("DIA")favorable a la perforación de la reentrada del pozo "Centenera-1".

Así las cosas, mientras se procedía a modificar el Plan de Restauración correspondiente en función de los condicionantes de la DIA, PESSA volvió a solicitar la suspensión de labores, otorgándose el día 2 de marzo de 2020 y hasta que el Instituto Aragonés de Gestión Ambiental ("INAGA")emitiera opinión sobre el nuevo Plan de Restauración.

Esta situación ha permanecido invariable hasta la promulgación de la Ley 7/2021 a instancia del Gobierno de España, como veremos a continuación.»

Seguidamente narra que, a instancias del Gobierno, se aprobó la Ley 7/2021, del Cambio Climático y Transición Energética, cuyo objetivo es alcanzar la neutralidad de las emisiones en el año 2050.

Esta ley afecta directamente a sus derechos de exploración, investigación y explotación de hidrocarburos ya que prohíbe, a partir de su entrada en vigor, el otorgamiento de nuevas autorizaciones, de manera que PESSA no podrá obtener ninguna autorización o concesión de explotación del pozo "Centenera-1". Esto supone un perjuicio para PESSA equivalente a la inversión ya realizada en su proyecto, así como pérdida de ingresos futuros, en tanto el gas existente en el yacimiento no podrá ser extraído y explotado comercialmente a través de su venta a terceros.

Es por tanto la Ley 7/2011 la que produce los daños y afecta directamente a los derechos legítimamente otorgados a PESSA, con quebranto del principio de confianza legítima y el de seguridad jurídica.

Tras ello se indica en la carta:

«En consecuencia, mediante la presente carta, PESSA reclama la reparación de la privación de derechos sufrida que ejercitará mediante la vía de la acción directa de reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, motivo por el que previamente efectúa una reclamación extrajudicial al Gobierno de España, con propuesta de resolución amistosa.

3.- Reclamación al Gobierno de España y propuesta de negociación

De acuerdo con lo expuesto en esta carta, solicitamos al Gobierno de España que inicie consultas con PESSA para la resolución amistosa de esta disputa. Para facilitar dichas consultas, proponemos que representantes del gobierno español acepten reunirse con representantes de PESSA en Madrid.»

Y se finaliza en los siguientes términos:

«En el caso que, por el Gobierno de España no hubiera interés en resolver extrajudicialmente este conflicto, PESSA reclamará en vía administrativa y, en su caso, ante la jurisdicción contencioso-administrativa o ante aquellas otras instancias y jurisdicciones que corresponda por los daños irrogados por la promulgación de la Ley 7/2021, tanto en su vertiente de daño emergente como de lucro cesante.

PESSA les transmite su deseo de continuar y fortalecer sus relaciones con el Gobierno español, en particular, mediante una solución amistosa sobre la reclamación que se efectúa en esta carta y evitar futuras disputas y acciones judiciales.

Quedamos a la espera de recibir su respuesta a esta carta para iniciar negociaciones amistosas, y esperamos que podamos resolver esta disputa rápidamente y a satisfacción de todas las partes interesadas.»

Dicha carta no obtuvo respuesta alguna, por lo que frente al silencio se interpuso el presente recurso contencioso-administrativo.

SEGUNDO.- Los argumentos de la parte actora.

Comienza relatando en su escrito de demanda que Pyrenees Energy Spain, SA, (PESSA), filial 100% española de Pyrenees Energy Corporation (PEC), empresa privada con sede en Vancouver, centrada en la exploración y desarrollo de proyectos de hidrocarburos en España, obtuvo permiso de investigación de hidrocarburos (PIH) "Carlota" n.º 22.012, situado en la provincia de Huesca, que fue otorgado por Orden de 12 de noviembre de 2010 del Departamento de Industria, Comercio y Turismo (BOA de 27 de diciembre, n.º 251), por la que se publica el acuerdo de 2 de noviembre de 2010, del Gobierno de Aragón, conjuntamente con el otorgamiento de los PIH "Ainsa" n.º 22.011 y "Plácido" nº 22.013. Los tres PIH formaron una iniciativa de conjunto para localizar un yacimiento de gas natural aprovechable en la Provincia de Huesca.

En la citada Orden se dispuso que el permiso se otorgaba a riesgo y ventura del interesado, quedando sujeto a todo lo dispuesto en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y a su modificación dada por Ley 12/2007 de 2 de julio; al Reglamento sobre Investigación y Explotación de Hidrocarburos, aprobado por Real Decreto 2362/1976, de 30 de julio; a la normativa medioambiental vigente; al Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera, aprobado por Real Decreto 863/1985, de 2 de abril, y a las Instrucciones Técnicas Complementarias aplicables a la investigación de hidrocarburos; así como a la propuesta de la compañía adjudicataria en todo en lo que no se oponga a lo especificado en la citada normativa.

Tras renunciar a los PIH Ainsa y Plácido, el 14 de noviembre de 2014 solicitó suspensión de labores a la espera de que se aprobase el estudio de impacto ambiental para poder iniciar la producción de gas, unos 100.000 m3 de gas natural por día.

Por Resolución de 16 de octubre de 2019, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental (BOA nº 18, de 28 de enero de 2020), se formula la declaración de impacto ambiental del proyecto de re-entrada del pozo Centenera-1 incluido dentro de los trabajos del PIH "Carlota", número H22012, en el término municipal de Graus (Huesca), promovido por Pyrenees Energy Spain, S.A. En esta declaración se exige la elaboración de un nuevo Plan de Restauración del Permiso de Investigación de hidrocarburos denominado "Carlota" que incluya las medidas de rehabilitación de zonas afectadas y la adecuada gestión de los residuos. Para ello se vuelve a solicitar nueva suspensión de labores, que se acuerda por la Administración, suspensión que se prolongó por la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Con fecha de 9 de junio de 2020, el Instituto Aragonés de Gestión Ambiental emite Informe desfavorable relativo al Plan de Restauración del Proyecto de re-entrada del pozo Centenera-1 incluido dentro de los trabajos del PIH «Carlota», nº H22012, por determinados defectos subsanables.

Se vuelve a presentar en septiembre de 2020 nuevo Plan de Restauración, que no obtiene respuesta.

La Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética (LCCTE), se publica en el BOE núm. 121, de 21 de mayo de 2021, según su Disposición final decimoquinta la Ley entró en vigor el día siguiente al de su publicación en el BOE, por tanto, el 22 de mayo.

El 20 de mayo de 2022, se dirige por registro electrónico la carta a la que antes nos hemos referido y que el actor denomina de reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado Legislador.

A juicio de esta parte, el otorgamiento de una concesión de explotación derivada de un permiso investigación es reglada, pues una vez otorgado el permiso de investigación, su titular tiene derecho a la explotación de los hidrocarburos que descubra por medio de la investigación. Así lo establece el artículo 17 del Real Decreto 2362/1976, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley sobre Investigación y Explotación de Hidrocarburos. Dicha concesión de explotación se puede solicitar en cualquier momento del plazo de vigencia del permiso de investigación por el titular del mismo, justificando la existencia de hidrocarburos en cantidades que permitan su explotación. Es decir, mientras que el permiso de investigación es de otorgamiento discrecional, el otorgamiento de la concesión de explotación es de concesión reglada siempre que se den los requisitos establecidos en la ley.

En el momento de entrada en vigor de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética, PESSA estaba pendiente de que el Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, diese respuesta al nuevo Plan de Restauración subsanado, aunque lo cierto es que dicho Plan de Restauración había sido ya aprobado por silencio positivo por haber transcurrido el término legal para contestar que le corresponde a la Administración. Esta circunstancia tiene relevancia en cuanto que el apartado segundo de la disposición transitoria segunda de la Ley 7/2021 establece que "Las solicitudes de concesiones de explotación asociadas a un permiso de investigación vigente, que se encuentren en tramitación antes de la entrada en vigor de esta ley, se regirán por la normativa aplicable al tiempo de otorgarse el citado permiso de investigación, a excepción de la posibilidad de prórroga, que se excluye expresamente". La razón de esta transitoria es que existe un derecho a obtener la concesión una vez que se tiene el permiso de investigación.

El apartado 3 de esta transitoria establece que no procederá la admisión a trámite de la solicitud de concesión de autorización de explotación de hidrocarburos que no hubiere sido iniciada con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de la presente ley.

La Ley 7/2021 no contempla la reparación de daños y perjuicios derivados de la prohibición impuesta a partir de su entrada en vigor. No se han contemplado medidas de transición justa, como puso de manifiesto el informe del Consejo de Estado.

Esta prohibición de nuevas concesiones de explotación de hidrocarburos, prevista en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, restringe de manera injustificada y desproporcionada el derecho a la propiedad privada ( art. 33CE) y a la libertad de empresa ( art. 38CE) de los titulares de permisos de investigación. Para la parte, nos encontramos ante una restricción sacrificial que, como tal, ha de ser indemnizada.

Al impedir que los permisos investigación se transformen, llegado el momento, en concesiones de explotación, la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, hace que la titularidad que se tenga sobre tales permisos pierda toda su razón de ser, pues, si por algo éstos tienen algún sentido, es precisamente por ser condición de posibilidad de la explotación. Al fin y al cabo, si una empresa, en este caso Pyrenées está dispuesta a obligarse a realizar toda una serie de trabajos asumiendo el riesgo y ventura de estas operaciones, es precisamente por la posibilidad que existe de que estos esfuerzos se vean finalmente recompensados por la explotación de los recursos hallados.

También considera que se ha infringido lo dispuesto en la Directiva 2009/28 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, y de los principios de Derecho Comunitario de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima.

Además de solicitar una indemnización por responsabilidad patrimonial por importe de ciento veintidós millones cien mil euros (122.100.000 €) en concepto de lucro cesante y de seiscientos ochenta y ocho mil doscientos setenta y siete euros (688.277 €), como daño emergente.

Interesa asimismo que por esta Sala se plantee cuestión de inconstitucionalidad respecto de los artículos 9º y DT 2ª de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, y, a su vez, cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

TERCERO. - La posición del Abogado del Estado.

El representante de la Administración propone en primer lugar la inadmisibilidad del recurso por no existir actividad administrativa impugnable frente a la Administración del Estado. Si se examina el escrito presentado por la actora no es propiamente una reclamación de responsabilidad patrimonial sino una carta en la que se anuncia que se formulará en el futuro una reclamación sino se llega previamente a un acuerdo.

Se niega que el Estado sea responsable por inactividad en este caso ya que los retrasos que se han producido son imputables a la Administración aragonesa.

En cuanto al fondo, niega el Abogado del Estado que pueda haber daños patrimoniales resarcibles como consecuencia de una ley. En primer lugar, porque no es cierto que la actora hubiera patrimonializado un derecho a que se le otorgara una concesión de explotación que trajera causa del permiso de investigación "Carlota" del que era titular. Las autorizaciones de investigación se rigen por el principio de riesgo y ventura, de manera que el titular del permiso debe soportar íntegramente todos los costes derivados de la actividad de investigación, costes que únicamente podrá recuperar si se produce un hallazgo de hidrocarburos cuya explotación sea viable económicamente. El actor ni ha solicitado la concesión, ni consta que haya justificado la existencia de hidrocarburos, teniendo una mera expectativa de conseguirlo en el supuesto de que sus labores de investigación fueran exitosas y, además, se dieran otras condiciones particulares.

Niega que el sentido del silencio en relación con el informe ambiental sea positivo y que, aunque lo fuera, la actora necesitaba de otras autorizaciones antes de solicitar la concesión, entre ellas la autorización del proyecto y puesta en servicio.

Finalmente, rechaza que se den los requisitos para plantear cuestión de inconstitucionalidad de la Ley y cuestión prejudicial ante el Tribunal de Luxemburgo.

CUARTO.- Sobre la inadmisibilidad propuesta por el Abogado del Estado.

En el fundamento primero de esta sentencia hemos reproducido en parte los términos del escrito que la mercantil PYRENEES ENERGY SPAIN, S.A., dirigió a la presidencia del Gobierno y a los Ministerios para la Transición Ecológica y Reto Demográfico y de Industria, Comercio y Turismo, así como a la Abogacía del Estado.

Es cierto que ese escrito es denominado "carta" por el actor, a lo que se ajusta el propio formato utilizado, y que en él se manifiesta la voluntad de tratar de llegar a un acuerdo, aunque también se dice que se reclama contra el Gobierno de España por responsabilidad patrimonial del Estado Legislador.

Aunque aparentemente por sus formas y algunas de las expresiones que se contienen en el escrito presentado, pudiera sostenerse que no es propiamente una reclamación de responsabilidad patrimonial, lo cierto es que si se examina su contenido se comprueba que la finalidad perseguida por el actor con su presentación no es otra que reclamar la referida responsabilidad.

Como es sabido, el principio antiformalista es una regla interpretativa y de funcionamiento del procedimiento administrativo que evita que el exceso de formalismos perjudique al ciudadano. La finalidad de este principio es garantizar que los defectos formales no esenciales no provoquen la inadmisión o nulidad de un trámite o de una solicitud, siempre que el acto cumpla su finalidad, ya que lo relevante es la intención del interesado y la efectiva defensa de sus derechos, no la perfección formal del documento. Aplicado este principio al caso de autos no podemos desconocer que la verdadera intención de la mercantil recurrente era plantear una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado.

Como consideración adicional debemos recordar que el principio pro actionenos obliga, cuando existan varias interpretaciones posibles sobre la admisibilidad o alcance de un recurso o actuación, a elegir la más favorable para evitar que criterios excesivamente rigoristas hagan ineficaz el derecho a la tutela judicial efectiva.

Nuestro Tribunal Constitucional ha dicho reiteradamente que la inadmisión basada en rigorismo "sacrifica la justicia por la forma", lo cual es contrario al espíritu constitucional.

Atendidos estos principios y visto el contenido del escrito presentado solo podemos concluir que la propuesta de inadmisión realizada por el Abogado del Estado debe rechazarse.

QUINTO.- Responsabilidad patrimonial del Estado Legislador. La prohibición de explotación de hidrocarburos contenida en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética.

Nuestra jurisprudencia se ha enfrentado en numerosas ocasiones a reclamaciones de responsabilidad patrimonial de Estado-Legislador, cuestión sobre la que tiene una consolidada doctrina. Por todas, podemos citar la sentencia núm. 1404/2020, de 27 de octubre de 2020, Rec. 454/2018, que analiza extensamente esta cuestión.

En esta sentencia recordábamos que, como en todo supuesto de responsabilidad, la base de la imputación al Estado legislador se centra en la producción de una lesión, en sentido técnico jurídico de daño a un particular que éste no tenga el deber de soportar y que ese daño esté vinculado a la actividad de un tercero mediante una relación de causa efecto. Ciertamente, el deber indemnizatorio que afecta a todos los poderes públicos de conformidad con lo establecido en el art. 9.3 de la Constitución fue de reconocimiento más complejo en el caso de la responsabilidad del Estado legislador. Ello se debió, no sólo a que la Constitución no hace ninguna referencia a la misma, sino también a la dificultad de compatibilizar los caracteres de imperatividad y generalidad consustanciales a la ley con las exigencias de que el daño, para ser indemnizable, sea concreto y no exista el deber de soportarlo.

No obstante, tal y como expone la citada Sentencia 1040/2020, de 27 de octubre, la Jurisprudencia de esta Sala fue reconociendo ya desde los años ochenta del pasado siglo la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, lo que llevó a la inclusión del principio de responsabilidad por los actos legislativos no expropiatorios en la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Sin embargo, dada la redacción del precepto, que exige que sea la propia norma la que determine la obligación de indemnizar y los términos en que la misma debía reconocerse, no se articula un nuevo título para la indemnidad de los perjudicados, de modo que la cuestión de la responsabilidad del Poder Legislativo quedaba reducida a los casos de inconstitucionalidad de las leyes.

Pese a la ausencia de regulación legal, nuestra Jurisprudencia examinó, bajo la vigencia de la ley 30/1992, pretensiones amparadas en la responsabilidad del Estado legislador, vinculándolas a la declaración de inconstitucionalidad, plasmando en distintas sentencias la idea básica de que no existen supuestos de exclusión de la responsabilidad de los poderes públicos, doctrina que encuentra amparo en el propio Derecho de la Unión Europea.

A la vista de esa reiterada jurisprudencia, se acometió su regulación en la vigente Ley de Régimen Jurídico del Sector Público de 2015. Se contemplan dos supuestos de responsabilidad del Estado Legislador: uno, concebido en términos generales, en cuanto se genera sólo cuando se trate de actos legislativos no expropiatorios que comporten una lesión que no se tenga el deber jurídico de soportar y se establezca en la propia norma legal y, otro supuesto, más específico, de leyes declaradas inconstitucionales, en el que se establece una presunción iuris et de iure de que se ha ocasionado el daño, cuando concurran los dos requisitos establecidos en la norma: que haya existido una sentencia firme y se haya invocado en el correspondiente proceso la inconstitucionalidad luego declarada, De este modo, concluíamos en la reiterada sentencia 1404/2020, «solo la actuación, podríamos decir patológica, de la potestad legislativa que comporta la declaración de inconstitucionalidad, generaría la responsabilidad del Estado legislador (...)».Por supuesto, siempre que se cumplan los requisitos del apartado 4 del artículo 32.

Los artículos. 32.1 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público excluyen la posibilidad de indemnización cuando el particular tenga el deber jurídico de soportar el daño de acuerdo con la ley.

Con carácter general, cuando se trata de normas jurídicas con rango de ley, todos los ciudadanos a los que van dirigidas están obligados a someterse a sus dictados y soportar las cargas inherentes a su cumplimiento atendida la imperatividad y generalidad que es consustancial a ellas, de manera que existe el deber jurídico de soportar las consecuencias negativas de su aplicación.

Precisamente por imponer cargas de obligado cumplimiento en ejercicio del poder legislativo del Estado, la antijuridicidad en la responsabilidad patrimonial de Estado-Legislador no surge lógicamente por la promulgación de la ley, tan siquiera por su aplicación, requiera o no actividad intermedia administrativa. La antijuridicidad surgirá en el caso de declaración de inconstitucionalidad, porque esa declaración produce la anulación de la ley y su no producción de efectos. Si su aplicación ha producido daños, esos daños serán antijurídicos por carecer ya de la cobertura que les proporcionaba la ley, por haber perdido la garantía propia de la juridicidad.

En nuestro caso, la norma contenida en el artículo 9 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, prohíbe, a partir de su entrada en vigor, el otorgamiento en el territorio nacional, incluido el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental, nuevas autorizaciones de exploración, permisos de investigación de hidrocarburos o concesiones de explotación para los mismos, regulados al amparo de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, y del Real Decreto-Ley 16/2017, de 17 de noviembre, por el que se establecen disposiciones de seguridad en la investigación y explotación de hidrocarburos en el medio marino. También prohíbe, a partir de su entrada en vigor, el otorgamiento de nuevas autorizaciones para realizar en el territorio nacional, incluido el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental, cualquier actividad para la explotación de hidrocarburos en la que esté prevista la utilización de la fracturación hidráulica de alto volumen.

Este precepto es imperativo y de aplicación general a sus destinatarios, imponiendo a todos ellos el deber de soportar las cargas que de él se derivan en aras del interés público que justifica su aprobación, de manera que, en principio, solo se puede generar la responsabilidad patrimonial a favor de los afectados por dicha normativa cuando el propio legislador así lo hubiera reconocido o cuando fuere declarada su inconstitucionalidad, circunstancias que no se dan aquí en ninguno de los dos casos.

Lo cierto es que esta Ley no ha reconocido derechos patrimoniales a favor de los destinatarios de las limitaciones y restricciones de las actividades empresariales en ella establecida, por lo que el derecho indemnizatorio no se puede fundar en el artículo 32.3 de la Ley 40/2015. Simplemente se ha limitado a establecer un sistema transitorio en la Disposición Transitoria Segunda, en particular en su apartado segundo, según el cual solo las solicitudes de concesiones de explotación asociadas a un permiso de investigación vigente, que se encuentren en tramitación antes de la entrada en vigor de esta ley, se regirán por la normativa aplicable al tiempo de otorgarse el citado permiso de investigación, a excepción de la posibilidad de prórroga, que se excluye expresamente. Es decir, que a aquellos casos en los que no se haya presentado la solicitud de concesión -como aquí acontece- les es aplicable la prohibición del artículo 9. Efectivamente, la mercantil Pyrenees Energy Spain, S.A, en el momento de entrada en vigor de la Ley no había presentado la solicitud de concesión de explotación asociada a su permiso de investigación vigente, por estar pendiente la resolución definitiva del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental relativa a la declaración de impacto ambiental. Por tanto, su situación no queda amparada por la disposición transitoria.

Pese a ello, se pretende fundar la responsabilidad en la supuesta existencia de un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos.

Con independencia de que tal sacrificio singular pudiera generar un derecho de reparación, lo que exige que la ley lo contemple, lo cierto es que las restricciones y limitaciones contenidas en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, no afectan al actor de una manera diferente o especial, en relación o comparación con otros sujetos a los que también está dirigida la referida normativa. La prohibición contenida en el artículo 9 tiene carácter general, con múltiples e indeterminados destinatarios, de manera que no se puede deducir la singularización sacrificial pretendida por el recurrente. Además, la mayor o menor afección de una norma jurídica en relación con sus destinatarios, su diferente intensidad desde el punto de vista de la carga que supone su aplicación, en sí misma no permite establecer la distinción querida por el recurrente, pues esas diferencias se producen ordinariamente en la aplicación de todas las normas jurídicas en relación con el círculo de intereses de sus destinatarios, que nunca resultan por igual afectados.

La norma discutida se enmarca, además, en el propósito querido por el legislador de avanzar en una economía descarbonizada y segura, lo que implica limitar los nuevos proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos, minerales radiactivos y carbón en territorio español, en línea con las dos nuevas herramientas de gobernanza de clima y energía establecidas en el Reglamento 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima y los Planes Nacionales Integrados de Energía y Clima (PNIEC) y la Estrategia de Descarbonización a 2050.

El citado Reglamento comunitario, pese a que no regula expresamente la autorización, concesión o prohibición de actividades de exploración o explotación de hidrocarburos (petróleo o gas), en la medida en que su finalidad es establecer instrumentos de planificación y seguimiento (principalmente los Planes Nacionales Integrados de Energía y Clima -PNIEC) y no ordenar directamente sectores extractivos, si obliga a planificar políticas en varias dimensiones, una de ellas la descarbonización que implica la reducción progresiva de combustibles fósiles, lo que significa que los Estados están obligados a analizar el peso de los hidrocarburos y su eventual sustitución por energías renovables y tecnologías bajas en carbono. Esa obligación de los Estados de contribuir a los objetivos climáticos de la UE les impone, entre otros extremos, la necesidad de evaluar el impacto de la producción y consumo de hidrocarburos y a programar su reducción progresiva si es necesario para cumplir objetivos climáticos.

Queremos decir con ello que la norma aprobada se enmarca en las políticas públicas de lucha contra el cambio climático y la transformación de la economía que conlleva la imposición de ciertos sacrificios económicos a aquellos actores que desarrollan actividades especialmente contaminantes, sin que esa imposición, al estar establecida en la ley, deba conllevar el nacimiento de derechos económicos por la vía de la responsabilidad patrimonial.

Aunque los argumentos expuestos bastan por sí solos para desestimar el recurso interpuesto, es precio hacer algunas consideraciones adicionales referidas al caso concreto del recurrente.

SEXTO.- El nacimiento del derecho a la explotación de hidrocarburos.

El actor construye su pretensión indemnizatoria sobre la base de la existencia de un supuesto derecho a la explotación de hidrocarburos que se funda en el texto del artículo 9.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos. Dice este precepto que "el otorgamiento de un permiso de investigación confiere al titular el derecho, en exclusiva, a obtener concesiones de explotación, en cualquier momento del plazo de vigencia del permiso, sobre la misma área, previo cumplimiento de las condiciones a que se refiere el capítulo III del presente título".Y en este capítulo III, en su artículo 25, se impone a los solicitantes de concesiones de explotación de yacimientos de hidrocarburos el cumplimiento de determinados requisitos tales como la presentación de una Memoria técnica detallando la situación, extensión y datos técnicos de la concesión que justifiquen su solicitud, de un Plan general de explotación, programa de inversiones, estudio de impacto ambiental y, en su caso, estimación de reservas recuperables y perfil de producción, así como un Plan de desmantelamiento y abandono de las instalaciones una vez finalizada la explotación del yacimiento o del almacenamiento subterráneo y la recuperación del medio. Finalmente, la aportación de un resguardo acreditativo de la garantía constituida por el solicitante en la Caja General de Depósitos.

El actor no había cumplimentado la totalidad de estos requisitos en el momento de entrada en vigor de la ley, en particular la existencia de una declaración de impacto ambiental favorable, que estaba pendiente de obtener en esos momentos del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental. Esta declaración no se puede ganar por silencio positivo, como se sostiene por la parte, al establecer el artículo 24 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común, que el efecto del silencio será desestimatorio, entre otros supuestos, cuando el ejercicio de la solicitud pudiera implicar el ejercicio de actividades que puedan dañar al medio ambiente, como es de forma evidente la explotación de hidrocarburos. En estos supuestos, el silencio no puede generar derechos favorables porque la protección del medio ambiente constituye un interés general prevalente que exige control administrativo expreso.

De manera que podemos concluir que el actor no solo no había presentado solicitud de explotación de los hidrocarburos, sino que tampoco estaba en condiciones de poder obtenerla en el momento de entrada en vigor de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética. Así, el cambio legislativo no le priva de ningún derecho que hubiera obtenido previamente y que fuere exigible ante la Administración hasta el punto de no poder ser eliminado sin un procedimiento legal adecuado y con las debidas garantías. Simplemente se trataba de una expectativa o posibilidad de adquirir el derecho a la explotación, lo que no genera un derecho indemnizable por sí mismo, pudiendo ser modificada o eliminada por el legislador sin generar responsabilidad. En definitiva, PESSA no había incorporado a su patrimonio jurídico el derecho a la explotación por lo que no ha podido generar un derecho a obtener una reparación por su pérdida.

Finalmente, en cuanto a la petición de plantear cuestión de inconstitucionalidad y cuestión prejudicial, la parte no razona suficientemente su necesidad, ni identifica con precisión los preceptos constitucionales o de la Unión Europea que resultarían infringidos con la nueva normativa, circunstancia que tampoco aprecia la Sala.

El recurso debe ser desestimado.

SÉPTIMO.- Costas.

De conformidad con el artículo 139 de la LJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente, al no apreciarse serias dudas de hecho o de derecho que pudieran excluirlas. No obstante, haciendo uso de la facultad de moderación prevista en el apartado 3 de dicho precepto disponemos que dicha imposición solo alcance, por todos los conceptos acreditados por la parte demandada, a la cantidad máxima de cuatro mil euros (4.000 euros), más el IVA si procediere, a la vista de la índole del asunto, la cuantía litigiosa y las actuaciones procesales desarrolladas.