Sentencia Contencioso-Administrativo 906/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 381/2023 de 02 de julio del 2025

PRIMERO.- Objeto del presente recurso contencioso-administrativo y alegaciones de la demanda.

Se impugna en este recurso por la Coordinadora Antitransvasaments del Riu Ebre y Lliga per a la Defensa del Patrimoni Natural (DEPANA) el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, únicamente respecto del Plan Hidrológico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Ebro, publicado en el BOE núm. 35, de 10 de febrero de 2023.

En el Anexo XII del Real Decreto se incorporan las Disposiciones normativas del Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Ebro (en adelante, PHE).

En la demanda se hace una introducción, señalando, en síntesis, que el Real Decreto impugnado fija un caudal ecológico del río de entre 80 y 155 m3/s en el Bajo Ebro, -es decir, en el tramo final del río Ebro hasta llegar al Delta del Ebro y su desembocadura-, que es insuficiente para garantizar el mantenimiento de la funcionalidad íntegra de los ecosistemas del Delta del Ebro, además de la propia estabilidad física del Delta y de las actividades humanas asociadas al medio.

A continuación, expone los aspectos generales y especiales del Delta del Ebro, sus valores naturales y reconocimiento jurídico como espacio natural especialmente protegido.

Así, señala que es la zona húmeda más importante de Cataluña y, posiblemente, la más importante del litoral mediterráneo español junto a la Albufera valenciana. Sus más de 32.000 has de superficie son compartidas por seis términos municipales, y todas las playas, lagunas y la mayoría de las zonas húmedas se encuentran incluidas en el Parque Natural creado mediante el Decreto 332/1986, de 23 de octubre, sobre la declaración del Parque Natural del Delta del Ebro y de las Reservas Naturales Parciales de la Punta de la Banya y de la Isla de Sapinya. Está declarado como humedal de importancia internacional, formando parte del Convenio de Ramsar desde 1993, habiéndose contabilizado según el dato del Parque Natural, 292.000 aves invernantes en 2008. Igualmente, ha sido catalogado como zona de especial interés para la conservación de la vegetación halófila, zona de importancia europea para la conservación de la vegetación acuática y zona de especial protección para las aves (ZEPA).

Por esta relevancia tan contrastada, desde antes de la entrada en vigor del actual plan hidrográfico, el Consell de Protecció de la Natura, en su informe de 28 de noviembre de 1995, enumera los reconocimientos que tiene esta excepcional zona en sede internacional:

i) Lista de zonas húmedas euro-africanas desde 1962 (Bureau MAR).

ii) Zona húmeda de la Lista del Convenio de Ramsar de 2 de febrero de 1971, ratificado por España el 18 de marzo de 1982, según resolución del Consejo de Ministros de 26 de marzo de 1993.

iii) Zona de importancia europea por su vegetación halófila según el Consejo de Europa.

iv) Zona de Especial Conservación para las Aves (ZEPA) según la Directiva 79/409/CEE, de protección de las aves silvestres, actualmente sucedida por la Directiva 2009/147/CE, de 30 de noviembre ("Directiva Aves").

v) Presencia de cinco comunidades vegetales de importancia comunitaria según la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres ("Directiva Hábitats") motivo por el cual fue propuesta como Lugar de Importancia Comunitaria (LIC) y declarada Zona de Especial Conservación (ZEC) para integrar la Red Natura 2000.

Igualmente, destaca el extenso listado de medidas de protección que efectúa el derecho interno con respecto al Delta del Ebro:

i) Parque Natural (Decreto 332/1986).

ii) Reservas Naturales Parciales (Isla de Sapinya y Punta de la Banya).

iii) Pla d'Espais d'Interès Natural (Decreto 328, de 14 de diciembre).

iv) Reserva Natural de Fauna Salvaje (Estación Biológica del Canal Vell, Illa de St. Antoni, La Tancada y Punta del Fangar).

v) Refugio de Fauna Salvaje (El Garxal).

vi) Zona de caza controlada (El Garxal y Playas de a Illa de Buda).

Expuestas las figuras de protección de que goza este espacio natural, enumera los riesgos a que se encuentra sometido. Y entiende que, de estos riesgos, los que no han sido adecuadamente abordados en el plan hidrológico que se impugna son los referidos a la subsidencia y regresión; y al incremento y permanencia de la cuña salina, carencias regulatorias que guardan relación con el mantenimiento de caudales ambientales insuficientes.

Describe, a continuación, los aspectos particulares del Delta del Ebro, y hace referencia al «Informe técnico» del «Documento Inicial del procedimiento de evaluación ambiental estratégica del plan para la protección del Delta del Ebro (Tarragona)», de diciembre de 2022. También se refiere a la Memoria del PHE, que destaca una pérdida de los hábitats originales y -como efecto del cambio climático- una elevación del nivel del mar.

Entiende la recurrente que el Delta del Ebro está sometido a dos presiones complejas, como es la erosión por el mar y la subsidencia. Y en el Real Decreto recurrido no se da una respuesta clara y adecuada a estos factores, pues el mantenimiento de un caudal ambiental tan exiguo, junto a otros elementos, tiende, por una parte, a perpetuar la amenaza de la salinización del Delta y a la retención de nutrientes aguas arriba con empobrecimiento de las pesquerías y actividades de marisqueo, y por otra, a la afectación del traslado de sedimentos que inciden negativamente en la morfología del Delta y, consecuentemente, en sus condiciones medio ambientales.

A continuación, examina y describe la recurrente lo que considera aspectos generales de la planificación hidrológica y un aspecto diferenciador del PHE para el período 2022-2027: el incremento de la agricultura de regadío. Expone que el PHE aprobado en 2023, como su predecesor de 2016, destaca sobre el resto de los planes europeos por el gran incremento de la agricultura de regadío. El artículo 11.3 del «Anexo XII. Disposiciones normativas del Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Ebro» del Real Decreto 35/2023, remite, en cuanto a la asignación de recursos para uso agrario correspondiente a las demandas consideradas en el horizonte 2027 en cada sistema de explotación, al apéndice 7.2 del Anexo. En éste se prevén las distintas asignaciones a 2027 de recursos para uso agrario en volumen de agua (hm3/año) para cada sistema de explotación, previendo para esta demarcación hidrográfica un total de 7.872,539. Desde el punto de vista de sus afecciones ambientales, señala la recurrente que el desarrollo de la actividad agraria intensiva conlleva implícita la utilización de insumos que ejercen diferentes presiones sobre los ecosistemas acuáticos (contaminación, alteración del régimen hidrológico, etc.). En la cuenca del Ebro se ha demostrado que estas presiones afectan a los humedales a través de la calidad del agua, a la presencia y abundancia de las especies de fauna y flora, condiciona ciertos procesos ecológicos, etc. En su conjunto, la actividad agrícola intensiva está provocando un proceso de degradación de numerosos humedales de la cuenca, y a esa fuerte presión hay que añadir la nueva situación incluida por el incremento de regadío propuesto en el PHE.

Se refiere nuevamente la actora, a los caudales ecológicos fijados en el PHE para 2022-2027, que entiende que son deficitarios. Los compara con los del PHE 2015-2021, y señala que la metodología expuesta para determinar los caudales ecológicos de las masas de agua es la combinación de los métodos hidrológicos y los de idoneidad de hábitat. Existe cierta incongruencia entre las masas de aguas expuestas, lo cual supone una imposibilidad de garantizar el caudal ecológico: entre las dos últimas masas de agua del Ebro antes de su desembocadura (ES091MSPF463001 y ES091MSPF891) no existen desviaciones ni aportes de caudal; en cambio, sí existen desviaciones entre las masas ES091MSPF461001 y ES091MSPF463001, delimitadas por el azud de Xerta, de donde se desvían entre 14 y 45 m3/s de agua por dos canales. Esto entra en contradicción con los caudales ecológicos marcados por las masas expuestas, pues se indica que son exactamente los mismos. Entiende que el caudal circulante por el Ebro no puede ser el mismo antes y después del azud de Xerta durante los meses en que se desvía agua para usos agrícolas, por tanto, si solo se garantiza el paso del caudal mínimo aguas arriba del azud, este no estará garantizado aguas abajo. Además, en el caso de la masa de agua correspondiente a la desembocadura del Ebro desde Tortosa (ES091MSPF891), el PHE indica que el caudal ecológico establecido tiene en cuenta, no solamente el caudal del Ebro en este tramo, sino también el aportado por los canales de la derecha y la izquierda, así como los dos pulsos de agua liberados en el embalse de Flix a lo largo del año y el aporte de agua subterránea del Delta de Ebro. Esto supone las siguientes problemáticas:

No existe ningún sistema de cuantificación del agua natural subterránea aportada al Delta del Ebro, ni ninguna regulación que pueda asegurar un caudal mínimo.

- No existe ningún sistema de cuantificación del agua que, una vez ha pasado por el sistema agrario de canales, arrozales y desagües del Delta del Ebro, regresa al río o desemboca en la costa. Parte de esta agua se evaporará en los campos de arroz y los canales y otra será consumida por la vegetación de los campos y desagües. En ningún otro caso de la cuenca del Ebro se considera el agua destinada a la agricultura como parte del caudal ecológico de la masa de agua.

- No se tiene en cuenta el agua desviada por el «mini-trasvase» a Tarragona, con una concesión de casi 100 hm3/año.

- El volumen aportado por las dos descargas de 8h y un caudal máximo de 1.200 m3/s aportan un total de 21,6 hm3/año. Esta es una cantidad insignificante en el cómputo del volumen anual y además no cumple con sus objetivos.

Concluye que los caudales ecológicos propuestos para las dos últimas masas de agua del Ebro no pueden ser garantizados ni controlados. El caudal mínimo que se puede garantizar que llega a la desembocadura del Ebro es el liberado en el embalse de Flix, menos el que se desvía en el azud de Xerta y en el Trasvase de Tarragona. El numeral (4), por otro lado, indica que en las masas de agua entre el azud de Flix y la desembocadura del Ebro se contabilizan dos crecidas controladas anuales como parte del caudal mínimo ecológico para «renaturalizar el régimen de caudales y especialmente para la reducción de la invasión de macrófitos». Sin embargo, el tramo final del Ebro se caracteriza por un régimen de caudales totalmente controlado por embalses y por estar completamente desnaturalizado. Existen casi 200 presas que retienen aproximadamente el 60% de la escorrentía de la cuenca. Con lo cual, dos crecidas de 8h y un aporte total de 21,6 hm3 de agua al año quedan muy lejos de resolver ninguno de los problemas que acarrean estas masas de agua. Los pulsos de agua para controlar la proliferación de macrófitos son de poca utilidad, ya que se limitan a cortarlos de forma que en pocos días se recuperan o simplemente los doblan creando una capa protectora del lecho y previniendo que se arranquen las raíces. Por otro lado, se ha visto que las crecidas artificiales son mucho menos efectivas para transformar los sedimentos que necesita el Delta para mantener su morfología.

La mejor forma -a juicio de la recurrente- de combatir la proliferación de macrófitos en el tramo bajo del Ebro sería mantener unos caudales elevados durante gran parte del año que aportaran sedimento y nutrientes al ecosistema fluvial. De esta manera, se gana en turbieza del agua, lo cual disminuye la llegada de luz al lecho del río, evitando crecimiento de los macrófitos.

Se refiere al artículo 10 del Anexo XII del Real Decreto impugnado, y alega que el Anejo 05. «Caudales ecológicos» dispone un régimen de caudales a precario, cuya eficacia supedita a la eventual realización de los estudios propuestos en el instrumento impugnado, cuya verificación, tiempo y/o forma no responde a una planificación previa, ni siquiera periódica, en la que se adviertan grados de certeza.

Expone, a continuación, el impacto que causa un régimen de caudales ecológicos deficitarios en la superficie del Delta del Ebro, en la penetración de la cuña salina y sus efectos, y considera que la garantía para limitar la intrusión de la cuña salina sólo se consigue con un caudal determinado en la desembocadura que es más elevado que el que aprueba finalmente el propio PHE. Se refiere al documento publicado, elaborado en 2008 por Benedicto y Manuel, investigadores de la Unidad de Ecosistemas Acuáticos en el marco del convenio de colaboración entre la Agència Catalana de l'Aigua (ACA) y el Institut de Recerca i Tecnologia Agroalimentàries (IRTA) para el ajuste e implantación de indicadores y elementos de medida del estado de las masas de agua, así como el análisis de los caudales ambientales necesarios para la mejora y mantenimiento del estado ecológico de las masas de agua superficiales del tramo bajo de la cuenca del Ebro y aguas de transición, tal y como contempla la Directiva Marco del Agua.

Expone también las distintas figuras de protección del Delta del Ebro como espacio marino, y el riesgo de «cambio de las características ecológicas del Delta». Alega que el PHE perpetúa el proceso de remodelación del delta del Ebro que ha comportado hoy en día la pérdida de humedales de extraordinario valor de conservación. La construcción de nuevas presas en la cuenca y la reducción de los caudales aprobada en el PHE no solucionarán la problemática de la erosión costera y la subsidencia que amenazan la persistencia física del delta, sino que, por el contrario, agravan esta situación de cara al futuro. La aplicación ex post de unas medidas considerablemente complejas y caras no necesariamente podrán mitigar la tendencia si no se reduce la infraestructura dura en las cabeceras de la red hidrográfica del Ebro.

Como motivos del recurso alega, en concreto, los siguientes:

1) Carencia de un estudio adecuado de alternativas, de conformidad a la normativa de evaluación ambiental estratégica.

Entiende la recurrente que el planteamiento utilizado en el Estudio Ambiental Estratégico (EAE) del PHE en relación con las posibles alternativas para cada tema importante no es correcto, pues parte de la situación tendencial (alternativa 0) y de las medidas que se están llevando a cabo, y en los casos en los que dichas medidas no sean suficiente para el logro de los objetivos buscados, se plantean otras soluciones (alternativa 1, 2 y 3). Y las alternativas no se deben plantear en caso de que las medidas no sean suficientes, sino, en cualquier caso. Las alternativas planteadas por cada tema importante se componen de las alternativas 0, 1 y 2. En ningún caso llegan a la alternativa 3 (a excepción del último). En todos los casos, la alternativa 0 contempla seguir como en la situación actual, la alternativa 1 contempla realizar lo debido para cumplir con los «objetivos ambientales 2027» y la alternativa 2 propone ciertos recortes respecto a la alternativa 1, por cuestiones de presupuesto.

A continuación, en el punto en el que el EAE llega a los «resultados por Tema Importante, así como la justificación de la alternativa elegida», omite la alternativa 0, con lo cual, ni siquiera la tiene en cuenta, y en todos los casos escoge la alternativa 2. Según lo expuesto anteriormente, las alternativas deben configurarse como distintas maneras de conseguir los objetivos del plan, que en el caso de este PHE son los objetivos ambientales 2027.

Hace referencia la recurrente al «Anejo 09. Estado, objetivos medioambientales y exenciones». Para cada masa de agua se especifican los indicadores biológicos, hidromorfológicos, físico-químicos y químicos que se deberán alcanzar en los objetivos medioambientales y el buen estado de las aguas en el plazo establecido. Asimismo, si se escogen, en todos los casos, las alternativas que prevén ciertos recortes a la hora de conseguir los objetivos ambientales 2027, de entrada, se puede asegurar que los objetivos no se cumplirán. Con lo cual, estas alternativas no se pueden considerar alternativas como tal, dada su incapacidad de cumplir con los objetivos establecidos. Pone como ejemplo la recurrente la alternativa 1 del «TI-06 Implantación del régimen de caudales ecológicos», que propone la «extensión del régimen de caudales mínimos en todas las masas de agua», «incrementar la realización de estudios de detalle en un 50%» e «iniciar procesos de revisión concesional», medidas básicas para solventar la problemática de los caudales ecológicos expuesta en los hechos de la demanda. Sin embargo, se escoge la alternativa 2 que propone la «definición de los caudales ecológicos mínimos en todas las masas de agua de tipo río», ignorando los demás tipos de masas de agua, y reconoce que los puntos de control «podrán suponer un incumplimiento recurrente en 15 estaciones de aforo».

Es importante destacar, según la recurrente, y relacionado directamente con la importancia de que las alternativas sean realistas, el fragmento en el que se establece que «hacer, de cara a la evaluación, una selección deliberada de alternativas que tuvieran unos efectos mucho peores, para así promocionar el proyecto de plan o programa, no sería adecuado para cumplir el objetivo de este apartado». Este mecanismo no se utiliza directamente en este PHE, sin embargo, por cuestiones de presupuesto, sí que da la sensación de que la única opción viable siempre es la 2.

Por último, este análisis de alternativas en ningún caso tiene en cuenta la probable evolución de la situación actual del medio ambiente en caso de no aplicarse las alternativas, ni plantea marcos hipotéticos alternativos como manera de explorar las alternativas y sus efectos.

Añade que, si se consultan las fuentes de la normativa interna sobre impacto ambiental, se puede observar que es preceptivo efectuar un análisis de las diferentes alternativas ambientales de la solución elegida y justificar su elección en base a lo expuesto. De acuerdo con el artículo 1.1.b) de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, junto con la presentación de las diferentes alternativas posibles, se tiene que incluir una justificación de la opción que se haga por cualquiera de ellas. Pero, para que tanto la presentación de las diversas alternativas, como la justificación de la elección, se puedan considerar ajustadas a Derecho, no es suficiente hacer una enumeración de las diferentes opciones, sino que estas tendrán que ser realmente viables, de otra manera quedaría desvirtuado cualquier intento de justificación de la opción que se haya elegido.

En el caso que nos ocupa, los planes hidrológicos (3.er ciclo) y de gestión del riesgo de inundación (2.º ciclo) de la demarcación hidrográfica del Ebro, cuyo promotor y órgano sustantivo son, respectivamente, la Confederación Hidrográfica del Ebro y la Dirección General del Agua, han sido objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria conjunta, siguiendo los artículos 17 a 24 de la Ley 21/2013 procediendo formular su declaración ambiental estratégica de acuerdo con el artículo 25 de la citada Ley.

A su vez, la Ley 21/2013, en su Anexo IV, explicita que, como contenido del estudio ambiental estratégico, deberá contener «un resumen de los motivos de la selección de las alternativas contempladas y una descripción de la manera en que se realizó la evaluación» (Anexo VI.8). De acuerdo con esa normativa la carencia de un análisis adecuado y veraz de alternativas constituye un elemento invalidante de la tramitación de impacto ambiental que nos ocupa por infracción directa del ordenamiento comunitario y nacional.

Toda esta argumentación implica que hay que hacer un estudio esmerado de las diversas alternativas que comporta la definición de un caudal muy bajo para permitir otros usos agresivos con el medio, no revertir los abusos que actualmente perpetran muchas concesiones antiguas y, además, abrir la puerta a nuevas explotaciones. La realidad es que se ha dado respuesta a las demandas por adelantado sin tener claro que el recurso esté disponible, y sin integrar los daños colaterales en el medio, sin la garantía de dicha disponibilidad. Este último punto, incluye nuevos trasvases. Estos sólo serían admisibles como ultima ratio, puntualmente, y cuando no hubiera más alternativas, una vez agotado el resto de las opciones, y siempre garantizando la conservación de los ecosistemas deltaicos. Esto incluye también la alternativa cero, es decir, no ejecutar ningún tipo de transferencia.

2) Incompatibilidad del Plan Hidrológico impugnado con la conservación del Delta del Ebro, declarado espacio natural de interés comunitario. Vulneración de la Directiva Hábitats y la Directiva Aves.

La condición de ZEC y ZEPA del Delta del Ebro hace del todo incompatible la supuesta voluntad de preservación que debe tener la Administración con la garantía de un mínimo de entre 80 y 155 m3/seg de caudal mínimo con unos efectos durísimos sobre los ecosistemas fluviales y, especialmente, sobre el Delta del Ebro. Estos parajes se han convertido en la actualidad en unas comarcas ecoturísticas de primer orden, y no hay ningún motivo que pueda justificar la propuesta de resolución que se ha tramitado.

La recurrente se refiere, en concreto, a la Directiva Hábitat y a la Directiva Aves, y a varias sentencias del TJUE, y alega que la fragilidad del medio deltaico no puede soportar un planeamiento hídrico clave como el que ahora nos ocupa sin quedar gravemente alterado. Ignorar esta realidad sobradamente conocida supondría una infracción flagrante de las obligaciones de la Administración. Ello sólo apuntando los valores ornitológicos, pero siendo conscientes de las comunidades botánicas únicas que alberga este lugar y especies como la náyade Margaritifera auricularia que tiene en el tramo final del Ebro uno de sus últimos enclaves en Europa. Toda esta extensa argumentación no hace sino remarcar que, en la decisión técnica de este Real Decreto, no se puede ignorar la dimensión de importancia internacional del Delta del Ebro. Del mismo modo, que los principios de sostenibilidad que comportan una especial cautela respecto de los bienes que estamos obligados a legar a las futuras generaciones no es un deber estrictamente local, sino de dimensiones europeas.

Finalmente, reitera que todas estas contradicciones de proponer una planificación que consuma indefectiblemente un riesgo de consecuencias difícilmente previsibles resultan del todo inaceptables, desde la óptica de los principios de la conservación de la naturaleza, de la normativa europea y del principio de precaución.

3) Vulneración de la normativa europea en materia de aguas.

Este motivo se divide en tres subapartados:

3.1. La obligación de realizar una evaluación adecuada al estado de las masas de agua.

Invoca la recurrente la Directiva Marco del Agua (DMA), y, sin negar avances y aspectos positivos en diferentes ámbitos del proceso, considera que, en general, la evaluación del estado de las masas de agua de la demarcación del Ebro presenta defectos importantes. Entre las principales deficiencias que encuentra señala las siguientes:

? El análisis de presiones en algunos casos no utiliza umbrales adecuados para los cambios significativos del estado de las masas de agua. El punto 1.4. del Anexo II de la DMA establece que «... los Estados miembros recogerán y conservarán la información sobre el tipo y la magnitud de las presiones antropogénicas significativas a las que puedan verse expuestas las masas de aguas superficiales de cada demarcación hidrográfica». Así, por ejemplo, el «Anejo 07. Inventario de presiones e impactos» del PHE, establece, en su «Tabla 07.10. Umbral de potencial significancia en las masas de agua superficial», el umbral del caudal extraído del 1,2 x 40% del caudal circulante para fijar las extracciones de agua a partir del cual se puede causar un daño significativo en las masas de agua superficial.

Introduce, a continuación, en la demanda, un cuadro con las cifras del tipo de presión inventariadas en la demarcación y el umbral de potencial significancia. Y añade que el Anejo 07 dispone que se considera que las presiones inventariadas que no han sido recogidas en la Tabla 07.10 en ningún caso provocan ni podrían provocar impacto alguno en las masas de agua superficial de la demarcación, por lo que no serán consideradas como presiones significativas. Lo cual significa que en una masa de agua de la cual se extrae el 40% del caudal circulante (multiplicado por el caudal extraído del 1,2), el PHE considera que no se producirían daños significativos. Como consecuencia de emplear un valor umbral tan elevado, una gran parte de las masas de agua de la cuenca no presentan presiones significativas por extracciones, a pesar de la existencia en la cuenca del Ebro de unas 225 presas y más de 850 azudes en cauce, y un número de pequeñas balsas que puede rondar las 10.000.

? Los indicadores para la evaluación del estado ecológico son insuficientes y en algunos casos no se ha utilizado ninguno. En el apartado 1.2. del Anexo V de la Directiva se establecen los indicadores necesarios para evaluar el estado ecológico de las masas de agua. En el «Anejo 09. Estado, objetivos medioambientales y exenciones» del PHE es de resaltar que no han sido incluidos los peces como elemento de calidad biológica, en la evaluación del estado de las masas de agua de las categorías lago, aguas de transición Zonas húmedas, aguas costeras y embalses, a pesar de que son el indicador más sensible a la alteración hidrológica de los ríos de la cuenca (una de las presiones más importantes en la cuenca). Solamente se incluyen los peces como elemento de calidad biológica en la evaluación del estado de las masas de agua de categoría río. Sin embargo, el mismo Anejo 09 estima que entre los indicadores para la evaluación de los elementos de calidad biológicos en ríos se encuentra la fauna ictiológica (European Fish Index, EFI+), según lo establecido en el Real Decreto 817/2015, de 11 de septiembre, por el que se establecen los criterios de seguimiento y evaluación del estado de las aguas superficiales y las normas de calidad ambiental (RDSE).

Se puede afirmar, por ello, que el sistema de evaluación del estado ecológico empleado en el PHE es insuficiente. Y, como consecuencia, los resultados dan una imagen incierta e irrealista del estado de conservación de la cuenca.

Efectivamente, según se describe en el Anejo 09, concretamente en la «Tabla 09.164. Resumen del número de masas por objetivos ambientales, OMR y deterioro adicional para el tercer ciclo» del PHE, en 2021 había 445 masas de agua superficiales de la categoría río que presentan «buen estado» (73%). El compromiso del PHE al horizonte 2027 es el de conseguir que, en conjunto, el 97,21% de las masas de agua de los ríos conseguirán el buen estado (químico y ecológico). No obstante, esta aparente situación de la cuenca tan positiva debe interpretarse con ciertas reservas. Reitera la demandante que el sistema de evaluación empleado actualmente utiliza un número de elementos de calidad biológicos muy limitado.

Añade que existe una ausencia de información sobre el estado de conservación de hábitats y especies al amparo de las Directivas Hábitats y Aves. Aunque no se tienen datos específicos para la cuenca del Ebro, la situación global de España puede dar una idea. De conformidad con el artículo 17 de la Directiva de Hábitat, los Estados miembros deben proporcionar evaluaciones detalladas sobre el estado de conservación de cada uno de los tipos de hábitats y especies incluidos en la Directiva y presentes en su territorio. Los resultados para España indican que, para los hábitats de agua dulce, en la mayoría de los casos se desconoce su estado de conservación (cerca de un 60%) o presentan un estado de conservación «desfavorable-inadecuado» (aprox. 30%). Todo esto lleva a pensar que los hábitats y especies de la cuenca del Ebro no se encuentran en un estado de conservación favorable. Y, si bien es cierto que se dedica el «Anejo 04. Zonas protegidas» para hacer un listado de todas estas zonas, no se menciona en ningún momento el estado de las mismas.

3.2. La obligación de establecer los objetivos ambientales de las masas de agua.

Alega la recurrente que en el PHE, concretamente en el Anejo 09 ya mencionado, aparecen las masas de agua de la demarcación del Ebro con sus correspondientes objetivos ambientales. No obstante, de la masa de agua «ES091MSPF1672 Salobrars del Nen Perdut», de la categoría aguas de transición, no aparecen los objetivos ambientales, sino que aparece «sin datos» el Estado Global y los OMA propuestos en tercer ciclo. De forma similar, el PHE prevé para las 2 masas de agua superficiales tipo río «ES091MSPF113. Río Grío desde su nacimiento hasta su desembocadura en el río Jalón a causa del embalse de Mularroya» y «ES091MSPF560. Río Linares desde su nacimiento hasta la estación de aforos número 43 de San Pedro Manrique (incluye río Ventosa), a causa del embalse de San Pedro Manrique», alteraciones que no permiten lograr un buen estado o evitar el deterioro del estado de las masas de agua.

3.3. La obligación de establecer un programa de medidas para el cumplimiento de los objetivos ambientales.

En el caso del PHE no se ha realizado una evaluación adecuada del estado de las masas de agua ni se han establecido para todas las masas de agua los objetivos ambientales que deben cumplir (incluyendo los específicos de las zonas protegidas). De esta manera no es posible diseñar un conjunto de medidas que permitan alcanzar en términos de coste-eficacia los objetivos ambientales a los que se refiere el artículo 4 de la Directiva.

Dentro del Programa de Medidas del PHE se observan diversos aspectos que ponen en evidencia la insuficiencia del Plan, en relación con el artículo 11 de la DMA. Entre estos aspectos destacan:

? No se pueden aplicar las medidas necesarias por carencias del PHE. Según se reconoce en el considerando 36 de la DMA, la «información es necesaria a fin de establecer una sólida base para que los Estados miembros elaboren programas de medidas encaminados a lograr los objetivos establecidos en la presente Directiva». Reitera la recurrente que en la masa de agua relativa a «Salobars del Nen perdut», para la que no se ha evaluado su estado ecológico ni se han fijado sus objetivos ambientales, no es posible diseñar las medidas que son necesarias para conseguir dichos objetivos. Y se refiere a los resultados del informe de España en aplicación del artículo 17 de la Directiva Hábitats. Según este informe, hay un 26% de los hábitats de agua dulce de los que se desconoce su estado de conservación. En estas circunstancias no es posible diseñar un programa de medidas adecuado.

? Aun estando a su alcance, no se han aplicado las medidas mínimas que requiere la Directiva. El apartado 3 del mencionado artículo 11 de la DMA se refiere a las «medidas básicas» como requisitos mínimos que deberán cumplirse en los Planes.

Un claro ejemplo es la ausencia en el Plan de la determinación de las necesidades de agua de los hábitats y especies de interés comunitario a los que se refiere el artículo 6.1 de la Directiva Hábitats. Otro ejemplo se encuentra en el apartado 3.b) del artículo 11, con relación a las «medidas para fomentar un uso eficaz y sostenible del agua con el fin de evitar comprometer la consecución de los objetivos especificados en el artículo 4». En el PHE hay casos en los que se proponen caudales ecológicos que permiten dejar durante varios meses el río sin agua, aun tratándose de espacios de la Red Natura 2000 con hábitats y especies prioritarias.

? Algunas de las medidas previstas en el PHE conllevan el incumplimiento de Directivas. El «Anejo 12. Programa de medidas» incluye, además de medidas para el cumplimiento de objetivos ambientales, varios subprogramas de medidas para la satisfacción de las demandas y fenómenos extremos. El hecho de abordar en el Plan objetivos de naturaleza tan diferente (con actuaciones que incluyen la construcción de grandes presas, canalizaciones, etc.) conduce a situaciones contradictorias e incluso incompatibles. El Anejo 12 no analiza los impactos previsibles del mismo. En su apartado «4. Efecto y coste del Programa de Medidas» valora la eficacia de las diferentes medidas, en base a lo establecido en el artículo 6.2 del Reglamento de la Planificación Hidrológica (RPH) pero no determina los efectos de cada medida de manera precisa. Sería conveniente hacerlo, pues el análisis medioambiental detallado de cada medida, con una definición más concreta de sus impactos, permite determinar si se puede o no desarrollar, y si fuera el caso, de qué forma o con qué condicionantes. En cualquier caso, los impactos previsibles de las actuaciones con mayor entidad desde el punto de vista ambiental deben evaluarse de forma adecuada a partir de la mejor información disponible.

Esto sucede con la ampliación de regadíos prevista en el Plan. Según el informe «Impress» publicado por la Confederación Hidrográfica del Ebro en 2025, «las fuentes difusas de contaminación suponen una de las principales presiones sobre la cuenca del Ebro y mayoritariamente se deben a las actividades agrícolas». Aunque el estado actual de calidad de las aguas superficiales en la Demarcación es en general satisfactorio, según el documento «... si estas tendencias se mantienen o agravan a medio-largo plazo, cabe anticipar problemas serios de calidad (nitratos y salinidad) en los tramos medios o bajos de un número considerable de ríos de la cuenca del Ebro». En un escenario de la cuenca donde se incrementa la superficie de regadío en 63.176 ha (horizonte 2027), es evidente que se producirá un deterioro de las masas de agua y algunas de ellas empeorarán su estado ecológico.

4) Vulneración de la normativa interna en materia de protección de los recursos naturales.

Recuerda la recurrente todos los instrumentos y figuras de protección del Delta el Ebro, y señala que, tratándose de un espacio natural de los más excelentes en Cataluña y en España, su estado de conservación y su importancia ecológica son obvios. Insiste en que es necesario recordar que es uno de los pocos sistemas naturales litorales que encara funciones de manera íntegra, en nuestro territorio, y que reúne todos y cada uno de los requisitos que podrían exigirse a un espacio para considerarlo especialmente digno de ser preservado, tanto por su increíble riqueza biológica como por su enorme importancia ecológica. Por esta causa, el principio de precaución es un axioma en cualquier tipo de aprovechamiento de sus recursos, y no puede ser vulnerado como ocurre en el presente caso.

5) Vulneración de la normativa interna en materia de aguas.

Los programas de medidas del Plan de cuenca que ocupan los anexos de la documentación consultada tienen que responder directamente a alcanzar los objetivos establecidos en los preceptos recién reproducidos. En consecuencia, cualquier sombra sobre los aspectos técnicos contenidos en estas medidas comporta su expulsión de la legalidad. De esta forma, la carencia de ajuste a la conservación del medio deltaico a partir de un caudal ecológico insuficiente implica un proyecto viciado desde el punto de vista jurídico. La información técnica de la que actualmente se dispone ya anuncia la necesidad de un caudal sustancialmente por encima del que se contempla en este proyecto.

Difícilmente se puede considerar sostenible un aprovechamiento que pone en entredicho de manera grave la supervivencia del espacio natural más importante de Cataluña. En tanto no se garantice el régimen hídrico que permite el desarrollo de las funciones ecológicas del río, el Delta y el ecosistema marino próximo, las previsiones de este Real Decreto no se ajustarán a Derecho porque impiden la funcionalidad a largo plazo de los ecosistemas del humedal que nos ocupa.

Este es el fundamento para la anulación del acto administrativo en la medida que define un caudal mínimo que no garantiza estos extremos.

Aporta la recurrente «Informe pericial sobre caudales ecológicos» redactado por Dª. Estefanía, titulada en Física y Ecología, con fecha 10 de julio de 2024.

Alega también la actora un defecto de forma, consistente en que es el Plan Integral de Protección del Delta del Ebro (PIPDE) el que debería definir los caudales y éstos se deberían incorporar al Plan Hidrológico de cuenca. No puede haber una desavenencia entre los datos de unos y otro. Precisamente para sustraer este debate a un planteamiento maniqueo de demandas de aguas versus caudal ambiental a lo largo de la cuenca, se trataba de hacer un debate técnico en el seno de un instrumento técnico como el PIPDE. Es el Plan Integral el que ha de proponer y el Real Decreto ha de asumir «mediante sucesivas revisiones». La solución tomada en el caso de autos deviene ilegal por infracción de la Ley marco española y por contradecir una norma de rango superior.

El problema con el que se encuentra el PHE es que el PIPDE nunca ha sido aprobado de manera definitiva, y, es por eso, que acaba previendo unos valores de caudal ecológico totalmente insuficientes, lo que supone una vulneración de la normativa expuesta en la Demanda.

En marzo de 2007 fue aprobada por el plenario de la Comisión para la Sostenibilidad de las Tierras del Ebro (CSTE) la propuesta de caudales ecológicos que debía formar parte del PIPDE de acuerdo con las especificaciones de la Ley 11/2005, de 22 de junio, por la que se modifica la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional. Dicha propuesta no se ve adoptada por el PHE. Más allá de la no integración definitiva de la propuesta de caudales ecológicos de la CSTE en el Plan, dicha propuesta tendría que haber sido recogida y reconocida dentro de los documentos que forman el Plan (Normativa, Memoria y/o Anexos).

En este sentido se consideraría un incumplimiento de la Ley 11/2005, pues inequívocamente establece que «... los caudales ambientales resultantes se incorporarán al Plan Hidrológico de la cuenca del Ebro mediante su revisión correspondiente», en caso de que el PIPDE se hubiera aprobado definitivamente. Sin embargo, según lo expuesto en las alegaciones presentadas por la ahora recurrente en el plazo de consulta pública, existen incongruencias entre masas de agua en el PHE, lo que imposibilita garantizar el caudal ecológico, los caudales generadores de crecida no cumplen sus objetivos y los cálculos y la metodología utilizada para establecer estos caudales ecológicos es reprochable. Con lo cual, ya sea por incumplimiento de las Leyes 11/2005 y 10/2001, o por incumplimiento de lo establecido en las Directivas Hábitats, Aves y del Agua, el establecimiento de los caudales ecológicos del PHE es insuficiente.

Por otra parte, a pesar de la importancia de la gestión de los sedimentos para el mantenimiento del Delta y la consecución del buen estado, no se han adoptado medidas para compensar el déficit sedimentario, ni evaluado su importancia en la ecología del río.

Finalmente, solicita la actora en el tercer otrosí de la demanda el planteamiento de cuestión prejudicial al TJUE sobre la interpretación de la Directiva 2000/60/CE de 23 de octubre de 2000, sobre actuación en el ámbito de la política de aguas, en relación con la Directiva 92/43/CE de hábitats y 79/409/CEE de aves silvestres, con respecto al acto administrativo impugnado y la necesidad de un caudal ecológico suficiente para mantener la funcionalidad a largo plazo de los ecosistemas protegidos.

SEGUNDO.- Alegaciones de la parte demandada.

El Abogado del Estado se opone a la demanda. Expone que la demanda tiene como objeto principal «la fijación de un caudal ecológico del río entre 80 y 155 m3/s en el bajo Ebro, es decir, en el tramo final del río Ebro hasta llegar al delta del Ebro y su desembocadura», que considera la recurrente como insuficientes. Y, el Plan Hidrológico 2023 (al igual que sus precedente planes hidrológicos de 2016 y 2014) establece un régimen de caudales ecológicos en el bajo Ebro, cuya plasmación en los caudales ecológicos mínimos en la estación de aforos del Ebro en Tortosa, se fija a lo largo de los meses del año entre 80 y 150 m3/s, y en desembocadura, 80 y 155 m3/s.

Las cifras de estos caudales han permanecido invariables respecto a los planes hidrológicos de 2016 aprobado por Real Decreto 1/2016, de 8 de enero (segundo ciclo de planificación 2016-2021), y de 2014 aprobado por Real Decreto 129/2014, de 28 de febrero (primer ciclo de planificación 2009-2015).

Y los demandantes, en unión de otros actores, presentaron recurso contencioso-administrativo con este mismo objeto (los caudales ecológicos en el tramo final del Ebro) contra el Real Decreto 1/2016 ( recurso 4427/2016), cuya demanda fue desestimada mediante STS de 11 de marzo de 2019. Es este mismo régimen de caudales ecológicos establecido en el Plan Hidrológico 2023, actualmente vigente, el que se ha venido aplicando con buenos resultados desde 2014 y, especialmente, en un año de gravísima sequía como 2023.

Los argumentos de la demanda son los ya esgrimidos en anteriores recursos, sin que se aporten informaciones novedosas. Así, y con respecto a la afirmación de la insuficiencia de caudales ecológicos, alega el Abogado del Estado que su cálculo sigue las determinaciones del Reglamento de la Planificación Hidrológica y la Instrucción de Planificación Hidrológica. Con toda la información disponible, se ha establecido un régimen de caudales ecológicos basado en la aplicación de métodos de simulación de hábitat, métodos hidrológicos, métodos de hidrología comparada y datos históricos de caudales mínimos circulantes. En la aplicación de todos estos métodos se tiene en cuenta la realidad del tramo bajo del río Ebro en su comportamiento como estuario. Como ratifica el doc. 1, aportado con la contestación, en la aplicación de modelos de simulación del hábitat, además de la simulación de especies de agua dulce, como el barbo o una curva combinada de ciprínidos, se simula el hábitat de la saboga (Alosa. fallax), que es una especie marina que migra en época de freza (mayo a junio) remontando el río Ebro. Para esta especie, se realizaron estudios específicos para la rigurosa determinación de su curva de preferencia.

Y sin olvidar que en el Plan Hidrológico de 2014 (Real Decreto 129/2014) se definió por primera vez el régimen de caudales ecológicos en la desembocadura del río Ebro y en la estación de aforos número 27 (río Ebro en Tortosa) a partir de un exhaustivo estudio, en el que se recogió todo el conocimiento existente sobre el tema (Anexos I y II del informe) y siguiendo la Instrucción de Planificación Hidrológica. Estos caudales, son los mismos establecidos en el Plan Hidrológico 2023 vigente y han sido validados por varias sentencias del Tribunal Supremo en 2015 y 2019 ( SSTS 5035/2015, 847/2019 y 1239/2019). Este régimen de caudales que, proporcionalmente a las aportaciones naturales, excede ampliamente a los del resto de la cuenca y de España, se viene cumpliendo escrupulosamente. Igualmente, frente a los perjuicios irrogados al Delta del Ebro y sus valores naturales que aduce el demandante, el régimen de caudales ecológicos establecidos en la desembocadura del Ebro no solo no irroga perjuicios, sino que se encuentran plenamente alineados con las determinaciones del artículo 18 «Caudales ecológicos» del Reglamento de la Planificación Hidrológica: «Este régimen de caudales ecológicos se establecerá de modo que permita mantener de forma sostenible la funcionalidad y estructura de los ecosistemas acuáticos y de los ecosistemas terrestres asociados, contribuyendo a alcanzar el buen estado o potencial ecológico en ríos o aguas de transición».

Buena muestra de lo anterior es, según el Abogado del Estado, que, como señala el documento 1 aportado, en 2023 se ha sufrido una de las peores sequías registradas en la cuenca del Ebro, especialmente virulenta en el bajo Ebro (el año de caudales más bajos desde 1980), declarándose la «situación excepcional por sequía extraordinaria» con fuertes afectaciones en los usos de agua, en particular en los cultivos de arroz del propio Delta del Ebro, con reducciones en el suministro de agua que han alcanzado un 36% en el canal de la margen derecha del delta y un 23% en el canal de la margen izquierda, con una disminución de la producción final de arroz del 21% de un año medio. A pesar de todas las dificultades de esta situación excepcional, gracias a las restricciones aplicadas y la gestión efectuada por el organismo de cuenca y los usuarios, el caudal ecológico pudo cumplirse escrupulosamente.

Respecto a los valores naturales del Delta del Ebro, y su reconocimiento como espacio natural especialmente protegido, son totalmente reconocidos en el Plan Hidrológico, estudiado en el Esquema de temas importantes de la demarcación del Ebro, al que se dedicó una jornada específica, y respecto del cual se presta especial atención en el programa de medidas. Como el propio Plan Hidrológico expresa en su «Anejo 12 Programa de Medidas».

Respecto al incremento de los regadíos, señala el Abogado del Estado que es el Plan Hidrológico finalmente aprobado, siguiendo el proceso legal, el que materializa el cumplimiento de los objetivos previstos en la ley dentro de la discrecionalidad que debe reconocerse al titular de esta potestad para valorar los diversos intereses en juego. Para que se vea que no hay desproporción alguna, y sí plena justificación en las decisiones adoptadas, señala que -como consta en el informe adjunto- los departamentos de agricultura de las Comunidades autónomas solicitaron la inclusión en el Plan Hidrológico de 90.382 ha de nuevos regadíos para el periodo 2022-2027. Después de analizar estas solicitudes aplicando criterios de disponibilidad de recursos, derecho de agua, evaluación de impacto ambiental favorable y financiación comprometida, se recogieron 63.176 ha.

Respecto del Xerta -referido específicamente de contrario- se explica en el documento 1 por qué no existe en absoluto falta de garantía de caudales, ni aquí ni respecto las dos últimas masas de agua del Ebro.

Se remite, igualmente, al documento aportado con la contestación, respecto a los temas referentes a la "cuña salina", al Delta del Ebro como espacio marino protegido, y a las alegaciones de la demandante relativas al cambio en las características de delta del Ebro.

Alega, en los fundamentos jurídicos, los efectos de la cosa juzgada material, de conformidad con el artículo 222.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, puesto que la cuestión de si los caudales ecológicos que nos ocupan son o no conformes a Derecho ha sido ya conocida en procesos anteriores en que ha sido parte la misma demandante, habiendo sido desestimada esta alegación. Aunque la disposición impugnada sea distinta, el régimen de caudales impugnado es el mismo y está igualmente justificado -como resulta de la MAIN-; frente a ello, no se acredita de contrario que haya habido cambios normativos o hechos sustanciales que hayan alterado las condiciones jurídicas y materiales por las que se emitió la referida STS, ni los demandantes han aportado información realmente nueva. De hecho, puede verse, que a pesar del informe pericial presentado (documento 3 de la demanda), la propuesta de caudales ecológicos que hacen los demandantes es de 2008.

No obstante, alega, el Abogado del Estado que la planificación hidrológica no sustituye ni deroga a los instrumentos que se imponen para evaluar el impacto de una determinada actuación sobre el medio ambiente; siendo muchas de las alegaciones de la demandante más bien propias de una evaluación específica para el caso de que existiera algún concreto proyecto que pudiera afectar a los valores ambientales a los que alude.

El Plan ha sido sometido a evaluación ambiental estratégica (EAE), en virtud del artículo 6.1 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, (LEA), pero ello no exime que eventuales proyectos sean sometidos al correspondiente procedimiento de evaluación de impacto ambiental (artículo 7 y concordantes de la LEA). La EAE de los instrumentos de planificación no exime de la evaluación de impacto ambiental (EIA) de proyectos, en los que se piden especificaciones impropias de la evaluación de los instrumentos de planificación.

La EAE, por procedimiento ordinario, del Plan Hidrológico y de Gestión del Riesgo de Inundación de la parte española de la demarcación hidrográfica del Ebro, se realizó según el procedimiento establecido en los artículos 17 a 24 de la LEA, tal y como queda recogido en la introducción de la Resolución de 10 de noviembre de 2022, de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental. En el apartado 2 de dicha Resolución se recogen los principales hitos del procedimiento de evaluación ambiental.

Sobre el análisis de alternativas, los demandantes citan, en primer lugar, el artículo 5.1 de la Directiva 2001/42/CE, que establece la necesidad de proveer «unas alternativas razonables» y, luego, dan cumplida información de una guía para su aplicación que se recoge en la web de la Unión Europea que firma la Directora General de Medio Ambiente de la Comisión Europea. Dicha guía es conocida y tenida en cuenta, pero no se trata de ningún tipo de acto legislativo de la Unión Europea. En este sentido, sorprende que los demandantes no sustenten su argumentación en ningún precepto de la LEA, que es la que rige el procedimiento.

Añade la parte demandada que el Estudio Ambiental Estratégico (EAE) está elaborado de tal forma que permite disponer de una completa información y la adecuada comprensión de todos sus contenidos, cumpliendo los requisitos de contenidos legales, pero es natural que haga referencia a documentos del Plan Hidrológico o, como es el caso, al Esquema de Temas Importantes. En cualquier caso, da cumplida información de las alternativas. Así, el EAE dedica todo su capítulo 10 al análisis de alternativas (21 páginas), desglosando todas estas alternativas para cada uno de los 17 temas importantes de la demarcación hidrográfica, dibujando un escenario con 52 alternativas de actuación, 17 de ellas tendenciales sin aplicar medidas, de las que finalmente se escogen 17, realizando el oportuno análisis de los efectos ambientales de las alternativas y la justificación de la alternativa seleccionada, que no solo cumplen con la LEA, sino también con la guía de aplicación de la Directiva 2001/42 que citan.

Se refiere de nuevo a los instrumentos de protección del Delta del Ebro, y alega que la planificación hidrológica no hace más que recoger lo determinado por las administraciones competentes en la legislación y gestión de espacios naturales protegidos. Por lo tanto, no se entiende que los demandantes citen un número ingente de ejemplos sobre problemas de designación suficiente de espacios Red Natura 2000, su adecuada delimitación, etc., cuando la competencia es de las Comunidades Autónomas dentro del ámbito continental.

Además, son estas administraciones las encargadas de determinar en los instrumentos de gestión que elaboren dentro de las especies y hábitats protegidos, sobre cuáles se va a actuar (Elementos Clave de Conservación) y con qué Objetivos y Medidas.

Respecto a la alegada vulneración de la normativa europea en materia de aguas, alega la parte demandada que, si bien es cierto que el Reino de España fue condenado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en relación con la adopción de los planes hidrológicos, debido al retraso en la aprobación de los planes hidrológicos de primer ciclo (2009-2015), que se hizo por Real Decreto 129/2014, de 28 de febrero, esta circunstancia se ha corregido en los planes siguientes. Aparte de la nula relevancia que pueda tener esta cuestión para el acto que se impugna.

Respecto a la obligación de realizar una evaluación adecuada del estado de las masas de agua, olvidan los recurrentes que la demarcación hidrográfica del Ebro es un territorio con muy baja densidad de población: 37,65 hab/km2 y con la mayor parte de su territorio con densidades inferiores a 10 hab/km2, frente a los 95 hab/km2 del conjunto de España o los 109 hab/km2 de la Unión Europea. En lugares tan mínimamente habitados es difícil que se generen las suficientes presiones que produzcan como resultado los impactos necesarios para que la mayor parte de sus masas de agua se encuentren en mal estado.

En cuanto a la obligación de establecer un programa de medidas para el cumplimiento de los objetivos ambientales, no indica la demandante ninguna medida básica que no se haya contemplado. El «Anejo 12, Programa de Medidas», del Plan Hidrológico da cumplida información sobre todas las medidas y en particular las básicas, y sobre lo segundo hacen referencia al artículo 6.1 de la Directiva Hábitats.

Los «adecuados planes de gestión» no son los planes hidrológicos. Estos planes de gestión de las zonas de especial conservación los elaboran las autoridades ambientales y los incluye el Plan Hidrológico recogiendo los objetivos de conservación, el estado de conservación y la propuesta de medidas que en ellos se recoge para tener en cuenta en los objetivos ambientales.

En cuanto a la vulneración de la normativa interna en materia de protección de los recursos naturales en general y del Delta del Ebro en particular, lo que subyace es una visión de los demandantes según la cual, cualquier actividad que se realice en la cuenca hidrográfica con el agua vulnera la protección primordial del delta del Ebro y, por ende, toda la normativa que citan, incluyendo la Constitución. Se trata de una lectura en extremo perversa de las normas legales que constituyen nuestro estado de derecho. El objetivo final de estas normas es generar las condiciones para la convivencia armónica de todos los intereses sociales, como muestra el tan citado artículo 40.1 TRLA. En la gestión del agua de la cuenca del Ebro, dar prioridad exclusiva al Delta del Ebro en contra del resto de actividades de la cuenca, no deja de ser nada más que una visión excluyente de la gestión de un recurso tan valioso como el agua.

El Delta del Ebro es la zona que el Plan Hidrológico analiza con mayor profundidad y trata de la forma más específica, vigilante y diferenciada frente al resto de la demarcación hidrográfica del Ebro. El Plan Hidrológico 2023 mantiene en lo esencial la disponibilidad de agua para que la funcionalidad del Delta continúe como actualmente, por lo que no hay razones fundadas para que se produzca el deterioro que arguyen los demandantes por esta causa. Y, el régimen de caudales ecológicos establecido en el Plan Hidrológico 2023, conforme el Anexo 1 del documento 1 aportado, es compatible con la conservación de las características ambientales del Delta del Ebro.

Respecto a la alegada vulneración de la normativa interna en materia de aguas, alega la parte demandada que el PIPDE culminó con el planteamiento de un documento base que fue redactado en julio de 2006 y que recoge un plan de actuaciones y de estudios a desarrollar por las distintas administraciones. Este documento fue redactado después de un importante esfuerzo de recopilación de información y de análisis dentro de un marco de participación pública. El PIPDE no fue aprobado definitivamente, pero las dos administraciones competentes incorporaron las propuestas de actuaciones en cada una de las planificaciones sectoriales. De hecho, estas actuaciones están prácticamente ejecutadas en su totalidad, lo que es prueba de la responsabilidad de las administraciones con respecto a la consecución del objetivo final del PIPDE, que no es más que asegurar el mantenimiento de las condiciones ecológicas especiales del Delta del Ebro y que el Plan Hidrológico 2016 asume explícitamente.

Siguiendo la sentencia STC 195/2012, al no haber acuerdo en este punto, la Administración del Estado ha podido ejercer la competencia exclusiva en legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma que le otorga el artículo 149.1.22 de la Constitución Española.

En definitiva, en nada queda afectada la validez del instrumento que nos ocupa.

Concluye, por último, que no ha habido cambios normativos o hechos sustanciales que hayan alterado las condiciones jurídicas y materiales por las que se emitió la sentencia de este Tribunal Supremo precitada, ni los demandantes han aportado información realmente nueva. De hecho, puede verse que, a pesar del informe pericial presentado (documento 3 de la demanda), la propuesta de caudales ecológicos que hacen los demandantes es de 2008. Todo ello revela un ánimo de volver sobre algo ya juzgado.

TERCERO.- Dictámenes aportados al proceso.

Con la demanda se aporta un informe del Consell de Protecció de la Natura sobre el Pla Director de Coordinación del Delta de l'Ebre (Montsiá, Baix Ebre), aprobado en reunión plenaria de dicho organismo de 28 de noviembre de 1995.

Como veremos más adelante ese documento ha sido tenido en cuenta en anteriores sentencias de esta Sala.

Se aporta igualmente un informe pericial firmado el día 10 de julio de 2024 por su autora, D. ª Estefanía, con titulación de Física y Ecología. En relación con los caudales ecológicos, expresa lo siguiente:

«En cambio, este plan mantiene los caudales ecológicos establecidos en el plan anterior para el tramo final del Ebro, probadamente insuficientes para el mantenimiento del buen estado del río y de su delta. Entre Mequinenza y Tortosa (masas de agua ES091MSPF70_001, ES091MSPF460_001, ES091MSPF461_001 y ES091MSPF463_001(4)) establece un caudal ecológico de 80 hm3/s con la modulación anual regida por el factor v(?/?), dónde ? es el caudal medio del mes y ? el caudal medio del mes mínimo»

Adjunta a continuación una tabla con la propuesta de caudal mínimo ecológico de cada mes para las masas de agua entre el embalse de Mequinenza y la estación de aforos de Tortosa.

Añade que «Para la masa de agua ES091MSPF891 (4,5), correspondiente al tramo entre Tortosa y la desembocadura del Ebro, el caudal ecológico establecido es ligeramente superior, llegando a los 100 m3/s (excepto en el mes de septiembre y octubre) con la modulación anual mostrada a continuación:

(...)»

Realiza críticas al «Anejo 05. Caudales Ecológicos»:

- En cuanto a métodos hidrológicos: «incumplimiento de la IPH»

- Respecto a métodos idoneidad de hábitat: «resultados sesgados»

- «Incumplimiento de los objetivos de la DMA y la IPH».

Y finaliza con las conclusiones siguientes:

«Frente al gran rango de resultados para los estudios de caudal ecológico, la CHE escoge aquellos que presentan caudales más bajos y que les permiten dar como válido el valor arbitrario que se fijó de manera provisional en 1999. Su conclusión, de hecho, no es que el caudal ecológico necesario sea de 100 m3/s, sino que 50 m3/s serían suficientes, pero que "el tramo bajo del río Ebro tiene la posibilidad de disponer de mayores caudales gracias a la existencia del sistema de explotación del Bajo Ebro con los embalses de Mequinenza Ribarroja-Flix,". Estos resultados totalmente sesgados y la forma de exponerlos muestran la clara inclinación de la CHE para favorecer los intereses de las hidroeléctricas a las que pertenecen los embalses antes que las necesidades ecológicas del río Ebro y su Delta.

La evolución desfavorable a un ritmo alarmante de los últimos años del Delta del Ebro muestra como los criterios usados en los planes anteriores no han cumplido con las normativas europeas y estatales de conservación de los ecosistemas protegidos. Las propias aspiraciones del IPH sobre el papel de los caudales ecológicos se pasan completamente por alto a la hora de calcular este caudal mínimo. Las previsiones de cambio climático prevén escenarios catastróficos si no se toman medidas urgentes en el Delta del Ebro, pero estos escenarios tampoco se tienen en cuenta en la propuesta de plan hidrológico.

Por tanto, por todo lo expuesto anteriormente, los valores de caudal ecológico para el tramo bajo del Río Ebro que marca el PHE son insuficientes para mantener un buen estado ecológico del rio y cumplir con los objetivos medioambientales».

Con la contestación a la demanda se aporta un informe de la Oficina de Planificación Hidrológica de la Confederación Hidrográfica del Ebro sobre determinadas cuestiones planteadas en la demanda.

Así, indica:

«... el Plan Hidrológico 2023 (al igual que sus precedente planes hidrológicos de 2016 y 2014) establece un régimen de caudales ecológicos en el bajo Ebro, cuya plasmación en los caudales ecológicos mínimos en la estación de aforos del Ebro en Tortosa se fija a lo largo de los meses del año entre 80 y 150 m3/s, y en desembocadura, 80 y 155 m3/s.

(...)

Las cifras de estos caudales han permanecido invariables respecto a los planes hidrológicos de 2016 aprobado por Real Decreto 1/2016, de 8 de enero (segundo ciclo de planificación 2016 2021), y 2014 aprobado por Real Decreto 129/2014, de 28 de febrero (primer ciclo de planificación 2009-2015).

(...)

En el Plan Hidrológico (Real Decreto 129/2014) se definió por primera vez el régimen de caudales ecológicos en la desembocadura del río Ebro y en la estación de aforos número 27 (río Ebro en Tortosa) a partir de un exhaustivo estudio en el que se recogió todo el conocimiento existente sobre el tema (Anexos I y II de este informe) y siguiendo la Instrucción de Planificación Hidrológica.

(...)

Da la casualidad de que en 2023 se ha sufrido una de las peores sequías registradas en la cuenca del Ebro, especialmente virulenta en el bajo Ebro (el año de caudales más bajos desde 1980), declarándose la "situación excepcional por sequía extraordinaria" con fuertes afectaciones en los usos de agua, en particular en los cultivos de arroz del propio delta del Ebro, con reducciones en el suministro de agua que han alcanzado un 36% en el canal de la margen derecha del delta y un 23% en el canal de la margen izquierda, con una disminución de la producción final de arroz del 21% de un año medio.

A pesar de todas las dificultades de esta situación excepcional, gracias a las restricciones aplicadas y la gestión efectuada por el organismo de cuenca y los usuarios, el caudal ecológico pudo cumplirse escrupulosamente».

Y se informa, nuevamente en relación con los caudales ecológicos, lo siguiente:

«En primer lugar, parece existir algo de confusión por parte de los demandantes sobre las diferencias que pueden existir entre los caudales ecológicos recogidos en el Plan hidrológico 2015-2021 (Real Decreto 1/2016) y en el Plan Hidrológico 2022-2027 (Real Decreto 35/2023).

No existen tales diferencias numéricas, como puede apreciarse en la siguiente tabla, salvo que en el vigente las unidades se muestran en L/s en vez de m3/s (1 m3/s = 1.000 L/s)».

Incluye a continuación la tabla del Apéndice 6.3 de las disposiciones normativas del Plan Hidrológico 2015-2021, y el del Plan Hidrológico que nos ocupa, y señala que «La diferencia más sustancial, que no afecta a los valores numéricos, es que mientras el Plan anterior (RD 1/2016) únicamente fijaba caudales ecológicos en una serie de puntos, el vigente (RD 35/2023) lo hace en todas las masas de agua...».

Y relaciona las masas de agua del Bajo Ebro, cuyas descripciones son las siguientes:

-Embalse de Mequinenza

-Río Ebro desde la presa de Flix al desagüe de la central hidroeléctrica de Flix (incluye la cuenca del río Cana)

-Río Ebro desde el desagüe de la central hidroeléctrica de Flix hasta Ascó

-Río Ebro desde Ascó hasta el azud de Xerta (incluye la cuenca del río Sec)

-Río Ebro desde el azud de Xerta hasta la estación de aforos 27 de Tortosa

-Río Ebro desde Tortosa hasta desembocadura (aguas de transición)

Y concluye, en relación con los caudales ecológicos:

«Como puede apreciarse, salvo el caso particular del meandro de Flix (masa de agua ES091MSPF459), que no viene al caso, existe una absoluta coherencia en los valores de los caudales desde el embalse de Mequinenza hasta Tortosa del apéndice 6.1, con los de la estación del Ebro en Tortosa del apéndice 6.3, al igual que entre los valores para la masa de agua de transición de desembocadura (ES091MSPF891) del apéndice 6.1 y el "Ebro en zona de desembocadura" del apéndice 6.3. Como también es plenamente coherente la nota 5 referida a los caudales generadores de crecida.

Todo esto, de las disposiciones normativas, es también coincidente con el anejo técnico correspondiente de la Memoria del Plan Hidrológico (Anejo 05. Caudales Ecológicos) que citan los demandantes.

En definitiva. No hay modificación de los valores de los caudales ecológicos respecto al Plan Hidrológico derogado (Real Decreto 1/2016), sino su extensión al conjunto de las masas de agua de la desembocadura, garantizando su continuidad».

Se refiere también el informe al Delta del Ebro como espacio marino protegido por diferentes instrumentos de protección, al alegado cambio en las características del Delta del Ebro inducido por no considerar su conservación como una prioridad, a los valores naturales del Delta del Ebro y su reconocimiento como espacio natural especialmente protegido, y a la normativa europea en materia de aguas.

CUARTO.- Pronunciamientos anteriores de esta Sala Tercera en relación con el Plan Hidrológico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Ebro.

Es un hecho indiscutido que el PHE 2023 establece un régimen de caudales ecológicos en el bajo Ebro cuya plasmación en los caudales ecológicos mínimos en la estación de aforos del Ebro en Tortosa se fija a lo largo de los meses del año entre 80 y 150 m3/s, y en desembocadura 80 y 155 m3/s, y que estas cifras son las mismas en el Plan Hidrológico de 2016 y de 2014, es decir, en el primer y en el segundo ciclo de planificación.

La ahora demandante -en unión de otras entidades, públicas y privadas- interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprobó la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, sólo respecto del Plan Hidrológico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Ebro. Dicho recurso se siguió con el núm. 4427/2016 de la Sección Quinta de esta Sala Tercera, en el que recayó sentencia núm. 310/2019, de 11 de marzo de 2019.

El Abogado del Estado alega que existe en este caso cosa juzgada material, pues, en definitiva, el objeto del pleito es la fijación de los caudales ecológicos mínimos, cuestión que ya fue resuelta en esa sentencia, y en otras anteriores, respecto al Plan Hidrológico de 2014.

Frente a la afirmación -contenida también en el informe aportado con la contestación a la demanda- de que los caudales ecológicos se mantienen en las mismas cifras desde 2014, alega la parte actora en su escrito de conclusiones que «... a la práctica, nos encontramos ante un caudal real más bajo desde que se tienen registros, no obstante, el caudal ecológico para este tramo no ha variado desde el primer ciclo. Únicamente han sido asignado caudales a las masas tipo río 459, 460, 461 y 463.

Asimismo, las masas de agua de bahías y lagunas que integran la Red Natura 2000 (las 16 masas restantes), no tienen caudal ecológico asignado. El caudal de agua dulce de estas masas depende exclusivamente del riego de los arrozales, la reducción del 36% y 23% en cada canal de regadío ha implicado la misma reducción de aportaciones de caudal en todas estas masas. Dadas las características del conreo, una menor aportación de agua implica una menor capacidad de dilución de los fitosanitarios que se han aplicado y, por lo tanto, entorno al 30% más de contaminación por fitosanitarios en las bahías. Si la reducción de caudales generó una reducción de la productividad del arrozal, esta reducción también afectará a bahías y lagunas. Es competencia del Estado demostrarlo, pues es quien dispone de capacidad económica y técnica para realizar los estudios técnicos necesarios para comprobar dichos extremos y demostrar la no afectación de 18 de las 23 masas».

Ciertamente, en la sentencia antes citada, de 11 de marzo de 2019, se examinan y resuelven las mismas alegaciones que ahora hace la parte actora en su demanda. Por tanto, a los razonamientos de la sentencia debemos remitirnos. Así, respecto a la evaluación ambiental y fijación de los caudales, la sentencia argumenta lo siguiente:

«SEGUNDO.- La parte recurrente, tras reflejar ampliamente los hechos que según sus apreciaciones resultan relevantes y que sintéticamente hemos indicado antes, comienza la fundamentación jurídico-material de sus pretensiones cuestionando la evaluación ambiental por carencia de un análisis verdadero de alternativas necesario para definir un caudal muy bajo, para permitir otros usos agresivos con el medio, no revertir los abusos que actualmente perpetran muchas concesiones antiguas y abrir la puerta a nuevas explotaciones, que incluye nuevos trasvases que solo serían admisibles ultima ratio y cuando no hubiera más alternativas, lo que considera un elemento invalidante por infracción de la normativa comunitaria e interna que cita.

Lo primero que se advierte es que la parte no plantea una alternativa a la fijación de caudales ecológicos sino una cuantificación alternativa de los mismos, pues en ningún momento se cuestiona que el establecimiento de caudales ecológicos constituye una medida adecuada y prevista para la conservación y defensa del medio sino que la valoración de los factores tomados en consideración para su determinación no ha sido la adecuada y ha llevado a una cuantificación insuficiente.

Planteada en estos términos la alegación no puede compartirse, por cuanto la parte ni siquiera tiene en cuenta que en este caso estamos ante una Evaluación Ambiental Estratégica, sujeta a la regulación establecida en los arts. 17 y siguientes de la Ley 21/2013 , en relación con los planes y programas y las modificaciones que se adopten o aprueben por una Administración pública, mientras que la Evaluación de Impacto Ambiental de los proyectos, a que se refiere la parte, se regula en los arts. 33 y siguientes, y que esto es así se refleja en la resolución de 7 de septiembre de 2015 de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, según la cual, se formula declaración ambiental estratégica conjunta de los planes Hidrológico y de Gestión del Riesgo de Inundación de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Ebro para el periodo 2016-2021, al amparo de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, indicando que su fin principal es la integración de los aspectos ambientales en la planificación pública, tratando de evitar, ya desde las primeras fases de su concepción, que las actuaciones previstas en un Plan o Programa puedan causar efectos adversos en el medio ambiente, justificando su exigencia, según el art. 6 de la Ley 21/2013 , precisamente por afectar a espacios Red Natura 2000 en los términos previstos en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, como es el caso de los planes Hidrológico y de Gestión del Riesgo de Inundación de la parte española de la demarcación hidrográfica del Ebro, cuya evaluación ambiental estratégica, por procedimiento ordinario, se ha realizado según lo que establecen los artículos 17 a 25 de la Ley de evaluación ambiental, y precisando las razones por las que ha decidido la evaluación ambiental conjunta, por cuanto ambos planes se refieren al mismo periodo de tiempo (entre los años 2016 y 2021), tienen el mismo ámbito geográfico de aplicación (la parte española de la demarcación hidrográfica) y gran número de objetivos y medidas coincidentes, respetando el principio de racionalización, simplificación y concertación de los procedimientos de evaluación ambiental, tal y como prevé el artículo 2 de la referida Ley 21/2013 , y significando que la evaluación ambiental estratégica realizada no exime el que, conforme a la normativa que corresponda en cada caso y en particular conforme a la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, los proyectos individualizados que contemplan los programas de medidas y otras inversiones que acompañan al Plan Hidrológico y al Plan de Gestión de Riesgo de Inundación, sean sometidos a una evaluación de impacto ambiental, teniendo en cuenta los criterios ambientales estratégicos incorporados en el Estudio Ambiental Estratégico.

En esta situación no resultan justificadas las deficiencias que se invocan por la parte recurrente y que se proyectan sobre la EIA regulado respecto de los distintos proyectos de actuación y, en consecuencia, de distinto alcance que la EAE, lo que le ha llevado a no tomar en consideración ni realizar el contraste de sus alegaciones con el contenido de los documentos que conforman el procedimiento de elaboración de la EAE a los que responde la misma, según indicación expresa de la resolución de 7 de septiembre de 2015, como son, entre otros, el Estudio Ambiental Estratégico o el Documento de Alcance, en cuyo desarrollo se incluye la valoración de las alternativas razonables, según definición del art. 5.2.c) de la Ley 21/2013 , como refleja el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, por referencia a los apartados 5, 6 y 7 del Estudio Ambiental Estratégico, que la recurrente no ha valorado a la hora de formular sus alegaciones, que, por lo tanto, carecen de la justificación necesaria y no pueden prosperar.

Cabe añadir ya, en relación con las reiteradas alegaciones de la demanda sobre la inobservancia de las disposiciones y principios que resultan de la normativa comunitaria e interna, la falta de consideración en el orden preferencial adecuado de las exigencias de conservación y protección medioambientales, la importancia del ecosistema del Delta del Ebro afectado por la disposición impugnada, la incidencia de determinadas actividades y su incremento así como la realización de infraestructuras y de las variadas deficiencias en la evaluación de los distintos factores que inciden en su conservación, que tales alegaciones no se corresponden con el contenido de la EAE que se refleja en la indicada resolución de 7 de septiembre de 2015, en la que se evalúan los distintos elementos que conforman el ecosistema, los objetivos que se persiguen en cumplimiento de la normativa aplicable, las medidas que deben adoptarse, prioridades, alternativas en su caso, incluso las insuficiencias y carencias en determinadas evaluaciones y la necesidad de mantener una evaluación continuada que atienda a la evolución del ecosistema, todo ello reflejado en exhaustivas listas y relaciones que comprenden y van más allá de los concretos aspectos cuestionados por los recurrentes, según resulta de la lectura de la misma, que por su extensión no reproducimos en su integridad, siendo suficiente indicar como resumen, que se proyecta, entre otros aspectos, sobre las medidas que integran las diversas actuaciones que cada uno de planes requiere, se contemplan 19 tipos de actuaciones que se desglosan en 75 subtipos, según se muestra en la tabla n.º 1; se refieren los elementos ambientales más significativos, los potenciales impactos negativos y las medidas correctoras, como se muestra en la tabla n.º 4, que inciden sobre la totalidad de los riesgos que se invocan por la parte recurrente; se incluye como medida, seleccionar preferentemente emplazamientos que no afecten a las zonas protegidas, en especial a la Red Natura 2000 terrestre y marina: La integración, en los planes hidrológicos, de los objetivos particulares de protección de la Red Natura 2000 es una obligación establecida en el artículo 4 de la Directiva Marco del Agua . La realización de actuaciones que afecten a estos espacios debe respetar los planes de gestión y, en todo caso, debe estar acompañada de las medidas preventivas, reparadoras o de compensación previstas en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad; incluir tratamientos de regeneración y reutilización de las aguas depuradas con la finalidad de incrementar la disponibilidad de recursos hídricos: Los nuevos proyectos que conlleven incrementos en la extracción de recursos hídricos en el medio natural valorarán la integración de alternativas de reutilización de aguas depuradas, justificando su desestimación en el caso de que no resulten procedentes; implantar las mejores técnicas disponibles: Cualquier actuación que conlleve incrementar las presiones por extracción o por contaminación de fuentes puntuales o difusas deberá justificar el uso razonable de las mejores técnicas disponibles en aras a mejorar la eficiencia, tanto energética como en relación con el uso del agua y la potencial contaminación ocasionada; implantar medidas de gestión de la demanda que incrementen la eficiencia: En el mismo sentido que lo expresado en el apartado anterior, la planificación hidrológica no debe asumir incrementos del recurso disponible para dotar sistemas o unidades de demanda que no hayan alcanzado una determinada eficiencia en el uso del agua. Por ello, el Plan adopta medidas de eficiencia, en especial para el regadío, utilización del agua que da lugar a la mayor parte del uso consuntivo en esta demarcación; eliminar o adaptar barreras transversales para mitigar los efectos de las nuevas presas sobre la ictiofauna y el transporte de sedimentos: La continuidad longitudinal de los ríos es un valor natural que debe ser conservado o, donde se haya perdido y sea viable, recuperado. Por ello, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 126 bis del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , este Plan hidrológico incorpora medidas para mejorar la continuidad fluvial; priorizar medidas no estructurales de protección frente a las inundaciones (recuperación de la llanura de inundación) frente medidas estructurales, señalando que en cualquier caso, cuando se planteen medidas estructurales concretas que requieran evaluación de impacto ambiental, será preciso justificar la inviabilidad de usar medidas no estructurales para resolver el mismo problema.

Por lo que se refiere a las determinaciones ambientales se indica en la EAE que los criterios generales que deben regir la aplicación de los planes, según la Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000 , por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, conocida como Directiva Marco del Agua (DMA), el fin principal del programa de medidas de un plan hidrológico es la mejora y mantenimiento del medio acuático, señalando que las determinaciones ambientales que se incluyen a continuación, se centran, por una parte, en asegurar que el Plan define correctamente los objetivos ambientales que prevé la DMA y, por otra, que a las medidas que se establecen para alcanzarlos no se incorporen otras que acarreen efectos ambientales indeseables que pudieran desvirtuarlos, indicando que tras las fases de información y consultas públicas realizadas, la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural ha determinado una serie de principios de sostenibilidad que deben guiar la aplicación de los planes hidrológicos y, simultáneamente, de los planes de gestión de los riesgos de inundación y que resumidamente son los siguientes:

a) Contribuir al mantenimiento de un estado de conservación favorable de los ecosistemas naturales, y en particular, de los hábitats y especies que son objeto de conservación en los espacios naturales protegidos y en la Red Natura 2000 (ZEPA y LIC/ZEC).

b) Priorizar las medidas que conlleven un ahorro en el consumo de agua, incluida la reducción de pérdidas, la mejora de la eficiencia, el cambio de actividad o la reutilización.

c) Priorizar las actuaciones que promuevan la recuperación de la continuidad longitudinal y transversal de los ríos.

d) Impulsar las actuaciones de seguimiento, control y vigilancia en la protección del Dominio Público Hidráulico y del Marítimo Terrestre.

e) Contribuir a la mitigación y a la adaptación al cambio climático que deben constituir en sí mismos objetivos transversales que estarán presentes en la selección de proyectos concretos, así como en la aplicación, seguimiento y evaluación de ambos planes.

f) Facilitar información adecuada de las medidas previstas y de los progresos realizados en su aplicación, a fin de que el público en general pueda aportar su contribución antes de que se adopten las decisiones finales sobre las medidas necesarias.

Debe tenerse también en cuenta que la selección de las medidas que finalmente se realicen en el marco de ambos planes, hidrológico y de gestión del riesgo de inundación, asume que el desarrollo sostenible, en todo caso, será un principio horizontal aplicable a todas las políticas desarrolladas por los Estados miembros, según el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea .

Además, deberán respetarse otros criterios de sostenibilidad complementarios, como son los contenidos en las estrategias y programas europeos siguientes:

i. Utilización sostenible de los recursos naturales. Estrategia: Una Europa que utilice eficazmente los recursos - Iniciativa emblemática de la Estrategia Europa 2020 (COM (2011) 571).

ii. Priorización de las medidas que supongan un menor consumo o ahorro de energía y el impuso de las energías renovables. Estrategia Europea 2020 [COM (2010) 2020].

iii. Reducción de la contaminación atmosférica. Estrategia temática respecto a la contaminación atmosférica [COM (2005) 446].

iv. Detención de la pérdida de biodiversidad. Estrategia de la UE sobre la biodiversidad hasta 2020: nuestro seguro de vida y capitalnatural [COM (2011) 244].

v. Contribución al logro del buen estado ambiental del medio marino. Directiva Marco de Estrategia Marina ( Directiva 2008/56/CE) y Estrategias marinas de España.

vi. Reducción de la erosión por causas antrópicas. Estrategia temática para la Protección del Suelo [COM (2006) 232].

vii. Protección, gestión y ordenación del paisaje y fomento de las actuaciones que impliquen la protección y revalorización del patrimonio cultural. Convenio Europeo del Paisaje: El Convenio Europeo del Paisaje entró en vigor el 1 de marzo de 2004. España ha ratificado el citado Convenio el 26 de noviembre de 2007 (BOE de 5 de febrero de 2008).

viii. Un programa (Blueprint) para la protección de los recursos hídricos en Europa. Comunicación de la Comisión Europea al Parlamento, el Consejo, el Comité Económico y Social Europeo y el Comité de las Regiones [COM (2012) 673].

A pesar de que se cumplan los criterios generales indicados, la aplicación de los planes hidrológicos puede dar lugar a ciertos efectos negativos sobre el medio ambiente, lo que exige su prevención y corrección. Por ello, el Promotor asume una serie de compromisos que los palien, tal y como se ha descrito en el apartado 2 de la presente Declaración Ambiental Estratégica.

Se hacen algunas consideraciones por el órgano evaluador, que exigen un seguimiento y complemento de las evaluaciones y en cuanto a la aplicación de los programas de medidas de ambos planes, hidrológico y de gestión del riesgo de inundación, se priorizarán aquellas actuaciones que cumplan determinados objetivos y minimicen su impacto sobre el medio ambiente, con particular referencia a la localización y construcción de infraestructuras.

Por otra parte, las actuaciones que afecten a espacios catalogados con alguna figura de protección, tales como Red Natura 2000 terrestre y marina (LIC, ZEC y ZEPA), lista de Humedales de Importancia Internacional (lista RAMSAR) y el resto de figuras recogidas en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, deberán someterse a una evaluación específica que se realizará de acuerdo con la legislación básica estatal y la adicional de las Comunidades Autónomas donde se localicen, sin comprometer los objetivos de conservación de estos lugares.

Si la conclusión de esta evaluación fuera negativa, se deberán cumplir, entre otros, los requerimientos contemplados en el artículo 45 de la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad , como son que lo hacen, ante la ausencia de alternativas, por razones imperiosas de interés público de primer orden y, además, que se toman cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de la Red Natura 2000 quede asegurada.

En lo que atañe a la selección de proyectos, en el marco de ambos tipos de planes, y, en particular para aquellos proyectos que se localicen en Red Natura 2000, adicionalmente a los criterios de priorización mencionados en el apartado sobre "Programa de Medidas", entre otras circunstancias prevé que, deberá optarse por aquellas alternativas que minimicen la presencia de elementos permanentes dentro del ámbito de los LIC (Lugares de Interés Comunitario) fluviales.

En razón de todo ello, termina la resolución declarando que, en consecuencia, de acuerdo con la evaluación ambiental estratégica ordinaria practicada según la sección 1.ª del capítulo I del título II de la Ley de evaluación ambiental, se formula declaración ambiental estratégica favorable de los Planes Hidrológico y de Gestión del Riesgo de Inundación de la parte española de la demarcación hidrográfica del Ebro para el periodo 2016-2021, concluyéndose que, cumpliendo los requisitos ambientales que se desprenden de la presente Declaración Ambiental Estratégica, no se producirán impactos adversos significativos.

Por todo ello las alegaciones que se formulan en este primer apartado de los fundamentos jurídico materiales no pueden acogerse ni servir de justificación de las pretensiones ejercitadas en la demanda»

QUINTO.- Declaración ambiental estratégica del Plan Hidrológico (3.er ciclo) y del Plan de Gestión del Riesgo de inundación (2º ciclo) de la Demarcación Hidrográfica del Ebro.

Por Resolución de 10 de noviembre de 2022, de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, se formuló declaración ambiental estratégica del Plan Hidrológico (3.er ciclo) y del Plan de Gestión del Riesgo de inundación (2º ciclo) de la Demarcación Hidrográfica del Ebro (BOE 22 de noviembre de 2022).

La declaración se elaboró teniendo en cuenta determinados documentos:

- El documento de alcance para la elaboración del estudio ambiental estratégico conjunto de los planes, elaborado por el órgano ambiental tras consultar a las administraciones afectadas e interesados, y comunicado al promotor y órgano sustantivo de los planes.

- Los documentos de ambos planes, consistentes en la Memoria del Plan Hidrológico, Normativa y 14 Anejos; y Plan de Gestión de Riesgos de Inundación, junto con 6 Anejos.

- El estudio ambiental estratégico, junto con 11 Anejos.

- El resultado de la información pública realizada por el órgano sustantivo y de las consultas efectuadas por la Confederación Hidrográfica del Ebro.

- El documento resumen en que la Confederación Hidrográfica del Ebro describe la integración en la propuesta final del plan o programa de los aspectos ambientales, del estudio ambiental estratégico y de su adecuación al documento de alcance, del resultado de las consultas realizadas, y cómo se han tomado en consideración.

- Los informes posteriormente recibidos de la Dirección General de Patrimonio Natural y Política Forestal (Junta de Castilla y León), la Dirección General de Políticas Ambientales y Medio Natural (Generalitat de Catalunya), la Dirección General de Ecosistemas Forestales y Gestión del Medio (Generalitat de Cataluña) y la Dirección General de Biodiversidad (Gobierno de la Rioja).

Y, según expresa la propia declaración «Por su pertinencia para esta evaluación, también se han considerado las diferentes Guías publicadas por la Comisión Europea en el contexto de la Estrategia Común de Implementación de la Directiva Marco del Agua (DMA), el 5.º Informe (febrero de 2019) de la Comisión Europea de aplicación de la Directiva Marco de Agua (planes de segundo ciclo) y Directiva de Inundaciones (planes del primer ciclo), la Estrategia de Biodiversidad de la Unión Europea 2030, los informes pertinentes del Tribunal de Cuentas Europeo (Directiva de Inundaciones), así como las determinaciones de la declaración ambiental estratégica emitida el 11/06/2021 para el Plan de Depuración, Saneamiento, Eficiencia, Ahorro y Reutilización (Plan DSEAR), plan que enmarca algunos tipos de medidas contemplados en los planes hidrológicos».

Se refiere la actora al Estudio Ambiental Estratégico, y señala que la carencia de un análisis adecuado y veraz de alternativas en el apartado «10.1 Análisis de alternativas del PHDE» constituye un elemento invalidante de la tramitación de impacto ambiental por infracción directa del ordenamiento comunitario y nacional.

En el citado documento, en su apartado 10, se incluye el análisis de alternativas para cada uno de los Temas Importantes de la demarcación. Entre esos temas importantes (TI) se encuentra el «TI-06 "Implantación del régimen de caudales ecológicos», y se recoge como alternativa 0 «... el mantenimiento de los caudales ecológicos del PHDE 2016. Además del control en los 54 puntos en los que hay estación de aforos en funcionamiento y la realización de estudios de detalle para buscar medidas en aquellos casos en los que se detectan problemas para el cumplimiento de los caudales ecológicos». Como alternativa 1 «Objetivos Ambientales 2027: Propuesta de extensión del régimen de caudales mínimos en todas las masas de agua y que en las afectadas por obras de regulación se determinan las tasas de cambio, caudales máximos y generadores. Se incluye los volúmenes mínimos en los lagos y humedales de la demarcación. 74 puntos de control. Supondría incrementar la realización de estudios de detalle en un 50 %. Además, será necesario incrementar los esfuerzos por parte de los usuarios e iniciar procesos de revisión concesional». Y en la alternativa 2 «Caudales ecológicos mínimos en todas las masas tipo río»: «Se propone la definición de los caudales ecológicos mínimos en todas las masas de agua de tipo río (artículo 10.3 normativa PHDE 2016) para años normales y de sequía. Propuesta de caudales ecológicos en estaciones de aforo. Se estima que un total 74 puntos. Estos puntos podrán suponer un incumplimiento recurrente en 15 estaciones de aforo. Además, será necesario incrementar los esfuerzos por parte de los usuarios. Además de los procesos de revisión concesional».

Omite la recurrente que en el propio Estudio Ambiental Estratégico se contiene la justificación de la alternativa elegida, teniendo en cuenta determinadas categorías de efectos ambientales (atmósfera, geología, agua, clima, biodiversidad, población, bienes materiales y patrimonio y paisaje).

La prueba practicada por la recurrente no desvirtúa la corrección de la alternativa elegida en relación con los caudales mínimos. En cuanto al resto de elementos del Estudio Ambiental Estratégico, no es objeto de debate, puesto que este se centra, como se ha expuesto, en la disconformidad que la recurrente manifiesta con los caudales ecológicos mínimos fijados para esta demarcación hidrográfica.

En la declaración ambiental se valora el Estudio Ambiental Estratégico a que tantas veces se refiere la parte actora, así como el resto de los documentos tenidos en cuenta para elaborar la declaración.

Entre los principales contenidos y decisiones de los planes susceptibles de generar impactos ambientales estratégicos significativos, positivos o negativos, el apartado 3 de la Declaración se refiere, en el Plan hidrológico (tercer ciclo), al «Establecimiento de regímenes de caudales ecológicos», y expone lo siguiente:

«En materia de determinación del régimen de caudales ecológicos, el documento de alcance daba criterios para identificar impactos negativos significativos, y requería evaluar los efectos ambientales que se podría producir por:

A) Existir una reducida relación entre el método de cálculo utilizado y sus objetivos, un reducido nivel de ambición ecológica o falta de seguridad sobre su efectividad.

Para ello se requería analizar los riesgos derivados de la relación del método de cálculo empleado con los elementos que definen el estado o potencial ecológico; de la disposición o no de trabajos de campo para caracterizar cualitativa y cuantitativamente la morfología, el hábitat y las poblaciones de las especies afectadas, la vegetación de ribera y resto de hábitats de interés comunitario; de la precisión alcanzada en la caracterización del régimen de caudales y de la morfología fluvial reales; del grado de cobertura sobre el conjunto de especies de peces autóctonas, especies protegidas, de interés comunitario o de interés pesquero y de vegetación de ribera u otros hábitats de interés comunitario; del grado de disminución (que no de aumento) de hábitat potencial útil fijado como objetivo del caudal ecológico respecto al hábitat realmente existente para cada especie en el régimen actual; de la disposición de unas relaciones validadas por el seguimiento entre el concepto teórico de hábitat potencial útil y la densidad y biomasa reales de las especies consideradas, y entre el estado o potencial ecológico y el régimen de caudales ecológicos; así como del grado de consideración en el método de cálculo de los objetivos de los espacios Red Natura 2000 u otros espacios protegidos afectados. También se daban criterios específicos para los casos de ríos intermitentes, aguas de transición y humedales.

B) En masas que actualmente poseen un muy buen o buen estado ecológico, si el régimen de caudales ecológicos propuesto carece de capacidad para impedir futuros aumentos significativos en las presiones por extracciones o por regulación que pudieran provocar un deterioro de dicho estado.

Si se da este caso, el establecimiento de un régimen de caudales ecológicos puede provocar efectos contrarios a los esperados. El impacto puede ser mayor en usos que no tienen establecido un nivel de garantía (hidroeléctrico, acuicultura), para los que se puede autorizar extraer en cada momento la totalidad del caudal circulante con el único límite del caudal ecológico, que en ríos no regulados habitualmente son solo caudales mínimos y caudales mínimos inferiores en situación de sequía prolongada. Para ello se requería comparar en cada masa, mediante un diagrama de caudales medios mensuales: el régimen actual de la masa en buen o muy buen estado, las componentes del régimen de caudales ecológicos propuesto, el máximo nivel posible de extracciones adicionales que podrían llegar a autorizarse con la única condición de respetar este régimen de caudales ecológicos, y el nuevo régimen de caudales que pasaría a tener la masa de agua con dicho nivel de extracciones. Se requería valorar cuantitativamente el grado de alteración hidrológica resultante (WEI+, IAHRIS) y analizar motivadamente si ello podía provocar un deterioro del estado ecológico original, un deterioro en el estado de conservación de las especies protegidas o de interés comunitario o pesquero o de hábitats de interés comunitario existentes en la masa de agua y sus riberas, o dificultar el logro de los objetivos de conservación de espacios Red Natura 2000 u otros protegidos vinculados a la masa de agua.

C) En masas en mal estado ecológico por presión por extracciones o regulación o en masas muy modificadas por dichas presiones, si el régimen de caudales ecológicos carece de capacidad para aproximar el actual régimen alterado de caudales al régimen natural.

En tales casos, el régimen de caudales ecológicos no contribuiría en nada a mejorar el estado de dichas masas de agua. Para evaluar este impacto se requería comparar en cada masa mediante un diagrama de caudales medios mensuales: el actual régimen alterado, el régimen natural estimado (SIMPA), las componentes del régimen de caudales ecológicos propuesto y el régimen de caudales que resultaría tras su aplicación.

D) Poder favorecer de manera diferencial a las especies exóticas invasoras frente a las autóctonas.

De acuerdo con el estudio ambiental estratégico, la metodología empleada para el cálculo de caudales ecológicos se realiza de acuerdo con la Instrucción de Planificación Hidrológica y un estudio elaborado para la determinación de los regímenes de caudales ecológicos por el MARM (2010). Esta metodología, aplica métodos hidrológicos ajustados posteriormente mediante los resultados de simulación del hábitat potencial útil de determinadas especies piscícolas.

En el Plan Hidrológico del segundo ciclo, se habían establecido caudales ecológicos en 69 puntos, mientras que, para este tercer ciclo, el promotor propone extender el régimen de caudales ecológicos mínimos a todas las masas de agua de la demarcación. Además, en 11 masas de agua se establecen caudales máximos, tasas de cambio y caudales generadores por grandes infraestructuras de regulación. De acuerdo con el estudio ambiental estratégico, los caudales ecológicos mínimos fijados en el nuevo Plan suponen una media del 11% de la aportación en régimen natural. El 63% de las masas de agua tienen un caudal ecológico inferior al 10% del régimen natural; el 27,8% entre el 10 y el 20% y; el 9,2% mayor del 20%. Destaca también el caso de la desembocadura en el Delta del Ebro, donde se estima el valor del caudal ecológico como un 21,4% de la aportación natural. El estudio concluye que es necesario ampliar y mejorar la definición del régimen de caudales ecológicos; mejorar su implementación, especialmente aguas abajo de grandes infraestructuras; y ampliar el número de puntos de control en reservas naturales fluviales y espacios de la Red Natura 2000, mejorando la implantación de los componentes del régimen de caudales ecológicos en masas de agua relevantes para la conservación de estas zonas protegidas.

La Dirección General de Patrimonio Natural y Política Forestal de la Junta de Castilla y León considera que los caudales ecológicos contemplados en el Plan son claramente insuficientes, y muestran un claro reflejo de la situación de la cuenca. Este organismo analiza una serie de masas ubicadas en su ámbito de competencias a través de los datos de estaciones de aforo, tales como el río Jerca, el río Rudón y el río Jerea. En el caso del río Jerca, en el tramo de río analizado los caudales mínimos son inferiores al valor más bajo de toda la serie de datos del caudal mínimo diario que ha circulado por la estación de aforo, por lo que considera que el régimen de caudales fijados supone una cantidad irrisoria en comparación con el régimen natural. Este dato aún es más preocupante en el caso de que llegue a declararse la situación de sequía en la demarcación, en cuyo caso los valores de caudales ecológicos se podrían reducir a la mitad. A la vista de los datos analizados, la citada Dirección General considera que con los caudales mínimos contemplados en el Plan no puede garantizarse el mantenimiento de los valores naturales que están presentes en los ríos, especialmente en aquellos que dan soporte a espacios protegidos de la Red Natura 2000, particularmente los declarados como ZEC de tipo fluvial. Tampoco pueden garantizar un estado de conservación favorable de los hábitats y especies objeto de conservación en estos espacios, ni permitirán cumplir con los objetivos de conservación del Monumento Natural Ojo Guareña, Parque Natural Hoces del Alto Ebro y Rudrón y Parque Natural Montes Obarenes-San Zadornil, todos ellos en Burgos. El informe de este centro directivo no constaba en el expediente y ha sido recibido tras requerimiento del órgano ambiental a su órgano superior jerárquico, no constando en consecuencia su consideración por el promotor.

La Dirección General de Políticas Ambientales y Medio Natural de la Generalitat de Cataluña señala que para la propuesta de caudales ecológicos se ha tenido en cuenta el cálculo realizado en función de modelos de simulación de hábitat de especies con unos requerimientos muy bajos, como las especies del género Barbus sp. y que, de acuerdo con la Instrucción de Planificación Hidrológica se deberían tomar en consideración todas las especies autóctonas dando prioridad a las recogidas en el Catálogo de Especies Amenazadas. Este organismo también señala que, de acuerdo con la disposición adicional décima del Plan Hidrológico Nacional, en el caso del Delta del Ebro las caudales ecológicos deben fijarse en coordinación con el organismo autonómico competente. Por ello, durante el periodo de consulta pública este organismo remitió a la Confederación Hidrográfica los caudales ecológicos aprobados por la Comisión para la Sostenibilidad de las Tierras del Ebro, cuyas funciones, entre otras, son el informar del régimen de caudales ecológicos en el tramo final del Ebro., Los caudales ecológicos incluidos en el Plan son inferiores al régimen de caudales propuestos por esta Comisión. La Dirección General de Políticas Ambientales y Medio Natural de la Generalitat de Cataluña indica que el Plan propone la construcción de un sistema de diques y espigones con el fin de mitigar la regresión del Delta y la construcción de un sistema de compuertas en el río para evitar la inclusión salina, intervenciones que no han podido ser identificadas en el programa de medidas por el órgano ambiental. En cualquier caso, el régimen de caudales ecológicos de las masas de agua de transición debe ser suficiente por sí mismo para impedir el avance de la cuña salina aguas arriba y para mantener la morfología y dinámica del Delta. La Confederación Hidrográfica desestima la mayoría de estas alegaciones e indica que la metodología de cálculo utilizada para la determinación de estos caudales por parte de la Dirección General de Políticas Ambientales y Medio Natural no se considera oportuna.

La Dirección General de Ecosistemas Forestales y Gestión del Medio de la Generalitat de Cataluña remite en su informe un listado de masas en las que considera que el régimen de caudales ecológicos contemplado en el Plan provoca incumplimiento de las obligaciones y principios de la normativa europea, estatal y autonómica, considerándolo incompatible con la conservación y recuperación del medio natural y el mantenimiento como mínimo de la vida piscícola que, de manera natural, habitaría o pudiera habitar en el río. La citada Dirección General considera que los caudales ecológicos propuestos en diferentes tramos de la cuenca del Segre, Noguera Pallaresa y Noguera Ribagorzana podrían afectar significativamente a diferentes refugios de pesca sobre los que rige un régimen de protección especial, de acuerdo con la Ley 22/2009, de 23 de diciembre, de ordenación sostenible de la pesca en aguas continentales. Se trata de cursos, tramos de cursos o masas de agua en los que habitan habitual o predominantemente poblaciones de especies protegidas y en los que es necesario proteger y conservar las comunidades biológicas. Destaca el caso de la cuenca Noguera Pallaresa, sobre el que la Agencia Catalana del Agua manifestaba la necesidad de revisar los caudales ecológicos en tramos de cabecera. La Confederación Hidrográfica del Ebro propone a la Agencia Catalana del Agua la realización de un nuevo estudio del régimen de caudales ecológicos acorde con lo dispuesto en la Instrucción de Planificación Hidrológica, y desestima las alegaciones recibidas por este último organismo.

La Dirección General de Medio Ambiente del Gobierno de Navarra advierte que en la masa de agua ES091MSF417 (río Aragón desde la presa de Yesa hasta el río Irati), que es parte de la ZEC fluvial «Tramo medio del río Aragón» se ha establecido un caudal de sequía más reducido que el correspondiente a una situación normal (Anejos 05.01 y 05.02), aun cuando estas excepciones no deberían aplicarse a ríos incluidos en la red Natura 2000. Además, el Gobierno de Navarra realiza aportaciones en relación con el régimen de caudales de sequía en las masas ES091MSPF793 y ES091MSPF544 que, según indica en su respuesta la Confederación Hidrográfica, toma en consideración. No obstante, no se han introducido cambios en el documento definitivo del Plan Hidrológico y, dado que se trata de modificaciones que, en caso de no aplicarse, podrían tener impactos negativos sobre espacios de la Red Natura 2000, deben incluirse antes de la aprobación definitiva del Plan.

El estudio ambiental estratégico señala como aspecto de incertidumbre en el cálculo de los caudales ecológicos la falta de especies piscícolas con curvas de hábitat potencial útil, y propone medidas para ampliar y mejorar la definición e implementación del régimen de caudales ecológicos, y la identificación, implantación y mejora de la gestión de los componentes empleados para determinar el régimen de caudales ecológicos en espacios protegidos, especialmente en reservas naturales fluviales y espacios de la Red Natura 2000.

De la documentación facilitada se deduce que para la determinación del régimen de caudales mínimos del plan se ha considerado la serie hidrológica 1986/1987-2005/2006 y métodos de modelización del hábitat potencial útil en determinados tramos. A partir de la relación obtenida como promedio en las masas seleccionadas entre los resultados alcanzados mediante métodos de modelación y el mínimo caudal medio mensual, se extrapolaron a todos los finales de masa de todas las demás masas.

En la aplicación de métodos basados en el hábitat potencial útil de peces, la información facilitada no permite tener la seguridad de que las curvas de preferencia utilizadas están validadas y si se ha comprobado que existe una buena correlación entre el concepto teórico de «hábitat potencial útil» y el hábitat y la población reales, si en cada masa de agua se han tenido en cuenta la totalidad de las especies autóctonas y fases vitales existentes, si el valor adoptado como caudal mínimo mensual responde a la especie y fase vital más exigente en profundidad y velocidad de la corriente en ese momento (normalmente ejemplares adultos), si se han tenido en cuenta las necesidades singulares de sus periodos críticos, o el efecto de la reducción de caudales en la temperatura del agua. Tampoco se concreta si la determinación de los caudales ecológicos se ha hecho en base a una caracterización hidromorfológica detallada de la masa afectada o mediante extrapolación de los resultados obtenidos para otras masas, ni cómo se han tenido en cuenta las necesidades de la vegetación de ribera y de los demás hábitats acuáticos de interés comunitario afectados.

También se aprecia que la evaluación realizada en el estudio ambiental estratégico no considera de manera distinta la diferente situación que se presenta en las masas naturales que cumplen sus objetivos medioambientales, en las que el régimen de caudales ecológicos debería impedir el deterioro de su actual buen o muy buen estado impidiendo nuevas actividades o usos que puedan generar presiones significativas por extracciones o regulación, de la que se presenta en las masas naturales que no cumplen sus objetivos o están muy modificadas por presiones significativas por extracción o alteración del caudal, en las que el régimen de caudales ecológicos debería contribuir a reducir significativamente dichas presiones, ni de las masas incluidas en espacios protegidos o Red Natura 2000 en las que además dicho régimen debería posibilitar el logro de sus respectivos objetivos de conservación, de las reservas fluviales en las que debería evitar cualquier alteración significativa de su régimen hidrológico, ni masas que albergan especies protegidas o de interés económico o pesquero en las que además debería evitar el deterioro de su estado de conservación y posibilitar que sea favorable, sin provocar ninguna pérdida de hábitat ni de poblaciones. Tampoco se ha evaluado si los caudales ecológicos adoptados pueden favorecer de manera diferencial a las especies exóticas invasoras predominantemente de aguas lénticas, frente a las especies autóctonas mayoritariamente reófilas.

Todo ello introduce un cierto nivel de incertidumbre sobre su adecuación y suficiencia para que las masas de agua en que se aplica mantengan o alcancen el buen estado o potencial ecológico, para impedir su deterioro, para conservar las características actuales de las comunidades de peces autóctonos y de vegetación de ribera, de mantener a los hábitats y las especies protegidos, de interés comunitario o económico en un estado de conservación favorable, y de resultar adecuadas a los objetivos de espacios Red Natura 2000 o protegidos de otros tipos. La incertidumbre es mayor en los casos en que no se ha realizado un estudio específico de la masa de agua en cuestión, sino que se han adoptado por extrapolación los caudales ecológicos determinados para otras masas de agua.

En ríos no regulados que todavía presentan un estado ecológico muy bueno o bueno y en reservas naturales fluviales, el hecho de que el régimen de caudales ecológicos incluya solo una componente de caudales mínimos, que se ha constatado que resultan muy inferiores a los actuales caudales medios para los mismos periodos, y que incluso se prevé reducir más en situaciones de sequía prolongada, posibilita el futuro otorgamiento de nuevas concesiones con el único límite del respeto de dichos caudales mínimos (apartado 2 del artículo 96 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico). Al estar estos caudales mínimos mensuales muy por debajo de los actuales caudales medios mensuales, no tienen capacidad de impedir futuros aumentos importantes en la presión por extracciones o por regulación, que pueden llegar a ser significativos y deteriorar el actual buen o muy buen estado de la masa de agua o el régimen hidrológico de la reserva fluvial. El estudio ambiental estratégico no ha incluido la evaluación de este potencial impacto. El riesgo se agrava con la progresiva reducción de aportaciones y el aumento de algunas demandas provocados por el cambio climático. En estos casos (masas naturales tipo río con muy buen o buen estado ecológico y reservas fluviales), se considera necesario que el régimen de caudales ecológicos, junto a la actual componente de caudales mínimos con variación mensual a cumplir en todo momento, incorpore además una componente de caudales medios mensuales objetivo, con variación a lo largo del ciclo anual paralela a la del actual régimen natural y mucho más próximos a los actuales valores medios mensuales que los caudales mínimos actualmente contemplados, y a cumplir en el conjunto del ciclo sexenal. Esta componente de caudales medios mensuales debe poder impedir que las masas de agua de la demarcación que todavía presentan muy buen estado o buen estado se vean afectadas por nuevos incrementos significativos de la presión por extracciones o por alteración del caudal que puedan provocarles deterioro, y en el caso de las reservas naturales fluviales debe impedir que se altere su régimen hidrológico. De lo contrario, el régimen de caudales ecológico planteado, basado únicamente en mínimos mensuales muy por debajo de los valores medios mensuales, puede actuar en sentido contrario al esperado y poner en riesgo el futuro logro de los objetivos de las masas de agua de la demarcación que aún mantienen un buen estado ecológico y de sus reservas fluviales. Por el mismo motivo, tampoco se considera apropiado aplicar a las masas de agua con muy buen o buen estado ni a las reservas naturales fluviales unos caudales ecológicos incluso inferiores a estos mínimos en situación de sequía prolongada.

Este mismo tratamiento es aplicable a las zonas protegidas para la protección de hábitats o especies, incluidas los tramos fluviales de la Red Natura 2000, los espacios naturales protegidos o las áreas críticas para la protección de especies amenazadas, en los que el logro de sus respectivos objetivos de conservación requiere la definición de una componente de caudales medios mensuales objetivo a lograr en el conjunto del ciclo de planificación, además de una componente de caudales mínimos mensuales a cumplir en todo momento. En estos casos, el régimen de caudales ecológicos tiene que ser el adecuado para el logro de sus respectivos objetivos de conservación. Sin embargo, del expediente se deduce la falta de determinación expresa de las necesidades cuantitativas y cualitativas aplicables en cada uno de estos casos, según se indica por falta de comunicación desde las administraciones competentes o falta de inclusión en sus correspondientes planes de gestión. En este ámbito debe hacerse referencia a la Sentencia 1706/2020 del Tribunal Supremo que confirma la necesidad de que dichos planes de gestión contemplen las necesidades en cuanto a calidad del agua y al régimen de caudales ecológicos necesarios para poder alcanzar sus objetivos de conservación, que puedan ser posteriormente tenidos en cuenta en los planes hidrológicos. Asimismo, cabe recordar que, de acuerdo con la disposición adicional décima del Plan Hidrológico Nacional, para la definición de caudales ecológicos en el Delta del Ebro se deberá elaborar un Plan Integral de Protección y que, para la redacción del Plan y la ejecución y coordinación de sus actuaciones, se creará una organización presidida por la Generalitat de Catalunya, e integrada por todas las Administraciones y entidades con competencias e intereses en el ámbito del Delta del Ebro. La Agencia Catalana del Agua muestra en su escrito su desacuerdo con los caudales fijados en masas de las que depende este espacio (Red Natura 2000 y Humedal de importancia internacional Ramsar). Cabe también advertir que los métodos hidrológicos de determinación de caudales ecológicos contemplados en la Instrucción de Planificación Hidrológica no guardan relación con el concepto de estado de conservación favorable para hábitats y especies de la Directiva 92/43/CEE y de la Ley del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, y que los métodos de modelación del hábitat o «hábitat potencial útil» alternativamente utilizados para determinar el régimen de caudales mínimos se aplican asumiendo siempre que dicho régimen producirá determinado nivel de reducción de dicho hábitat, que con carácter general quedaría reducido entre el 50% y el 80% del considerado máximo, lo que tampoco resulta consistente con el concepto de estado de conservación favorable contemplado en las referidas normas, que al menos requiere el mantenimiento de los niveles originales del superficie del hábitat y de las poblaciones, siendo además frecuente que los planes de gestión incluyan objetivos para su ampliación, pero excluyendo en cualquier caso su sistemática reducción. Además, y de acuerdo con la Instrucción de Planificación Hidrológica, en la medida en que las zonas protegidas de la Red Natura 2000 y de la Lista de Humedales de Importancia Internacional del Convenio de Ramsar puedan verse afectadas de forma apreciable por los regímenes de caudales ecológicos, éstos deberán ser los apropiados para mantener o restablecer un estado de conservación favorable de los hábitat o especies, respondiendo a sus exigencias ecológicas y manteniendo a largo plazo las funciones ecológicas de las que dependen. Igualmente, la determinación e implantación del régimen de caudales en las zonas protegidas no se referirá exclusivamente a la propia extensión de la zona protegida, sino también a los elementos del sistema hidrográfico que, pese a estar fuera de ella, puedan tener un impacto apreciable sobre dicha zona. Se considera que, al margen de la metodología descrita en la Instrucción para la determinación del régimen de caudales ecológicos, parte de los preceptos contenidos en esta Instrucción no han sido tenidos en cuenta, incluyendo caudales ecológicos mínimos en masas que, tal y como indica el propio órgano competente en la gestión del espacio Red Natura 2000, son parte de estos espacios protegidos o se encuentran directamente conectados. En el mismo sentido opera la obligación de conservar el hábitat de las especies amenazadas contemplada en la Ley del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, y los objetivos de detener la pérdida de biodiversidad, de restablecer la biodiversidad y de recuperar los ecosistemas de agua dulce contemplados en la Estrategia de Biodiversidad de la Unión Europea 2030.

De todo ello se deduce la necesidad de que en todos los casos anteriormente mencionados, que incluyen los ecosistemas fluviales de mayor valor ecológico de la demarcación, se complete y mejore el régimen de caudales ecológicos para que se posibilite el logro de los objetivos medioambientales de las masas de agua y zonas protegidas afectadas y se evite que en el futuro dicho logro quede comprometido si sobre dichas masas o zonas protegidas se planteen nuevas extracciones u otras alteraciones del caudal importantes, añadiendo a la habitual componente de caudales mínimos mensuales, a respetar en todo momento y con utilidad para evitar pérdidas significativas de hábitat o población en situaciones extremas, por ejemplo una sequía prolongada, una componente de caudales medios mensuales que sea consistente con el mantenimiento de las especies y los hábitats objeto de protección en cada espacio en un estado de conservación favorable, sin reducción en la cantidad y calidad del hábitat ni en la cuantía de las poblaciones objeto de protección, permitiendo adicionalmente el logro de los objetivos de restauración del hábitat o las poblaciones que en su caso determinen los planes de gestión, y evitando de manera efectiva el establecimiento de nuevos usos que puedan generar presiones significativas por extracciones o alteración del régimen hidrológico.

En caso de que la información de que actualmente disponga el organismo de cuenca no permita realizar dichas mejoras para este tercer ciclo de planificación, se considera necesario, en aplicación del principio de precaución, que la normativa del plan incorpore una disposición requiriendo que, entre tanto se materializan dichos ajustes y en su caso se incorporan a los planes de gestión de las áreas protegidas las necesidades cualitativas y cuantitativas que posibiliten el logro de sus respectivos objetivos, y con independencia del régimen básico de caudales mínimos utilizado por el plan hidrológico para el cálculo de las asignaciones y reservas, para el otorgamiento o ampliación de concesiones o autorizaciones para ampliar extracciones u otras nuevas alteraciones del régimen de caudales sobre masas de agua con estado ecológico muy bueno o bueno, sobre zonas protegidas para la protección de hábitats o especies, incluidas las amenazadas y las de interés económico y la Red Natura 2000, y las reservas naturales fluviales, se requiera la elaboración de un estudio específico del régimen de caudales que es preciso mantener, más completo, detallado y adaptado a la realidad biológica e hidromorfológica del tramo que se va a ver realmente afectado, que sea consistente con el cumplimiento de todos los objetivos medioambientales aplicables, y que en su caso cuente con la expresa conformidad de la administración competente en las zonas protegidas afectadas. Este régimen específico, más completo, detallado, adaptado a las características del tramo fluvial realmente afectado por las actuaciones y orientado al logro de todos los objetivos medioambientales aplicables, debe incorporar, junto a los caudales mínimos mensuales, una componente de caudales medios mensuales.

Con independencia de lo anterior, en aplicación de los principios de evitar nuevas pérdidas netas de biodiversidad y de que «quien contamina, paga», las pérdidas netas de biodiversidad que la aplicación del régimen de caudales ecológicos asuma y provoque tras el otorgamiento o ampliación de concesiones u otras autorizaciones que permitan aumentar las extracciones o el grado de alteración del régimen de caudales en los que dicho régimen de caudales ecológicos se haya aplicado, deberán ser compensadas desde el momento en que dichas pérdidas pasen de ser teóricas (% del hábitat potencial útil que se asume perder) a ser reales (% del hábitat y de la población que realmente se pierden). Los elementos del patrimonio natural objeto de compensación deben ser al menos las mismas especies y hábitats que van a sufrir la pérdida, y la compensación debe materializarse en la mayor proximidad posible a las poblaciones y superficies de hábitats afectadas.

Adicionalmente, hay un cierto número de masas de agua naturales tipo río que en el ciclo anterior no alcanzaban el buen estado y presentaban presiones significativas por extracciones o por alteración de caudales, y que, aun habiendo dispuesto en el segundo ciclo de un régimen de caudales ecológicos, al inicio del tercer ciclo siguen sin alcanzar el buen estado. En este caso, se considera que el programa de medidas debe incluir una revisión y mejora sustancial de su régimen de caudales ecológicos, junto con actuaciones específicas para reducir significativamente las presiones por extracciones o alteración de caudales. Entre tanto, en aplicación de los principios de precaución y de acción cautelar, sobre estas masas sería recomendable no otorgar ninguna nueva concesión o autorización que pueda suponer un aumento de dichas presiones.

Para masas de agua tipo río o de transición que no cumplen sus objetivos medioambientales por presiones significativas de extracciones o alteración del régimen hidrológico, así como en masas muy modificadas por estos dos tipos de presiones, el estudio ambiental estratégico tampoco ha determinado en qué medida el régimen de caudales ecológicos propuesto permite aproximar su actual régimen de caudales alterado al régimen natural de referencia, considerando las particulares necesidades ecológicas de las especies y hábitats en cada caso afectados. Por ello, no se puede descartar que en alguna de estas masas el régimen de caudales ecológicos propuesto no suponga ninguna mejora de la situación inicial, no contribuyendo al logro de un buen estado o potencial ecológico ni permitiendo mejorar sus condiciones de referencia, pudiendo incluso posibilitar nuevas extracciones o alteraciones de caudal que conlleven un mayor alejamiento del régimen natural, con riesgo de deteriorar su estado o potencial ecológico y la biocenosis acuática y ribereña, en particular si la masa contiene especies o hábitats protegidos o de interés económico o pesquero. Ello hace necesario que en el tercer ciclo, al menos para las masas tipo río situadas aguas abajo de embalses de regulación y para las masas de transición que no alcanzan el buen estado, el programa de medidas incluya la realización de un diagnóstico individualizado que permita conocer y cuantificar la brecha existente entre el actual régimen alterado y el régimen natural estimado, mediante comparación en un hidrograma, y la influencia de dicha brecha sobre la biocenosis acuática y ribereña, en particular para todas las especies de peces autóctonas y el resto de especies acuáticas o con valor económico o hábitats de interés comunitario, al objeto de permitir redefinir en el siguiente ciclo de planificación de manera individualizada y rigurosa el régimen de caudales ecológico que permita el logro del buen estado, y en el caso de masas muy modificadas permita definir tanto las condiciones de referencia del máximo y del buen potencial ecológico como un régimen de caudales ecológico que pueda permitir aproximar en la mayor medida posible el buen potencial al buen estado ecológico sin provocar efectos negativos significativos sobre el uso que motiva su designación como masa de agua muy modificada ni sobre el medio ambiente en sentido más amplio. En el caso de las aguas de transición, el régimen de caudales ecológicos adicionalmente debe impedir la penetración de la cuña salina aguas arriba, evitar la intrusión marina en los acuíferos adyacentes, y favorecer la dinámica sedimentaria y la distribución de nutrientes en las aguas de transición y los ecosistemas marinos próximos.

También se ha apreciado que puede existir un desfase entre los periodos por los que se otorgan las concesiones y autorizaciones para uso del agua y los ciclos de vigencia y de previsión del plan hidrológico, siendo perfectamente posible que en una revisión se reduzcan las asignaciones al uso que motiva la concesión, o que el régimen de caudales ecológicos aplicable en el momento de otorgamiento de una concesión se vea posteriormente mejorado en los sucesivos ciclos de planificación como consecuencia de su seguimiento adaptativo. En tales casos debería disponerse bien un ajuste de los plazos de otorgamiento a los plazos de vigencia y de prospectiva del plan hidrológico, bien la obligatoriedad de ajustar los volúmenes concesionales a las sucesivas revisiones que se produzcan en las asignaciones, incluidas las que se realizan para reducir presiones significativas por extracciones o para garantizar la capacidad de adaptación de la demarcación al cambio climático, o bien a las mejoras que se produzcan en el régimen de caudales ecológicos de las masas de agua y zonas protegidas afectadas como consecuencia del seguimiento de la evolución real de sus respectivos objetivos medioambientales.

Para que el régimen de caudales ecológicos que en cada caso se adopte pueda resultar efectivo, se requiere, entre otras cosas, que su cumplimiento pueda ser verificable. En el caso de nuevas concesiones, ello generalmente requiere disponer de una nueva instalación o equipo que permita al organismo de cuenca conocer con precisión, además del caudal extraído en virtud de la concesión, el régimen de caudales realmente fluyente por la masa de agua afectada por la extracción, lo que supone para el organismo de cuenca un nuevo coste que debe entenderse incluido dentro del concepto de costes medioambientales. En aplicación del principio de recuperación de costes por los servicios del agua, y para posibilitar un control real y efectivo por el organismo de cuenca del cumplimiento de los caudales ecológicos que en cada nueva concesión se impongan, se considera que la normativa del plan debe hacer referencia a la imprescindible recuperación de este coste como condición para la concesión, o alternativamente contemplar una obligación para su titular de establecer a su costa los dispositivos que permitan conocer el régimen real de caudales circulante de las masas de agua y zonas protegidas afectadas por la concesión, así como de su mantenimiento y de reporte de resultados al organismo de cuenca y demás administraciones medioambientales afectadas.

Por su mayor valor en términos ecológicos, y por su directa dependencia de la conservación de un régimen de caudales lo más próximo posible al régimen natural, también se considera necesario que el programa de medidas del plan incluya, para las masas de agua en muy buen estado o buen estado, las zonas protegidas para la protección de hábitats o especies directamente dependientes del agua y las reservas naturales fluviales, que carezcan de punto de seguimiento y control de caudales de la red integrada de estaciones de aforo SAIH/ROEA, las actuaciones necesarias para posibilitar y sistematizar el seguimiento de su régimen real de caudales.

En el caso de masas de agua naturales tipo lago (humedales) a su vez incluidos en incluidos en espacios Red Natura 2000, espacios naturales protegidos, declarados de importancia internacional Ramsar o protegidos por otros instrumentos internacionales, el plan debería incorporar las disposiciones necesarias para asegurar su funcionamiento hidrológico y ecológico y mantener sus características, ya sea mediante un régimen de caudales ecológicos y de aportaciones adecuado si su alimentación se realiza mediante aguas superficiales, o definiendo y garantizando el mantenimiento de un nivel mínimo apropiado en el acuífero en su inmediato entorno si su alimentación se realiza directa o indirectamente a partir de una masa de agua subterránea. En el caso de que para alguno de estos humedales el organismo de cuenca no disponga de la información que le permita establecer dichas medidas de protección para este tercer ciclo, en aplicación del principio de precaución el plan debería considerar al menos la prohibición de otorgar nuevas concesiones o autorizaciones que permitan aumentar la presión neta por extracciones en las masas de agua superficial u subterráneas que alimentan al humedal.

La Dirección General de Ecosistemas Forestales y Gestión del Medio de la Generalitat de Cataluña recuerda la presencia en las masas de agua de la demarcación de especies piscícolas con un régimen de protección especial, como el pez fraile (Salaria fluvialtilis) o la anguila (Anguilla Anguilla), especie que cuenta con un Reglamento específico para su recuperación ( Reglamento CE 1100/2007 del Consejo, de 18 de septiembre de 2007 por el que se establecen medidas para la recuperación de la anguila europea), y no han sido consideradas en el cálculo de los caudales ecológicos. A dichas especies pueden añadirse otras catalogadas amenazadas en los catálogos nacional o autonómicos (Alosa fallax, Parachondrostoma miegii, Achondrostoma arcasii, Squalius valentinus, Squalius pyrenaicus, Noemachelius barbatulus, Cobitis paludica) cuya consideración para la definición del régimen de caudales ecológicos es esencial, debiendo requerirse además que el régimen de caudales ecológicos no solo evite provocarles pérdidas netas de hábitat, sino que además posibilite la recuperación de su hábitat potencial y de sus poblaciones».

Respecto a determinaciones, medidas y condiciones finales a incorporar a cada plan, para el Plan Hidrológico (tercer ciclo), y respecto al apartado 4.1.3 «Establecimiento de regímenes de caudales ecológicos», se prevé lo siguiente:

«a) En masas de agua tipo río, redefinir el régimen de caudales ecológicos en los siguientes casos:

i. En masas que presentan un estado ecológico muy bueno o bueno, para garantizar que su aplicación impide la autorización de nuevos usos o actividades que puedan generar incrementos significativos en las presiones por extracciones o por alteración del régimen de caudales, provocando deterioro del estado ecológico original (régimen de caudales ecológicos sensiblemente similar al régimen actual).

ii. En zonas protegidas para la protección de hábitats o especies dependientes del agua (incluida Red Natura 2000 y áreas críticas de especies acuáticas amenazadas) o para la protección de especies acuáticas de interés pesquero o económico, para permitir el logro de los objetivos de conservación o de recuperación de hábitats y especies que cada una de ellas tenga establecidos, y en ausencia de objetivos concretos para posibilitar su mantenimiento en un estado de conservación favorable sin provocar ninguna pérdida neta de cantidad o calidad de hábitats de interés comunitario, ni ninguna pérdida neta de cantidad y calidad del hábitat y de población de especies de interés comunitario o protegidas.

iii. En zonas protegidas por su condición de reserva natural fluvial, para preservar sin alteraciones su actual régimen hidrológico.

En estos casos, se considera que el régimen de caudales ecológicos debe contemplar:

a) Una componente de caudales mínimos mensuales, a cumplir en todo momento, que tenga en cuenta todas las especies de peces autóctonas y resto de especies acuáticas protegidas o hábitats de interés comunitario localmente afectados y ajustando sus umbrales de hábitat potencial útil a los de mayor ambición ecológica contemplados por la Instrucción de Planificación Hidrológica. Esta componente no debe reducirse en situaciones de sequía prolongada.

b) Una componente de caudales medios mensuales, cuyo cumplimiento se pueda verificar en el conjunto del periodo sexenal, esencialmente coincidentes con los del régimen actual (masas con estado ecológico muy bueno, reservas naturales fluviales, zonas protegidas con el objetivo de mantener hábitats o especies en estado de conservación favorable) o con sólo ligeras desviaciones sobre el régimen actual o el régimen natural estimado y manteniendo su mismo patrón de variación a lo largo del ciclo anual que asegure el cumplimiento de los respectivos objetivos medioambientales e impida la generación de nuevas presiones significativas por extracciones o alteración de caudales (resto de casos).

b) En caso de que la información de que actualmente dispone el organismo de cuenca no permita realizar los ajustes del régimen de caudales ecológicos indicados en el apartado anterior para este tercer ciclo de planificación, en aplicación del principio de precaución, la normativa del plan debe incorporar una disposición requiriendo que, entre tanto se materializan en el siguiente ciclo dichos ajustes, para el nuevo otorgamiento o la ampliación de concesiones o para la autorización de nuevas alteraciones del régimen de caudales que afecten a masas de agua con estado ecológico muy bueno o bueno, a zonas protegidas para la protección de hábitats o especies dependientes del agua (incluidos espacios Red Natura 2000, espacios naturales protegidos, humedales de importancia internacional, áreas críticas de especies amenazadas y zonas de protección de especies acuáticas de interés pesquero o económico) o a zonas protegidas de reservas naturales fluviales, se requiera la elaboración de un estudio específico del régimen de caudales que es preciso mantener en los tramos afectados que garantice el cumplimiento de todos sus respectivos objetivos medioambientales, más preciso y completo que el determinado con criterios de carácter general para el conjunto de masas de agua de la demarcación en el plan hidrológico. Dicho estudio se basará en la caracterización detallada de las características hidromorfológicas, físico-químicas y biológicas reales y actuales de los tramos que se vean concretamente afectados. El régimen de caudales específico que se adopte incluirá, además de unos caudales mínimos mensuales a garantizar en todo momento incluidos periodos de sequía prolongada, unos caudales medios mensuales como objetivo a alcanzar en el conjunto del periodo sexenal, que permitan asegurar el logro de la totalidad de objetivos medioambientales de las masas de agua o zonas protegidas que en concreto vayan a verse afectados por la extracción o alteración del régimen de caudales planteada. En su determinación deben recabarse informes de la administración competente en la conservación o gestión de la respectiva masa de agua, zona protegida para la conservación de hábitats o especies dependientes del agua o reserva natural fluvial, que concrete todos los objetivos medioambientales aplicables al caso, indique las particularidades que el régimen de caudales debe cumplir para procurar su logro, y finalmente confirme la idoneidad del régimen de caudales planteado. En las masas de agua y zonas protegidas a que se refiere esta condición no se otorgará ninguna nueva concesión o autorización para actuaciones que incrementen la presión por extracciones o por alteración del régimen de caudales sin disponer de la seguridad de que con ello no se dificulta o impide el logro de sus respectivos objetivos medioambientales. Todo ello salvo que la actuación esté amparada por la excepción al principio de no deterioro regulada en el artículo 39 del Reglamento de Planificación Hidrológica, la excepción al principio de no provocar un perjuicio a la integridad de un espacio Red Natura 2000 en el artículo 46 de la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, la excepción al principio de evitar alterar el régimen hidrológico de reservas naturales fluviales del artículo 244 quáter 1 a) del Reglamento del dominio público hidráulico, u otras excepciones legales aplicables.

c) Revisar de acuerdo con lo anterior los casos de masas de agua conectadas a espacios de la Red Natura 2000 con hábitats o especies dependientes del agua en que se ha mantenido la previsión de adoptar unos caudales ecológicos inferiores en régimen de sequía.

d) En los casos concretos en que las administraciones competentes en conservación y gestión de espacios Red Natura 2000 u otros espacios naturales protegidos han indicado que el régimen de caudales ecológicos propuesto resulta insuficiente y puede afectar negativamente al mantenimiento de sus valores y al logro de sus objetivos de conservación, se deberán revisar dichos caudales ecológicos buscando llegar a un acuerdo que permita a ambas administraciones cumplir con los deberes que les corresponden en su ámbito de competencias, en el sentido que indica la Sentencia del Tribunal Supremo 1746/2020.

e) El régimen de caudales ecológicos en el tramo final del Ebro debería adoptarse mediante acuerdo con el organismo gestor de los espacios protegidos afectados, y en particular del Delta del Ebro, espacio incluido en la Red Natura 2000 y humedal de importancia internacional dotado de un Plan especial de protección (PEIN), de manera que dicho régimen de caudales asegure el logro de los objetivos de conservación de dichos espacios y se contenga de manera efectiva la penetración de la cuña salina.

f) Fuera de los casos en los que el régimen de caudales ecológicos permita garantizar una pérdida neta de biodiversidad cero, la normativa del plan debe indicar que las pérdidas netas de biodiversidad que el régimen de caudales ecológicos conceptualmente asuma o posteriormente con su puesta en práctica provoque, deben ser compensadas desde el momento en que dichas pérdidas pasen de ser virtuales a ser reales con el nuevo otorgamiento o ampliación de concesiones u otras autorizaciones que permitan aumentar las extracciones o el grado de alteración del régimen de caudales en que dicho régimen de caudales ecológicos se haya aplicado. Los elementos objeto de compensación deben ser los mismos (especies o hábitats) que vayan a sufrir la pérdida neta provocada. En tales casos debe ser de aplicación el principio de que «quien contamina, paga». En estas nuevas concesiones o autorizaciones se ha de incluir un seguimiento ambiental de los efectos reales causados sobre los objetivos medioambientales de las masas de agua o zonas protegidas afectadas. La compensación se referirá en primera instancia al nivel teórico de pérdida de biodiversidad asumido por el régimen de caudales ecológicos que se aplica, y en segunda instancia a la pérdida de biodiversidad realmente constatada mediante el seguimiento ambiental de la concesión o autorización, si resultase superior a la inicialmente estimada.

g) Para las masas de agua naturales que, aun habiendo dispuesto en el segundo ciclo de un régimen de caudales ecológicos, siguen en el tercero sin alcanzar el buen estado y continúan presentando presiones significativas por extracciones o por alteración de caudales o desconocidas, el programa de medidas incluirá la programación de una revisión y mejora sustancial de su régimen de caudales ecológicos y de las asignaciones de los usos que provocan dichas presiones, junto con actuaciones específicas para reducir dichas presiones en el tercer ciclo. Entre tanto, en el tercer ciclo no se otorgará ninguna nueva concesión o autorización que pueda suponer un aumento de dichas presiones, ni ampliaciones de las existentes. Ello salvo que la actuación esté amparada por la excepción al objetivo de no deterioro regulada en el artículo 39 del Reglamento de Planificación Hidrológica u otras excepciones legales que resulten aplicables.

h) En masas de agua muy modificadas por presión por extracciones o por alteración del régimen de caudales o masas naturales que no cumplen sus objetivos medioambientales por estas mismas presiones, tal como frecuentemente ocurre en tramos fluviales aguas abajo de embalses, el programa de medidas debe incluir la realización de un diagnóstico individualizado que permita conocer, cuantificar e ilustrar gráficamente la brecha existente entre su actual régimen alterado y su régimen natural estimado, al menos mediante comparación de los respectivos caudales medios mensuales en un hidrograma, y determinar la influencia de dicha brecha sobre la biocenosis acuática y ribereña, en particular sobre especies o hábitats que sean objeto de algún tipo de protección o tengan valor económico, al objeto de permitir redefinir en el siguiente ciclo de planificación de manera individualizada y rigurosa tanto su máximo y buen potencial ecológico como un nuevo régimen de caudales ecológico que pueda permitir aproximar en la mayor medida posible el régimen alterado al régimen natural mejorando el estado de conservación de los hábitats y especies afectados, y en su caso aproximando el buen potencial al buen estado ecológico sin provocar efectos negativos significativos sobre el uso que motiva la designación de la masa de agua como muy modificada ni sobre el medio ambiente en sentido más amplio. Entre tanto, en el tercer ciclo en estas masas no se otorgarán nuevas concesiones o autorizaciones que alejen aún más de la naturalidad el actual régimen alterado de caudales, aumentando la presión por extracciones o por alteración de caudales. Ello salvo que la actuación esté amparada por las excepciones reguladas en el artículo 39 del Reglamento de Planificación Hidrológica, en el artículo 46 de la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y la Biodiversidad u otras excepciones legales que resulten aplicables.

i) La normativa del plan debe contemplar que las nuevas concesiones o autorizaciones que permitan aumentar las extracciones o el grado de alteración del régimen de caudales incluyan en su condicionado la recuperación del coste ambiental asociado a la nueva necesidad de control del régimen de caudales realmente circulante por las masas de agua y zonas protegidas afectadas por la concesión o autorización, o alternativamente la obligación para su titular de establecer los dispositivos que permitan conocer dicho régimen de caudales, así como la obligación de su mantenimiento y de reporte de resultados al organismo de cuenca y demás administraciones medioambientales afectadas.

j) El programa de medidas incluirá, para las masas de agua en muy buen estado o buen estado, las zonas protegidas para la protección de hábitats o especies directamente dependientes del agua y las reservas naturales fluviales que carezcan de punto de seguimiento y control de caudales de la red integrada de estaciones de aforo SAIH/ROEA, las actuaciones necesarias para posibilitar y sistematizar el seguimiento de su régimen real de caudales.

k) La normativa del plan contemplará igualmente la previsión de que las nuevas concesiones o las modificaciones de las existentes ajusten su periodo de vigencia a los ciclos en que el plan realiza sus previsiones, e incluyan un mecanismo de ajuste de los volúmenes otorgados a las revisiones de las asignaciones que se realicen en cada nuevo ciclo de planificación, incluidas las introducidas para mejorar la capacidad de adaptación de la demarcación al cambio climático, así como a las mejoras que se produzcan en el régimen de caudales ecológicos como consecuencia del seguimiento de sus efectos reales sobre la evolución de los objetivos medioambientales de las masas de agua y zonas protegidas afectadas.

l) Para los lagos y humedales de la demarcación incluidos en zonas protegidas por tratarse de espacios Red Natura 2000, espacios naturales protegidos, humedales de importancia internacional o espacios protegidos por otros instrumentos internacionales, el plan debe incorporar las condiciones y medidas necesarias para asegurar que su alimentación hídrica es la adecuada para conservar sus características y funcionamiento hidrológico y ecológico y para el logro de los objetivos medioambientales que tengan establecidos. En caso de alimentarse de aguas superficiales, el plan incluirá el régimen de caudales ecológico apropiado a tales fines, incluyendo tanto un régimen de caudales o aportaciones medias mensuales a lograr en el conjunto del ciclo como un régimen de caudales mínimos mensuales para garantizar su conservación en situaciones extremas. Dichos caudales mínimos no deben verse reducidos en situación de sequía prolongada. En caso de que el humedal se alimente directa o indirectamente a partir de masas de agua subterránea, el plan indicará el nivel medio mensual que deben alcanzar las aguas subterráneas en su inmediato entorno para que dicha alimentación se produzca manteniendo el patrón temporal de profundidades de inundación e hidroperiodo necesarios para conservar sus características ecológicas y funcionamiento, así como un patrón de niveles mínimos mensuales para garantizar su conservación en situaciones extremas. En el caso de que el organismo de cuenca no disponga para alguno de estos humedales de la información que le permita establecer dichas medidas de protección para el tercer ciclo, en aplicación del principio de precaución el plan determinará cautelarmente la imposibilidad de otorgar nuevas concesiones o autorizaciones que permitan aumentar la presión neta por extracciones en las masas de agua superficial o subterráneas que alimentan al humedal».

Como puede verse, la Declaración Ambiental se ha realizado partiendo de numerosos estudios, alegaciones, propuestas y consultas, examinándose multitud de aspectos de índole técnica.

En lo que se refiere a los Caudales Ecológicos, se recogen en el Anejo 5 del PHE. Este Anejo expone los antecedentes y alcance en el tercer ciclo y la metodología aplicada para la fijación de los caudales. Concretamente, los objetivos, los componentes del régimen de caudales ecológicos, la distribución temporal de caudales mínimos, los métodos hidrológicos, los métodos de modelación del hábitat y la extensión de los caudales ecológicos a todas las masas de agua. Consta de varios apéndices:

«Apéndice 05.01. Caudales ecológicos mínimos en años normales

Apéndice 05.02. Caudales ecológicos mínimos en años de sequía

Apéndice 05.03. Listado de estaciones de referencia

Apéndice 05.04. Listado de tramos de caudal ecológico

Apéndice 05.05. Estudio de hábitat de las nuevas estaciones de referencia

Apéndice 05.06. Gráficas de caudal ecológico en los ríos de la demarcación

Apéndice 05.07. Aproximación al estudio del efecto del caudal ecológico de la desembocadura del Ebro en los indicadores de la Demarcación Marina Levantino-Balear».

En el Anejo IV del PHE se hace un estudio de las Zonas Protegidas, incluyéndose en el listado de las 223 zonas de protección LIC-ZEPA el Delta del Ebro, con sus masas de agua superficiales, y en el listado de Humedales de importancia internacional incluidos en la lista Ramsar, y sus correspondientes instrumentos de protección. Igualmente, se recoge en el Apéndice 04 de este Anejo «Informe de los planes de gestión de espacios naturales Red Natura 2000 en la parte española de la demarcación hidrográfica del Ebro», la Estrategia Marina Levantino-Balear «Espacio marino del Delta de l'Ebre- Illes Columbretes" - ES0000512».

Los estudios considerados para la fijación de los caudales ecológicos en el PHE son rigurosos, exhaustivos y vienen identificados, detallados y justificados en el propio Plan. Ni los datos en ellos contenidos ni las conclusiones alcanzadas han sido desvirtuados con la prueba practicada por la parte recurrente.

SEXTO.- Espacio natural de interés comunitario. Normativa europea de aguas. Normativa interna específica de aguas.

La sentencia de esta Sala de 11 de marzo de 2019 [Rec. 4427/2016] también se pronuncia sobre estas cuestiones, razonando lo siguiente:

«TERCERO. - En segundo lugar se refiere a la consideración de un espacio natural de interés comunitario según las directivas comunitarias, con invocación de los arts. 6 y 7 de la Directiva 92/43/CE, de Hábitats , considerando que es evidente que la condición de LIC y ZEPA hace de todo incompatible la voluntad de conservación que tiene que tener la Administración con la garantía de un mínimo de 80 m3/seg de caudal mínimo con un efecto durísimo sobre el ecosistema. Invoca sentencias del TJUE sobre delimitación de zonas de protección y las declaraciones en el sentido de que los estados miembros no pueden tener en cuenta exigencias económicas como constitutivas de un interés general superior al interés ecológico contemplado en la normativa comunitaria.

Refuerza su planteamiento examinando, en tercer lugar, la normativa europea de aguas, Directiva 2000/60/CE, de 23 de octubre de 2000 , sobre actuación en el ámbito de la política de aguas, alegando que, sin negar avances y aspectos positivos en diferentes ámbitos del proceso, en general la evaluación del estado de las masas de agua en la demarcación del Ebro presenta defectos importantes, según informe elaborado por profesional Biólogo y Consultor ambiental que se acompaña con la demanda, entre los que se encuentran: la insuficiencia de los indicadores para la evaluación del estado ecológico y en algunos casos no haberse utilizado ninguno; que no se pueden aplicar las medidas necesarias por carencias del PHE; que en alguna de las medidas propuestas hay falta de claridad y contradicciones; y que no se ha realizado un análisis coste-eficacia real de las medidas, concluyendo que el Programa de Medidas del PHE contraviene diversos artículos y principios de la Directiva Marco del Agua, traduciéndose en un conjunto de actuaciones erráticas y a veces bienintencionadas que no garantizan el cumplimiento de los objetivos ambientales.

Seguidamente en el apartado cuarto examina la situación desde la perspectiva de la normativa interna de protección de los recursos naturales y del Delta del Ebro en particular, comenzando con el art. 45 de la Constitución y siguiendo con la Ley 42/2007, de Biodiversidad y la Ley catalana 12/1985, de Espacios Naturales, refiriendo el contenido y alcance de dicha protección según tales disposiciones y destacando el objetivo primordial de hacer posible la preservación de los espacios naturales importantes, como es el caso.

Finalmente y en quinto lugar, examina la normativa interna específica de aguas, señalando la asunción, en la Memoria del Proyecto, del Plan Integral de Protección del Delta del Ebro, refiriéndose a los objetivos previstos en el art. 92 y 92 bis de la Ley de Aguas , de manera que el no logro de unos ecosistemas sanos, viables y mantenibles a largo plazo representa una trasgresión de la Ley, de forma que la carencia de ajuste a la conservación del medio deltaico a partir de un caudal ecológico insuficiente implica un proyecto viciado desde el punto de vista jurídico y la información técnica de la que se dispone anuncian la necesidad de un caudal sustancialmente por encima del que se contempla en este proyecto. Analiza los postulados de la Ley 10/2001, de 5 de julio y concluye que: las actuaciones derivadas de la Ley que atenten a los principios de solidaridad, sostenibilidad y racionalidad económica no pueden ser efectuadas y que el trasvase es una última solución y han de darse unas condiciones previas. Viene a concluir que "en tanto no se garantice el régimen hídrico que permita el desarrollo de las funciones hídricas del río, el Delta y el ecosistema marino próximo, las previsiones de este real decreto no se ajustarán a Derecho porque impiden la funcionalidad a largo plazo de los ecosistemas del humedal que nos ocupa. Este es el fundamento para la anulación del acto administrativo en la medida que define un caudal mínimo que no garantiza estos extremos".

Como resulta de tales alegaciones, la propia parte recurrente identifica de manera precisa el fundamento de su pretensión anulatoria del Real Decreto impugnado que no es otro que la determinación o fijación de un caudal ecológico mínimo que, a su parecer, no garantiza a largo plazo la funcionalidad del ecosistema, y para justificar su planteamiento formula las alegaciones que, de manera sintética, acabamos de referir.

Pues bien, tales alegaciones, en los términos que se plantean, no pueden acogerse, en cuanto refieren unas deficiencias en el Plan que no se contrastan con el contenido del mismo y en consecuencia no se justifica el alcance que la parte atribuye a las mismas ni la conclusión fáctica de insuficiencia del caudal ecológico mínimo establecido.

Los recurrentes alegan unas deficiencias, de distinto alcance, como la observancia de las normas y principios (comunitarias e internas) que rigen en la materia y los objetivos que se persiguen por las mismas, la deficiente o insuficiente valoración de los distintos factores a considerar, las prioridades a tener en cuenta o las medidas a adoptar en la defensa y conservación del ecosistema en cuestión, que no responden al necesario contraste con el contenido real de las actuaciones y valoraciones llevadas a cabo por la Administración demandada en el procedimiento administrativo, a las que responden las determinaciones del Real Decreto impugnado. Así resulta de la Memoria del Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica Del Ebro 2015-2021, que contiene una amplia justificación del marco legal al que se sujeta, espacio físico y biótico, masas de agua, cuantificación de recursos hídricos, descripción de usos, demandas y presiones, restricciones, prioridades asignación de recursos, identificación de zonas protegidas, programas de control de masas de agua, valoración de su estado, objetivos medioambientales, programas de medidas, todo ello dirigido a la revisión del Plan, y lo mismo puede decirse de las disposiciones normativas del Plan relativas a esta Demarcación Hidrográfica y los apéndices a dicha normativa, que se refieren, entre otros, a sistemas de explotación de recursos, masas de agua superficial, masas de agua subterránea, caudales ecológicos, asignación y reserva de recursos, Reservas Naturales Fluviales, objetivos medioambientales, programa de medidas. Todos estos aspectos son objeto de un amplio desarrollo y valoración, que la parte recurrente no considera ni pondera en su total contenido a la hora de formular sus alegaciones, lo que le impide determinar el alcance de las deficiencias invocadas en relación con la efectiva actuación administrativa, que, como resulta del examen de los indicados documentos que figuran en las actuaciones y no es necesario reproducir, refleja justificaciones y valoraciones en los distintos aspectos cuestionados mucho más allá de las que se discuten por la recurrente, de manera que en ningún caso se justifica que las deficiencias invocadas supongan la falta absoluta de algún informe o requisito procedimental o la absoluta ausencia de valoraciones exigibles y tampoco que alcancen el grado o la trascendencia necesaria para viciar, invalidar o hacer inoperante la valoración llevada a cabo por la Administración, que amplia y fundadamente se refleja en la documentación que obra en las actuaciones.

Por otra parte, los recurrentes hacen supuesto de la cuestión cuando dan por hecho, apoyándose en los informes que incorporan a las actuaciones, que la determinación de un caudal mínimo de 80 m3/seg. impide la funcionalidad a largo plazo de los ecosistemas del humedal que nos ocupa, en contra de las apreciaciones de la Administración reflejadas en las actuaciones, valoración que, como acabamos de indicar, responde a juicios de valor no contrastados con esa valoración más amplia, completa y próxima que se efectúa por la Administración. No puede dejarse de significar al respecto que esta Sala ya tuvo ocasión de pronunciarse sobre la determinación de caudales ecológicos en relación con la aprobación del Plan anterior, por Real Decreto 129/2014, de 28 de febrero, que ahora se revisa aunque no supone modificación en este aspecto, cuya impugnación fue objeto del recurso 455/2014, resuelto por sentencia de 20 de noviembre de 2015 , en la que se rechazan las alegaciones de la parte por semejantes razones a las que se acaban de exponer, en cuanto no se justifica "la falta de idoneidad en la determinación de los caudales ecológicos, que aprueba el Plan impugnado, teniendo en cuenta la metodología, estudio de repercusión y compatibilidad ambiental que constan en los anejos al plan, de especial relevancia el apéndice 9 y 10 del anejo V de la Memoria del plan".

La parte sostiene sus alegaciones en razón a las consideraciones que apoya en los informes periciales emitidos por los Sres. Romualdo y Pedro, que sintetiza en conclusiones refiriendo la gran ampliación de los regadíos, que lleva asociada una nueva infraestructura hidráulica trasformadora aguas debajo de las presas, que se ignoran las medidas adoptadas en el PIDDE para mantener las condiciones especiales del Delta, no se adoptan medidas necesarias para alcanzar los objetivos ambientales, no se consideran de forma adecuada las exigencias de calidad del agua y de buen estado de los ecosistemas fluvial y deltaico, se desconoce el estado de las masas de agua dentro del Delta del Ebro y los objetivos ambientales al respecto, el caudal mínimo contemplado en el PHE no tiene en cuenta la importancia del agua dulce que llega al mar y a las bahías, la aportación de sedimentos es vital para el Delta del Ebro y resulta afectado por la construcción de nuevas presas, la reducción de caudales facilita los procesos de salinización, no se consideran de forma adecuada las exigencias de calidad del agua y el buen estado de los ecosistemas fluvial y deltaico; que actualmente existe un deterioro e impacto relevante en los espacios RN2000 del curso inferior del río Ebro, que el PHE lejos de solucionar los problemas los agrava (trasformación de regadíos y construcción de presas) y que la reducción de los caudales y el empeoramiento de la calidad del agua repercutirá en la calidad del medio marino, la cadena trófica y las pesquerías en una amplia zona. Tales alegaciones, como se indicaba en la referida sentencia y venimos señalando en esta, se formulan desde una consideración particular de los recurrentes sin contrastarlos con las apreciaciones ampliamente justificadas por la Administración en los estudios, valoraciones e informes que se han llevado a cabo en el procedimiento de elaboración del Real Decreto impugnado y que se reflejan en la documentación aportada a las actuaciones, que no aparecen desvirtuados en su forma ni en su fundamentación, limitándose la parte a manifestar su disconformidad en los términos que se acaban de indicar, desde sus propias valoraciones y previsiones, que no pueden imponerse, salvo justificada arbitrariedad o vulneración legal, a las facultades de decisión que en el ámbito de sus competencias corresponde al titular de la potestad reglamentaria.

A tal efecto no puede perderse de vista que se trata de la impugnación de una disposición normativa, cuyo control jurisdiccional alcanza a la observancia al procedimiento de elaboración legalmente establecido, con respeto al principio de jerarquía normativa y de inderogabilidad singular de los reglamentos, así como la publicidad necesaria para su efectividad ( art. 9.3 CE ), según establece el art. 52 de la Ley 30/92 , y el art. 131 de la actual Ley 39/2025 , y que son las delimitaciones sustantivas y formales de la potestad reglamentaria las que determinan el ámbito del control judicial de su ejercicio, atribuido por el art. 106 de la Constitución , en relación con el art. 1 de la Ley 29/98, a la Jurisdicción Contencioso Administrativa , lo que se plasma en el juicio de legalidad de la disposición general en atención a las referidas previsiones de la Constitución y el resto del ordenamiento, que incluye los principios generales del Derecho (interdicción de la arbitrariedad, proporcionalidad,...), y que conforman las referidas exigencias sustantivas y formales a las que ha de sujetarse, cumplidas las cuales, queda a salvo y ha de respetarse la determinación del contenido y sentido de la norma, que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita y que no puede sustituirse por las valoraciones subjetivas de la parte o del propio Tribunal que controla la legalidad de la actuación, como resulta expresamente del artículo 71.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , que aun en el supuesto de anulación de un precepto de una disposición general no permite determinar la forma en que ha de quedar redactado el mismo.

Finalmente se refiere la parte recurrente al art. 38 de la normativa del Plan (Anexo XII) y señala que en cuanto asume el Plan Integral de Protección del Delta (PIPDDE) es positivo, pero en cuanto establece criterios de sumisión del PIPDDE al Consejo del Agua, que no prevé la Ley 10/2001 , tendría que haberse introducido por norma de igual rango y no por RD, por lo que solicita su anulación. Añade que en cuanto no se considera por el Plan la propuesta de caudales ecológicos, aprobada en marzo de 2007 por la Comisión para la Sostenibilidad de las Tierras del Ebro, se produce un incumplimiento de la Ley 11/2005 y, por otra parte, no se han adoptado medidas para compensar el déficit sedimentario ni evaluado su importancia en la ecología del río, por lo que los elementos reduccionistas explícitos del caudal ecológico en la cuenca han de ser anulados y, en concreto los arts. 12, 13.2 y 14.1 del RD impugnado.

Respecto de estas alegaciones y en cuanto a la invocación de la Disposición Adicional Décima de la Ley 10/2001 , en la sentencia citada de 20 de noviembre de 2015 ya señalamos que: "Es cierto que la indicada disposición adicional dispone que el plan integral deberá estar aprobado en el plazo máximo de un año, y que ambas Administraciones (General del Estado y de la Comunidad Autónoma de Cataluña), "previo mutuo acuerdo", aprobarán el plan en el ámbito de sus competencias. Pues bien, teniendo en cuenta que en 2005 fue aprobado el Protocolo general de colaboración entre el Ministerio de Medio Ambiente y la Generalidad de Cataluña para la definición y ejecución del Plan Integral de Protección del Delta del Ebro, cuando no se alcanza el acuerdo para evitar situaciones de bloqueo y parálisis en la actuación administrativa, ha de estarse, según declaran las SSTC 195/2012 , 240/2012 y 19/2013 , en la decisión final, al titular de la competencia prevalente. Teniendo en cuenta que, seguimos en este punto a la primera sentencia citada, "de no conseguirse (el acuerdo), preservará necesariamente la decisión estatal, que se impondrá a las entidades territoriales únicamente en los aspectos que son de su exclusiva competencia, sin desplazar a la correlativa competencia autonómica (...) Y, en última instancia la competencia exclusiva del Estado queda salvaguardada toda vez que, en caso de no alcanzar un acuerdo que desemboque en la aprobación del plan integral de protección del Delta del Ebro, éste no alcanzará eficacia ni se incorporará su contenido al plan hidrológico de la cuenca... En el supuesto, pues, de que el plan integral de protección del Delta del Ebro no alcanzará eficacia, el Esta-do (sic) no queda privado de ejercer en plenitud la competencia exclusiva que al respecto le reconoce el art. 149.1.22 CE ".

A ello ha de añadirse que el sistema de mutuo acuerdo se aplica, como recoge el referido Protocolo de colaboración, tanto a la aprobación como a la modificación y revisión del Plan Integral y que, en estas circunstancias, resulta justificado que, si las determinaciones sobre gestión de caudales y otras medidas del PIPDE inciden en el resto de la cuenca, en trámite de revisión del Plan Hidrológico se establezca la exigencia de informe del Consejo del Agua de la Demarcación, en cuanto de trata de cuestiones y aspectos que no solo afectan al ámbito del PIPDE y puedan sustanciarse en su propio ámbito.

La propia parte recurrente refiere la aprobación por la Comisión de Sostenibilidad de las Tierras Bajas del Ebro de la propuesta de caudales ecológicos que debía formar parte del PIPDE, reconociendo que ello no se ha materializado, por lo que señala que, más allá de la no integración definitiva de la propuesta de caudales ecológicos de la CSTE, dicha propuesta tendría que haber sido recogida dentro de los documentos que forman el Plan, alegación que no se corresponde con una infracción procedimental relevante por incumplimiento de una exigencia legal de tal naturaleza, por lo que, al margen del interés que pueda advertirse en la consideración y valoración de dicha propuesta, en ningún caso constituye una infracción que afecte a la validez de la disposición impugnada.

Por último y según resulta de lo que se ha venido argumentando hasta aquí, las alegaciones de la parte en el sentido de que no se han adoptado medidas para compensar el déficit sedimentario ni evaluado su importancia en la ecología del río, carecen del contraste necesario con el contenido del PHE para que puedan considerarse fundamento suficiente para solicitar la anulación de los elementos reduccionistas explícitos del caudal ecológico en la cuenca y, en concreto, de los arts. 12, 13.2 y 14.1 del RD impugnado. Sin que se haga valer argumento o razón alguna para sostener la pretensión de declaración de nulidad del art. 28 (último inciso)».

En el presente caso hemos de remitirnos a lo argumentado en esta sentencia, por ser idénticas las cuestiones planteadas y los motivos de impugnación.

En el fundamento de derecho Quinto hemos trascrito el apartado de la Declaración Ambiental referido a la determinación de los caudales ecológicos, y en la que, como hemos expuesto, se hace un estudio riguroso y extenso de los distintos informes y documentos tenidos en cuenta para formular la declaración, lo que se refleja en el Anejo V. Y, como también hemos dicho, se trata de aspectos técnicos que no han sido desvirtuados por la recurrente, pues la prueba practicada hace una hipótesis sobre lo que puede acontecer en el futuro, desde la particular opinión de la perito cuyo dictamen se aporta con la demanda, pero no justifica la insuficiencia de los caudales ecológicos establecidos en el PHE impugnado.

Así, y como hemos dicho, la recurrente basa su impugnación en la no conformidad a derecho del PHE en cuanto a los caudales ecológicos, que considera insuficientes. Este tema ya fue resuelto en las anteriores sentencias de esta Sala, y no hay modificación alguna en este sentido en la revisión de este Plan Hidrológico para el tercer ciclo (2022-2027), ni nuevas normas que hayan sido omitidas o incorrectamente aplicadas por la Administración, por lo que hemos de mantener las conclusiones a las que llegamos en las anteriores sentencias. Se trataría, como alega el Abogado del Estado, de una cuestión ya decidida por sentencia firme en un procedimiento instado por la misma recurrente que en los presentes autos, por lo que estaríamos ante el efecto positivo de la cosa juzgada material, según ha venido siendo interpretada esta institución por reiterada jurisprudencia, fundamentalmente de la Sala Primera de este Tribunal Supremo.

Por último, y como también se razonó en la Sentencia de 11 de marzo de 2019, no se justifica la procedencia de plantear cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea en los términos en que se solicita por la parte, que no indica un concreto precepto de la norma comunitaria cuya interpretación resulte controvertida en el proceso y se cuestione su interpretación, haciendo referencia al principio de precaución que informa la normativa comunitaria sobre la materia, cuyo alcance tampoco es objeto de discusión, cuestionándose la aplicación al caso por la Administración, lo que corresponde decidir al juez nacional y queda al margen de la cuestión prejudicial.

SÉPTIMO.- Conclusiones y costas.

A la vista de lo razonado en los precedentes Fundamentos, procede declarar no haber lugar y desestimar el presente recurso, así como confirmar el Acuerdo impugnado por ser conforme a Derecho.

Y, en consecuencia, conforme a lo previsto en el art. 139 de la LJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente, al no apreciarse serias dudas de hecho o de derecho que pudieran excluirlas. No obstante, haciendo uso de la facultad de moderación prevista en el apartado 3 de dicho precepto disponemos que dicha imposición solo alcance, por todos los conceptos acreditados por la parte demandada, a la cantidad máxima de 4.000 euros, más el IVA si procediere, a la vista de la índole del asunto, la cuantía litigiosa y las actuaciones procesales desarrolladas.