Sentencia Contencioso-Administrativo 490/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 423/2023 de 22 de abril del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso.

Se impugna en este recurso por la Diputación Provincial de Alicante el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, (BOE núm. 35, de 10 de febrero de 2023), en lo que respecta al Plan Hidrológico del Tajo y al Plan Hidrológico del Segura.

Concretamente, en el suplico de la demanda solicita:

«... la nulidad del artículo Único, apartado 1, letras e) y j) que aprueba los Planes Hidrológicos para el tercer ciclo de planificación, entre otras, de la parte española de la demarcación hidrográfica del Tajo y de la Demarcación hidrográfica del Segura; apartado 3, que aprueba las disposiciones normativas de los citados planes, contenidas en el Anexo V (Tajo) y X (Segura), en el particular que se expondrá; así como el apartado 4, que aprueba el Anexo XIII, relativo a "Medidas vinculadas al Programa especial de seguimiento del estado de las masas de agua y de la sostenibilidad ambiental de los aprovechamientos en el ámbito del acueducto Tajo Segura", y el citado Anexo; y, por último, la Disposición adicional Séptima, la Adicional Novena, y la Disposición Final Segunda del Real Decreto impugnado 35/2023 .

Y, en concreto, respecto de los Anexos V y X arriba citados:

- Los artículos 10 y 11 del Capítulo III, "Regímenes de caudales ecológicos y otras demandas ambientales", en relación con el Apéndice 5.1 "Régimen trimestral de caudales mínimos, desde el Embalse de Bolarque hasta Valdecañas", y del artículo 13.1 del Capítulo IV, "Asignación y reserva de recursos", en relación con los Apéndices 6.1 "Asignación y reserva de recursos en el sistema de explotación Cabecera" y 6.5 "Asignación y reserva de recursos en el sistema de explotación Alberche" (en relación con las demandas urbanas), todo ello del Anexo V "Disposiciones normativas del Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Tajo", del Real Decreto.

- Y los artículos 13 al 18 del Capítulo III, "Prioridad de usos y asignación de recursos", en relación con los Apéndices 1 y 8, y el Apéndice 11, todo ello del Anexo X "Disposiciones normativas del Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Segura", del Real Decreto.

Así como todo el contenido concordante de la Memoria, Anejos y Apéndices de las normas mencionadas».

El Real Decreto 35/2023 trae causa de la disposición adicional undécima del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, siguiendo las previsiones de la Directiva 2000/60 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, que obliga a revisar cada seis años los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas. Ello determina que los planes revisados mediante el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, referidos al ciclo sexenal 2016-2021, deban ser nuevamente actualizados para su aplicación en el periodo 2022-2027, siendo ésta la finalidad del Real Decreto impugnado.

Según el artículo 41.2 del texto refundido de la Ley de Aguas el procedimiento para elaborar y revisar los planes hidrológicos se regulará por vía reglamentaria. A este mandato obedece el Reglamento de la Planificación Hidrológica, aprobado por el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, y recientemente modificado por el Real Decreto 1159/2021, de 28 de diciembre. Completa el desarrollo reglamentario previsto en la ley la Instrucción de Planificación Hidrológica, aprobada por la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, de aplicación a las cuencas hidrográficas intercomunitarias y, por tanto, de especial relevancia en el trabajo de revisión de estos planes hidrológicos.

Junto a las disposiciones citadas, deben mencionarse otras normas prevalentes que establecen los requisitos que deben atender los planes hidrológicos que se revisan con el Real Decreto impugnado. Entre todas ellas destacan el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril; el Real Decreto 817/2015, de 11 de septiembre, por el que se establecen los criterios de seguimiento y evaluación del estado de las aguas superficiales y las normas de calidad ambiental, y el Real Decreto 1514/2009, de 2 de octubre, relativo a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación y el deterioro.

Por otra parte, el artículo 41.1 del texto refundido de la Ley de Aguas, establece que la elaboración y la propuesta de ulteriores revisiones de los planes hidrológicos se llevarán a cabo por el organismo de cuenca correspondiente, o por la administración hidráulica competente para el caso de las cuencas comprendidas íntegramente en el ámbito territorial de una comunidad autónoma que haya asumido esas competencias.

La parte dispositiva del Real Decreto impugnado consta de un artículo, nueve disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria, cinco disposiciones finales y trece anexos.

Los doce primeros anexos incluyen el contenido normativo de los correspondientes planes hidrológicos. Se trata, como dispone el artículo 81.1.b) del Reglamento de la Planificación Hidrológica, aprobado por el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, de determinados contenidos del plan que tienen carácter de norma y que han de publicarse en el «Boletín Oficial del Estado».

Como se ha señalado anteriormente, la impugnación se centra en el presente supuesto en los Planes Hidrológicos del Tajo y del Segura.

SEGUNDO.- Alegaciones de la demanda.

En la demanda se hace un extenso resumen del proceso de planificación referente a los Planes Hidrológicos del Tajo y del Segura. Y se alegan los siguientes motivos del recurso:

1) Vulneración de lo dispuesto en el artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y el artículo 2.1 d) y g) del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, respecto a la elaboración de la memoria de análisis de impacto normativo del proyecto de Real Decreto 35/2023, de 24 de enero. Y consecuente infracción del artículo 9.3 de la CE, al incurrir en arbitrariedad, por no efectuar un adecuado análisis del impacto socioeconómico de la norma y el impacto medioambiental.

2) Vulneración de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, lealtad institucional, transparencia, buen gobierno e interdicción de la arbitrariedad y de participación, en relación con la tramitación seguida ante el CNA, establecidos en los artículos 9.2 y 9.3 de la CE, y 3, 140 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y 40 del TRLA, todo ello en relación con el artículo 20.1.b) del TRLA.

3) Vulneración de los principios de buena regulación del artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

4) Vulneración del artículo 9.2 de la Constitución y de las normas reguladoras de los planes relativos al principio de participación pública, artículo 14 de la DMA, artículo 41.2 y 3 del TRLA, artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y 3 y 16 de la Ley 27/2016, de 18 de julio, que regula los derechos de participación pública en materia de medio ambiente.

5) Vulneración por las normas que fijan los caudales ecológicos del Tajo de lo dispuesto en el artículo 18.3 del RPH, en relación con los artículos 3.4.5 del IPH sobre el procedimiento a seguir, y el artículo 3.4.6 del IPH, en cuanto al proceso de concertación.

A continuación, expone los distintos preceptos que entiende que incurren en causa de nulidad y las normas que infringen. Concretamente, los siguientes:

«1.- Nulidad de los artículos 10 y 11 del Anexo V del RD impugnado, y de los caudales ecológicos mínimos establecidos en el Apéndice 5.1 de dicho Anexo, en relación con el apartado 4.2 de la Memoria del PHT y anejo 5 de la misma, por vulnerar los artículos 20, 40.1, 41.1.a).c?), 42.1.b) a?) y c?) y 45.1 y 3 del TRLA, los artículos 1.1 y art. 83.2 y 3 del RPH, el art. 12 y la Disposición Adicional Tercera de la Ley 10/2001, de 5 de julio del PHN , y la normativa reguladora del Trasvase por el Acueducto Tajo-Segura, es decir, la Ley 21/1971, de 19 de junio, sobre el aprovechamiento conjunto Tajo-Segura, (en adelante, Ley 21/1971), Ley 52/1980, de 16 de octubre, de régimen económico de la explotación del ATS, (Ley 52/1980) y la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, en particular su disposición adicional Quinta, todo ello en relación con el principio de jerarquía normativa y reserva de Ley, y del artículo 4.1 del Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre , por el que se aprueban diversas normas reguladoras del Trasvase por el ATS, en adelante Real Decreto 773/2014) sobre los desembalses permitidos desde la presa de Bolarque, también en relación con el principio de competencia.

(...)

2.- Nulidad del artículo 13.1 del Plan Hidrológico del Tajo, en relación con los Apéndices 6.1, "Asignación y reserva de recursos en el sistema de explotación Cabecera" y 6.5 "Asignación y reserva de recursos en el sistema de explotación Alberche" (en relación con las demandas urbanas), todo ello del Anexo V del Real Decreto impugnado, por vulneración del art. 40 , 41 , 55.1 , 59.7 y 60.3 del TRLA, la Disposición Adicional Tercera de la Ley del Plan Hidrológico Nacional , en relación con el art. 90.4 del RPH, de la normativa reguladora del Trasvase Tajo-Segura, Ley 21/1971, de 19 de junio , sobre el aprovechamiento conjunto Tajo-Segura y la Disposición Adicional Quinta de la Ley 21/2015 , que establece las reglas de explotación del trasvase Tajo-Segura, debido a las asignaciones y reservas, determinadas por los citados preceptos.

(...)

3.- Nulidad de todos los anteriores preceptos del PHT y de sus apéndices mencionados en los apartados 1 y 2 anteriores, del Anexo V del RD impugnado por desviación de poder.

(...)

4.- Nulidad de los artículos 13 a 18 del Anexo X Disposiciones normativas del Plan hidrológico de la demarcación hidrográfica del Segura, en relación con los Apéndices 1 y 8 del mismo, por ausencia de la obligada coordinación entre los planes hidrológicos del Tajo y del Segura, lo que da lugar a la vulneración de la Disposición Adicional Primera y tercera de la LPHN, los artículos 20, 40.5, 41.1.a).c?), 42.1.b.a?) y 45.3 del TRLA, el art. 83, párrafos segundo y tercero del RPH, y de la Normativa reguladora del Trasvase por el ATS, todo ello en relación con los principios de jerarquía normativa, reserva de ley y competencia.

(...)

5.- Nulidad del artículo único, apartado cuarto del Real Decreto 35/2023, y Anexo XIII, del Real Decreto impugnado, relativo a las medidas vinculadas al Programa especial de seguimiento del estado en las masas de agua y de la sostenibilidad ambiental de los aprovechamientos en el ámbito del Acueducto Tajo Segura. Todo ello en relación con el Apéndice 11 del Anexo X del Real Decreto. Por vulneración de los dispuesto en la Disposición Adicional Primera y Tercera de la LPHN, los artículos 20, 40.5, 41.1.a).c?), 42.1.b.a?) y 45.3 del TRLA, el art. 83, párrafos segundo y tercero del RPH, sobre necesidad de coordinación de los planes, y de la Normativa reguladora del Trasvase por el ATS, todo ello en relación con los principios de jerarquía normativa, reserva de ley y competencia.

(...)

6.- Nulidad del apartado primero y segundo, de la Disposición Adicional Séptima del Real Decreto impugnado, en cuanto establece en igual o superior al 5% del caudal captado en la masa de agua, los mínimos ahorros efectivos de agua en las inversiones en infraestructuras de regadío que afecten a masas de agua que no alcancen el buen estado por razones cuantitativas, por falta de motivación con vulneración del art. 74 del Reglamento UE 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021 , por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos en el marco de la política agrícola común, en relación con el art. 10 de la LPHN, art. 40.2 del TRLA, y 1.3 y 68.2 del RPH , y del apartado tercero de la citada Disposición Adicional Séptima, y por infracción del principio de seguridad jurídica que viene establecido en el art. 9.3 de la CE .

(...)

7.- Nulidad de la Disposición Adicional Novena del RD impugnado, por vulneración de lo dispuesto en la Disposición Adicional Tercera del PHN, los artículos 20, 41.1.a).c?), 42.1.b) a?) y c?) y 45.3 del TRLA, y el art. 83.2 y 3 del RPH, así como de la Normativa reguladora del Trasvase por el Acueducto Tajo Segura (la Disposición adicional Quinta -a la que podemos añadir la Disposición derogatoria que mantiene en vigor el Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre -, de la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, que regulan las reglas de explotación del trasvase por el ATS, la Ley 21/1971, de 19 de junio, sobre el aprovechamiento conjunto Tajo-Segura, y Ley 52/1980, de 16 de octubre de régimen económico de la explotación del ATS, cuya disposición adicional primera establece como dotaciones mínimas garantizadas en el Tajo, antes de su confluencia con el Jarama (en Aranjuez), un caudal no inferior a 6m3 por segundo.

(...)

8.- Nulidad de la Disposición Final Segunda del RD impugnado, por vulneración del principio de jerarquía normativa, de lo dispuesto en la Ley 21/2015, de 20 de julio , y la normativa reguladora del Trasvase Tajo-Segura, así como la jurisprudencia que interpreta estos preceptos».

TERCERO.- Contestación del Abogado del Estado y de las partes codemandadas.

El Abogado del Estado se opone a la demanda. Alega que la planificación impugnada ha cumplido estricta y rigurosamente todos los trámites, analizándose y materializándose en el expediente lo pertinente para no incurrir siquiera en irregularidades, por lo que carecen de virtualidad las objeciones de la recurrente a los aspectos señalados como de infracción formal en la demanda. Por otra parte, existen ya resoluciones de la Sala Tercera que avalan este aspecto.

En cuanto a los motivos de impugnación de carácter sustantivo o material, por su índole eminentemente técnica, se remite a las notas que, al efecto, han sido emitidas por las Confederaciones Hidrográficas del Tajo y del Segura, que se acompañan e integran el cuerpo y contenido de la contestación a la demanda.

La Letrada de la Junta de Comunidades de Castilla- La Mancha se opone también a la demanda, y en su contestación rebate los motivos de impugnación esgrimidos por la recurrente con las siguientes conclusiones:

«1. La implantación de caudales ecológicos en el eje del ríoTajo es una exigencia normativa.

2. Tanto la legislación comunitaria como la estatal priorizan inequívocamente la implantación de caudales ecológicos, con el fin de alcanzar el objetivo de buen estado de las masas de agua.

3. Los caudales ecológicos son una restricción previa al resto de usos.

4. Toda transferencia de agua se basará en los principios de garantía de las demandas actuales y futuras de todos los usos y aprovechamientos de la cuenca cedente, incluidas las restricciones medioambientales, sin que pueda verse limitado el desarrollo de dicha cuenca amparándose en la previsión de transferencias: las aguas que se trasvasen serán, en todo momento, excedentarias en la cuenca del Tajo.

5. En la metodología aplicada para el cálculo de los caudales ecológicos, se han seguido los procedimientos técnicos habituales, regulados en la Instrucción de Planificación Hidrológica.

6. Los dos primeros escalones en que se han distribuido los caudales ecológicos a cumplir han sido el resultado de un proceso de concertación en el que se consensuó un periodo transitorio que permitiese llevar a cabo las infraestructuras necesarias para garantizar el suministro de agua de origen no convencional.

7. Es esencial la observancia de los caudales ecológicos para la consecución de los objetivos medioambientales, cuyo cumplimiento, de acuerdo con la Sentencia del Tribunal Supremo núm.. 515/2025 , no puede ser excepcionado, en el caso de las masas de agua vinculadas a zonas protegidas de hábitats y especies (presentes, por ejemplo, en el curso del Tajo), en las que, además, no se hayan identificado sus objetivos ambientales particulares.

8. La implantación del régimen de caudales ecológicos no vulnera la normativa del Trasvase Tajo- Segura.

9. La coordinación de los diferentes planes hidrológicos se realizará en el Plan Hidrológico Nacional, dentro de cuyo contenido se incluirá, entre otros aspectos, la previsión y las condiciones de las transferencias de recursos hidráulicos entre ámbitos territoriales de distintos planes hidrológicos de cuenca.

10. El PHDT no es competente para asignar recursos a usos que no se encuentran dentro de su ámbito de planificación.

11. Las asignaciones de recursos establecidas en los planes hidrológicos de cuenca asumen las reglas de los trasvases como condiciones. Por una parte, el Trasvase Tajo-Segura es considerado e[n] el PHDT como una presión de extracción de agua caracterizada por lo establecido en las normas reguladoras del mismo y, por otro, las asignaciones realizadas en la cuenca del Segura asumen que los caudales aportados por el ATS se seguirán moviendo durante el sexenio 2022-2027 en los valores medios registrados en los últimos años.

12. La distribución del volumen de agua procedente del Trasvase Tajo-Segura asignado para regadíos, en el Plan Hidrológico del Segura, se ajusta a las previsiones de volúmenes máximos anuales que, por zonas geográficas, establecía la disposición adicional primera de la Ley 52/1980, de 16 de octubre .

13. No procedería evaluar en el PHDT los hipotéticos impactos que pudieran generarse en la cuenca del Segura.

14. Incrementar el caudal mínimo legal de 6 m3/s a 7 m3/s no condicionará en la práctica la explotación del sistema, ya que por el río habitualmente ya circula un caudal algo superior a 7 m3/s, ni superará los desembalses de referencia (365hm3) hacia el río Tajo (establecidos en el RD 773/2014, de 12 de septiembre).

15. La legislación que regula el trasvase de recursos hídricos desde la cuenca del Tajo a la del Segura, en ningún momento garantiza caudal alguno para esta última».

La representación procesal de la Asociación de Municipios Ribereños de los Embalses de Entrepeñas y Buendía y la Plataforma de Toledo en defensa del Tajo se opone a la demanda, e invoca distintas sentencias de esta Sala en relación con los motivos de impugnación esgrimidos en la demanda, fundamentalmente sobre el cumplimiento de la obligación de establecer e implantar regímenes de caudales ecológicos en la cuenca del Tajo.

CUARTO.- Legitimación activa de la entidad recurrente.

En su escrito de conclusiones alega el Abogado del Estado la falta de legitimación activa de la Diputación provincial recurrente, considerando que, pese a las alegaciones que hace en su demanda en relación con esta cuestión, carece de un interés legítimo en la impugnación del Real Decreto 35/2023, como, además, es doctrina reiterada de esta Sala cuando la recurrente es una entidad local.

Ciertamente en la demanda hace la Diputación Provincial de Alicante unas extensas alegaciones sobre su legitimación activa. Entiende que no son de aplicación a este caso los precedentes en los que la Sala Tercera ha apreciado ausencia de legitimación activa de las entidades locales en materia hídrica. Y ello, por la adopción de un criterio hermenéutico cada vez más amplio en la interpretación de esta legitimación de las Administraciones Públicas, en línea con la doctrina constitucional. Así, si bien la expresión "que afecten al ámbito de su autonomía"del artículo 19.1.d) de la LJCA fue inicialmente interpretada y aplicada de forma básicamente gramatical, este planteamiento ha sido superado por una doctrina en la que, apreciando la coincidencia que presentan los artículos 19.1.d) de la LJCA y el artículo 32.2 de la LOTC, se asume una línea interpretativa más flexible de dicha legitimación, plasmada en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Cita, en este sentido, distintas sentencias del Tribunal Constitucional, así como de esta Sala Tercera, concretamente la de su Sección 3ª, de 3 de febrero de 2016 (Rec. 10/2015) que analiza la legitimación activa de una Comunidad Autónoma para impugnar una Orden del Ministerio de Industria, en materia de energía eléctrica, basándose en la defensa de los consumidores y usuarios de dicha Comunidad Autónoma, y con cita de otros precedentes jurisprudenciales ( sentencias de 20 de enero de 2007 ( Rec. 6991/2003), de 22 de septiembre de 2011 ( RCA 60/2007) y de 26 de junio de 2015 ( Rec. 3059/2013)). Igualmente, la sentencia de esta Sala Tercera, Sección 4ª, de 4 de julio de 2014, Rec. 317/2013, rechaza la alegación de falta de legitimación activa de una Asociación de Regantes, planteada por la Administración General del Estado.

Añade que en el RCA 375/2021 en el que no se reconoció legitimación activa a la Diputación Provincial de Alicante, sin embargo, sí se admitió la legitimación como codemandado a la Asociación de Municipios Ribereños de Entrepeñas y Buendía, lo cual entra en patente contradicción con negársela a otras entidades locales interesadas.

Cita también las sentencias de esta Sala, sección 5ª, núm. 445/2019, de 2 de abril y núm. 518/2019, de 11 de abril, en cuyos recursos se impugnaba el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, siendo parte recurrida la Administración General del Estado. Al analizar la cuestión de la legitimación de las Diputaciones para impugnar ese Real Decreto, de contenido sustantivo similar al presente, el Tribunal la admitió, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local. Alega la recurrente que su posición procesal y sustantiva en el caso que nos ocupa es idéntica a la de esas sentencias, toda vez que la entidad local defiende los intereses de la provincia, y singularmente de los municipios de pequeño tamaño respecto de los que ostenta esa competencia de cooperación en su desarrollo económico y social. Intereses que, indudablemente, se verán afectados por el recorte de agua trasvasada.

Se refiere también al artículo 31.2.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, en relación con lo previsto en su artículo 26.1 a), según el cual los municipios deben prestar, en todo caso, el servicio de abastecimiento domiciliario de agua potable, circunstancia afectada por el Real Decreto impugnado. Baste con reparar en la incidencia que puede tener en el abastecimiento de agua potable y en el coste del mismo el Real Decreto impugnado y, en particular, la implantación del nuevo régimen de caudales ecológicos del PHT.

Invoca otras sentencias de la Sala Tercera que se refieren a la defensa de intereses generales de la provincia, que atribuyen legitimación activa a las Diputaciones provinciales.

Alega, asimismo, un interés directo puesto que la Memoria de Análisis de Impacto Normativo del Real Decreto señala entre las fuentes de financiación que se prevén para poder desarrollar los programas de medidas para alcanzar los objetivos que se persiguen, inversiones a cargo de la Administración Local (Ayuntamientos y Diputaciones) del 10,3%, por lo que resulta inequívoco el interés de la entidad local al establecerse una obligación económica a su cargo, con un efecto directo en su propia disponibilidad presupuestaria, comprometida para la realización de inversiones que buscan tratar de paliar los efectos negativos de la revisión de los planes articulada por el Real Decreto recurrido.

Por último, alega, para fundamentar su legitimación, que le ha sido expresamente reconocida en vía administrativa.

Teniendo en cuenta estas alegaciones, hemos de examinar el criterio de esta Sala en relación con la legitimación de las entidades locales para impugnar planes hidrológicos. En términos generales, se ha venido negando su legitimación activa. Así, podemos citar, entre otras, las STSS de 8 de mayo de 2024 (Rec. 459/2023), de 9 de mayo de 2024 (Rec. 512/2023) y de 30 de septiembre de 2024 (Rec. 488/2023).

Concretamente, y en lo que se refiere a la Diputación Provincial de Alicante, se inadmitió el recurso contencioso-administrativo que formuló frente al Real Decreto 638/2021, de 27 de julio, del Consejo de Ministros, por el que se modifica el Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre, por el que se aprueban diversas normas reguladoras del trasvase por el acueducto Tajo-Segura.

En dicha sentencia se examinan las alegaciones de la recurrente, concretamente las formuladas en conclusiones, en que se opuso a la inadmisibilidad alegada por la Abogacía del Estado «... por considerar que su alegación se sustentaba en una interpretación limitada y claramente superada, del requisito procedimental negado como a su juicio, evidenciaría lo razonado por esta Sala en la Sentencia de 11 de febrero de 2004, dictada por su Sección Segunda que transcribe en la parte de su contenido que interesa a los efectos oportunos.

Desde tal premisa reivindica la presencia del interés legítimo en que se materializa la legitimación activa, en la implicación de los intereses locales en el desarrollo económico y social de la provincia con expresa cita del artículo Primero.13 de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre , de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, al modificar el artículo 36.1.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril sin perjuicio de invocar con la misma finalidad, el ámbito de autonomía local ex artículo 19.1, letra e) de la Ley Jurisdiccional y las Sentencias de esta Sala de fechas 16 de abril de 2002 y 30 de mayo de 2007 , reconociendo la legitimación activa de ayuntamientos y federaciones de municipios, en los supuestos de hecho allí contemplados.

Siguiendo esta línea argumentativa, se remite a la prueba practicada a su instancia que acreditaría la efectiva afectación de los intereses económicos de la provincia puestos en liza por la norma reglamentaria que impugna.».

No obstante estas alegaciones -coincidentes sustancialmente con las formuladas en el presente recurso- en la sentencia se reitera lo ya declarado en pronunciamientos previos en que, precisamente, se impugnaba el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, también en cuanto a las diputaciones provinciales.

Así, en esos pronunciamientos previos - Sentencias números 1019/2023, de 17 de julio (Rec. 389/2021) y 653/2024, de 17 de abril (Rec. 487/2023), entre otras, se ha venido rechazando la legitimación de las entidades locales, con los razonamientos siguientes:

"En efecto, como hemos declarado en la referida sentencia, el artículo 19 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , al regular la legitimación en este orden jurisdiccional, se condiciona dicho presupuesto subjetivo del proceso a la titularidad de derechos e intereses legítimos (apartado 1º a) de quien ejercita la pretensión.

Ahora bien, vinculada la legitimación al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, es lo cierto que los mencionados derechos se reconocen por el ordenamiento constitucional a los ciudadanos frente a los poderes públicos, por lo que, en principio, no pueden ser estos titulares de tales derechos, estableciéndose una excepción precisamente con el mencionado derecho fundamental a la tutela por cuanto las Administraciones públicas puedan quedar sujetos al proceso. Pero esa peculiaridad comporta que la vigencia del mencionado derecho fundamental a las Administraciones públicas comporta particularidades que tienen trascendencia en cuanto al reconocimiento de la legitimación para poder instar el proceso contencioso.

En efecto, conforme a lo establecido en el mencionado artículo 19.1º. e) y por lo que se refiere al supuesto de autos, se reconoce a las entidades locales territoriales legitimación para impugnar "los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de Organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales." Es decir, los Ayuntamientos, como es el caso de autos, no tienen reconocido en nuestro Derecho una legitimación general para la impugnación en vía contencioso- administrativa de cualquier acto o disposición general de la Administración General del Estado, como es el Real Decreto que constituye el objeto de este proceso, sino solo en la medida que dicha disposición general afectase a su ámbito de autonomía.

Conforme a la mencionada normativa debe hacerse constar que, en principio y como ya antes se adelantó y pone de manifiesto la defensa de la Administración demanda, en la demanda no se contienen fundamentación alguna que justifique la legitimación del Ayuntamiento recurrente, silencio que es más relevante apreciar en su escrito de conclusiones cuando ya se conocía la invocación del óbice formal que se había propuesto en la contestación a la demanda. Y si bien esa actuación procesal no puede asimilarse a una aceptación de la inadmisibilidad propuesta de contrario, es lo cierto que viene a confirmar lo que resulta evidente a la vista del planteamiento de la pretensión. Y es que, en definitiva, la incidencia que las concretas determinaciones que el plan hidrológico aprobado comportan para el Trasvase en modo alguno afectan a las competencias municipales que delimitan su ámbito de competencia, básicamente establecidas en el artículo 25 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local ."

El mismo criterio se ha seguido en nuestra Sentencia núm. 772/2024, de 8 de mayo, Rec. 459/2023, antes citada:

«El debate de la legitimación activa como presupuesto inexcusable del proceso debe ser abordado partiendo del criterio antiformalista que nuestra jurisprudencia ha venido acrisolando a lo largo de las últimas décadas como canon de enjuiciamiento, pero sin llegar al extremo de aceptar una acción pública en defensa de la mera legalidad que solo es admisible en los casos excepcionales legalmente tasados.

La legitimación de las entidades públicas para impugnar los actos de otra se sujeta en principio a las reglas generales pero sin perder de vista sus normas específicas, pues, como señalan las SSTC 11/2008, de 21 de enero , y 69/2010, de 18 de octubre , el derecho a la tutela judicial no ampara por igual a los sujetos públicos y privados; solo en supuestos excepcionales una persona jurídico-pública disfruta del derecho fundamental, como cuando ostenta una posición análoga a la de los particulares, en los términos en que esté legalmente establecido para el interés general o en la medida en que ostenta el derecho a no sufrir indefensión procesal.

El Ayuntamiento de Elche justifica su legitimación en la defensa del ámbito de su autonomía entendida de una manera amplia, de modo que no puede negarse la legitimación activa a una entidad local cuando se trata de materias que, aun no siendo directamente de su competencia -como es la regulación del trasvase Tajo-Segura-, afectan a intereses legítimos de la colectividad a la que sirven, de manera que no puede negarse la legitimación a un ente local que pretende proteger los intereses de sus ciudadanos.

En relación con esta controversia debemos destacar en primer lugar que el artículo 19.1 de la Ley de la Jurisdicción utiliza el criterio de "derecho o interés legítimo" para determinar la legitimación activa de la Administración del Estado, para impugnar actos y disposiciones de otras Administraciones no sujetas a su fiscalización ( artículo 19.1.c) de la LJCA ). Este criterio, sin embargo, no aparece en el caso de las Administraciones Locales, que sólo tendrán legitimación cuando el acto o disposición afecta al ámbito de su autonomía, lo que supone, en principio, una mayor restricción desde la perspectiva de la legitimación. Pese a ello, el titulo legitimador debe ser interpretado siempre a la luz del principio pro actione siempre y cuando no suponga, como hemos dicho anteriormente, la legitimación por motivos de pura legalidad.

En nuestro caso, la propia Administración demandante no justifica que el Real Decreto impugnado afecte al ámbito de su autonomía. Esto es, no afecta a la garantía institucional reconocida en la propia Constitución, ni al desarrollo de dicha garantía que se contiene en las leyes reguladoras de las Corporaciones Locales, y que se concreta básicamente en el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales.

La autonomía local tiene un contenido mínimo protegido por la garantía institucional que preserva la Constitución, y un contenido más amplio derivado de su configuración legal. Pues bien, ninguno de estos aspectos resulta afectado.

Tampoco resultan afectados los bienes o derechos de la Corporación.

Consciente la parte de estas limitaciones el Ayuntamiento de Elche trata de fundamentar su legitimación en las genéricas competencias municipales de abastecimiento de agua a la población o en el riego de parques y jardines, pero esta argumentación no puede ser aceptada por varios motivos. En primer lugar, porque es objeto de impugnación una disposición general que afecta fundamentalmente a intereses supralocales, extendiendo sus efectos a varias Comunidades Autónomas y numerosos municipios, sin incidir su contenido en concretas competencias municipales de un ayuntamiento determinado, especialmente si se tiene en cuenta que la norma impugnada es la disposición adicional novena del Real Decreto, dedicada a la coordinación de los planes hidrológicos relacionados con el trasvase por el acueducto Tajo-Segura, sin que ninguno de sus mandatos incida en las referidas competencias municipales que permanecen incólumes; En segundo lugar, porque la posible afección a intereses concretos de colectivos de ciudadanos del municipio de Elche permite activar sus propios mecanismos de representación y defensa, mecanismos que les habilitan para intervenir procesalmente sin que se justifique que el ayuntamiento tenga que subrogarse en esos intereses y representación. Y, finalmente, porque admitir la legitimación de un Ayuntamiento para impugnar una disposición general cuyos efectos se extienden a numerosos territorios y personas por el simple hecho de que afecte a concretos intereses de colectivos de ciudadanos de su municipio supone tanto como reconocerle a las Corporaciones Locales una acción pública en defensa de la legalidad cuando de disposiciones generales se trate, lo que choca frontalmente con el mandato contenido en el artículo 19 de la LJCA ».

Estos razonamientos se reiteran también en Sentencia de 30 de septiembre de 2024, Rec. 488/2023, en relación con otro Ayuntamiento que impugnaba el Real Decreto 35/2023.

El criterio consolidado en esta materia es de plena aplicación, según lo ya razonado, a todas las entidades locales, entre ellas, a las diputaciones provinciales.

QUINTO.- Costas procesales.

Conforme a lo previsto en el art. 139 de la LJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente, al no apreciarse serias dudas de hecho o de derecho que pudieran excluirlas. No obstante, haciendo uso de la facultad de moderación prevista en el apartado 3 de dicho precepto disponemos que dicha imposición solo alcance, por todos los conceptos acreditados por la parte demandada, a la cantidad máxima de 4.000 euros, más el IVA si procediere.