Última revisión
12/06/2025
Sentencia Contencioso-Administrativo 616/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 5171/2023 de 22 de mayo del 2025
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Orden: Administrativo
Fecha: 22 de Mayo de 2025
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: FERNANDO ROMAN GARCIA
Nº de sentencia: 616/2025
Núm. Cendoj: 28079130052025100077
Núm. Ecli: ES:TS:2025:2421
Núm. Roj: STS 2421:2025
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 22/05/2025
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 5171/2023
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 06/05/2025
Ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Román García
Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD SEC.1
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Sinforiano Rodriguez Herrero
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 5171/2023
Ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Román García
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Sinforiano Rodriguez Herrero
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Carlos Lesmes Serrano, presidente
D. Fernando Román García
D.ª Ángeles Huet De Sande
D. Jose Luis Quesada Varea
D.ª María Consuelo Uris Lloret
D.ª María Concepción García Vicario
D. Francisco Javier Pueyo Calleja
En Madrid, a 22 de mayo de 2025.
Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 5171/2023 interpuesto por Talleres y Grúas Castilleja, S.L. representado por la procuradora D.ª Adela García de la Borbolla Escudero, bajo la dirección letrada de D. Rafael de Ferrater Clavero, contra la sentencia de fecha 10 de mayo de 2023, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo n.º 624/2021.
Ha comparecido como parte recurrida, la Junta de Andalucía, representada y defendida por la Letrada de sus Servicios Jurídicos.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Fernando Román García.
Antecedentes
«(...) si el importe de la retribución a satisfacer al depositario profesional de un vehículo, acordado en el seno de un procedimiento penal, cuando tal encargo no se amparó en un contrato formal, debe ajustarse a las tarifas que en su caso hubiere prefijado la Administración, pese a constar practicada en el procedimiento penal en el que se devengaron esos gastos una tasación de costas firme.»
Y, a tal efecto, dicho auto, identificó como normas jurídicas que deberían ser objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia hubiera de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso, las siguientes:
«(...) los artículos 1787 del Código Civil, 628 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, 239, 241.4º y 242, párrafo 4º, de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y 6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.»
Fundamentos
En este recurso de casación, la entidad Talleres y Grúas Castilleja, S.L. impugna la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sede de Sevilla) en fecha 10 de mayo de 2023.
Dicha sentencia estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo que aquella entidad había interpuesto contra la desestimación presunta del recurso de alzada formulado ante el órgano correspondiente de la Junta de Andalucía, relativo a la desestimación por silencio de la reclamación presentada con el fin de obtener el pago de los gastos devengados por el depósito del vehículo Audi 4, matrícula NUM000, en las dependencias de la entidad recurrente, desde el 3 de agosto de 2006 hasta el 30 de diciembre de 2015, por orden de Ia Sección Séptima de la Audiencia Provincial de Sevilla.
En su fallo, la referida sentencia anulaba las resoluciones administrativas impugnadas y reconocía el derecho de la recurrente a obtener el pago de los gastos de depósito reclamados, si bien fijaba la cantidad debida con aplicación de la Instrucción de 25 de abril de 2002, siendo este último extremo el que es objeto de discrepancia.
La fundamentación que sustenta la decisión de la Sala de instancia se encuentra recogida en los Fundamentos Tercero y Cuarto de su sentencia en los siguientes términos:
Y añadíamos
Asimismo en el recurso nº 281/2016 se indica:
Entendemos que es aplicable esta doctrina al caso presente.
Sostiene la parte que no es ella la que ha fijado dichos gastos, sino el órgano judicial. Siendo ello cierto, también lo es que la administración demandada no ha sido parte en el proceso penal por lo que nada pudo alegar frente a la referida fijación de las costas, ni por ello, puede considerarse que deba vincularle la misma.
No se niega que la demandante deba percibir los gastos que se le originaron en el proceso penal en el que fue depositaria.
Lo que se afirma es que dichos gastos no pueden ser los establecidos, en este caso, en la tasación de costas, sino que debe aplicarse la instrucción dictada por la Junta de Andalucía que, como decimos en aquellos otros procesos, trataba de poner algo de orden en una problemática -la del depósito de vehículos- abandonada por las administraciones en muchos sentidos.
Como decíamos en aquellos casos, estamos ante supuestos en que no hay contrato, ni por ello responsabilidad contractual; en los que la depositaria ha actuado, ciertamente en base a un principio de confianza, legítima sin duda, y en la creencia de que sería retribuida por sus servicios-.
Pero también es cierto que, desde el punto de vista estrictamente jurídico administrativo, no puede ser irrelevante que no ha existido ningún procedimiento de contratación de estos servicios que garantizase a la administración que los mismos se prestaban en las mejores condiciones de eficiencia, economía y respeto a los intereses generales ( art. 103, CE) , a los que debe servir con objetividad la administración.
En esta tesitura entendemos, como hemos avanzado, que la aplicación de la instrucción antes referida, es la solución más respetuosa con los derechos de las partes; el de la actora a ser retribuida por unos servicios prestados de forma efectiva. Y el de la administración en su labor de la mejor guarda de los intereses generarles, con una gestión prudente de los fondos públicos. Esta tesis resulta por lo tanto enteramente aplicable a la recurrente, con independencia del carácter concertado de los servicios prestados, pues precisamente la ausencia de contrato es el elemento determinante de su aplicación.
Cuestión distinta, desde luego, sería que hubiese existido un contrato al que atenerse las partes en sus derechos y obligaciones.
Así pues, el recurso ha de ser, en parte, estimado».
Como hemos expuesto anteriormente, la Sección Primera de esta Sala declaró en auto de fecha 13 de mayo de 2023 que la cuestión planteada en el recurso que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistía en precisar y complementar nuestra jurisprudencia a fin de determinar:
«(...) si el importe de la retribución a satisfacer al depositario profesional de un vehículo, acordado en el seno de un procedimiento penal, cuando tal encargo no se amparó en un contrato formal, debe ajustarse a las tarifas que en su caso hubiere prefijado la Administración, pese a constar practicada en el procedimiento penal en el que se devengaron esos gastos una tasación de costas firme.»
En su escrito de interposición, la parte recurrente formula sus alegaciones -en síntesis- en los siguientes términos:
1) Respecto de la tasación de costas.
Alega que consta en este caso una tasación de costas firme con arreglo a la LECr. Por ello, con arreglo al principio de tutela judicial efectiva, la Administración no puede ignorarla sin conseguir que se declare, previamente, su nulidad.
También debe tenerse en cuenta que la Administración no ha impugnado los requerimientos de pago realizados por el Letrado de la Administración de Justicia (LAJ), dos de los cuales fueron realizados en 2019 y uno en 2020.
A este respecto, se aportaron al LAJ los justificantes de las cantidades reclamadas, sin que ninguna de las partes personadas ni el Ministerio Fiscal se opusieran.
En este sentido, la STS n.º 179/2022 declaró que los trabajos realizados como consecuencias de diligencias acordadas en una investigación criminal y ordenadas por la autoridad judicial instructora del proceso penal, como es nuestro caso de depósito judicial de un vehículo, son gastos de funcionamiento de la Administración de Justicia, y deben ser satisfechos, una vez aprobados por el órgano judicial competente, por la administración competente en materia de Justicia. Y también se pronuncia en esta misma línea un informe emitido por la Abogacía del Estado en 2021.
2) Respecto de la naturaleza de la Instrucción de la Consejería de 2002.
Afirma la recurrente que es una Instrucción interna y no publicada, por lo que ni tiene carácter normativo ni es vinculante para terceros que no la hayan consentido expresamente (invocando a este respecto SSTS de 2 de julio de 2015; 26 de enero, 29 de abril y 14 de diciembre de 2021; y de 15 de diciembre de 2022).
Además, la entidad recurrente solo ha conocido esa Instrucción cuando ha solicitado el pago del depósito, a pesar de que en 2009 la misma Consejería le abonó dos facturas (que constan en el expediente) conforme a las tarifas de Talleres y Grúas a las que ha dado el visto bueno el LAJ.
Por otra parte, no se puede aplicar la misma solución a un reclamante que conocía previamente las tarifas de la Consejería, por haberlas convenido con ésta, que a otro que no las conocía. Y es imposible para un pequeño taller de grúa, como el de la recurrente, conocer las tarifas de 17 Comunidades Autónomas o del Estado si no se encuentran publicadas.
Y señala que lo que ha habido aquí es una decisión consciente y deliberada de la Administración de no publicar la Instrucción durante 21 años para eternizar la inseguridad jurídica y la falta de transparencia en este campo.
3) Respecto de la conducta anterior de la Administración.
Afirma la recurrente que la sentencia impugnada omite dos hechos que son fundamentales en este caso: por un lado, los actos propios de la Consejería, que realizó los dos pagos antes indicados en 2009; y, por otro, la realidad de que la Instrucción interna que la sentencia recurrida obliga a aplicar no está publicada más de 22 años después de que fuera dictada, pasando por alto la infracción en que ha incurrido la Administración respecto del artículo 9.3 de la Constitución en orden a la publicación de la Instrucción.
De este modo, la sentencia de la Sala de Sevilla ha vulnerado el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que establece el deber de exhaustividad y congruencia de las sentencias.
Y con base en lo expuesto, la recurrente solicita la estimación del recurso.
Por su parte, la Administración recurrida se opone al recurso con base en las alegaciones que -también en esencia- pasamos a exponer:
- Sostiene que la Administración no queda vinculada por una cuantía de costas fijada en un proceso en el que no fue parte.
- Invoca las sentencias de esta Sala y Sección de 8 de abril y 28 de junio de 2022, destacando la analogía entre los casos resueltos en dichas sentencias y el actual.
- Afirma que en este caso
- También invoca las SSTS de 7 y 22 de febrero de 2024, aunque precisa que en este caso se da la circunstancia de que la Administración autonómica a la fecha de inicio del depósito no tenía suscrito un contrato como tal, sino que tenía establecidas las tarifas aplicables en una Instrucción suscrita por los depositarios que querían prestar servicios de depósitos en el ámbito de la Comunidad Autónoma Andaluza. Se trata de la Instrucción de 25 de abril de 2002 como instrumento regulador durante años de las relaciones contractuales de los servicios de depósito en el ámbito de la Comunidad Autónoma Andaluza, antes de suscribir los actuales contratos de Servicio de Depósito Público en las distintas provincias.
- Afirma que la Instrucción no vincula por su valor normativo, sino por su valor de tarifas comparables por los servicios de depósitos judiciales y que, de no aplicarse la Instrucción, se produciría un enriquecimiento injusto del recurrente.
- Añade que, en Sevilla, a partir de 2010, se encargó de los depósitos la Agencia de Gestión Agraria y Pesquera de Andalucía y que, en 2017, se celebró el primer contrato de depósito público.
- Indica, asimismo, que las tarifas de la Instrucción de 2002 son más beneficiosas para el recurrente que las del contrato de 2017.
Y, tras afirmar la improcedencia de las pretensiones articuladas en el recurso de casación, solicita que se
En la STS n.º 446/2022 fijamos la siguiente doctrina:
«En el marco de lo previsto en el artículo 6.6 de la Ley 1/1996, de 10 de enero, de asistencia jurídica gratuita, el servicio prestado por un perito privado designado directamente por el órgano jurisdiccional competente, aun sin ajustarse éste a las previsiones normativas referidas a la designación de ese perito establecidas por la Administración autonómica con competencias en materia de provisión de medios materiales y económicos necesarios para el funcionamiento de la Administración de Justicia, obliga a ésta a abonar dicha intervención pericial.
En cuanto al importe a abonar, si dicha Administración tuviere previamente contratada la realización de ese tipo de servicios periciales con alguna empresa o profesional y, a tal fin, se hubieren prefijado las correspondientes tarifas, el importe de la retribución a satisfacer al referido perito privado deberá ajustarse a esas tarifas.»
Esta doctrina fue reiterada en la posterior STS n.º 843/2022.
En el caso de la STS n.º 202/2024 la cuestión de interés casacional consistía en determinar "si el importe de la retribución a satisfacer al depositario profesional de un vehículo, acordado en el seno de un procedimiento penal, cuando tal encargo no se amparó en un contrato formal, debe ajustarse a las tarifas que en su caso hubiere prefijado la Administración con ocasión de contratar la prestación de este tipo servicios profesionales, y en su caso, establecer el plazo de prescripción a que debe sujetarse el ejercicio de la acción tendente a exigir el abono de aquel importe frente al obligado al pago".
Y, al respecto, dicha sentencia, después de aludir a la identidad de razón y fundamentos de la obligación generada en este caso y en el de la reclamación de honorarios de perito judicial (que hemos indicado en el apartado anterior), concluía que la solución debía ser la misma, esto es, la de reconocer el derecho a la percepción del importe del servicio, pero en este caso con el límite establecido por la Administración para la prestación de tales servicios cuando se asuma directamente su prestación. Y se fijó como doctrina jurisprudencial que "el importe de la retribución a satisfacer al depositario profesional de un vehículo, acordado en el seno de un procedimiento penal y salvo disposición expresa en contra, debe ajustarse a las tarifas que, en su caso, hubiere prefijado la Administración con ocasión de contratar la prestación del correspondiente servicio profesional".
Esta doctrina fue reiterada en la posterior STS n.º 289/2024, al pronunciarse sobre idéntica cuestión de interés casacional.
Por ello, en este caso debemos tomar en la debida consideración la circunstancia de que el presupuesto de hecho contemplado en las sentencias que hemos citado en los apartados precedentes no coincide exactamente con el que ahora analizamos. Y es que, en este caso, aunque la cuestión controvertida se refiera también a la determinación del precio que debe abonarse en supuestos de depósito judicial de vehículo, nos encontramos con las siguientes características propias:
- En el marco de un procedimiento penal, fue acordado por la Audiencia Provincial de Sevilla el depósito de un vehículo en las dependencias de la entidad recurrente, sin que conste la existencia de contrato formal previo que amparase dicho depósito. El depósito se mantuvo desde el 3 de agosto de 2006 hasta el 30 de diciembre de 2015.
- Consta practicada en el procedimiento penal en el que se devengaron esos gastos por depósito una tasación de costas firme, habiendo sido declarados insolventes los allí condenados y siendo responsable subsidiaria la Junta de Andalucía.
- Existe una Instrucción interna -no publicada oficialmente- dictada en 2002 por la Junta de Andalucía fijando unas tarifas por depósito a las que se adhirieron al menos siete empresas, pero no consta que aquélla fuera conocida ni aceptada por la depositaria.
- Está acreditado que el LAJ requirió en tres ocasiones a la Administración al pago de esas costas por depósito y, aunque la Administración mostró su discrepancia con la cuantía fijada, no consta que impugnara formalmente los citados requerimientos, ni que instara la anulación de la tasación de costas realizada.
- También está acreditado que, tras el incumplimiento por la Junta de esos requerimientos del LAJ, la entidad recurrente dirigió su reclamación a la Administración y, ante la falta de respuesta a esa reclamación, interpuso recurso de alzada, que tampoco fue objeto de respuesta expresa. Por ello, frente a esas desestimaciones presuntas, la entidad recurrente interpuso recurso contencioso-administrativo, que concluyó con la sentencia ahora impugnada.
- La propia Administración ha reconocido expresamente que
(i) Para ello, en primer lugar, debemos referirnos a la Instrucción de 2002 dictada por la Junta en relación con las tarifas por depósito de vehículos.
La determinación de la naturaleza y del valor normativo de las Instrucciones es una cuestión que ha generado mucha controversia y sobre la que existe ya doctrina jurisprudencial consolidada, a la que nos remitimos expresamente, pudiendo citarse en este sentido, entre otras, las siguientes sentencias: STS n.º 76/2021, de 26 de enero (RC 3439/2019); STS n.º 589/2021, de 29 de abril (RC 7190/2019); STS n.º 1.473/2021, de 14 de diciembre (RC 4537/2020); y STS n.º 1.660/2022, de 15 de diciembre (RC 8701/2021).
En síntesis, la referida doctrina se concretaba en la STS n.º 76/2021 (con cita de anteriores sentencias) del siguiente modo:
"... cuando la decisión tenga como únicos destinatarios a los subordinados del órgano administrativo, y exteriorice por ello pautas para la futura actuación administrativa que dichos subordinados hayan de realizar, habrá de admitirse que lo que se está dictando no es un acto normativo con eficacia externa para los ciudadanos sino una de esas instrucciones u ordenes de servicio que autoriza y regula el citado artículo 21 de la LRJ/PAC.
En este segundo caso se tratará, como apunta el recurso de casación, de simples directrices de actuación, dictadas en el ejercicio del poder jerárquico, con el fin de establecer los criterios de aplicación e interpretación jurídica que habrán de ser seguidos en futuros actos administrativos. Y, paralelamente, la correspondiente decisión tendrá una eficacia puramente interna y carecerá de valor vinculante para las personas cuya situación jurídica resulte afectada por esos posteriores actos administrativos que puedan dictarse, las cuales podrán combatir, a través de los correspondientes recursos administrativos y jurisdiccionales, la validez de los criterios que hayan sido aplicados en esos concretos actos administrativos que individualmente les afecten."
De aquí que debamos analizar las circunstancias concurrentes en el caso para determinar si la Instrucción ahora cuestionada tiene o no valor normativo y efecto vinculante para la entidad recurrente.
A este respecto, de lo actuado se infiere con claridad que se trata de una Instrucción con un alcance limitado, en cuanto que se "adhirieron" a este criterio regulatorio de tarifas dictado por la Junta siete entidades que querían prestar ese servicio de depósito, a modo de concierto entre la Junta y dichas entidades. Pero, también está acreditado que se trata de una Instrucción no publicada, sin que conste que la entidad aquí recurrente hubiera suscrito contrato alguno con la Junta para el depósito del vehículo objeto de este pleito, y sin que se haya demostrado que la entidad recurrente conociera dicha Instrucción y, mucho menos, que hubiera consentido expresamente su aplicación al caso.
En estas circunstancias, debemos dejar claro que esa Instrucción sobre tarifas por depósito de vehículos dictada por la Administración que no fue publicada puede producir efectos en el ámbito interno de la propia Administración y, en su caso,
Por tanto, conforme a la referida doctrina jurisprudencial, es claro que la Instrucción dictada por la Junta de Andalucía en 2002 carece de valor normativo, como reconoce la propia Junta.
(ii) Dicho esto, resulta indiscutible que, cuando una tasación de costas realizada en el seno de un procedimiento judicial penal conforme a lo previsto en el artículo 242 LECr alcanza firmeza y, con base en ella, tras declararse la insolvencia del inicialmente responsable, se realiza por el LAJ el oportuno requerimiento de abono a la Administración obligada subsidiariamente al pago, ese requerimiento debe ser atendido, evitando así la innecesaria generación de un recurso contencioso-administrativo y de un eventual recurso de casación, como aquí ha sucedido.
En este sentido, el mencionado artículo 242 de la LECr dispone en su último párrafo lo siguiente:
Por tanto, es evidente que, una vez fijada por el LAJ la cuantía de los gastos por depósito a la vista de los justificantes presentados y, habiendo alcanzado firmeza esa tasación, la Administración subsidiariamente responsable no puede desatender el requerimiento de pago so pretexto de discrepar de la cuantía fijada por entender aplicables las tarifas recogidas en una Instrucción interna que, como hemos visto, en este caso no resulta vinculante para la entidad depositaria.
(iii) En consecuencia, podemos dar respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión en los siguientes términos: en aquellos casos en que se haya producido un depósito de vehículo por orden judicial, sin mediar previo contrato al respecto, y se hayan tasado y fijado por el LAJ los gastos correspondientes a aquél a la vista de los justificantes presentados, alcanzando firmeza dicha tasación, la Administración subsidiariamente responsable no podrá oponerse al requerimiento de pago de tales gastos alegando la existencia de una Instrucción interna sobre tarifas por depósito, no publicada oficialmente, que no haya sido conocida ni consentida expresamente por la entidad depositaria.
(iv) Adicionalmente, conviene precisar que esta doctrina no contradice la establecida en las SSTS n.º 202/2024 y n.º 289/2024, antes citadas, toda vez que en este caso concurren las circunstancias peculiares que antes hemos puesto de manifiesto y que, además, en aquellas sentencias ya advertíamos que dicha doctrina debería ser aplicable "salvo disposición expresa en contra", lo que aquí acontece, al resultar de directa aplicación el mencionado artículo 242 de la LECr, que se impone, sin duda alguna, frente a una mera Instrucción interna no vinculante dictada por la Administración obligada al pago.
La aplicación de la expresada doctrina al caso ahora examinado conduce directamente a la estimación del recurso, al no ajustarse a aquélla la sentencia impugnada.
En efecto, la sentencia dictada por el tribunal de instancia, en lugar de otorgar el valor que correspondía a la tasación de costas firme realizada en el seno del procedimiento judicial penal conforme a lo ordenado en la LECr, optó por reconocer la aplicación al caso de esa Instrucción interna carente de efecto vinculante para la entidad depositaria, a la que nos hemos referido anteriormente, apartándose así de la correcta interpretación de la normativa aplicable, por lo que debe ser revocada por no ser ajustada a Derecho.
En virtud de lo establecido en los Fundamentos precedentes, procede declarar haber lugar y estimar el presente recurso de casación, casar y anular la sentencia impugnada por no ser conforme a Derecho, y reconocer a la recurrente el derecho a percibir los gastos originados por el depósito judicial en la cuantía establecida en la tasación de costas firme realizada por el LAJ, junto con los intereses correspondientes desde la fecha del primer requerimiento efectuado por el LAJ hasta su completo abono.
Y, conforme a lo previsto en los artículos 94 y 103 de la LJCA, disponemos que, respecto de las costas del presente recurso de casación, cada parte abone las causadas a su instancia y la mitad de las comunes, al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de las partes.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :
Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
