Sentencia Contencioso-Administrativo 370/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 7402/2023 de 25 de marzo del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso.

El Director General de la Industria Alimentaria dictó resolución en Expediente PSC/2021/207 en fecha 2 de septiembre de 2021 acordando imponer a Frutas Romu, S.A. una sanción de multa de 70.505,98 euros, por la comisión de una infracción grave tipificada en el artículo 23, párrafo segundo del apartado 2, de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria.

En la resolución sancionadora se consideran acreditados los siguientes hechos:

«... la existencia de relaciones comerciales para la compraventa de cítricos entre MARA FRUITS CARTHAGO, S.L., cuyas cifras de facturación se indican en el cuadro inserto en el antecedente uno, como vendedor, y FRUTAS ROMU, S.A. como compradora, documentadas con los contratos, albaranes, facturas y liquidaciones que figuran en el expediente y que no han sido discutidas de contrario, habiéndose realizado el pago de las mercancías a que se refieren las facturas indicadas transcurrido el plazo legalmente establecido de 30 días, contraviniendo lo establecido en el párrafo segundo del artículo 23.2 de la Ley 12/2013, de 2 de agosto , de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria... »

Frutas Romu, S.A. interpuso recurso de alzada contra la resolución sancionadora, que fue desestimado por resolución de la Secretaría General de Agricultura y Alimentación del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 21 de marzo de 2022.

Frente a dicha resolución formuló la mercantil recurso contencioso-administrativo, seguido en la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso -Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con el núm. de procedimiento abreviado 703/2022, en el que por sentencia núm. 396/2023, de 3 de julio de 2023, se estimó el recurso, anulando la resolución recurrida, y condenando a la Administración demandada al reintegro de lo abonado por la sanción, con el interés legal correspondiente.

La sentencia razona que se ha producido la caducidad de la acción administrativa para sancionar la conducta, con la argumentación siguiente:

«CUARTO. - Para solventar la presente litis hemos de determinar en primer término la "caducidad de la acción" que aduce de modo principal la actora, caducidad que, cual se viene recogiendo, hace referencia a la caducidad del previo procedimiento inspector realizado o del procedimiento sancionador por sobrepasar su duración legal, o también a la caducidad de la acción de la Administra[ción] para sancionar la supuesta conducta infractora de la recurrente.

En primer lugar y dada la tesis actora, que postula acoger tal caducidad en los términos ya apreciados en dicho precedente judicial ya firme (citada sentencia del Jº Central nº 10 de este orden jurisdiccional, nº 118/22, de 30.06.22- PA 44/22), hemos de señalar que tal precedente ni obliga ni puede determinar la decisión de esta Sala, al tratarse de pleitos distintos ante órganos judiciales de distinto rango y seguidos contra diferentes actos administrativos derivados de dos procedimientos sancionadores distintos, aun provenientes de la misma actuación investigadora oficial.

(...)

Señalemos ahora que dicha sentencia precedente, sobre la base de actuaciones administrativas ciertamente paralelas a las que ahora nos ocupan (derivada de denuncia de igual fecha, que dio lugar a una sanción para la actora por infracción leve del art.º 23.1 h) de dicha Ley 12/13, de 21-08 , por importe de 3.000 euros), anula dicha sanción, apreciando la caducidad de la acción administrativa para perseguir tal ilícito en la materia, en tanto que en esencia se ha sobrepasado con creces el plazo de 6 meses del art.º 16.5 RD 66/15, de 6-02 , sobre controles a aplicar por la citada AICA en materia alimentaria, en relación con el art.º 18.2 RD 1945/83, de 22-06 , que regula las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, todo ello a la vista de la actuaciones previas practicadas por la Administración tras la denuncia presentada en 14.01.20, actuaciones que dieron lugar a un requerimiento de 1.06.20 de información a la denunciada, notificado a 10.06.20, que no fue atendido por la requerida en el plazo correspondiente, que finó a 24.06.20, dando lugar al inicio del procedimiento sancionador por acuerdo de 20.04.21, notificado a 26.04.21, excediendo manifiestamente pues de dicho plazo legal de 6 meses, aplicable conforme al jurisprudencia que cita y trascribe dicha sentencia precedente en la materia (sobre la que volveremos).

QUINTO. - Yendo pues al primer y principal motivo del recurso, que sustenta tal caducidad de la acción administrativa para sancionar la conducta infractora apreciada por la Administración, tras la denuncia y actuación inspectora consiguiente (ciertamente no relatada, cual debía serlo, por la actuación a debate), ha de constatarse adicionalmente a lo ya recogido en el relato fáctico de la actuación recurrida, ya trascrito literalmente, que:

1.- El requerimiento de información a Frutas Romu S.A., a raíz de la denuncia presentada por tercero, se realiza con fecha 1.06.20 (folios 78-80 del expediente-EA-) por un plazo de 10 días hábiles y se notifica a la interesada en dicha fecha, cual reconoce la propia parte en la demanda.

2.- Sigue a lo anterior un informe-propuesta oficial de sanción de 22.07.20, con visto bueno de 2.09.20 (doc. nº 3 del expediente, folios 5 a 7 del mismo)

Tras lo anterior se dicta sin más el reseñado acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador de fecha 20.04.21, notificado a 26.04.21.

Así las cosas resulta obvio, dadas las fechas reseñadas, que dicho plazo legal de 6 meses resulta asimismo ampliamente rebasado en autos, al igual que en el citado precedente, cuyos datos al efecto ya se recogieron antes.

A tal efecto, aun alegado algo de pasada o soslayo por parte de la Administración y su representación y defensa en autos, no obvia o soslaya lo anterior la suspensión de los plazos para tramitar procedimientos administrativos establecida por el RD 463/20, de 14-03 y subsiguientes, sobre el estado de alarma para la gestión de la Covid19,

Y ello a tenor de las propias fechas en consideración, toda vez que el inicio del procedimiento sancionador data de 1.04.21 y las actuaciones previas (que no procedimiento administrativo en sí mismo) finaron a lo más a fecha 2.09.20 (visto bueno del informe propuesta de inicio del procedimiento sancionador).

SEXTO. - Dado lo anterior la cuestión estriba en si resulta aplicable o no al supuesto de hecho dicho plazo legal de 6 meses.

Y a este respecto la Sala, a la vista de los hechos concurrentes y de la normativa, del precedente citado y de la jurisprudencia en la materia, que recoge también el anterior precedente, entiende, se adelanta, que asiste razón jurídica en la pretensión actora en este motivo inicial y principal de la demanda.

Así la SAN, Sección 1ª, de 17.11.15 (PO 29/14 - ROJ 4689), que basa el precedente que hace valer la actora, recogiendo a su vez precedentes de dicha Sala y jurisprudencia del TS en la materia, razona cual sigue (recogemos también los datos fácticos del supuesto para mejor comprensión del tema):

" SEGUNDO. - La primera cuestión a tratar es la relativa a la caducidad del expediente, habida cuenta de que de estimarse este primer motivo, seria innecesario el análisis del resto.

Propugna la actora, en contra del criterio de la sentencia que se recurre, la aplicación al sector vinícola de lo dispuesto en el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio sobre infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, amparándose en lo recogido en nuestra sentencia de 6 de julio de 2012 (recurso 521/2010 ), que la parte considera más acorde con la doctrina jurisprudencial, sin que, a su juicio, exista base en la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la Viña y del Vino para considerar que los operadores del sector vínico están excluidos de esta garantía frente a la Administración, de la que gozan los demás productores agroalimentarios.

En efecto la sentencia recurrida, interpretando la Disposición Transitoria Primera de la ley 24/2003 , cuyo tenor literal dice, "en tanto no se promulguen las normas reglamentarias sobre toma y análisis de muestras y sobre actuaciones previas a la iniciación de procedimientos sancionadores, en dicha materia, será de aplicación, a estos exclusivos efectos, el Real Decreto 1945/1983", entiende que dicha norma hace una remisión a la normativa reglamentaria en cuanto a las "actuaciones previas", pero no para el resto de trámites que conforman el procedimiento sancionador, lo que impide aplicar el instituto de la caducidad.

Cita al respecto la sentencia de esta Sala de 23 de abril de 2008, dictada en el recurso 103/2007 , que acoge el criterio expuesto.

El Abogado del Estado, si bien reconoce la existencia de la sentencia invocada por la parte apelante, así como otra posterior, de 27 de marzo de 2014, dictada en el recurso 28/2013, y que mantiene el mismo criterio, discrepa de ambas, alegando que el RD 1945/1983 fue dictado bajo la vigencia de las anteriores leyes de Procedimiento Administrativo de 1958 y Ley 25/1970 de la Viña, del Vino y de los Alcoholes, pero que el artículo 18 de dicho RD no puede tener ya aplicación a estos efectos, pues la materia que nos ocupa aparece regulada desde hace más de una década por la ley 24/2003 que se inserta en un régimen jurídico administrativo compuesto por la ley 30/1992 y en materia sancionadora por el RD 1389/1993.

Añade el Abogado del Estado que la anterior Ley 25/1970 contenía su propio régimen sancionador y establecía un plazo de prescripción único para todas las infracciones de cinco años, mientras que la ley 24/2003, señala que las infracciones muy graves prescriben a los tres años, las graves a los dos y las leves al año. Mantiene el representante del Estado la tesis de que la interpretación de la Disposición Transitoria Primera , bajo el rótulo de "Actuaciones previas", tras la entrada en vigor de la ley, solo es aplicable a la "toma y análisis de muestras" y a "las actuaciones previas", y no es de aplicación integra a todo el procedimiento sino como el propio texto acota "a estos efectos exclusivos" y así lo ha entendido la Sala en sentencia de 23 de abril de 2008 (recurso 103/2007, Sección 4 ª).

TERCERO. - Centrado el debate en estos términos, la cuestión litigiosa se ciñe a la interpretación que se haga de la controvertida Disposición Transitoria Primera de la Ley 24/2003 , que lleva por título "Actuaciones previas".

Debe anticiparse que la Sala no comparte el criterio de la sentencia apelada, que a su vez se remite al contenido en la sentencia de esta Sala, Sección Cuarta de 23 de abril de 2008 , y ello por varias razones.

En primer lugar por razones de unidad de doctrina y de seguridad jurídica, habida cuenta de que en sentencias posteriores y más concretamente en sentencia de 6 de julio de 2012, dictada por esta misma Sala y Sección en el recurso 521/2010 , al respecto declarábamos:

"Se alega, en segundo lugar, la prescripción de la acción para perseguir las infracciones. La entidad recurrente considera que se ha sobrepasado el plazo de seis meses previsto en el art. 18.2 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio entre la actividad inspectora y el inicio del procedimiento sancionador, sin que tenga eficacia interruptiva del mismo el primer procedimiento sancionador iniciado y que se declaró caducado.

La STS, Sala Tercera, Sección 4ª, de 16 de Julio del 2001 rec. 450/1999 ) resolvió un supuesto muy similar al que nos ocupa en el que, al igual que en este varios inspectores visitaron una bodega y comprobaron ciertas infracciones, por lo que se inició procedimiento sancionador que tres años después se declaró caducado y en la misma fecha en la que se acordó la caducidad se adoptó el acuerdo de abrir nuevo expediente por los hechos comprobados en su día considerándose que la infracción no había prescrito. La entidad sancionada interpuso recurso aduciendo que la Administración disponía de un plazo de seis meses para iniciar el expediente a partir del momento en que se comprobó la infracción, y como no lo inició hasta mucho después de haber transcurrido dicho plazo, la infracción había prescrito a tenor de lo dispuesto en el artículo 18 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de Junio , sobre infracciones y sanciones en materia de productos alimentarios.

El Tribunal Supremo en la sentencia citada abordó el problema de la incidencia del plazo de caducidad de seis meses para perseguir infracciones cuando entre la inspección y el inicio del expediente sancionador ha mediado otro procedimiento sancionador que se declaró caducado. Y a tal efecto afirma "Así las cosas se llega a la conclusión de que la cuestión decisiva es a efectos de resolver este proceso si resulta de aplicación en el caso de autos lo dispuesto en el artículo 18. 2 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de Junio , a tenor del cual caducará la acción para perseguir las infracciones cuando conocida por la Administración la existencia de una infracción y finalizadas las diligencias dirigidas al esclarecimiento de los hechos, hubieran transcurrido seis meses sin que la autoridad competente hubiera ordenado incoar el oportuno procedimiento.

Nótese que el precepto refiere el dies ad quem a aquel en que hubiera finalizado el esclarecimiento de los hechos, lo que en el caso de autos sucedió al efectuarse la visita de inspección y levantarse acta. Por otra parte el supuesto contemplado en el precepto de cuya aplicación se trata no consiste en que se produzca la caducidad porque, incoado el expediente en debida forma, tenga lugar una demora contraria al reglamento entre un trámite y el siguiente, o desde el inicio hasta la resolución. El precepto lo que establece es un límite temporal para el ejercicio válido de la facultad de la Administración competente de incoar un expediente, que finalizará en su caso en el ejercicio de una potestad sancionadora.

Entiende esta Sala que sin embargo, a pesar de la diferencia conceptual que pudiera apreciarse entre este supuesto y la caducidad entendida en su sentido más estricto, el precepto reseñado, esto es, el artículo 18,2 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de Junio , es aplicable al caso de autos por formar parte del bloque de la normativa que esta norma reglamentaria establece en materia de caducidad para garantizar la corrección y la debida diligencia en el procedimiento sancionador. Pues debemos considerar que esta solución es la más acorde con la doctrina jurisprudencial antes citada, que declaró aplicable el mencionado Real Decreto en materia de vinos, precisamente para otorgar en dicha materia las mismas garantías que en los demás casos en que se impute una infracción referida a productos agroalimentarios.

De ello se sigue que en el caso de autos la autoridad administrativa competente acordó la incoación de expediente sancionador cuando había transcurrido con exceso el plazo de que disponía para ello, por lo que, a tenor de la dicción literal del precepto aplicable, había caducado la acción de que disponía para perseguir la infracción. En consecuencia debe estimarse el presente recurso y declararse no conforme a derecho el acto administrativo por el que se impuso la sanción"".

CUARTO. - La sentencia transcrita establece claramente, de un lado la aplicación en materia de vinos del plazo de caducidad de seis meses, para otorgarle las mismas garantías que a los productos agroalimentarios, y de otro, que el precepto establece un plazo de seis meses para incoar el oportuno procedimiento sancionador, a partir de la finalización de las diligencias incoadas para el esclarecimiento de los hechos.

(...)

Existe un segundo argumento en apoyo de la tesis que mantenemos y es que, la expresada Disposición Transitoria Primera, lleva por título "Actuaciones previas", y su texto se refiere expresamente a "actuaciones previas a la iniciación de procedimientos sancionadores", entendiendo la Sala, que dichas actuaciones no pueden ser otras distintas a las que tienen lugar antes de la iniciación del procedimiento, que en el caso presente se concretan en las visitas de Inspección e informes, a los que se ha hecho referencia, siendo dicho criterio coincidente con el mantenido por el Abogado del Estado, que afirma en sus alegaciones, que la Disposición Transitoria Primera solo es aplicable a la "toma y análisis de muestras" y a "las actuaciones previas", y no es de aplicación integra a todo el procedimiento.

En el presente caso, se está haciendo aplicación de dicho precepto a las actuaciones previas que se producen antes del inicio del procedimiento, y que culminan el 17 de julio de 2009, por lo que es necesario concluir que desde esta fecha, hasta el dies ad quem, 13 de abril de 2010, ha transcurrido el plazo de los seis meses, lo que conlleva, como afirma el Tribunal Supremo en la sentencia de referencia, que ha caducado la acción de que se disponía para perseguir la infracción.

Como consecuencia de lo expuesto, procede estimar el recurso de apelación interpuesto, y revocando la sentencia dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 12, en el procedimiento ordinario 10/2012, debe declararse no conforme a derecho el acto administrativo por el que se impuso la sanción".

Dicha doctrina y criterio resulta, entendemos, de plena aplicación al caso, cual además razona adecuadamente el reiteradamente citado precedente judicial en su Fº Jº 2º, últimos párrafos, que cabe dar por reproducidos en aras a la concisión, habida cuenta ahora de las reseñadas fechas en consideración en el presente asunto.

Tal doctrina se corrobora a sensu contrario aunque para supuesto distinto, en la STS, Sección 6ª, de 14.11.12 (rec. 4152/10 , ROJ 7425), cuyo resumen CENDOJ, para no alargar la exposición, recoge cual sigue:

"CUESTIÓN

Agencia Española de Protección de Datos. Procedimiento sancionador. Fase de actuaciones previas. Plazo de duración máxima. Entrada en vigor del Reglamento de desarrollo de la LOPD que regula la fase de actuaciones previas. Prescripción de la infracción.

RESUMEN

En el único motivo de recurso que ha de ser objeto de examen, se alega en primer término la infracción de los preceptos pertinentes de la Ley 30/1992 y de la LOPD, dado que, según el recurrente, existe un plazo preclusivo para iniciar el procedimiento, de forma que si la Administración se demora en incoar el procedimiento durante un plazo excesivo, sin llevar a cabo ninguna actuación, se debe acoger la excepción de caducidad del procedimiento. El TS destaca que el recurrente se está refiriendo a la fase de actuaciones previas, actuaciones que la AEPD puede realizar con anterioridad a la iniciación del procedimiento sancionador, y cuyo objeto es comprobar si concurren las circunstancias que justifiquen la incoación del procedimiento sancionador, para lo que se orientan a determinar los hechos, identificar las personas responsables y fijar las circunstancias relevantes que concurran en el caso. Dicha fase tiene un plazo de 12 meses, que el TS señala que no es de aplicación en el presente caso, pues el Reglamento de desarrollo de la LOPD que lo recoge entró en vigor a los tres meses de su publicación en el BOE, mientras que las actuaciones previas a que se refiere este recurso concluyeron con anterioridad. De manera que hay que atenerse a la normativa anterior, que no establecían plazo máximo de duración para las mismas. Tampoco aprecia prescripción de la infracción, puesto que entre las fechas tenidas en cuenta no ha llegado a 3 años de prescripción"».

SEGUNDO.- El auto de admisión del recurso.

En el auto de admisión del recurso de casación se considera que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, la siguiente cuestión:

«Determinar si el plazo de caducidad de la acción para perseguir las infracciones contemplado en el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio , por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agro-alimentaria, es aplicable a las infracciones tipificadas en la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria.

Y señala como normas que han de ser objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia pudiera extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, los artículos 2.1 y 22.3 de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria; y el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria.

TERCERO.- El escrito de interposición.

En su escrito de interposición del recurso de casación el Abogado del Estado expone los antecedentes de la cuestión debatida, y la ratio decidendide la sentencia recurrida. Examina el Real Decreto 1945/1983, los antecedentes históricos de la norma, las conductas que tipifica como infracciones y los trámites del procedimiento sancionador que establece. Respecto al artículo 18.2 señala que el Real Decreto se dictó en un momento en que el transcurso del plazo máximo legalmente previsto para resolver los procedimientos no tenía prevista como consecuencia la caducidad (y archivo), sino, a lo sumo, la exigencia de responsabilidad disciplinaria al funcionario responsable, siendo de aplicación en esa fecha la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y, concretamente, su artículo 61. E interpretando este precepto, el Tribunal Supremo consideraba irrelevante a los efectos de anulabilidad el que el expediente durara más de seis meses. Cita la parte recurrente sentencias antiguas de esta Sala Tercera y añade que la caducidad por hecho imputable a la Administración no estaba admitida en ese momento por nuestro derecho y su admisión con carácter general no tuvo lugar hasta que fue regulada en la Ley 30/1992, con la que se instauró una caducidad del procedimiento por el transcurso de un plazo máximo para resolver y notificar en relación con el procedimiento en su conjunto, no por el transcurso de un plazo máximo para practicar cada uno de los trámites como contempla el Real Decreto 1945/1983. Esa regulación se complementaba con la previsión de reanudación del cómputo del plazo de prescripción de la infracción en el supuesto de paralización de la tramitación del expediente sancionador por tiempo superior a un mes por causa no imputable al presunto responsable ( artículo 132.3). Y previó de forma expresa la posibilidad de iniciar un nuevo procedimiento siempre que no se hubiera producido la prescripción ( art. 92.3). Sin embargo, la previsión del artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983 no hace sino aplicar el sistema de caducidad "por trámites" al primero de todos, el de incoación, previendo la caducidad de la acción si no se ordena el inicio del procedimiento sancionador dentro de los seis meses siguientes al conocimiento de la infracción por parte de la Administración o, en su caso, a la finalización de las diligencias practicadas para el esclarecimiento de los hechos (diligencias preliminares o previas, para las que el Real Decreto 1945/1983 no prevé una duración máxima).

El Abogado del Estado trascribe, a continuación, los artículos 2.1 y 22.3 de la Ley 12/2013, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria (LCA) y entiende que la remisión que hace a la Ley 30/1992 (que hoy debe entenderse hecha a la Ley 39/2015, de 1 de octubre) supone la aplicación, entre otros de sus preceptos, del artículo 44.2, en la redacción vigente en las fechas de comisión de la infracción y de tramitación del expediente sancionador, introducida por Ley 4/1999, de 13 de enero.

Conforme a lo previsto en el artículo 30.4 del R.D. 66/2015 (en la redacción vigente en las fechas de comisión de la infracción y de tramitación del expediente sancionador), el plazo máximo para resolver los procedimientos sancionadores por infracciones a la LCA es de 6 meses), y la remisión a la Ley 30/1992, supone también la aplicación de lo previsto en su artículo 132.3.

Entiende el Abogado del Estado que existe una incompatibilidad entre ambas regulaciones al responder a principios sustancialmente diferentes:

- El transcurso de seis meses desde que la Administración tuvo conocimiento de la eventual comisión de una infracción sin que se haya incoado expediente sancionador determina la caducidad de la acción (y el archivo de las actuaciones) conforme al Real Decreto 1945/1983. Por el contrario, conforme a la LCA y a la Ley 30/1992 no se produce efecto alguno (salvo el transcurso de la parte correspondiente del plazo de prescripción de la infracción).

- Conforme al Real Decreto 1945/1983 el procedimiento sancionador caduca cuando transcurren seis meses desde la notificación al interesado de uno cualquiera de los trámites sin que se impulse el siguiente (salvo para el dictado de la resolución, para el que se prevé el plazo de un año). Por el contrario, conforme a la LCA y Ley 30/1992, el procedimiento sancionador caduca, aunque se hayan practicado todos los trámites, si transcurren seis desde su incoación sin que se haya notificado la resolución.

- Conforme al Real Decreto 1945/1983, si la tramitación se paraliza por causa no imputable al interesado, a los seis meses se produce la caducidad del procedimiento. Por el contrario, conforme a la LCA y la Ley 30/1992, si la tramitación se paraliza por causa no imputable al interesado, al cabo de un mes se reanuda el cómputo del plazo de prescripción de la infracción.

- Conforme al Real Decreto 1945/1983, el procedimiento sancionador puede teóricamente prolongarse durante dos años y medio. Por el contrario, conforme a la LCA y Ley 30/1992, el procedimiento no podría prolongarse en ningún caso (sea cual sea el ritmo de tramitación, su posible complejidad y el número de trámites efectivamente completados) más de 6 meses (no se tienen en cuenta a estos efectos la posible ampliación del plazo para resolver al amparo de lo previsto en el artículo 42.6 de la Ley 30/1992).

Entiende el Abogado del Estado que, siendo las regulaciones incompatibles al responder a principios regulatorios distintos (caducidad por trámites y caducidad del procedimiento), no resulta posible interpretar que las previsiones del Real Decreto 1945/1983, -en particular la contenida en el artículo 18.2- resultan aplicables, complementaria, supletoria o analógicamente a las infracciones tipificadas en la LCA, respecto de las previsiones de esta Ley, y de la Ley 30/1992 a la que aquélla se remite de forma expresa.

Añade que la incompatibilidad resulta, además, de la circunstancia de que los fines de una y otra regulación (del Real Decreto 1945/1983 y de la LCA) son sustancialmente distintos:

- El Real Decreto 1945/1983 tiene como objetivo principal mejorar la protección de los consumidores (en aquel momento, bastante precaria, como desgraciadamente vino a acreditar el llamado "síndrome tóxico"), en particular frente al «fraude, la adulteración, el abuso o la negligencia»,como señala su preámbulo. Se trata de una norma que se dirige a proteger a los ciudadanos frente a casos de intoxicación alimentaria en caso de fraude. Por el contrario, la LCA tiene como finalidad principal la de aumentar «la eficacia y competitividad del sector agroalimentario español y se reduzca el desequilibrio en las relaciones comerciales entre los diferentes operadores de la cadena de valor", sin perjuicio de que la existencia de una efectiva y real competencia justa redunde "en beneficio no sólo del sector, sino también de los consumidores"»(exposición de motivos y artículo 3.1). Por ello, conforme a su artículo 2.1, su ámbito de aplicación lo constituyen «las relaciones comerciales que se produzcan entre los operadores que intervienen en la cadena alimentaria desde la producción a la distribución de alimentos o productos alimenticios»,quedando fuera del mismo las relaciones con los consumidores (art. 5.c).

Ambas regulaciones tienen como elemento común los productos agroalimentarios, pero el Real Decreto 1945/1983 pone el foco en la protección de los consumidores, mientras que la LCA pone el foco en las relaciones comerciales entre los operadores de la cadena alimentaria. En esta medida, la LCA constituye una norma especial, aplicable con preferencia, en relación con las normas generales de protección de los consumidores, y no contiene remisión alguna al Real Decreto 1945/1983 sino a la Ley 30/1992 (artículo 22.3).

Continúa alegando la parte recurrente que, es cierto que el artículo 28 del Real Decreto 66/2015, de 6 de febrero, por el que se regula el régimen de controles a aplicar por la Agencia de Información y Control Alimentarios, previstos en la LCA, contenía una remisión al Real Decreto 1945/1983, pero se refería exclusivamente a las actuaciones en el ámbito de las obligaciones impuestas para el mantenimiento de los sistemas de información, seguimiento y análisis de los mercados oleícolas (aceites de oliva y aceitunas de mesa) y dicha remisión fue suprimida por el R.D. 368/2023, de 16 de mayo.

La STS 16 de julio de 2001 (aludida en el Auto de admisión del presente recurso) justifica la aplicación del Real Decreto 1945/1983 porque se infiere de su Disposición Final Segunda y se declara en el artículo 49 del Reglamento de la Denominación de Origen "Rioja" (aprobado por Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 3 de abril de 1991, por la que se otorga el carácter de calificada a la denominación de origen "Rioja" y se aprueba el Reglamento de la misma y su Consejo Regulador, BOE del 9 de abril de 1991).

En el caso de las infracciones tipificadas en la LCA, no existe remisión alguna al RD 1945/1983 en esta materia. La única remisión que existe es a la Ley 30/1992. Por esta razón, el criterio aplicado en la STS de 16 de julio de 2001 no es trasladable a las infracciones tipificadas en la LCA.

CUARTO.- El escrito de oposición.

La representación procesal de Frutas Romu, S.A., en su escrito de oposición, alega que la representación letrada de la Administración incurre en un error, puesto que no es lo mismo la caducidad del procedimiento sancionador regulada en el artículo 44.2 de la Ley 30/1992 (que no impide la incoación de un nuevo procedimiento), que la caducidad de la acción para sancionar, que es lo que realmente regula el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983.

Son institutos jurídicos distintos y, por tanto, uno no sustituye al otro. He aquí la clave de la directa aplicación de dicho precepto, que no ha sido derogado por ninguna normativa posterior.

Por ello, la sentencia recurrida en casación es conforme a Derecho, puesto que, en realidad, ante la falta de regulación de la caducidad de la acción para perseguir la infracción en la normativa especial en materia de cadena alimentaria (la Ley 12/2013 y el Real Decreto 66/2015 -así como en la normativa a la que éstas se remiten-), acude y aplica la norma general que sí regula dicha institución caducatoria ( artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983).

Entiende la parte recurrida que no hay la incompatibilidad entre las normas que denuncia el Abogado del Estado. El artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983 regula un supuesto muy distinto, y es imposible considerar que la regulación del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 desplaza la aplicación de aquel precepto.

El hecho de que la Ley 12/2013 y el Real Decreto 66/2015 no regulen el instituto de la caducidad de la acción, no implica que los procedimientos sancionadores derivados de dicha normativa carezcan de un plazo máximo legal para la persecución del ilícito administrativo.

La recurrente, ante dicho contexto normativo, aboga a que el vacío normativo respecto de la caducidad de la acción para perseguir las infracciones relativas a la Ley 12/2013 debe desembocar a que en ningún caso deba aplicase y, por ende, tampoco respetarse la caducidad de la acción; dejando al libre albedrio de la Administración el plazo máximo legal para la persecución de dichos ilícitos administrativos.

Invoca la parte recurrida distintas sentencias de Tribunales Superiores de Justicia y de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, y concluye que nos encontramos ante un reglamento de carácter sancionador que debe aplicarse a todo procedimiento sancionador, con independencia de las cuestiones sustantivas, esto es, al margen de los fines y principios sustantivos de cada normativa específica.

QUINTO.- La Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria.

La Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria ( LCA), establece en el artículo 2 su ámbito de aplicación, disponiendo en el apartado 1:

«La presente ley es de aplicación a las relaciones comerciales que se produzcan entre los operadores establecidos en España que intervienen en la cadena alimentaria desde la producción a la distribución de productos agrícolas o alimentarios.

También será de aplicación esta ley a las relaciones comerciales entre cualquiera de los operadores que intervienen en la cadena alimentaria cuando uno esté establecido en España y el otro en un Estado miembro, cuando no resulte de aplicación la legislación de otro Estado miembro.

Cuando uno de los operadores esté establecido en España y el otro no, deberá indicarse expresamente en el contrato a qué legislación se sujeta la relación comercial.

Con independencia de la legislación que resulte aplicable, cuando una de las partes esté establecida en España, y la otra en un Estado no miembro de la Unión, resultarán siempre de aplicación las prohibiciones contenidas en esta ley y el correspondiente régimen sancionador establecido para éstas en el título V».

La Ley regula en su Título V la Potestad sancionadora, estableciendo en su artículo 22 los principios generales. En el número 3 de dicho artículo dispone que «Serán de aplicación a las infracciones recogidas en esta Ley las reglas y principios sancionadores contenidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común».

Esta referencia debe entenderse hecha, a partir de 2 de octubre de 2016 a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Disposición final cuarta de esta Ley).

La LCA fue modificada por la Ley 16/2021, de 14 de diciembre. En el artículo 23 de la LCA, en su redacción aplicable en el presente supuesto, se tipificaban determinadas conductas como infracciones en materia de contratación alimentaria.

La Disposición adicional primera, apartado 1, de la LCA creó la Agencia de Información y Control Alimentarios (AICA), con la naturaleza de organismo autónomo, de acuerdo con lo previsto en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, con personalidad jurídico-pública diferenciada y plena capacidad de obrar. Se establecía que dicho organismo debía regirse por lo dispuesto en la citada ley y «las demás normas de aplicación».

Entre las funciones atribuidas a la AICA se encuentra la de (apartado 6 g)) «Iniciar de oficio el procedimiento sancionador que corresponda por las irregularidades que constate en el ejercicio de sus funciones que supongan incumplimientos de lo dispuesto en esta ley y, tras la correspondiente instrucción, proponer a la autoridad competente la resolución que proceda o, en su caso, formular denuncia ante la Comisión Nacional de la Competencia debidamente documentada».

En desarrollo de esta Disposición adicional primera de la Ley 12/2013, se dictó el Real Decreto 66/2015, de 6 de febrero, por el que se regula el régimen de controles a aplicar por la AICA. Su artículo 16 regula la iniciación y desarrollo de las actuaciones inspectoras, disponiendo en su apartado 5, en su redacción original, aplicable en el presente caso:

«El plazo máximo de finalización de las actuaciones será de seis meses, sin perjuicio de que, por circunstancias excepcionales o debido a la obstrucción de los controles por el inspeccionado, pueda prorrogarse este plazo por el Director de la Agencia a propuesta del inspector actuante, por un período no superior a tres meses improrrogables».

El Real Decreto 368/2023, de 16 de mayo, por el que se modificó el Real Decreto 66/2015, dio nueva redacción a este número 5, disponiendo que el plazo máximo será de nueve meses a contar desde que la Agencia se encuentre en posesión de toda la información precisa, «sin perjuicio de que, por circunstancias excepcionales o debido a la obstrucción de los controles por el inspeccionado, pueda prorrogarse este plazo por el Director de la Agencia a propuesta del inspector actuante, por un período no superior a tres meses improrrogables».

El artículo 27 regula las reglas generales de actuación, una vez finalizadas las actuaciones inspectoras por la AICA, entre ellas, en su número 1 d):

«En los casos en que la Agencia de Información y Control Alimentarios tenga conocimiento de presuntas infracciones conforme a lo dispuesto en la normativa reguladora de defensa de la competencia, o en materia de comercio de productos agroalimentarios, remitirá las actuaciones los organismos competentes o a los interesados, de acuerdo con los dispuesto en los artículos siguientes».

Y en el número 2 de dicho artículo establece:

«En el ejercicio de las competencia[s] que se han atribuido a la Agencia de Información y Control Alimentarios en materia de procedimiento sancionador y con el fin de salvaguardar los derechos de los posibles afectados, ésta actuará de conformidad con lo establecido al respecto por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto».

Como antes se ha razonado, la referencia a la Ley 30/1992, debe entenderse hecha ahora a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, según establece su Disposición final cuarta. El Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, fue derogado por la citada Ley.

El Real Decreto 66/2015, distingue las actuaciones en función de los diferentes incumplimientos. Así, para la denuncia por incumplimiento de lo dispuesto en la LCA, el artículo 30 regula las actuaciones, y establecía, respecto a su duración, en el número 4: «En el ámbito de las infracciones a la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria, cuya instrucción corra a cargo de la Agencia de Información y Control Alimentarios, O.A., el plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador y notificar la resolución expresa del mismo, será de seis meses».

Como puede verse, ninguna de las normas anteriores hace referencia al Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, en relación con la LCA. Así, el artículo 28.2 del Real Decreto 66/2015 disponía la aplicación, con carácter general, del Real Decreto 1945/1983, pero en los casos de presuntos incumplimientos en el ámbito de las obligaciones establecidas para la gestión y el mantenimiento del sistema de información de los mercados oleícolas (aceites de oliva y aceitunas de mesa). Este artículo 28 fue suprimido por el apartado dieciséis del artículo segundo del R.D. 368/2023, de 16 de mayo, por el que se modifica el Estatuto de la Agencia de Información y Control Alimentarios, O.A., aprobado mediante el R.D. 227/2014, de 4 de abril; y el R.D. 66/2015, de 6 de febrero.

SEXTO.- Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria.

Este Real Decreto tipifica infracciones sanitarias, infracciones en materia de protección al consumidor, infracciones en materia de defensa de la calidad de la producción agroalimentaria y otras infracciones. En su artículo 17 dispone que el procedimiento sancionador «se ajustará a lo establecido en el título VI, capítulo II , artículos 133 a 137, ambos inclusive, de la Ley de Procedimiento Administrativo ».

La Ley a la que se refiere este precepto es la de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, derogada posteriormente por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, derogada a su vez por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y por la Ley 40/2015, de la misma fecha, de Régimen Jurídico del Sector Público.

El artículo 18 del citado Real Decreto regula la prescripción y la caducidad. En el número 2 establece una modalidad de la caducidad, al disponer:

«Caducará la acción para perseguir las infracciones cuando, conocida por la Administración la existencia de una infracción y finalizadas las diligencias dirigidas al esclarecimiento de los hechos, hubieran transcurrido seis meses sin que la autoridad competente hubiera ordenado incoar el oportuno procedimiento.

A estos efectos, cuando exista toma de muestras, las actuaciones de la inspección se entenderán finalizadas después de practicado el análisis inicial.

Las solicitudes de análisis contradictorios y dirimentes que fueren necesarios, interrumpirán los plazos de caducidad hasta que se practiquen.»

La cobertura legal de este precepto viene reconocida por la Disposición final segunda de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, -derogada por el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, y al que se incorpora lo dispuesto en la Ley 26/1984- que preceptuaba: «A efectos de lo establecido en el capítulo IX, será de aplicación el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, sin perjuicio de sus ulteriores modificaciones o adaptaciones por el Gobierno».

Así lo ha declarado esta Sala Tercera en distintas sentencias, entre ellas, de 31 de octubre de 1991, 16 de diciembre de 1991, Rec. Apelación núm. 3329/1990, y de 29 de abril de 2009, Rec. 5124/2006.

Ahora bien, la aplicación del Real Decreto 1945/1983, y, concretamente del artículo 18.2, es únicamente en relación con las infracciones y sanciones tipificadas en la citada Ley 26/1984.

De no existir una previsión legal en este sentido, debe aplicarse la regulación del procedimiento sancionador contenida en la Ley 39/2015, y las normas aplicables al instituto de la caducidad en este tipo de procedimientos.

Concretamente, el Título IV de esta Ley establece las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común, y sus distintas fases, con las especialidades que recoge en cada trámite para los procedimientos de naturaleza sancionadora.

Y, respecto a la información y actuaciones previas, dispone en su artículo 55:

«1. Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

2. En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora las actuaciones previas se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.

Las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento».

No se establece plazo alguno para la realización de estas actuaciones, ni, por tanto, las consecuencias de un eventual exceso en dicho plazo, o, en su caso, en la iniciación del procedimiento sancionador como consecuencia de esas actuaciones previas.

SÉPTIMO.- La caducidad en el procedimiento administrativo sancionador.

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establecía en su artículo 42.1 la obligación de la Administración de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y de notificarla a los interesados.

El apartado 2 disponía:

«El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea».

Y, para el caso de que las normas reguladoras de los procedimientos no fijasen plazo, el apartado 3 disponía que sería el de tres meses, que en el caso de procedimientos iniciados de oficio se contarían desde la fecha del acuerdo de iniciación.

Por último, el artículo 44 establecía los efectos de la falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio (apartado 2), disponiendo:

«En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92»,

El apartado 3 de dicho artículo 92 disponía que la caducidad «no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.».

La Disposición derogatoria, apartado 3, establecía:

«Se declaran expresamente en vigor las normas, cualquiera que sea su rango, que regulen procedimientos de las Administraciones Públicas en lo que no contradigan o se opongan a lo dispuesto en la presente Ley».

Y la Disposición adicional tercera previa la adecuación de procedimientos:

«Reglamentariamente, en el plazo de dieciocho meses a partir de la entrada en vigor de esta Ley, se llevará a efecto la adecuación a la misma de las normas reguladoras de los distintos procedimientos administrativos, cualquiera que sea su rango, con específica mención de los efectos estimatorios o desestimatorios que la falta de resolución expresa produzca».

En materia sancionadora el desarrollo reglamentario se llevó a cabo con el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprobó el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora. Esta norma contemplaba la caducidad en su artículo 20 en los siguientes términos:

«6. Si no hubiese recaído resolución transcurridos seis meses desde la iniciación, teniendo en cuenta las posibles interrupciones de su cómputo por causas imputables a los interesados o por la suspensión del procedimiento a que se refieren los artículos 5 y 7, se iniciará el cómputo del plazo de caducidad establecido en el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ».

La remisión al artículo 43.4 de la Ley 30/1992 debía entenderse realizada al artículo 44 después de la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero.

Por tanto, de acuerdo con esta regulación, transcurridos seis meses desde la iniciación del procedimiento sancionador sin haberse dictado resolución se iniciaba el plazo de caducidad previsto en la norma reguladora del correspondiente procedimiento, que no podía exceder de 6 meses (salvo que una norma con rango de Ley estableciera uno mayor o así viniera previsto en la normativa comunitaria europea), o en caso de no fijar un plazo máximo la norma reguladora del procedimiento, era el de tres meses.

Esa era la regulación de la caducidad en los procedimientos sancionadores bajo la vigencia de la Ley 30/1992. No preveía una caducidad de la acción de la Administración para iniciar un procedimiento.

Una vez producida la derogación de la Ley 30/1992 y del Real Decreto 1398/1993, debe aplicarse a los procedimientos sancionadores la Ley 39/2015, a partir del día 2 de octubre de 2016. Su artículo 21 establece también la obligación de la Administración de dictar resolución expresa y notificarla, estableciendo igualmente en su apartado 2 que el plazo máximo en que debe notificarse la resolución será el fijado en la norma reguladora del correspondiente procedimiento, sin que pueda exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.

A falta de fijación de plazo en la norma reguladora de un procedimiento, el apartado 3 establece que será de tres meses y se contará, en los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

En cuanto a los efectos de la falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio, el artículo 25. 1 b) dispone:

«En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95».

La Disposición adicional primera de la Ley 39/2015, establece:

«1. Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales».

La cuestión que se considera de interés casacional para la formación de jurisprudencia en el presente caso consiste en fijar un criterio interpretativo en relación con el plazo de caducidad de la acción para perseguir las infracciones contemplado en el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983, concretamente, si es aplicable a las infracciones tipificadas en la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria.

Pues bien, como hemos expuesto anteriormente, la LCA remite en la actualidad, en cuanto al procedimiento sancionador, a la Ley 39/2015, y, en concreto, y respecto a la caducidad, contiene una previsión en el artículo 23.6 a), consistente en que en los procedimientos sancionadores cuya instrucción corresponda a la AICA el plazo máximo para resolver el procedimiento y notificar la resolución expresa es de diez meses. Esta ampliación del plazo no infringe el artículo 21.2 de la Ley 39/2015, que prevé un plazo máximo de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor, como sucede en la LCA.

Ese plazo de diez meses es el mismo que establece el artículo 30 del Real Decreto 66/2015, de 6 de febrero, por el que se regula el régimen de controles a aplicar por la AICA, previstos en la Ley 12/2013, en el ámbito de las infracciones tipificadas en esta Ley cuya instrucción corra a cargo de la AICA.

Respecto al plazo máximo, en general, de las actuaciones inspectoras previas (no de instrucción del procedimiento) por la AICA, el artículo 16.5 prevé un plazo máximo para su finalización de nueve meses.

Esta es la redacción vigente en la actualidad. Con anterioridad a la modificación de la LCA por la Ley 16/2021, de 14 de diciembre, no se establecía plazo máximo para la resolución del procedimiento. Pero sí lo hacía el Real Decreto 66/2015, estableciendo un plazo máximo de seis meses para la realización de actuaciones en caso de denuncias por incumplimiento de lo dispuesto en la LCA en su artículo 30, en la redacción aplicable al presente recurso. Así, el apartado 4 de dicho artículo disponía:

«En el ámbito de las infracciones a la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria, cuya instrucción corra a cargo de la Agencia de Información y Control Alimentarios, el plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador y notificar la resolución expresa del mismo, será de seis meses».

En la actualidad, y tras la modificación de dicho precepto operada por el Real Decreto 368/2023, se fija ese plazo en diez meses, que es el establecido por la LCA.

De cuanto hemos expuesto, puede concluirse que la Ley 12/2013 no contempla ningún tipo de caducidad por no iniciarse el procedimiento sancionador en determinado plazo. Sí lo hace el artículo 30 del Real Decreto 66/2015, en su artículo 30.3, al disponer:

«3. Caducará la acción para perseguir las posibles infracciones detectadas, cuando hubieran transcurridos doce meses sin que la Agencia hubiera incoado el oportuno procedimiento sancionador desde la emisión del informe de actuaciones de control establecido en el artículo 24».

Este artículo 30 ha sido redactado por el apartado uno del artículo único del R.D. 187/2026, de 11 de marzo, por el que se modifica el R.D. 66/2015, de 6 de febrero.

Por tanto, ni era de aplicación el Real Decreto 1945/1983, pues ni la Ley 12/2023 lo declara de aplicación, ni el referido Real Decreto es una norma con rango legal, excepto para el procedimiento sancionador previsto en la Ley 26/1984, que, como también se ha expuesto, le otorgó cobertura legal. Y, a partir de 14 de marzo de 2026 el Real Decreto 66/2015 ya prevé un supuesto de caducidad para el caso de no incoarse en plazo el procedimiento sancionador, por lo que tampoco procede acudir a otra norma distinta.

Por último, la sentencia de esta Sala de 16 de julio de 2001 se refería a una sanción por infracción prevista en el Reglamento de la Denominación de Origen Rioja y su Consejo Regulador, aprobado por Orden ministerial de 3 de abril de 1991. Se razona en la sentencia que el Real Decreto 1945/1983 es de aplicación porque se infiere de su Disposición Final Segunda y se declara en el artículo 49 del Reglamento de la Denominación de Origen, «sino además porque así lo viene declarando una corriente jurisprudencial de la que son exponente entre otras las Sentencias de este Tribunal Supremo de 9 Feb . y 7 Oct. 1998 , 20 Dic. 1999 y 22 Mar. 2001 ».

Se tiene en cuenta en esa doctrina que es aplicable el mencionado Real Decreto en materia de vinos, «precisamente para otorgar en dicha materia las mismas garantías que en los demás casos en que se impute una infracción referida a productos agroalimentarios».

En las fechas de esos pronunciamientos jurisprudenciales no existía la Ley 12/2013, ni la Ley 39/2015, y, además, la primera no se refiere exclusivamente a la materia agroalimentaria, que era el objeto de los asuntos allí planteados, concretamente el vino. El objeto de la LCA es establecer medidas de mejora del funcionamiento de la cadena alimentaria, y, si bien incide la regulación en el sector de la producción agroalimentaria, excede de ese ámbito, por lo que hemos de concluir que el criterio interpretativo mantenido en dichas sentencias no es de aplicación en este caso.

A la misma conclusión ha de llegarse respecto de la segunda de las sentencias de esta Sala que se invocan en la recurrida, STS de 14 de noviembre de 2012, Rec. 4152/2010, pues se trataba de una infracción prevista en Ley Orgánica de Protección de Datos de Carácter Personal, regulada en esta Ley, desarrollada por el Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre.

OCTAVO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional.

De acuerdo con lo hasta ahora razonado, la respuesta que debe darse a la cuestión de interés casacional suscitada es la siguiente:

«El plazo de caducidad de la acción para perseguir las infracciones contemplado en el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio , por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agro-alimentaria, no es aplicable a las infracciones tipificadas en la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria».

NOVENO.- Decisión del asunto litigioso.

Partiendo de lo anterior, y habiendo seguido la Sala de Madrid un criterio distinto a la respuesta que hemos dado a esta cuestión, procede casar la sentencia recurrida, y, toda vez que la Sala de instancia sólo se pronuncia sobre este motivo del recurso, no entrando a conocer del fondo del asunto, debemos acordar la retroacción de actuaciones, de conformidad con el artículo 93.1 LJCA, a fin de que dicha sala resuelva lo procedente sobre los motivos de forma o de fondo alegados en el recurso contencioso-administrativo, pero sin que pueda ya examinar, -ni por tanto, apreciar- la caducidad del procedimiento sancionador.

DÉCIMO.- Pronunciamiento sobre costas.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el artículo 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.