Sentencia Contencioso-Administrativo 408/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 480/2024 de 06 de abril del 2026

PRIMERO.- Objeto del presente recurso. Antecedentes fácticos relevantes.

La entidad Kaihopara Ski School, S.L. impugna en este recurso de casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Sección Segunda) en fecha 27 de octubre de 2023.

Como antecedentes fácticos relevantes para la resolución de este recurso que se infieren de las actuaciones y, singularmente, de los escritos de las partes debemos destacar los siguientes:

1) El 28 de octubre de 1988 el Ayuntamiento de Sallent de Gállego ("el Ayuntamiento") adjudicó, por concurso convocado el 3 de marzo de 1988, una concesión para "el uso privativo del monte de dominio público denominado Formigal para la enseñanza del esquí"a la "Escuela Española de Esquí de Formigal" ("EEE") por cincuenta años.

En el pliego de ese concurso se incluía como criterio valorativo el "arraigo territorial" (cláusula Tercera): "En la valoración de las ofertas que se presenten a este concurso, se considerará de modo preferente en empleo de personal de la localidad para la enseñanza del mencionado deporte. Por ello, en la oferta a presentar, deberá indicarse el personal que se emplea y si son o están empadronados en el municipio de Sallent de Gállego".

2) El acto de adjudicación de 28 de octubre de 1988 se impugnó por la entidad FORMIGAL, S.A. ante el TSJ de Aragón, que dictó sentencia desestimatoria el 21 de diciembre de 1989 por entender -en esencia- que la cláusula Tercera del pliego, a pesar de incurrir en desigualdad de trato, no vulneraba el principio constitucional de igualdad al "no resulta[r] arbitraria, sino acorde con las sustanciales modificaciones que en el modo de vida de las personas que viven o residen con habitualidad en Sallent de Gállego ha impuesto el deporte del esquí, que ha alterado su anterior "modus vivendi" fundado en la ganadería y lo ha desplazado hacia otras actividades para las que ha habido que preparar a quienes hasta la implantación de las estaciones de Esquí dedicaban su actividad a labores bien distintas".

3) La entidad Kaihopara se constituyó el 24 de octubre de 2019, incluyendo en su objeto la enseñanza del esquí. El 8 de noviembre de 2019 denunció a la EEE y al Ayuntamiento ante el Tribunal de Defensa de la Competencia de Aragón ("TDCA") por prácticas colusorias derivadas del "cierre de mercado" impuesto por la concesión.

Por Acuerdo de 29 de mayo de 2020, el TDCA archivó la denuncia, pero también analizó la concesión y concluyó que era contraria al Derecho UE a la igualdad y al libre establecimiento y prestación de servicios. Por ello:

(a) consideró "que la concesión en cuestión es inaplicable"y que "debe adecuarse a la normativa actual que le es de aplicación [...] Directiva de Servicios transpuesta [...] por la Ley 17/2009 [...] 25/2009 [...] 20/2013";

(b) recomendó expresamente al Ayuntamiento "que revise de oficio la concesión a favor de la Escuela de Esquí de Formigal, eliminando los aspectos de la misma restrictivos de la competencia, en particular su carácter exclusivo y excluyente";y

(c) invitó a Kaihopara a "requerirle directamente al Ayuntamiento que acomodara su actuación a la presente recomendación y [...] de conformidad con la ley lo revisara, y si ello no fuera así, podría acudirse a los órganos judiciales competentes para su conocimiento".

4) La entidad Kaihopara Ski School, S.L. formuló solicitud de revisión de oficio de los dos acuerdos mencionados dirigida al Ayuntamiento de Sallent de Gállego, que fue denegada por silencio negativo.

5) Contra la indicada desestimación presunta, la entidad interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Huesca, siendo inadmitido dicho recurso por sentencia de 15 marzo de 2023 por falta de legitimación activa de la demandante.

6) La citada entidad interpuso entonces recurso de apelación contra esa sentencia del Juzgado ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Sección Segunda), la cual dictó sentencia con fecha 27 de octubre de 2023 estimando parcialmente el recurso y revocando la sentencia apelada en el sentido de admitir la legitimación de la entidad apelante, pero desestimando el recurso en cuanto al fondo de la solicitud por apreciar la concurrencia de cosa juzgada (en virtud de la sentencia firme dictada por el TSJ de Aragón el 21 de diciembre de 1989).

4) Esta sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Aragón de 27 de octubre de 2023 es la que se impugna ahora en este recurso de casación.

SEGUNDO.- Los razonamientos de la sentencia impugnada.

A los efectos que ahora interesan, la sentencia dictada por la Sala de instancia efectúa los siguientes razonamientos en su Fundamento Sexto para rechazar la solicitud de la entidad recurrente en cuanto al fondo de la cuestión controvertida:

«SEXTO.-Centrado el objeto de esta alzada en los términos antes expuestos, y partiendo de la naturaleza y la finalidad del recurso de apelación que no puede considerarse como una mera reiteración de la primera instancia cuyo objeto sea la actuación administrativa impugnada en el correspondiente proceso sino como un proceso especial de impugnación de una resolución judicial cuyo objeto es la sentencia dictada en primera instancia, procede significar que la parte apelante actora efectivamente realiza una serie de críticas a la sentencia por entender que la misma, en lo más sustancial, incurre en una errónea apreciación de la concurrencia de la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo del artículo 69. c) de la Ley 29/1998, al tratarse la resolución administrativa recurrida de un acto administrativo susceptible de impugnación jurisdiccional.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 85.10 de la Ley 29/1998, no cabe sino entrar a resolver el mismo en esta alzada por la Sala el fondo de asunto, lo que se acomete a continuación.

El suplico de la demanda de apelación, reproduciendo lo solicitado en primera instancia, se expresa en los siguientes términos:

"1º) Anule, por no ser conforme a Derecho y nulo el acto administrativo recurrido, esto es, la desestimación presunta de la solicitud de revisión de oficio de 4 de junio de 2020, copia de la cual se acompaña como Documento 1 del escrito de interposición, por la que solicitaba al Ayuntamiento de Sallent de Gállego la revisión de oficio y la declaración de nulidad de los siguientes actos administrativos:

-Acto del Ayuntamiento de Sallent de Gállego de fecha 3 de marzo de 1988 de aprobación del "Pliego de Condiciones administrativas que ha de regir el concurso convocado por este ayuntamiento para adjudicar el uso privativo del monte de dominio público denominado Formigal de esta localidad, para la enseñanza del deporte del esquí"

-Acto de fecha 28 de octubre de 1988 de Adjudicación de la concesión de uso privativo del monte de dominio público denominado Formigal de esta localidad, para la enseñanza del deporte del esquí, a la entidad "Escuela Española de Esquí de Formigal"

2º) Declare, como situación jurídica individualizada:

2º.1. La procedencia de la revisión de oficio y la declaración de nulidad de los actos referidos en el Pedimento 1º, es decir:

-Del Acto del Ayuntamiento de Sallent de Gállego de fecha 3 de marzo de 1988 de aprobación del "Pliego de Condiciones administrativas que ha de regir el concurso convocado por este ayuntamiento para adjudicar el uso privativo del monte de dominio público denominado Formigal de esta localidad, para la enseñanza del deporte del esquí"

-Y del Acto del Ayuntamiento de Sallent de Gállego de fecha 28 de octubre de 1988 de Adjudicación de la concesión de uso privativo del monte de dominio público denominado Formigal de esta localidad, para la enseñanza del deporte del esquí, a la entidad "Escuela Española de Esquí de Formigal"

2º.2. Subsidiariamente a lo anterior, para el supuesto de que no se estime procedente la solicitud del Pedimento 2º.1. anterior: declare la inaplicabilidad, por ser contrarios a Derecho europeo, de los actos administrativos identificados en el Pedimento 2º.1. anterior; y, para el supuesto de que considere improcedente declarar la inaplicabilidad total de dichos actos, declare de forma parcial, con relación a los supuestos efectos excluyentes de la concesión a favor de la EEE, declarando que dicha concesión no tiene, o que ha dejado de tener, el supuesto efecto de impedir que terceros distintos de la EEE ofrezcan servicios de enseñanza del esquí en el MUP 300 (esto es, en la estación de esquí de Formigal).

2º.3. En todo caso, conforme a lo dispuesto por el artículo 71.1.d) de LJCA , para el supuesto de que se estime la solicitud de declaración de nulidad contenida en el Pedimento 1º, declare la obligación de la Administración demandada de resarcir a Kaihopara los daños y perjuicios ocasionados por la desestimación presunta de la solicitud de revisión de oficio de 4 de junio de 2020, y condene a la Administración demandada a indemnizar a Kaihopara la cantidad que se determine en ejecución de sentencia con arreglo a las siguientes bases:

2º.3.1. Importe mínimo: 32.000 euros.

2º.3.3. Importe adicional (a sumar al mínimo del Pedimento2º.3.1. anterior), calculado como la suma de:

2º.3.3.1. El importe a percibir por contratos de patrocinio que Kaihopara haya perdido desde el día 5 de diciembre de 2020, hasta el momento en que se dicte sentencia firme.

2º.3.3.2. Los beneficios dejados de ofrecer por Kaihopara como consecuencia de la imposibilidad de prestar clases de esquí en Formigal desde el día 5 de diciembre de 2020, hasta el momento en que se dicte sentencia firme, calculados por uno de los dos siguientes métodos:

2º.3.3.2.1.) Beneficio anual por clases de esquí obtenido por la EEE en cada año que pase desde el día 5 de diciembre de 2020, hasta el momento en que se dicte sentencia firme, multiplicado por un 50%.

2º.3.3.2.1.) Subsidiariamente, para el supuesto de que los datos de los beneficios anuales por clases de esquí obtenidos por la EEE no fueran facilitados por esta última: beneficio anual medio obtenido por la EEE resultante de los datos del Acuerdo del TDCA de 29 de mayo de 2020 (16.939,66 euros por cada temporada), multiplicado por el número de años que pasen desde el día 5 de diciembre de 2020, hasta el momento en que se dicte sentencia firme, multiplicado por un 50%.

3º) Condene a la Administración demandada al pago de las costas de este procedimiento"

En el relato fáctico que se relaciona en el fundamento de derecho tercero de la presente resolución se reseña la sentencia de fecha 21 de diciembre de 1989 que desestimó el recurso jurisdiccional interpuesto contra la adjudicación por parte del Ayuntamiento de Sallent de Gállego, confirmada en reposición, a la Escuela Española de Esquí de Formigal del uso privativo del monte de dominio público denominado Formigal de dicha localidad, para la enseñanza del deporte del esquí.

Resulta oportuno recodar lo declarado por la sentencia 1555/2019, de 11 de noviembre de la Sala Tercera del Tribunal Supremo --recurso contencioso-administrativo 164/2018, F.J. 2º-- que " (...) en línea de principio, no cabe sino reconocer (...) que, habiendo sido un acto administrativo revisado jurisdiccionalmente, la conformidad a derecho o no de dicho acto es cosa juzgada material que resulta intangible salvo por la vía del recurso de revisión de sentencias firmes contemplado en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción ",actual artículo 106 LPAC. Ello equivale a afirmar que, en principio, la Administración no puede proceder a la revisión de oficio de un acto administrativo cuya validez ha sido enjuiciada y declarada por sentencia firme. No obstante, la propia sentencia de 11 de noviembre de 2019 admite, en consonancia con lo que alegaba la parte allí recurrente, que "(...) no cabe efectuar afirmaciones terminantes sobre el alcance de la cosa juzgada, sino que es preciso "acometer caso por caso un examen analítico de las cuestiones jurídicas realmente tratadas en la sentencia firme originaria para verificar si se alza en obstáculo para la revisión de oficio de un acto administrativo allí enjuiciado".

Las partes demandadas en el procedimiento entienden que no cabe, por vía de revisión de oficio, declarar la nulidad de un acto cuya validez ha sido enjuiciada y declarada por sentencia firme

Dicha causa de inadmisibilidad se proyecta sobre las pretensiones de la apelante que han sido expuestas.

Y si analizamos la pretensión que fue resuelta en sentido desestimatorio por la sentencia núm. 982/1989, de fecha 21 de diciembre de 1989 es idéntica a lo pretendido en el recurso del que deriva la presente apelación.

En efecto, en la sentencia de 21 de diciembre de 1989 se examinaron los acuerdos del Ayuntamiento de Sallent de Gállego, de 21 de octubre y 21 de diciembre de 1.988, el primero de los cuales acordó -y el segundo confirmó en reposición- "... adjudicar a la Escuela Española de Esquí de Formigal el uso privativo del monte de dominio público denominado Formigal de esta localidad, para la enseñanza del deporte del esquí" sobre la base de, por un lado, la causa de nulidad alegada por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido del artículo 47.1 c) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, aplicable ratione temporis y, por otro lado, la infracción del principio de igualdad en la aplicación de la ley y prohibición de discriminación del artículo 14 CE.

La reciente sentencia 143/2023, de 7 de febrero de 2023, recuerda lo declarado por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en sentencia 1555/2019, de 11 de noviembre --recurso contencioso-administrativo 164/2018, F.J. 2.º--.

De otro lado, la jurisprudencia de la Sala Primera en las sentencias 199/2020, de 25 de mayo (casación e infracción procesal 51/2015, F.J. séptimo.2) y 137/2021, de 11 de marzo (casación e infracción procesal 1751/2017, F.J. segundo), señala que el efecto prejudicial de la cosa juzgada se vincula ante todo al fallo; y si bien también puede extenderse a los razonamientos de la sentencia, será únicamente cuando constituyan la ratio decidendi de la resolución. Pues bien, esto sucede en el caso que estamos examinando, donde, insistimos, la sentencia de 21 de noviembre de 1998 confirmó la concesión a la EEEF el uso privativo del monte Formigal para la enseñanza del esquí

Así, en la sentencia de fecha 21 de julio de 2003, dictada en el recurso de casación núm. 7913/2000, cabe leer que "[...] el mandato constitucional del artículo 118 de la CE , que proclama la obligación de cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, rige también para las Administraciones públicas y supone un límite para la revisión de oficio regulada en el artículo 102 de la Ley 30/1992 -LRJ-PAC -; dicho de otra manera, la necesaria armonización entre aquel precepto constitucional y este último artículo 102 que acaba de mencionarse impone declarar que no es jurídicamente viable instar una revisión por causas de nulidad de pleno derecho cuando tales causas ya hayan sido planteadas y desestimadas en un proceso jurisdiccional decidido por sentencia firme".A lo que añade a continuación que "Vale la pena subrayar que ese respeto de lo resuelto en una sentencia judicial que haya adquirido firmeza, además constituir el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva ( art. 24 CE ), es una exigencia del principio de seguridad jurídica también constitucionalmente proclamado ( art. 9.3 CE )".

Una interpretación de los artículos 106 LPAC y artículo 222 de la Ley de Enjuiciamiento Civil sobre el alcance del efecto positivo de la cosa juzgada, conduce a declarar que, habiendo recaído sentencia firme acerca de la conformidad a derecho una concesión, con independencia de si la misma en la actualidad y conforme la jurisprudencia del TJUE lo que, en su caso, será objeto del recurso interpuesto contra el acuerdo del TDCA de fecha 29 de mayo de 2020 respecto a los aspectos de la competencia, la revisión de oficio de dicho acto resulta impedida por el efecto positivo de la cosa juzgada derivados de aquella sentencia cuando, como sucede en el caso que se examina, la resolución judicial se pronunció en el sentido de confirmar la legalidad la cláusula tercera del pliego de condiciones y, por ende, estimó conforme a derecho los decretos de la Corporación municipal que otorgaba la concesión administrativa para la enseñanza del deporte de esquí, lo contrario supondría que bastaría alegar un nuevo argumento o motivo para cuestionar cualquier sentencia firme, con quiebra del principio de seguridad jurídica.

Distinto pronunciamiento se hubiera producido si el primer recurso hubiera sido inadmitido, que no es el caso, sin entrar en el fondo, como así lo recuera la sentencia de 4 de julio de 2023 --rec.6486/2021--.

De lo razonado resulta que procede la estimación parcial de la presente apelación únicamente en el sentido de apreciar la legitimación de la entidad, desestimando el resto de las pretensiones ejercitadas.»

TERCERO.- El auto de admisión y la cuestión de interés casacional suscitada.

El auto de admisión dictado por la Sección Primera de esta Sala Tercera en fecha 11 de septiembre de 2024 declaró que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en "determinar si la cosa juzgada (concretamente su efecto positivo) impide la revisión de oficio de un acto administrativo firme judicialmente (en el caso suscitado, una concesión), al entenderse que la sentencia recaída -con carácter firme- ya entró a resolver sobre la conformidad a derecho del acto cuya revisión de oficio se pretende, y ello con independencia de que se plantee la vulneración de la jurisprudencia del TJUE sobrevenida con posterioridad a la sentencia firme que lo avaló."

Dicho auto identificó como normas que, en principio, deberían ser objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia pudiera extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, las siguientes: los artículos 222 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ( LEC), 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y 4.3 del Tratado de la Unión Europea (TUE).

CUARTO.- El escrito de interposición de Kaihopara Ski School, S.L.

La parte recurrente alega en su escrito de interposición -en esencia- las siguientes infracciones en que habría incurrido la sentencia impugnada:

1) Infracción del artículo 222 de la LEC por concluir que la revisión de oficio está impedida por el efecto positivo de cosa juzgada, aunque no concurren dos de las tres identidades legalmente exigibles: (a) la subjetiva, ya que Kaihopara no fue parte en el proceso de la STSJA 21/12/1989, ni existe disposición legal que extienda a ella la cosa juzgada; y (b) la causal, ya que la causa petendi de la revisión instada es distinta a la del litigio de la STSJA 21/12/1989, pues descansa en la vulneración del Derecho UE, no sólo puntual, sino también a futuro y con perjuicio para terceros, y deriva, además, de hechos posteriores que no pudieron ser alegados en el pleito originario (las SSTJUE acreditativas de la vulneración del Derecho UE por cláusulas de "arraigo territorial", como la Tercera del pliego).

2) Infracción del artículo 106 de la LPAC por: (a) ignorar que su redacción no excluye la revisión de oficio de actos confirmados por sentencia firme; y (b) por no apreciar que sí es posible esa revisión, aun con sentencia firme, cuando ésta se dictó en un proceso en el que no podía ser parte el solicitante de la revisión del acto, o cuando no abordó ciertas cuestiones determinantes de la nulidad del acto (en nuestro caso, la infracción del Derecho UE).

3) Infracción del artículo 4.3 del TUE ,relativo al principio de cooperación leal. Conforme a este artículo "Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión".Ello impone la obligación de revisar de oficio un acto administrativo avalado por sentencia firme, para tomar en consideración la interpretación del Derecho UE efectuada con posterioridad por el TJUE, y más cuando el acto vulnera el Derecho UE no sólo puntualmente, sino a futuro. Así lo estableció la STS 1016/2020, de 16 de julio (RC 810/2019) y este razonamiento se reiteró por la STS 1636/2020 de 1 de diciembre (RC 3857/2019).

Sin embargo, la sentencia recurrida no ha eliminado las consecuencias ilícitas de la violación del Derecho UE, sino que las ha mantenido al concluir que la STSJA de 21 de diciembre de 989 impide la revisión de oficio, a pesar de que la doctrina posterior del TJUE evidencia tanto esa vulneración como la posibilidad de revisión. Y por ello ha vulnerado el artículo 4.3. TUE.

4) Infracción de la jurisprudencia del TJUE.Y, singularmente, de la STJUE de 13/1/2004, asunto C-453/00, Kühne & Heitz NV c. Produktschap voor Pluimvee en Eieren, ECLI: EU:C:2004:17 ("Kühne");también de la STJUE de 3/9/2009, Asunto C-2/08, Amministrazione dell'Economia e delle Finanze y Agenzia delle entrate contra Fallimento Olimpiclub Srl, ECLI: EU:C:2009:506 ("Olimpiclub");y, asimismo, de la STJUE de 10/7/2014, asunto C-213/13, Impresa Pizzarotti & C. SpA c. Comune di Bari y otros, [ECLI: EU:C:2014:2067] ("Pizzarotti").

Y, tras argumentar dichas infracciones, precisa la parte recurrente el sentido de las pretensiones que deduce y de los pronunciamientos que solicita, suplicando a la Sala la estimación del recurso en los términos indicados en el Antecedente de Hecho Quinto de esta sentencia.

QUINTO.- El escrito de oposición del Ayuntamiento de Sallent de Gállego.

El Ayuntamiento de Sallent de Gállego se opone a las alegaciones y pretensiones de la parte actora señalando en su escrito -en síntesis- lo siguiente:

1) Como alegación previaaduce esta parte recurrida la necesidad de revisar de oficio la falta de legitimación activa de la recurrenteapreciada en la sentencia de primera instancia y revocada en la sentencia de segunda instancia, como requisito procesal para la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo al amparo del artículo 69.b) LJCA.

Y alega al respecto que la Sala "a quo"considera que los razonamientos del juzgado de primera instancia "resultan restrictivos en exceso del ámbito de tal interés legítimo y con ello del acceso a la justicia"(vid. FJ 5 final), pero no entra a valorar el concreto beneficio, utilidad o ventaja que la eventual estimación del recurso reportaría a la recurrente, como sí lo hizo el juzgador de instancia.

2) Respecto de la alegación de infracción del artículo 222 de la LEC señala esta parte que, contrariamente a lo que se afirma por la recurrente, la aplicación del instituto de la "cosa juzgada" como límite respecto el ejercicio de la revisión de oficio no se sustenta única y exclusivamente en la aplicación del artículo 222 LEC, sino que, dada sus especialidades, requiere de un enfoque específico en aplicación del mandato del artículo 118 CE, centrado en la identidad entre las causas de nulidad tratadas en la sentencia firme precedente y las causas invocadas en la revisión de oficio, como así lo indica la sentencia TS de fecha 2 de marzo de 2020 (recurso n.º 3466/2017).

En esta línea y más claramente, la STS de 18 de julio de 2007 (recurso n.º 347/2005) niega que la revisión de oficio pueda versar sobre causas de nulidad sobre las que ya existe sentencia firme; y semejante es el pronunciamiento de la STS de 23 de abril de 2007 (recurso n.º 2378/2002).

En las sentencias citadas la apreciación de la "cosa juzgada" NO se sustenta en los requisitos previstos en el artículo 222 LEC cuya infracción se denuncia y que establece la concurrencia de la triple identidad de sujetos, objeto o pretensiones y causa de pedir, sino que se hace descansar fundamentalmente en la concurrencia de la identidad en la causa de pedir con independencia de la persona interesada, esto es, la existencia de "cosa juzgada" se fundamenta en exclusiva en la identidad de las causas de nulidad invocadas en la sentencia firme respecto de las invocadas en la revisión de oficio. Y ello por cuanto el objeto de enjuiciamiento en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dista del objeto de la Jurisdicción Civil para el cual rige con carácter preferente la LEC, pues tratándose su objeto de actos administrativos como actos unilaterales emanados de las Administraciones Públicas con una pluralidad de posibles interesados titulares de intereses legítimos, debe reforzarse la posición institucional del sujeto del cual emanan los actos, de tal manera que en primacía del principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE, sea limitada la posibilidad de que los actos sean susceptibles de forma permanente de revisarse en función de la voluntad que en cada momento tengan los eventuales interesados existentes o inclusive futuros, como ha sucedido en el presente caso.

En este sentido, la doctrina del Tribunal Constitucional hace hincapié en que el instituto de la "cosa juzgada" no debe circunscribirse al estricto cumplimiento de la cosa juzgada formal -regulada en el artículo 222 LEC- sino también en el marco de procesos que examinan cuestiones que guardan con aquélla una relación de estricta dependencia, aunque no sea posible apreciar el efecto mencionado de cosa juzgada, citando a tal efecto la STC (Pleno) n.º 113/2012, de 24 de mayo.

En consecuencia, considera esta parte recurrida que el criterio que debería fijarse en la resolución del presente recurso es la de mantener la doctrina jurisprudencial precedente y reforzarse en el sentido de que para aplicar la causa de inadmisibilidad por "cosa juzgada" del artículo 69.d) LJCA no resulta de aplicación lo previsto en el artículo 222 LEC, sino que ha de estarse a si concurre la identidad de las causas de nulidad tratadas en sentencia firme respecto de las causa de nulidad invocada en una revisión de oficio posterior.

3) En cuanto a la infracción del artículo 4.3 TFUE relativo al principio de cooperación leal y de la jurisprudencia del TJUE,considera esta parte recurrida que la infracción denunciada por la recurrente no resulta relevante para el enjuiciamiento del asunto, por cuanto no resulta decisiva respecto de las pretensiones ejercitadas en la demanda, al no apreciarse que los actos municipales objeto de revisión infrinjan las normas comunitarias alegadas por la recurrente y la jurisprudencia interpretativa del TJUE.

Y señala que en el año 1988 NO existía en el ámbito de la actividad económica de la enseñanza del esquí legislación europea en forma de reglamento o directiva comunitaria (ni su transposición al ordenamiento español) de desarrollo de las libertades de establecimiento y prestación de servicios sobre la cual exigir su cumplimiento y permitir denunciar la prohibición general de discriminación por razón de la nacionalidad. Como se sabe, hasta la aprobación de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, conocida como "Directiva Bolkestein", la Unión Europea no hizo uso de las facultades de aprobación de legislación de desarrollo de un modo general de las libertades comunitarias de establecimiento y prestación de servicios; y como se sabe dicha Directiva fue transpuesta al ordenamiento español mediante la Ley 7/2009, de 23 de noviembre, es decir, claramente con posterioridad al dictado de los actos objeto de revisión. También invocó la aplicación de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, sobre garantías de la unidad de mercado, que claramente también es de fecha posterior.

En consecuencia, la actuación administrativa objeto de revisión emitida en 1988 es anterior a la legislación europea sobre esta materia de la cual pueda predicarse un posible incumplimiento de la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad, de modo que NO puede denunciarse la infracción de las libertades comunitarias de establecimiento y prestación de servicios.

Asimismo, y ello no es un dato irrelevante sino todo lo contrario, la legislación nacional invocada que desarrolla la Directiva 2006/123/CE, carece de regulación de carácter transitorio en relación con situaciones jurídicas vigentes en el momento de su respectiva entrada en vigor y constituidas con anterioridad, y mucho menos contiene disposiciones con efectos retroactivos sobre dichas situaciones preexistentes. Por ello, la invocación que realiza la recurrente para apoyar sus pretensiones de revisión de los actos administrativos dictados en 1988 es manifiestamente improcedente y contraria a Derecho, por directa aplicación de la regla de eficacia general del ordenamiento jurídica contenida en el artículo 2.3 del Código Civil, que simple y llanamente dice: "las leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren lo contrario".Por tanto, la legislación vigente en la actualidad y aprobada con posterioridad a 1988 es inaplicable a los actos que la sociedad demandante pretende revisar con sujeción a la pretendida infracción "ex post facto"de dicha legislación, por carecer ésta de normas que regulen el carácter retroactivo de las mismas, ni tampoco un régimen de derecho transitorio específico.

Concluye señalando que, por ello, esta Sala debería declinar el conocimiento del motivo planteado o, subsidiariamente, declarar que la eventual fijación de doctrina al respecto no tiene trascendencia para la resolución de las pretensiones deducidas en la demanda.

Y, con base en lo expuesto, solicita la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia impugnada.

SEXTO.- El escrito de oposición de la Escuela Española de Esquí de Formigal S.C.

Esta parte recurrida también se opone en su escrito a las alegaciones y pretensiones de la recurrente, señalando -en esencia- lo siguiente:

1) En relación con la supuesta infracción del artículo 222 de la LEC ,indica que, efectivamente no hay identidad subjetiva, pero es absolutamente pacífico que la pretensión formulada por la recurrente en los presentes autos es exactamente la misma que fue ya resuelta en la sentencia n.º 982/1989 dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Aragón el 21 de diciembre de 1989; y debería ser igualmente pacífico que la causa de pedir aducida de contrario no invalida el efecto positivo de la cosa juzgada.

En este sentido, la causa de pedir que alega Kaihopara, que descansaría en los pronunciamientos posteriores del Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea, ya se ha acreditado que éstos no pueden ser de aplicación al supuesto que nos ocupa.

El derecho comunitario no contempla normativa alguna en relación con la cosa juzgada remitiéndose a los derechos de los Estados miembros. Pues bien, el derecho nacional, español en este caso, no contempla situaciones idénticas o similares a las aducidas en estrujamientos recogidos en el recurso.

2) En relación con una supuesta infracción del artículo 106 de la ley 39/2015 ,procede hacer constar que, efectivamente, dicho artículo permite la revisión de los actos administrativos, si bien el ejercicio de esa revisión está limitado por el artículo 110 del mismo cuerpo legal. Si el artículo 110 impide la revisión de oficio por suponer dicha acción un ejercicio contrario a la ley o al derecho de los particulares, no cabe hablar de que la sentencia recurrida vulneró el artículo 106; al contrario, si se hubiera determinado la necesidad de revisar el acto administrativo original, sí que se habría quebrantado tanto el principio de la tutela judicial efectiva como la obligación de cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los jueces y tribunales; y también se habría infringido el derecho de los particulares al respeto de los derechos adquiridos.

3) Las supuestas infracciones de la jurisprudencia del TJUE no son tales,por cuanto que los referidos pronunciamientos se refieren a situaciones distintas y a ordenamientos jurídicos procesales distintos al español, que es quien debe resolver la cosa juzgada. Es pacífico que nuestro ordenamiento jurídico no prevé la revisión de sentencias firmes por supuestas vulneraciones del derecho de la Unión.

Y, con base en lo expuesto, solicita de esta Sala que dicte sentencia inadmitiendo el recurso.

SÉPTIMO.- Rechazo de la causa de inadmisibilidad alegada por el Ayuntamiento de Sallent de Gállego.

Antes de abordar el análisis del fondo del asunto debemos rechazar la alegación formulada por el citado Ayuntamiento en su escrito de oposición, que pretende que declaremos que la sentencia impugnada no se ajustó a Derecho al admitir la legitimación activa de la entidad recurrente, toda vez que dicha pretensión resulta incoherente con la situación procesal del Ayuntamiento en este recurso de casación, en el que ha comparecido en calidad de parte recurrida.

OCTAVO.- Consideraciones generales.

Antes de dar respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión estimamos conveniente efectuar las siguientes consideraciones:

A) El Derecho de la UE no establece una regulación del sistema de aplicación del principio de cosa juzgada, remitiéndose a las legislaciones nacionales de los Estados miembros.

Así puede deducirse, entre otras, de la STJUE de 3 de septiembre de 2009 (Asunto C-2/08 Olimpiclub), y de la STJUE de 10 de julio de 2014 (Asunto C-213/2013 Pizzarotti) que, en sus Considerandos 24 y 54, respectivamente, recordaron expresamente que "a falta normativa de la Unión en la materia, el sistema de aplicación del principio de fuerza de cosa juzgada se rige por el ordenamiento jurídico de los Estados miembros, en virtud del principio de autonomía procesal de éstos (...)".

B) En nuestro ordenamiento, el artículo 222 de la LEC se refiere a la "Cosa juzgada material".

Con base en dicho precepto se ha formulado la doctrina sobre los requisitos que deben concurrir para que la cosa juzgada material despliegue su eficacia, señalando que debe existir una triple identidad: subjetiva (mismas partes), objetiva (mismo objeto) y de causa de pedir (mismo fundamento).

Esta doctrina ha diferenciado entre dos efectos de la cosa juzgada, que nace de las sentencias firmes, tendentes ambos a garantizar la efectividad del principio de seguridad jurídica: el efecto negativo, que evita el doble enjuiciamiento al impedir que se vuelva a juzgar un asunto idéntico (con las mismas partes, objeto y causa); y el efecto positivo, que vincula en el futuro al mismo tribunal o a otros a respetar lo ya resuelto en casos anteriores, evitando así la posibilidad de que se dicten sentencias contradictorias.

Pero, conviene precisar que el objeto de enjuiciamiento en la jurisdicción contencioso-administrativa no resulta exactamente coincidente con el de la jurisdicción civil, lo que justifica -entre otras razones- que en aquélla la LEC se aplique de forma supletoria y en ésta de manera preferente.

Por eso, con carácter general consideramos razonable que, en el ámbito contencioso-administrativo, ante la posibilidad de que aparezcan a lo largo del tiempo una pluralidad de sujetos afectados en sus intereses legítimos por un acto administrativo (como puede ser el de adjudicación de una concesión por cincuenta años), se refuerce el principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 CE) y, en consecuencia, se limite adecuadamente la posibilidad de que aquel acto, cuya conformidad a Derecho fue declarada en su momento mediante sentencia firme dictada en un recurso contencioso-administrativo, pueda volver a ser impugnado y revisado por la sola voluntad de quienes en el futuro pudieran aparecer como nuevos interesados en dicha revisión o por quienes, habiendo ya intervenido en la impugnación anterior, pretendan impugnar de nuevo con argumentos distintos a los empleados en la primera ocasión.

C) El ordenamiento jurídico español no prevé la revisión de sentencias firmes por supuestas vulneraciones del Derecho de la Unión Europea.

Al respecto, el artículo 102 LJCA establece:

«1. Habrá lugar a la revisión de una sentencia firme:

a) Si después de pronunciada se recobraren documentos decisivos, no aportados por causa de fuerza mayor o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado.

b) Si hubiere recaído en virtud de documentos que, al tiempo de dictarse aquélla, ignoraba una de las partes haber sido reconocidos y declarados falsos o cuya falsedad se reconociese o declarase después.

c) Si habiéndose dictado en virtud de prueba testifical, los testigos hubieren sido condenados por falso testimonio dado en las declaraciones que sirvieron de fundamento a la sentencia.

d) Si se hubiere dictado sentencia en virtud de cohecho, prevaricación, violencia u otra maquinación fraudulenta.

2. Asimismo se podrá interponer recurso de revisión contra una resolución judicial firme cuando el Tribunal Europeo de Derechos Humanos haya declarado que dicha resolución ha sido dictada en violación de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y sus Protocolos, siempre que la violación, por su naturaleza y gravedad, entrañe efectos que persistan y no puedan cesar de ningún otro modo que no sea mediante esta revisión, sin que la misma pueda perjudicar los derechos adquiridos de buena fe por terceras personas.

3. En lo referente a legitimación, plazos, procedimiento y efectos de las sentencias dictadas en este procedimiento de revisión, regirán las disposiciones de la Ley de Enjuiciamiento Civil. No obstante, sólo habrá lugar a la celebración de vista cuando lo pidan todas las partes o la Sala lo estime necesario.

4. La revisión en materia de responsabilidad contable procederá en los casos establecidos en la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas».

Del tenor literal del referido artículo cabe inferir sin dificultad que el legislador ha querido acotar los supuestos de revisión de sentencias firmes a casos tasados y verdaderamente excepcionales, por lo que la interpretación de este precepto debe hacerse de manera estricta y no extensiva.

Esta conclusión se refuerza si atendemos al hecho de que el legislador (en virtud de la reforma operada por la Ley Orgánica 7/2015) sí ha incluido expresamente entre los supuestos de revisión de sentencias firmes el de aquellas sentencias respecto de las cuales el Tribunal Europeo de Derechos Humanos haya declarado que han sido dictadas en violación de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y sus Protocolos (en determinadas condiciones); de tal manera que, cabe colegir que si el legislador hubiera querido que una inclusión semejante se produjese respecto de las sentencias que vulnerasen el Derecho de la UE, así lo habría hecho y, sin embargo, esto no ha ocurrido.

En este sentido se ha pronunciado también la Sala Primera de este Tribunal Supremo en la STS n.º 81/2016, de 18 de febrero (REV 67/2013) cuyo Fundamento Cuarto resulta singularmente relevante en este caso a efectos interpretativos:

«CUARTO.- La posibilidad de revisión de una sentencia firme a consecuencia de una sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de fecha posterior.

1.-Este problema ha sido sometido a consideración del propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea, generalmente mediante el planteamiento de cuestiones prejudiciales por los órganos judiciales nacionales. El primer pronunciamiento del Tribunal Europeo tuvo lugar en la sentencia de 13 de enero de 2004 (C-453/00), caso Kühne & Heitz.La cuestión de fondo se refería a la posibilidad de revisar un acto administrativo firme (de naturaleza tributaria) como consecuencia de una sentencia posterior del TJUE, concretamente, la sentencia del caso Voogd Vleesimport en -export,C-151/93 . La respuesta del TJUE fue afirmativa, siempre y cuando la legislación nacional permita tal revisión de un acto administrativo firme. Esta doctrina fue reiterada en dos casos similares, en las sentencias de 12 de febrero de 2008, asunto C-2/06, caso Kempter ,y 13 de marzo de 2008, asunto C-383/06, caso Vereniging.

2.-Por el contrario, cuando se trató de revisar una sentencia firme, el Tribunal, en la sentencia de 16 de marzo de 2006, asunto C-234/04, caso Kapferer ,sostuvo, tras resaltar la importancia de la cosa juzgada en un sistema presidido por el valor de la seguridad jurídica, que el Derecho comunitario no impone la revisión de las sentencias firmes cuando tal posibilidad no está prevista en la normativa procesal nacional (como sucedía en el país del que provenía el asunto, Austria). Al mismo tiempo, recordó que las legislaciones procesales internas deben respetar los principios de equivalencia y efectividad.

3.-La sentencia de 3 de septiembre de 2009, asunto C-2/08, caso Olimpiclub ,no trató propiamente la posibilidad de revisar una sentencia firme, sino la extensión de la cosa juzgada a casos posteriores, prevista en el Derecho italiano en un régimen similar al de la cosa juzgada positiva o prejudicial del Derecho español. No obstante, en dicha sentencia afirma textualmente:

«22. A este respecto, procede recordar la importancia que tiene, tanto en el ordenamiento jurídico comunitario como en los ordenamientos jurídicos nacionales, el principio de fuerza de cosa juzgada. En efecto, con el fin de garantizar tanto la estabilidad del Derecho y de las relaciones jurídicas como la buena administración de la justicia, es necesario que no puedan impugnarse las resoluciones judiciales que hayan adquirido firmeza tras haberse agotado las vías de recurso disponibles o tras expirar los plazos previstos para dichos recursos ( sentencias de 30 de septiembre de 2003, Köbler, C-224/01, Rec. p. I-10239, apartado 38, y de 16 de marzo de 2006, Kapferer, C-234/04, Rec. p. I-2585, apartado 20).

»23. Por consiguiente, el Derecho comunitario no obliga a un órgano jurisdiccional nacional a dejar de aplicar las normas procesales internas que confieren fuerza de cosa juzgada a una resolución, aunque ello permitiera subsanar una vulneración del Derecho comunitario por la decisión en cuestión (véase la sentencia Kapferer, antes citada, apartado 21)».

4.-De lo expuesto, cabe concluir que la jurisprudencia del TJUE no ha desarrollado una doctrina acerca del problema de la revisión de resoluciones administrativas y judiciales firmes que permita afirmar que una sentencia posterior de dicho Tribunal posibilite revisar una sentencia firme dictada por un tribunal español.

5.-En nuestro ordenamiento jurídico no existe previsión legal respecto a dicha posibilidad de revisión. El legislador español ha tenido ocasión reciente de hacerlo, y sin embargo únicamente ha previsto un mecanismo especial de revisión cuando se trata de una sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ( apartado 2 del art. 510 LEC, en redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio) pero no ha incluido igual solución para las sentencias del TJUE.»

Y, en el mismo sentido, el ATS de 4 de abril de 2017 (recurso 7/2017), también de la Sala Primera, después de reiterar la doctrina expresada en la STS n.º 81/2016, añadió:

«5.-En efecto, la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, reformó el art. 510 de la Ley de Enjuiciamiento Civil e incluyó un apartado 2, en el que se establece:

«Asimismo se podrá interponer recurso de revisión contra una resolución judicial firme cuando el Tribunal Europeo de Derechos Humanos haya declarado que dicha resolución ha sido dictada en violación de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y sus Protocolos, siempre que la violación, por su naturaleza y gravedad, entrañe efectos que persistan y no puedan cesar de ningún otro modo que no sea mediante esta revisión, sin que la misma pueda perjudicar los derechos adquiridos de buena fe por terceras personas.»

6.-Esta reforma de la Ley de Enjuiciamiento Civil es simultánea a la introducción de un art. 5 bis en la Ley Orgánica del Poder Judicial, que dispone:

«Se podrá interponer recurso de revisión ante el Tribunal Supremo contra una resolución judicial firme, con arreglo a las normas procesales de cada orden jurisdiccional, cuando el Tribunal Europeo de Derechos Humanos haya declarado que dicha resolución ha sido dictada en violación de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y sus Protocolos, siempre que la violación, por su naturaleza y gravedad, entrañe efectos que persistan y no puedan cesar de ningún otro modo que no sea mediante esta revisión.»

7.-La justificación de la reforma legislativa se contiene en el preámbulo de la citada Ley Orgánica 7/2015, en el que se afirma:

«Se incluye, también, una previsión respecto de las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que declaren la vulneración de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y en sus Protocolos, estableciéndose que serán motivo suficiente para la interposición del recurso de revisión exclusivamente de la sentencia firme recaída en el proceso "a quo". Con ello se incrementa, sin lugar a dudas, la seguridad jurídica en un sector tan sensible como el de la protección de los derechos fundamentales, fundamento del orden político y de la paz social, como proclama el artículo 10.1 de nuestra Constitución.»

8.-Según la citada sentencia 81/2016, no cabe la extensión de esta posibilidad de revisión a los supuestos en que la sentencia no haya sido dictada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos sino por el TJUE, no solo porque el legislador, pese a poder haberlo hecho, no ha previsto tal posibilidad, sino también porque la justificación de la reforma radica en la salvaguarda de los derechos fundamentales, único supuesto en que parecería razonable una excepción al principio de la cosa juzgada, tan importante para el correcto funcionamiento de la administración de justicia en una sociedad democrática.»

D) Esta Sala tiene declarado que la existencia de una sentencia judicial firme cierra la posibilidad de acudir posteriormente a la vía administrativa de revisión de oficio de actos nulos cuando en aquélla ya se analizaron y rechazaron las mismas causas de nulidad de pleno derecho que pretenden invocarse después en la citada vía administrativa.

En este sentido, la STS n.º 304/2020, de 2 de marzo (RC 3466/2017), con cita de otras precedentes, señalaba:

«(...) es criterio que se infiere de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo uno según el cual, no cabe la vía administrativa de la revisión de actos nulos, ni la misma podrá surtir ese efecto, cuando sobre tales actos y precisamente por las mismas causas de nulidad de pleno derecho que en ella se invoquen, haya sido dictada sentencia firme que declare que tales causas no concurrieron. Como es el caso.

Así, en la sentencia de fecha 21 de julio de 2003, dictada en el recurso de casación núm. 7913/2000, cabe leer que "[...] el mandato constitucional del artículo 118 de la CE , que proclama la obligación de cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, rige también para las Administraciones públicas y supone un límite para la revisión de oficio regulada en el artículo 102 de la Ley 30/1992 -LRJ-PAC -; dicho de otra manera, la necesaria armonización entre aquel precepto constitucional y este último artículo 102 que acaba de mencionarse impone declarar que no es jurídicamente viable instar una revisión por causas de nulidad de pleno derecho cuando tales causas ya hayan sido planteadas y desestimadas en un proceso jurisdiccional decidido por sentencia firme".A lo que añade a continuación que "Vale la pena subrayar que ese respeto de lo resuelto en una sentencia judicial que haya adquirido firmeza, además constituir el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva ( art. 24 CE ), es una exigencia del principio de seguridad jurídica también constitucionalmente proclamado ( art. 9.3 CE )".»

En la misma línea, la STS n.º 1555/2019, de 11 de noviembre (RC/A 164/2018), señalaba:

«(...) Sobre la existencia de sentencia firme sobre los mismos hechos.

En el primer fundamento de derecho de la demanda y frente a la afirmación del Consejo General del Poder Judicial de que no cabe la revisión de oficio frente a una resolución que ya ha sido revisada judicialmente, opone el actor el precedente de la sentencia de esta Sala de 27 de junio de 2008, en la que se dijo que cabía la revisión de oficio cuando una sentencia firme no hubiera abordado directamente la cuestión de la nulidad de pleno derecho del acto revisado. Como el propio recurrente manifiesta, no cabe efectuar afirmaciones terminantes sobre el alcance de la cosa juzgada, sino que es preciso «acometer caso por caso un examen analítico de las cuestiones jurídicas realmente tratadas en la sentencia firme originaria para verificar si se alza en obstáculo para la revisión de oficio de un acto administrativo allí enjuiciado». Pero ello no es sino afirmar que lo que quedó fuera del alcance de una sentencia firme no resulta afectado por ella, lo que constituye, en puridad, una tautología. Pero en línea de principio, no cabe sino reconocer, junto con el Consejo General del Poder Judicial, que habiendo sido un acto administrativo revisado jurisdiccionalmente, la conformidad a derecho o no de dicho acto es cosa juzgada material que resulta intangible salvo por la vía del recurso de revisión de sentencias firmes contemplado en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción.»

Y, también en el mismo sentido, la STS n.º 143/2023, de 7 de febrero (RC 3435/2021) estableció:

"Sobre el alcance de la cosa juzgada. Jurisprudencia de esta Sala y de la Sala Primera de este Tribunal Supremo acerca del alcance y extensión del efecto vinculante de la cosa juzgada.

A/Como punto de partida, es oportuno recodar lo declarado por esta Sala en sentencia 1555/2019, de 11 de noviembre (recurso contencioso-administrativo 164/20189, F.J. 2º) en el sentido de que << (...) en línea de principio, no cabe sino reconocer (...) que, habiendo sido un acto administrativo revisado jurisdiccionalmente, la conformidad a derecho o no de dicho acto es cosa juzgada material que resulta intangible salvo por la vía del recurso de revisión de sentencias firmes contemplado en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción >>.Ello equivale a afirmar que, en principio, la Administración no puede proceder a la revisión de oficio de un acto administrativo -en este caso, presunto- cuya validez ha sido enjuiciada y declarada por sentencia firme. No obstante, la propia sentencia de 11 de noviembre de 2019 que acabamos de citar admite, en consonancia con lo que alegaba la parte allí recurrente, que << (...) no cabe efectuar afirmaciones terminantes sobre el alcance de la cosa juzgada, sino que es preciso «acometer caso por caso un examen analítico de las cuestiones jurídicas realmente tratadas en la sentencia firme originaria para verificar si se alza en obstáculo para la revisión de oficio de un acto administrativo allí enjuiciado>>."

Al hilo de esta doctrina (y, singularmente, de su precisión de acometer un examen analítico caso por caso), debemos recordar que esta Sala ha establecido reiteradamente -por todas, baste citar la STS 1465/2025, de 18 de noviembre (RC 2015/2023)- que para dar respuesta precisa a las cuestiones planteadas debemos tener presente que la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (exartículo 93.1) no puede hacerse "en abstracto", prescindiendo del objeto del litigio en los términos que derivan de la actuación administrativa recurrida y de las pretensiones ejercitadas por las partes.

Por eso, debemos tener presente que, en este caso, uno de los dos motivos de nulidad que se alegaron y fueron rechazados en la sentencia n.º 982/1989, de 21 de diciembre, por el Tribunal Superior de Justicia de Aragón (la infracción del principio de igualdad en la aplicación de la ley y prohibición de discriminación del artículo 14 CE) es sustancialmente coincidente con el que ahora se aduce desde la perspectiva del ordenamiento comunitario para sustentar la pretensión de reabrir la posibilidad de revisión de los actos administrativos impugnados.

E) La invocación de la vulneración de los derechos al libre establecimiento y prestación de servicios, reconocidos por el ordenamiento comunitario, solo puede considerarse válida y aceptable respecto de actos administrativos dictados con posterioridad al momento en que tales derechos fueron objeto de regulación por dicho ordenamiento (mediante reglamento o directiva comunitaria) y, en su caso, de transposición al ordenamiento español, pero no respecto de los dictados con anterioridad.

A este respecto, debemos recordar que los actos administrativos controvertidos en este caso fueron dictados en 1988 y que hasta la aprobación en 2006 de la "Directiva Bolkestein" ( Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior) la Unión Europea no hizo uso de las facultades de aprobación de legislación de desarrollo de un modo general de las libertades comunitarias de establecimiento y prestación de servicios; y esa Directiva fue transpuesta al ordenamiento español mediante la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, esto es, más de veinte años después de que se dictaran los actos administrativos objeto de la revisión solicitada.

Y en este punto es importante señalar que dicha Ley carece de regulación de carácter transitorio respecto de situaciones jurídicas vigentes en el momento de su entrada en vigor y constituidas con anterioridad, y no dispone en modo alguno la aplicación retroactiva de sus previsiones a las situaciones preexistentes.

Por ello, como bien afirma el Ayuntamiento, habrá que estar a la regla general establecida en el artículo 2.3 del Código Civil ("Las leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren lo contrario").

Y de aquí que no quepa aceptar la alegación de que los actos administrativos objeto de la revisión de oficio solicitada, dictados en 1988, infringieran los derechos a la igualdad (con prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad) en relación con los derechos al libre establecimiento y prestación de servicios y, menos aún, que la regulación actual de tales derechos y libertades pueda serles aplicada retroactivamente, sin cobertura normativa alguna para ello, a fin de propiciar la revisión de una sentencia firme que en su momento (en 1989) declaró aquellos actos ajustados a Derecho.

F)El principio de cooperación leal del artículo 4.3 del TUE no obliga, necesariamente, a revisar una sentencia firme dictada por un tribunal español, por el solo hecho de que un tercero que no tomó parte en la impugnación inicial de los actos administrativos cuestionados invoque la existencia de sentencias del TJUE que, siendo de fecha posterior a dicha sentencia firme, pudieran resultar contradictorias con ésta.

Como hemos dicho antes, ante la falta de normativa comunitaria sobre el sistema de aplicación del principio de cosa juzgada, la regulación de ésta se remite a los sistemas procesales de los Estados miembros.

En el caso español, no está prevista en nuestra legislación ( artículo 102 LJCA) la revisión de sentencias firmes por contravención del Derecho de la Unión Europea y, además, como antes hemos explicado, tampoco es posible realizar una interpretación extensiva de las previsiones legales para incluir en éstas esa concreta contravención y hacer así viable esa revisión.

Por otra parte, como hemos dicho, en este caso la contravención invocada -referida a la quiebra del principio de igualdad- fue objeto de análisis y pronunciamiento expreso por parte de la Sala del Tribunal Superior de Aragón en su sentencia firme de 1989 (véase el apartado 2 del Fundamento Primero de esta sentencia), por lo que, a este respecto, puede considerarse que existe identidad sustancial entre la causa de nulidad analizada y rechazada en aquella sentencia firme y la causa de nulidad ahora invocada en la solicitud de revisión de oficio (aunque el derecho a la igualdad y la consecuente prohibición de la cláusula de territorialidad se invoquen ahora desde la perspectiva comunitaria).

En consecuencia, si, a la vista de las peculiares circunstancias de este caso, admitiéramos ahora la posibilidad de revisar de oficio los actos administrativos que fueron declarados ajustados a Derecho por sentencia firme estaríamos quebrantando el principio de seguridad jurídica y el derecho a la tutela judicial efectiva de la entidad que obtuvo en su día la concesión y, por tanto, estaríamos transgrediendo los límites que para la revisión de oficio establece el artículo 110 de la Ley 39/2015 que, al efecto, dispone: "Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes".

G) La jurisprudencia del TJUE posterior a la sentencia judicial firme, dictada por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en 1989, tampoco obliga necesariamente a revisar esta sentencia.

En este sentido, conviene precisar que la STJUE de 10 de julio de 2014 (sentencia Pizzarotti) vino a establecer que, "en la medida en que las normas procesales nacionales aplicables lo autoricen, un tribunal nacional como el tribunal remitente, que se haya pronunciado en última instancia sin que el Tribunal de Justicia haya conocido previamente del asunto con carácter prejudicial, con arreglo al artículo 267 TFUE, debe o bien completar la cosa juzgada mediante su resolución anterior que dio lugar a una situación opuesta a la normativa de la Unión sobre contratos públicos de obras, o bien reconsiderar esa resolución, con objeto de tener en cuenta la interpretación de esa normativa efectuada posteriormente por el Tribunal de Justicia".

Este pronunciamiento del TJUE está referido a un asunto procedente de Italia, que cuenta con sus propias peculiaridades procesales, como la "cosa juzgada en formación progresiva",citada en el Considerando 55 de la sentencia. Pero, ello no impide que podamos inferir de esa sentencia alguna consecuencia concreta aplicable al supuesto que nos ocupa, como es que, aun en la hipótesis de que la sentencia judicial firme no hubiera estado acertada al afirmar que no existía quiebra del principio de igualdad en el concreto caso entonces enjuiciado, y existiera contradicción con la interpretación posterior del TJUE, ello no determinaría, necesariamente, que debiera procederse a la revisión de aquélla, pues tal cosa solo procedería "en la medida en que las normas procesales nacionales aplicables lo autoricen",y ya hemos visto que esa posibilidad de revisión no está prevista en el artículo 102 LJCA para los casos de contravenciones del Derecho de la UE.

En este sentido, también conviene señalar que el TJUE en la citada sentencia de 10 de julio de 2014 (Pizzarotti), después de recordar que "a falta de normativa de la Unión en la materia, el sistema de aplicación del principio de fuerza de cosa juzgada se rige por el ordenamiento jurídico de los Estados miembros, en virtud del principio de autonomía procesal de éstos", estableció:

«58. (..) procede recordar la importancia que tiene, tanto en el ordenamiento jurídico de la Unión como en los ordenamientos jurídicos nacionales, el principio de fuerza de cosa juzgada. En efecto, con el fin de garantizar tanto la estabilidad del Derecho y de las relaciones jurídicas como la buena administración de justicia, es necesario que no puedan impugnarse las resoluciones judiciales que hayan adquirido firmeza tras haberse agotado las vías de recurso disponibles o tras expirar los plazos previstos para dichos recursos ( sentencias Kapferer, C-234/04, EU:C:2006:178, apartado 20; Comisión/Luxemburgo, C-526/08, EU:C:2010:379, apartado 26, y ThyssenKrupp Nirosta/Comisión, C-352/09 P, EU:C:2011:191, apartado 123).

59. Por consiguiente, el Derecho de la Unión no obliga a un órgano jurisdiccional nacional a no aplicar las normas procesales nacionales que confieren fuerza de cosa juzgada a una resolución, aunque ello permitiera subsanar una situación nacional opuesta a ese Derecho de la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias Eco Swiss, C-126/97, EU:C:1999:269, apartados 46 y 47; Kapferer, EU:C:2006:178, apartados 20 y 21; Fallimento Olimpiclub, EU:C:2009:506, apartados 22 y 23; Asturcom Telecomunicaciones, C-40/08, EU:C:2009:615, apartados 35 a 37, y Comisión/Eslovaquia C-507/08, EU:C:2010:802, apartados 59 y 60).

60. Por lo tanto, el Derecho de la Unión no exige que, para tener en cuenta la interpretación de un precepto aplicable de ese Derecho adoptada por el Tribunal de Justicia con posterioridad a la resolución de un órgano jurisdiccional con fuerza de cosa juzgada, éste deba, por regla general, reconsiderar dicha resolución.»

En consecuencia, es necesario tener muy presente que, de acuerdo con la jurisprudencia del TJUE, cuando se trate de "reconsiderar" o revisar una sentencia judicial firme, los correspondientes órganos jurisdiccionales de cada país deben tener en cuenta, ineludiblemente, sus respectivas normas procesales nacionales que confieren fuerza de cosa juzgada a esa resolución.

NOVENO.- Doctrina sobre la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión.

Hechas las anteriores consideraciones, podemos dar respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión.

Como antes hemos anticipado, la cuestión declarada en el auto de admisión como de interés casacional consiste en "Determinar si la cosa juzgada (concretamente su efecto positivo) impide la revisión de oficio de un acto administrativo firme judicialmente (en el caso suscitado, una concesión), al entenderse que la sentencia recaída -con carácter firme- ya entró a resolver sobre la conformidad a derecho del acto cuya revisión de oficio se pretende, y ello con independencia de que se plantee la vulneración de la jurisprudencia del TJUE sobrevenida con posterioridad a la sentencia firme que lo avaló".

Pues bien, a la vista de las consideraciones efectuadas en el Fundamento anterior y, teniendo presente que presente que la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (exartículo 93.1) no puede hacerse "en abstracto", prescindiendo del objeto del litigio en los términos que derivan de la actuación administrativa recurrida y de las pretensiones ejercitadas por las partes, debemos dar respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada en los siguientes términos:

1) En el ámbito contencioso-administrativo del ordenamiento jurídico español el efecto positivo de la cosa juzgada impide la revisión de un acto administrativo declarado ajustado a Derecho en sentencia judicial firme dictada por un tribunal nacional cuando la causa de nulidad invocada como fundamento de dicha revisión -en este caso la quiebra del principio de igualdad motivada por la inclusión de una cláusula de arraigo territorial en la concesión- coincida con la que fue analizada y rechazada en aquella sentencia firme.

2) La invocación por un tercero que no participó en el litigio inicial de la existencia de sentencias del TJUE, de fecha posterior a la sentencia judicial firme del tribunal nacional, que resulten contradictorias con lo decidido en ésta, sólo podrá determinar la revisión de ésta cuando concurra alguna de las causas de revisión de sentencias firmes previstas en la ley (actualmente, en el artículo 102 LJCA) .

DÉCIMO.- Aplicación al caso de la mencionada doctrina.

En el supuesto ahora enjuiciado, apreciamos que, en lo esencial, la sentencia dictada por la Sala de instancia se ha ajustado en sus razonamientos y, singularmente en su Fundamento Sexto, a las consideraciones y a la doctrina que hemos formulado en los fundamentos anteriores de esta sentencia, por lo que debe ser ahora confirmada por ser plenamente ajustada a Derecho.

UNDÉCIMO.- Conclusiones y costas.

A la vista de lo razonado en los precedentes fundamentos, procede declarar no haber lugar y desestimar el presente recurso de casación por ser la sentencia impugnada conforme a Derecho.

Y, en cuanto a las costas de este recurso, conforme a lo prevenido en los artículos 93.4 y 139.3 LJCA, disponemos que cada parte satisfaga las causadas a su instancia y la mitad de las comunes, al no apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de aquéllas.

PRIMERO.- Objeto del presente recurso. Antecedentes fácticos relevantes.

La entidad Kaihopara Ski School, S.L. impugna en este recurso de casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Sección Segunda) en fecha 27 de octubre de 2023.

Como antecedentes fácticos relevantes para la resolución de este recurso que se infieren de las actuaciones y, singularmente, de los escritos de las partes debemos destacar los siguientes:

1) El 28 de octubre de 1988 el Ayuntamiento de Sallent de Gállego ("el Ayuntamiento") adjudicó, por concurso convocado el 3 de marzo de 1988, una concesión para "el uso privativo del monte de dominio público denominado Formigal para la enseñanza del esquí"a la "Escuela Española de Esquí de Formigal" ("EEE") por cincuenta años.

En el pliego de ese concurso se incluía como criterio valorativo el "arraigo territorial" (cláusula Tercera): "En la valoración de las ofertas que se presenten a este concurso, se considerará de modo preferente en empleo de personal de la localidad para la enseñanza del mencionado deporte. Por ello, en la oferta a presentar, deberá indicarse el personal que se emplea y si son o están empadronados en el municipio de Sallent de Gállego".

2) El acto de adjudicación de 28 de octubre de 1988 se impugnó por la entidad FORMIGAL, S.A. ante el TSJ de Aragón, que dictó sentencia desestimatoria el 21 de diciembre de 1989 por entender -en esencia- que la cláusula Tercera del pliego, a pesar de incurrir en desigualdad de trato, no vulneraba el principio constitucional de igualdad al "no resulta[r] arbitraria, sino acorde con las sustanciales modificaciones que en el modo de vida de las personas que viven o residen con habitualidad en Sallent de Gállego ha impuesto el deporte del esquí, que ha alterado su anterior "modus vivendi" fundado en la ganadería y lo ha desplazado hacia otras actividades para las que ha habido que preparar a quienes hasta la implantación de las estaciones de Esquí dedicaban su actividad a labores bien distintas".

3) La entidad Kaihopara se constituyó el 24 de octubre de 2019, incluyendo en su objeto la enseñanza del esquí. El 8 de noviembre de 2019 denunció a la EEE y al Ayuntamiento ante el Tribunal de Defensa de la Competencia de Aragón ("TDCA") por prácticas colusorias derivadas del "cierre de mercado" impuesto por la concesión.

Por Acuerdo de 29 de mayo de 2020, el TDCA archivó la denuncia, pero también analizó la concesión y concluyó que era contraria al Derecho UE a la igualdad y al libre establecimiento y prestación de servicios. Por ello:

(a) consideró "que la concesión en cuestión es inaplicable"y que "debe adecuarse a la normativa actual que le es de aplicación [...] Directiva de Servicios transpuesta [...] por la Ley 17/2009 [...] 25/2009 [...] 20/2013";

(b) recomendó expresamente al Ayuntamiento "que revise de oficio la concesión a favor de la Escuela de Esquí de Formigal, eliminando los aspectos de la misma restrictivos de la competencia, en particular su carácter exclusivo y excluyente";y

(c) invitó a Kaihopara a "requerirle directamente al Ayuntamiento que acomodara su actuación a la presente recomendación y [...] de conformidad con la ley lo revisara, y si ello no fuera así, podría acudirse a los órganos judiciales competentes para su conocimiento".

4) La entidad Kaihopara Ski School, S.L. formuló solicitud de revisión de oficio de los dos acuerdos mencionados dirigida al Ayuntamiento de Sallent de Gállego, que fue denegada por silencio negativo.

5) Contra la indicada desestimación presunta, la entidad interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Huesca, siendo inadmitido dicho recurso por sentencia de 15 marzo de 2023 por falta de legitimación activa de la demandante.

6) La citada entidad interpuso entonces recurso de apelación contra esa sentencia del Juzgado ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Sección Segunda), la cual dictó sentencia con fecha 27 de octubre de 2023 estimando parcialmente el recurso y revocando la sentencia apelada en el sentido de admitir la legitimación de la entidad apelante, pero desestimando el recurso en cuanto al fondo de la solicitud por apreciar la concurrencia de cosa juzgada (en virtud de la sentencia firme dictada por el TSJ de Aragón el 21 de diciembre de 1989).

4) Esta sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Aragón de 27 de octubre de 2023 es la que se impugna ahora en este recurso de casación.

SEGUNDO.- Los razonamientos de la sentencia impugnada.

A los efectos que ahora interesan, la sentencia dictada por la Sala de instancia efectúa los siguientes razonamientos en su Fundamento Sexto para rechazar la solicitud de la entidad recurrente en cuanto al fondo de la cuestión controvertida:

«SEXTO.-Centrado el objeto de esta alzada en los términos antes expuestos, y partiendo de la naturaleza y la finalidad del recurso de apelación que no puede considerarse como una mera reiteración de la primera instancia cuyo objeto sea la actuación administrativa impugnada en el correspondiente proceso sino como un proceso especial de impugnación de una resolución judicial cuyo objeto es la sentencia dictada en primera instancia, procede significar que la parte apelante actora efectivamente realiza una serie de críticas a la sentencia por entender que la misma, en lo más sustancial, incurre en una errónea apreciación de la concurrencia de la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo del artículo 69. c) de la Ley 29/1998, al tratarse la resolución administrativa recurrida de un acto administrativo susceptible de impugnación jurisdiccional.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 85.10 de la Ley 29/1998, no cabe sino entrar a resolver el mismo en esta alzada por la Sala el fondo de asunto, lo que se acomete a continuación.

El suplico de la demanda de apelación, reproduciendo lo solicitado en primera instancia, se expresa en los siguientes términos:

"1º) Anule, por no ser conforme a Derecho y nulo el acto administrativo recurrido, esto es, la desestimación presunta de la solicitud de revisión de oficio de 4 de junio de 2020, copia de la cual se acompaña como Documento 1 del escrito de interposición, por la que solicitaba al Ayuntamiento de Sallent de Gállego la revisión de oficio y la declaración de nulidad de los siguientes actos administrativos:

-Acto del Ayuntamiento de Sallent de Gállego de fecha 3 de marzo de 1988 de aprobación del "Pliego de Condiciones administrativas que ha de regir el concurso convocado por este ayuntamiento para adjudicar el uso privativo del monte de dominio público denominado Formigal de esta localidad, para la enseñanza del deporte del esquí"

-Acto de fecha 28 de octubre de 1988 de Adjudicación de la concesión de uso privativo del monte de dominio público denominado Formigal de esta localidad, para la enseñanza del deporte del esquí, a la entidad "Escuela Española de Esquí de Formigal"

2º) Declare, como situación jurídica individualizada:

2º.1. La procedencia de la revisión de oficio y la declaración de nulidad de los actos referidos en el Pedimento 1º, es decir:

-Del Acto del Ayuntamiento de Sallent de Gállego de fecha 3 de marzo de 1988 de aprobación del "Pliego de Condiciones administrativas que ha de regir el concurso convocado por este ayuntamiento para adjudicar el uso privativo del monte de dominio público denominado Formigal de esta localidad, para la enseñanza del deporte del esquí"

-Y del Acto del Ayuntamiento de Sallent de Gállego de fecha 28 de octubre de 1988 de Adjudicación de la concesión de uso privativo del monte de dominio público denominado Formigal de esta localidad, para la enseñanza del deporte del esquí, a la entidad "Escuela Española de Esquí de Formigal"

2º.2. Subsidiariamente a lo anterior, para el supuesto de que no se estime procedente la solicitud del Pedimento 2º.1. anterior: declare la inaplicabilidad, por ser contrarios a Derecho europeo, de los actos administrativos identificados en el Pedimento 2º.1. anterior; y, para el supuesto de que considere improcedente declarar la inaplicabilidad total de dichos actos, declare de forma parcial, con relación a los supuestos efectos excluyentes de la concesión a favor de la EEE, declarando que dicha concesión no tiene, o que ha dejado de tener, el supuesto efecto de impedir que terceros distintos de la EEE ofrezcan servicios de enseñanza del esquí en el MUP 300 (esto es, en la estación de esquí de Formigal).

2º.3. En todo caso, conforme a lo dispuesto por el artículo 71.1.d) de LJCA , para el supuesto de que se estime la solicitud de declaración de nulidad contenida en el Pedimento 1º, declare la obligación de la Administración demandada de resarcir a Kaihopara los daños y perjuicios ocasionados por la desestimación presunta de la solicitud de revisión de oficio de 4 de junio de 2020, y condene a la Administración demandada a indemnizar a Kaihopara la cantidad que se determine en ejecución de sentencia con arreglo a las siguientes bases:

2º.3.1. Importe mínimo: 32.000 euros.

2º.3.3. Importe adicional (a sumar al mínimo del Pedimento2º.3.1. anterior), calculado como la suma de:

2º.3.3.1. El importe a percibir por contratos de patrocinio que Kaihopara haya perdido desde el día 5 de diciembre de 2020, hasta el momento en que se dicte sentencia firme.

2º.3.3.2. Los beneficios dejados de ofrecer por Kaihopara como consecuencia de la imposibilidad de prestar clases de esquí en Formigal desde el día 5 de diciembre de 2020, hasta el momento en que se dicte sentencia firme, calculados por uno de los dos siguientes métodos:

2º.3.3.2.1.) Beneficio anual por clases de esquí obtenido por la EEE en cada año que pase desde el día 5 de diciembre de 2020, hasta el momento en que se dicte sentencia firme, multiplicado por un 50%.

2º.3.3.2.1.) Subsidiariamente, para el supuesto de que los datos de los beneficios anuales por clases de esquí obtenidos por la EEE no fueran facilitados por esta última: beneficio anual medio obtenido por la EEE resultante de los datos del Acuerdo del TDCA de 29 de mayo de 2020 (16.939,66 euros por cada temporada), multiplicado por el número de años que pasen desde el día 5 de diciembre de 2020, hasta el momento en que se dicte sentencia firme, multiplicado por un 50%.

3º) Condene a la Administración demandada al pago de las costas de este procedimiento"

En el relato fáctico que se relaciona en el fundamento de derecho tercero de la presente resolución se reseña la sentencia de fecha 21 de diciembre de 1989 que desestimó el recurso jurisdiccional interpuesto contra la adjudicación por parte del Ayuntamiento de Sallent de Gállego, confirmada en reposición, a la Escuela Española de Esquí de Formigal del uso privativo del monte de dominio público denominado Formigal de dicha localidad, para la enseñanza del deporte del esquí.

Resulta oportuno recodar lo declarado por la sentencia 1555/2019, de 11 de noviembre de la Sala Tercera del Tribunal Supremo --recurso contencioso-administrativo 164/2018, F.J. 2º-- que " (...) en línea de principio, no cabe sino reconocer (...) que, habiendo sido un acto administrativo revisado jurisdiccionalmente, la conformidad a derecho o no de dicho acto es cosa juzgada material que resulta intangible salvo por la vía del recurso de revisión de sentencias firmes contemplado en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción ",actual artículo 106 LPAC. Ello equivale a afirmar que, en principio, la Administración no puede proceder a la revisión de oficio de un acto administrativo cuya validez ha sido enjuiciada y declarada por sentencia firme. No obstante, la propia sentencia de 11 de noviembre de 2019 admite, en consonancia con lo que alegaba la parte allí recurrente, que "(...) no cabe efectuar afirmaciones terminantes sobre el alcance de la cosa juzgada, sino que es preciso "acometer caso por caso un examen analítico de las cuestiones jurídicas realmente tratadas en la sentencia firme originaria para verificar si se alza en obstáculo para la revisión de oficio de un acto administrativo allí enjuiciado".

Las partes demandadas en el procedimiento entienden que no cabe, por vía de revisión de oficio, declarar la nulidad de un acto cuya validez ha sido enjuiciada y declarada por sentencia firme

Dicha causa de inadmisibilidad se proyecta sobre las pretensiones de la apelante que han sido expuestas.

Y si analizamos la pretensión que fue resuelta en sentido desestimatorio por la sentencia núm. 982/1989, de fecha 21 de diciembre de 1989 es idéntica a lo pretendido en el recurso del que deriva la presente apelación.

En efecto, en la sentencia de 21 de diciembre de 1989 se examinaron los acuerdos del Ayuntamiento de Sallent de Gállego, de 21 de octubre y 21 de diciembre de 1.988, el primero de los cuales acordó -y el segundo confirmó en reposición- "... adjudicar a la Escuela Española de Esquí de Formigal el uso privativo del monte de dominio público denominado Formigal de esta localidad, para la enseñanza del deporte del esquí" sobre la base de, por un lado, la causa de nulidad alegada por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido del artículo 47.1 c) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, aplicable ratione temporis y, por otro lado, la infracción del principio de igualdad en la aplicación de la ley y prohibición de discriminación del artículo 14 CE.

La reciente sentencia 143/2023, de 7 de febrero de 2023, recuerda lo declarado por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en sentencia 1555/2019, de 11 de noviembre --recurso contencioso-administrativo 164/2018, F.J. 2.º--.

De otro lado, la jurisprudencia de la Sala Primera en las sentencias 199/2020, de 25 de mayo (casación e infracción procesal 51/2015, F.J. séptimo.2) y 137/2021, de 11 de marzo (casación e infracción procesal 1751/2017, F.J. segundo), señala que el efecto prejudicial de la cosa juzgada se vincula ante todo al fallo; y si bien también puede extenderse a los razonamientos de la sentencia, será únicamente cuando constituyan la ratio decidendi de la resolución. Pues bien, esto sucede en el caso que estamos examinando, donde, insistimos, la sentencia de 21 de noviembre de 1998 confirmó la concesión a la EEEF el uso privativo del monte Formigal para la enseñanza del esquí

Así, en la sentencia de fecha 21 de julio de 2003, dictada en el recurso de casación núm. 7913/2000, cabe leer que "[...] el mandato constitucional del artículo 118 de la CE , que proclama la obligación de cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, rige también para las Administraciones públicas y supone un límite para la revisión de oficio regulada en el artículo 102 de la Ley 30/1992 -LRJ-PAC -; dicho de otra manera, la necesaria armonización entre aquel precepto constitucional y este último artículo 102 que acaba de mencionarse impone declarar que no es jurídicamente viable instar una revisión por causas de nulidad de pleno derecho cuando tales causas ya hayan sido planteadas y desestimadas en un proceso jurisdiccional decidido por sentencia firme".A lo que añade a continuación que "Vale la pena subrayar que ese respeto de lo resuelto en una sentencia judicial que haya adquirido firmeza, además constituir el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva ( art. 24 CE ), es una exigencia del principio de seguridad jurídica también constitucionalmente proclamado ( art. 9.3 CE )".

Una interpretación de los artículos 106 LPAC y artículo 222 de la Ley de Enjuiciamiento Civil sobre el alcance del efecto positivo de la cosa juzgada, conduce a declarar que, habiendo recaído sentencia firme acerca de la conformidad a derecho una concesión, con independencia de si la misma en la actualidad y conforme la jurisprudencia del TJUE lo que, en su caso, será objeto del recurso interpuesto contra el acuerdo del TDCA de fecha 29 de mayo de 2020 respecto a los aspectos de la competencia, la revisión de oficio de dicho acto resulta impedida por el efecto positivo de la cosa juzgada derivados de aquella sentencia cuando, como sucede en el caso que se examina, la resolución judicial se pronunció en el sentido de confirmar la legalidad la cláusula tercera del pliego de condiciones y, por ende, estimó conforme a derecho los decretos de la Corporación municipal que otorgaba la concesión administrativa para la enseñanza del deporte de esquí, lo contrario supondría que bastaría alegar un nuevo argumento o motivo para cuestionar cualquier sentencia firme, con quiebra del principio de seguridad jurídica.

Distinto pronunciamiento se hubiera producido si el primer recurso hubiera sido inadmitido, que no es el caso, sin entrar en el fondo, como así lo recuera la sentencia de 4 de julio de 2023 --rec.6486/2021--.

De lo razonado resulta que procede la estimación parcial de la presente apelación únicamente en el sentido de apreciar la legitimación de la entidad, desestimando el resto de las pretensiones ejercitadas.»

TERCERO.- El auto de admisión y la cuestión de interés casacional suscitada.

El auto de admisión dictado por la Sección Primera de esta Sala Tercera en fecha 11 de septiembre de 2024 declaró que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en "determinar si la cosa juzgada (concretamente su efecto positivo) impide la revisión de oficio de un acto administrativo firme judicialmente (en el caso suscitado, una concesión), al entenderse que la sentencia recaída -con carácter firme- ya entró a resolver sobre la conformidad a derecho del acto cuya revisión de oficio se pretende, y ello con independencia de que se plantee la vulneración de la jurisprudencia del TJUE sobrevenida con posterioridad a la sentencia firme que lo avaló."

Dicho auto identificó como normas que, en principio, deberían ser objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia pudiera extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, las siguientes: los artículos 222 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ( LEC), 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y 4.3 del Tratado de la Unión Europea (TUE).

CUARTO.- El escrito de interposición de Kaihopara Ski School, S.L.

La parte recurrente alega en su escrito de interposición -en esencia- las siguientes infracciones en que habría incurrido la sentencia impugnada:

1) Infracción del artículo 222 de la LEC por concluir que la revisión de oficio está impedida por el efecto positivo de cosa juzgada, aunque no concurren dos de las tres identidades legalmente exigibles: (a) la subjetiva, ya que Kaihopara no fue parte en el proceso de la STSJA 21/12/1989, ni existe disposición legal que extienda a ella la cosa juzgada; y (b) la causal, ya que la causa petendi de la revisión instada es distinta a la del litigio de la STSJA 21/12/1989, pues descansa en la vulneración del Derecho UE, no sólo puntual, sino también a futuro y con perjuicio para terceros, y deriva, además, de hechos posteriores que no pudieron ser alegados en el pleito originario (las SSTJUE acreditativas de la vulneración del Derecho UE por cláusulas de "arraigo territorial", como la Tercera del pliego).

2) Infracción del artículo 106 de la LPAC por: (a) ignorar que su redacción no excluye la revisión de oficio de actos confirmados por sentencia firme; y (b) por no apreciar que sí es posible esa revisión, aun con sentencia firme, cuando ésta se dictó en un proceso en el que no podía ser parte el solicitante de la revisión del acto, o cuando no abordó ciertas cuestiones determinantes de la nulidad del acto (en nuestro caso, la infracción del Derecho UE).

3) Infracción del artículo 4.3 del TUE ,relativo al principio de cooperación leal. Conforme a este artículo "Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión".Ello impone la obligación de revisar de oficio un acto administrativo avalado por sentencia firme, para tomar en consideración la interpretación del Derecho UE efectuada con posterioridad por el TJUE, y más cuando el acto vulnera el Derecho UE no sólo puntualmente, sino a futuro. Así lo estableció la STS 1016/2020, de 16 de julio (RC 810/2019) y este razonamiento se reiteró por la STS 1636/2020 de 1 de diciembre (RC 3857/2019).

Sin embargo, la sentencia recurrida no ha eliminado las consecuencias ilícitas de la violación del Derecho UE, sino que las ha mantenido al concluir que la STSJA de 21 de diciembre de 989 impide la revisión de oficio, a pesar de que la doctrina posterior del TJUE evidencia tanto esa vulneración como la posibilidad de revisión. Y por ello ha vulnerado el artículo 4.3. TUE.

4) Infracción de la jurisprudencia del TJUE.Y, singularmente, de la STJUE de 13/1/2004, asunto C-453/00, Kühne & Heitz NV c. Produktschap voor Pluimvee en Eieren, ECLI: EU:C:2004:17 ("Kühne");también de la STJUE de 3/9/2009, Asunto C-2/08, Amministrazione dell'Economia e delle Finanze y Agenzia delle entrate contra Fallimento Olimpiclub Srl, ECLI: EU:C:2009:506 ("Olimpiclub");y, asimismo, de la STJUE de 10/7/2014, asunto C-213/13, Impresa Pizzarotti & C. SpA c. Comune di Bari y otros, [ECLI: EU:C:2014:2067] ("Pizzarotti").

Y, tras argumentar dichas infracciones, precisa la parte recurrente el sentido de las pretensiones que deduce y de los pronunciamientos que solicita, suplicando a la Sala la estimación del recurso en los términos indicados en el Antecedente de Hecho Quinto de esta sentencia.

QUINTO.- El escrito de oposición del Ayuntamiento de Sallent de Gállego.

El Ayuntamiento de Sallent de Gállego se opone a las alegaciones y pretensiones de la parte actora señalando en su escrito -en síntesis- lo siguiente:

1) Como alegación previaaduce esta parte recurrida la necesidad de revisar de oficio la falta de legitimación activa de la recurrenteapreciada en la sentencia de primera instancia y revocada en la sentencia de segunda instancia, como requisito procesal para la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo al amparo del artículo 69.b) LJCA.

Y alega al respecto que la Sala "a quo"considera que los razonamientos del juzgado de primera instancia "resultan restrictivos en exceso del ámbito de tal interés legítimo y con ello del acceso a la justicia"(vid. FJ 5 final), pero no entra a valorar el concreto beneficio, utilidad o ventaja que la eventual estimación del recurso reportaría a la recurrente, como sí lo hizo el juzgador de instancia.

2) Respecto de la alegación de infracción del artículo 222 de la LEC señala esta parte que, contrariamente a lo que se afirma por la recurrente, la aplicación del instituto de la "cosa juzgada" como límite respecto el ejercicio de la revisión de oficio no se sustenta única y exclusivamente en la aplicación del artículo 222 LEC, sino que, dada sus especialidades, requiere de un enfoque específico en aplicación del mandato del artículo 118 CE, centrado en la identidad entre las causas de nulidad tratadas en la sentencia firme precedente y las causas invocadas en la revisión de oficio, como así lo indica la sentencia TS de fecha 2 de marzo de 2020 (recurso n.º 3466/2017).

En esta línea y más claramente, la STS de 18 de julio de 2007 (recurso n.º 347/2005) niega que la revisión de oficio pueda versar sobre causas de nulidad sobre las que ya existe sentencia firme; y semejante es el pronunciamiento de la STS de 23 de abril de 2007 (recurso n.º 2378/2002).

En las sentencias citadas la apreciación de la "cosa juzgada" NO se sustenta en los requisitos previstos en el artículo 222 LEC cuya infracción se denuncia y que establece la concurrencia de la triple identidad de sujetos, objeto o pretensiones y causa de pedir, sino que se hace descansar fundamentalmente en la concurrencia de la identidad en la causa de pedir con independencia de la persona interesada, esto es, la existencia de "cosa juzgada" se fundamenta en exclusiva en la identidad de las causas de nulidad invocadas en la sentencia firme respecto de las invocadas en la revisión de oficio. Y ello por cuanto el objeto de enjuiciamiento en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dista del objeto de la Jurisdicción Civil para el cual rige con carácter preferente la LEC, pues tratándose su objeto de actos administrativos como actos unilaterales emanados de las Administraciones Públicas con una pluralidad de posibles interesados titulares de intereses legítimos, debe reforzarse la posición institucional del sujeto del cual emanan los actos, de tal manera que en primacía del principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE, sea limitada la posibilidad de que los actos sean susceptibles de forma permanente de revisarse en función de la voluntad que en cada momento tengan los eventuales interesados existentes o inclusive futuros, como ha sucedido en el presente caso.

En este sentido, la doctrina del Tribunal Constitucional hace hincapié en que el instituto de la "cosa juzgada" no debe circunscribirse al estricto cumplimiento de la cosa juzgada formal -regulada en el artículo 222 LEC- sino también en el marco de procesos que examinan cuestiones que guardan con aquélla una relación de estricta dependencia, aunque no sea posible apreciar el efecto mencionado de cosa juzgada, citando a tal efecto la STC (Pleno) n.º 113/2012, de 24 de mayo.

En consecuencia, considera esta parte recurrida que el criterio que debería fijarse en la resolución del presente recurso es la de mantener la doctrina jurisprudencial precedente y reforzarse en el sentido de que para aplicar la causa de inadmisibilidad por "cosa juzgada" del artículo 69.d) LJCA no resulta de aplicación lo previsto en el artículo 222 LEC, sino que ha de estarse a si concurre la identidad de las causas de nulidad tratadas en sentencia firme respecto de las causa de nulidad invocada en una revisión de oficio posterior.

3) En cuanto a la infracción del artículo 4.3 TFUE relativo al principio de cooperación leal y de la jurisprudencia del TJUE,considera esta parte recurrida que la infracción denunciada por la recurrente no resulta relevante para el enjuiciamiento del asunto, por cuanto no resulta decisiva respecto de las pretensiones ejercitadas en la demanda, al no apreciarse que los actos municipales objeto de revisión infrinjan las normas comunitarias alegadas por la recurrente y la jurisprudencia interpretativa del TJUE.

Y señala que en el año 1988 NO existía en el ámbito de la actividad económica de la enseñanza del esquí legislación europea en forma de reglamento o directiva comunitaria (ni su transposición al ordenamiento español) de desarrollo de las libertades de establecimiento y prestación de servicios sobre la cual exigir su cumplimiento y permitir denunciar la prohibición general de discriminación por razón de la nacionalidad. Como se sabe, hasta la aprobación de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, conocida como "Directiva Bolkestein", la Unión Europea no hizo uso de las facultades de aprobación de legislación de desarrollo de un modo general de las libertades comunitarias de establecimiento y prestación de servicios; y como se sabe dicha Directiva fue transpuesta al ordenamiento español mediante la Ley 7/2009, de 23 de noviembre, es decir, claramente con posterioridad al dictado de los actos objeto de revisión. También invocó la aplicación de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, sobre garantías de la unidad de mercado, que claramente también es de fecha posterior.

En consecuencia, la actuación administrativa objeto de revisión emitida en 1988 es anterior a la legislación europea sobre esta materia de la cual pueda predicarse un posible incumplimiento de la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad, de modo que NO puede denunciarse la infracción de las libertades comunitarias de establecimiento y prestación de servicios.

Asimismo, y ello no es un dato irrelevante sino todo lo contrario, la legislación nacional invocada que desarrolla la Directiva 2006/123/CE, carece de regulación de carácter transitorio en relación con situaciones jurídicas vigentes en el momento de su respectiva entrada en vigor y constituidas con anterioridad, y mucho menos contiene disposiciones con efectos retroactivos sobre dichas situaciones preexistentes. Por ello, la invocación que realiza la recurrente para apoyar sus pretensiones de revisión de los actos administrativos dictados en 1988 es manifiestamente improcedente y contraria a Derecho, por directa aplicación de la regla de eficacia general del ordenamiento jurídica contenida en el artículo 2.3 del Código Civil, que simple y llanamente dice: "las leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren lo contrario".Por tanto, la legislación vigente en la actualidad y aprobada con posterioridad a 1988 es inaplicable a los actos que la sociedad demandante pretende revisar con sujeción a la pretendida infracción "ex post facto"de dicha legislación, por carecer ésta de normas que regulen el carácter retroactivo de las mismas, ni tampoco un régimen de derecho transitorio específico.

Concluye señalando que, por ello, esta Sala debería declinar el conocimiento del motivo planteado o, subsidiariamente, declarar que la eventual fijación de doctrina al respecto no tiene trascendencia para la resolución de las pretensiones deducidas en la demanda.

Y, con base en lo expuesto, solicita la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia impugnada.

SEXTO.- El escrito de oposición de la Escuela Española de Esquí de Formigal S.C.

Esta parte recurrida también se opone en su escrito a las alegaciones y pretensiones de la recurrente, señalando -en esencia- lo siguiente:

1) En relación con la supuesta infracción del artículo 222 de la LEC ,indica que, efectivamente no hay identidad subjetiva, pero es absolutamente pacífico que la pretensión formulada por la recurrente en los presentes autos es exactamente la misma que fue ya resuelta en la sentencia n.º 982/1989 dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Aragón el 21 de diciembre de 1989; y debería ser igualmente pacífico que la causa de pedir aducida de contrario no invalida el efecto positivo de la cosa juzgada.

En este sentido, la causa de pedir que alega Kaihopara, que descansaría en los pronunciamientos posteriores del Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea, ya se ha acreditado que éstos no pueden ser de aplicación al supuesto que nos ocupa.

El derecho comunitario no contempla normativa alguna en relación con la cosa juzgada remitiéndose a los derechos de los Estados miembros. Pues bien, el derecho nacional, español en este caso, no contempla situaciones idénticas o similares a las aducidas en estrujamientos recogidos en el recurso.

2) En relación con una supuesta infracción del artículo 106 de la ley 39/2015 ,procede hacer constar que, efectivamente, dicho artículo permite la revisión de los actos administrativos, si bien el ejercicio de esa revisión está limitado por el artículo 110 del mismo cuerpo legal. Si el artículo 110 impide la revisión de oficio por suponer dicha acción un ejercicio contrario a la ley o al derecho de los particulares, no cabe hablar de que la sentencia recurrida vulneró el artículo 106; al contrario, si se hubiera determinado la necesidad de revisar el acto administrativo original, sí que se habría quebrantado tanto el principio de la tutela judicial efectiva como la obligación de cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los jueces y tribunales; y también se habría infringido el derecho de los particulares al respeto de los derechos adquiridos.

3) Las supuestas infracciones de la jurisprudencia del TJUE no son tales,por cuanto que los referidos pronunciamientos se refieren a situaciones distintas y a ordenamientos jurídicos procesales distintos al español, que es quien debe resolver la cosa juzgada. Es pacífico que nuestro ordenamiento jurídico no prevé la revisión de sentencias firmes por supuestas vulneraciones del derecho de la Unión.

Y, con base en lo expuesto, solicita de esta Sala que dicte sentencia inadmitiendo el recurso.

SÉPTIMO.- Rechazo de la causa de inadmisibilidad alegada por el Ayuntamiento de Sallent de Gállego.

Antes de abordar el análisis del fondo del asunto debemos rechazar la alegación formulada por el citado Ayuntamiento en su escrito de oposición, que pretende que declaremos que la sentencia impugnada no se ajustó a Derecho al admitir la legitimación activa de la entidad recurrente, toda vez que dicha pretensión resulta incoherente con la situación procesal del Ayuntamiento en este recurso de casación, en el que ha comparecido en calidad de parte recurrida.

OCTAVO.- Consideraciones generales.

Antes de dar respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión estimamos conveniente efectuar las siguientes consideraciones:

A) El Derecho de la UE no establece una regulación del sistema de aplicación del principio de cosa juzgada, remitiéndose a las legislaciones nacionales de los Estados miembros.

Así puede deducirse, entre otras, de la STJUE de 3 de septiembre de 2009 (Asunto C-2/08 Olimpiclub), y de la STJUE de 10 de julio de 2014 (Asunto C-213/2013 Pizzarotti) que, en sus Considerandos 24 y 54, respectivamente, recordaron expresamente que "a falta normativa de la Unión en la materia, el sistema de aplicación del principio de fuerza de cosa juzgada se rige por el ordenamiento jurídico de los Estados miembros, en virtud del principio de autonomía procesal de éstos (...)".

B) En nuestro ordenamiento, el artículo 222 de la LEC se refiere a la "Cosa juzgada material".

Con base en dicho precepto se ha formulado la doctrina sobre los requisitos que deben concurrir para que la cosa juzgada material despliegue su eficacia, señalando que debe existir una triple identidad: subjetiva (mismas partes), objetiva (mismo objeto) y de causa de pedir (mismo fundamento).

Esta doctrina ha diferenciado entre dos efectos de la cosa juzgada, que nace de las sentencias firmes, tendentes ambos a garantizar la efectividad del principio de seguridad jurídica: el efecto negativo, que evita el doble enjuiciamiento al impedir que se vuelva a juzgar un asunto idéntico (con las mismas partes, objeto y causa); y el efecto positivo, que vincula en el futuro al mismo tribunal o a otros a respetar lo ya resuelto en casos anteriores, evitando así la posibilidad de que se dicten sentencias contradictorias.

Pero, conviene precisar que el objeto de enjuiciamiento en la jurisdicción contencioso-administrativa no resulta exactamente coincidente con el de la jurisdicción civil, lo que justifica -entre otras razones- que en aquélla la LEC se aplique de forma supletoria y en ésta de manera preferente.

Por eso, con carácter general consideramos razonable que, en el ámbito contencioso-administrativo, ante la posibilidad de que aparezcan a lo largo del tiempo una pluralidad de sujetos afectados en sus intereses legítimos por un acto administrativo (como puede ser el de adjudicación de una concesión por cincuenta años), se refuerce el principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 CE) y, en consecuencia, se limite adecuadamente la posibilidad de que aquel acto, cuya conformidad a Derecho fue declarada en su momento mediante sentencia firme dictada en un recurso contencioso-administrativo, pueda volver a ser impugnado y revisado por la sola voluntad de quienes en el futuro pudieran aparecer como nuevos interesados en dicha revisión o por quienes, habiendo ya intervenido en la impugnación anterior, pretendan impugnar de nuevo con argumentos distintos a los empleados en la primera ocasión.

C) El ordenamiento jurídico español no prevé la revisión de sentencias firmes por supuestas vulneraciones del Derecho de la Unión Europea.

Al respecto, el artículo 102 LJCA establece:

«1. Habrá lugar a la revisión de una sentencia firme:

a) Si después de pronunciada se recobraren documentos decisivos, no aportados por causa de fuerza mayor o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado.

b) Si hubiere recaído en virtud de documentos que, al tiempo de dictarse aquélla, ignoraba una de las partes haber sido reconocidos y declarados falsos o cuya falsedad se reconociese o declarase después.

c) Si habiéndose dictado en virtud de prueba testifical, los testigos hubieren sido condenados por falso testimonio dado en las declaraciones que sirvieron de fundamento a la sentencia.

d) Si se hubiere dictado sentencia en virtud de cohecho, prevaricación, violencia u otra maquinación fraudulenta.

2. Asimismo se podrá interponer recurso de revisión contra una resolución judicial firme cuando el Tribunal Europeo de Derechos Humanos haya declarado que dicha resolución ha sido dictada en violación de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y sus Protocolos, siempre que la violación, por su naturaleza y gravedad, entrañe efectos que persistan y no puedan cesar de ningún otro modo que no sea mediante esta revisión, sin que la misma pueda perjudicar los derechos adquiridos de buena fe por terceras personas.

3. En lo referente a legitimación, plazos, procedimiento y efectos de las sentencias dictadas en este procedimiento de revisión, regirán las disposiciones de la Ley de Enjuiciamiento Civil. No obstante, sólo habrá lugar a la celebración de vista cuando lo pidan todas las partes o la Sala lo estime necesario.

4. La revisión en materia de responsabilidad contable procederá en los casos establecidos en la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas».

Del tenor literal del referido artículo cabe inferir sin dificultad que el legislador ha querido acotar los supuestos de revisión de sentencias firmes a casos tasados y verdaderamente excepcionales, por lo que la interpretación de este precepto debe hacerse de manera estricta y no extensiva.

Esta conclusión se refuerza si atendemos al hecho de que el legislador (en virtud de la reforma operada por la Ley Orgánica 7/2015) sí ha incluido expresamente entre los supuestos de revisión de sentencias firmes el de aquellas sentencias respecto de las cuales el Tribunal Europeo de Derechos Humanos haya declarado que han sido dictadas en violación de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y sus Protocolos (en determinadas condiciones); de tal manera que, cabe colegir que si el legislador hubiera querido que una inclusión semejante se produjese respecto de las sentencias que vulnerasen el Derecho de la UE, así lo habría hecho y, sin embargo, esto no ha ocurrido.

En este sentido se ha pronunciado también la Sala Primera de este Tribunal Supremo en la STS n.º 81/2016, de 18 de febrero (REV 67/2013) cuyo Fundamento Cuarto resulta singularmente relevante en este caso a efectos interpretativos:

«CUARTO.- La posibilidad de revisión de una sentencia firme a consecuencia de una sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de fecha posterior.

1.-Este problema ha sido sometido a consideración del propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea, generalmente mediante el planteamiento de cuestiones prejudiciales por los órganos judiciales nacionales. El primer pronunciamiento del Tribunal Europeo tuvo lugar en la sentencia de 13 de enero de 2004 (C-453/00), caso Kühne & Heitz.La cuestión de fondo se refería a la posibilidad de revisar un acto administrativo firme (de naturaleza tributaria) como consecuencia de una sentencia posterior del TJUE, concretamente, la sentencia del caso Voogd Vleesimport en -export,C-151/93 . La respuesta del TJUE fue afirmativa, siempre y cuando la legislación nacional permita tal revisión de un acto administrativo firme. Esta doctrina fue reiterada en dos casos similares, en las sentencias de 12 de febrero de 2008, asunto C-2/06, caso Kempter ,y 13 de marzo de 2008, asunto C-383/06, caso Vereniging.

2.-Por el contrario, cuando se trató de revisar una sentencia firme, el Tribunal, en la sentencia de 16 de marzo de 2006, asunto C-234/04, caso Kapferer ,sostuvo, tras resaltar la importancia de la cosa juzgada en un sistema presidido por el valor de la seguridad jurídica, que el Derecho comunitario no impone la revisión de las sentencias firmes cuando tal posibilidad no está prevista en la normativa procesal nacional (como sucedía en el país del que provenía el asunto, Austria). Al mismo tiempo, recordó que las legislaciones procesales internas deben respetar los principios de equivalencia y efectividad.

3.-La sentencia de 3 de septiembre de 2009, asunto C-2/08, caso Olimpiclub ,no trató propiamente la posibilidad de revisar una sentencia firme, sino la extensión de la cosa juzgada a casos posteriores, prevista en el Derecho italiano en un régimen similar al de la cosa juzgada positiva o prejudicial del Derecho español. No obstante, en dicha sentencia afirma textualmente:

«22. A este respecto, procede recordar la importancia que tiene, tanto en el ordenamiento jurídico comunitario como en los ordenamientos jurídicos nacionales, el principio de fuerza de cosa juzgada. En efecto, con el fin de garantizar tanto la estabilidad del Derecho y de las relaciones jurídicas como la buena administración de la justicia, es necesario que no puedan impugnarse las resoluciones judiciales que hayan adquirido firmeza tras haberse agotado las vías de recurso disponibles o tras expirar los plazos previstos para dichos recursos ( sentencias de 30 de septiembre de 2003, Köbler, C-224/01, Rec. p. I-10239, apartado 38, y de 16 de marzo de 2006, Kapferer, C-234/04, Rec. p. I-2585, apartado 20).

»23. Por consiguiente, el Derecho comunitario no obliga a un órgano jurisdiccional nacional a dejar de aplicar las normas procesales internas que confieren fuerza de cosa juzgada a una resolución, aunque ello permitiera subsanar una vulneración del Derecho comunitario por la decisión en cuestión (véase la sentencia Kapferer, antes citada, apartado 21)».

4.-De lo expuesto, cabe concluir que la jurisprudencia del TJUE no ha desarrollado una doctrina acerca del problema de la revisión de resoluciones administrativas y judiciales firmes que permita afirmar que una sentencia posterior de dicho Tribunal posibilite revisar una sentencia firme dictada por un tribunal español.

5.-En nuestro ordenamiento jurídico no existe previsión legal respecto a dicha posibilidad de revisión. El legislador español ha tenido ocasión reciente de hacerlo, y sin embargo únicamente ha previsto un mecanismo especial de revisión cuando se trata de una sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ( apartado 2 del art. 510 LEC, en redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio) pero no ha incluido igual solución para las sentencias del TJUE.»

Y, en el mismo sentido, el ATS de 4 de abril de 2017 (recurso 7/2017), también de la Sala Primera, después de reiterar la doctrina expresada en la STS n.º 81/2016, añadió:

«5.-En efecto, la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, reformó el art. 510 de la Ley de Enjuiciamiento Civil e incluyó un apartado 2, en el que se establece:

«Asimismo se podrá interponer recurso de revisión contra una resolución judicial firme cuando el Tribunal Europeo de Derechos Humanos haya declarado que dicha resolución ha sido dictada en violación de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y sus Protocolos, siempre que la violación, por su naturaleza y gravedad, entrañe efectos que persistan y no puedan cesar de ningún otro modo que no sea mediante esta revisión, sin que la misma pueda perjudicar los derechos adquiridos de buena fe por terceras personas.»

6.-Esta reforma de la Ley de Enjuiciamiento Civil es simultánea a la introducción de un art. 5 bis en la Ley Orgánica del Poder Judicial, que dispone:

«Se podrá interponer recurso de revisión ante el Tribunal Supremo contra una resolución judicial firme, con arreglo a las normas procesales de cada orden jurisdiccional, cuando el Tribunal Europeo de Derechos Humanos haya declarado que dicha resolución ha sido dictada en violación de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y sus Protocolos, siempre que la violación, por su naturaleza y gravedad, entrañe efectos que persistan y no puedan cesar de ningún otro modo que no sea mediante esta revisión.»

7.-La justificación de la reforma legislativa se contiene en el preámbulo de la citada Ley Orgánica 7/2015, en el que se afirma:

«Se incluye, también, una previsión respecto de las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que declaren la vulneración de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y en sus Protocolos, estableciéndose que serán motivo suficiente para la interposición del recurso de revisión exclusivamente de la sentencia firme recaída en el proceso "a quo". Con ello se incrementa, sin lugar a dudas, la seguridad jurídica en un sector tan sensible como el de la protección de los derechos fundamentales, fundamento del orden político y de la paz social, como proclama el artículo 10.1 de nuestra Constitución.»

8.-Según la citada sentencia 81/2016, no cabe la extensión de esta posibilidad de revisión a los supuestos en que la sentencia no haya sido dictada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos sino por el TJUE, no solo porque el legislador, pese a poder haberlo hecho, no ha previsto tal posibilidad, sino también porque la justificación de la reforma radica en la salvaguarda de los derechos fundamentales, único supuesto en que parecería razonable una excepción al principio de la cosa juzgada, tan importante para el correcto funcionamiento de la administración de justicia en una sociedad democrática.»

D) Esta Sala tiene declarado que la existencia de una sentencia judicial firme cierra la posibilidad de acudir posteriormente a la vía administrativa de revisión de oficio de actos nulos cuando en aquélla ya se analizaron y rechazaron las mismas causas de nulidad de pleno derecho que pretenden invocarse después en la citada vía administrativa.

En este sentido, la STS n.º 304/2020, de 2 de marzo (RC 3466/2017), con cita de otras precedentes, señalaba:

«(...) es criterio que se infiere de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo uno según el cual, no cabe la vía administrativa de la revisión de actos nulos, ni la misma podrá surtir ese efecto, cuando sobre tales actos y precisamente por las mismas causas de nulidad de pleno derecho que en ella se invoquen, haya sido dictada sentencia firme que declare que tales causas no concurrieron. Como es el caso.

Así, en la sentencia de fecha 21 de julio de 2003, dictada en el recurso de casación núm. 7913/2000, cabe leer que "[...] el mandato constitucional del artículo 118 de la CE , que proclama la obligación de cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, rige también para las Administraciones públicas y supone un límite para la revisión de oficio regulada en el artículo 102 de la Ley 30/1992 -LRJ-PAC -; dicho de otra manera, la necesaria armonización entre aquel precepto constitucional y este último artículo 102 que acaba de mencionarse impone declarar que no es jurídicamente viable instar una revisión por causas de nulidad de pleno derecho cuando tales causas ya hayan sido planteadas y desestimadas en un proceso jurisdiccional decidido por sentencia firme".A lo que añade a continuación que "Vale la pena subrayar que ese respeto de lo resuelto en una sentencia judicial que haya adquirido firmeza, además constituir el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva ( art. 24 CE ), es una exigencia del principio de seguridad jurídica también constitucionalmente proclamado ( art. 9.3 CE )".»

En la misma línea, la STS n.º 1555/2019, de 11 de noviembre (RC/A 164/2018), señalaba:

«(...) Sobre la existencia de sentencia firme sobre los mismos hechos.

En el primer fundamento de derecho de la demanda y frente a la afirmación del Consejo General del Poder Judicial de que no cabe la revisión de oficio frente a una resolución que ya ha sido revisada judicialmente, opone el actor el precedente de la sentencia de esta Sala de 27 de junio de 2008, en la que se dijo que cabía la revisión de oficio cuando una sentencia firme no hubiera abordado directamente la cuestión de la nulidad de pleno derecho del acto revisado. Como el propio recurrente manifiesta, no cabe efectuar afirmaciones terminantes sobre el alcance de la cosa juzgada, sino que es preciso «acometer caso por caso un examen analítico de las cuestiones jurídicas realmente tratadas en la sentencia firme originaria para verificar si se alza en obstáculo para la revisión de oficio de un acto administrativo allí enjuiciado». Pero ello no es sino afirmar que lo que quedó fuera del alcance de una sentencia firme no resulta afectado por ella, lo que constituye, en puridad, una tautología. Pero en línea de principio, no cabe sino reconocer, junto con el Consejo General del Poder Judicial, que habiendo sido un acto administrativo revisado jurisdiccionalmente, la conformidad a derecho o no de dicho acto es cosa juzgada material que resulta intangible salvo por la vía del recurso de revisión de sentencias firmes contemplado en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción.»

Y, también en el mismo sentido, la STS n.º 143/2023, de 7 de febrero (RC 3435/2021) estableció:

"Sobre el alcance de la cosa juzgada. Jurisprudencia de esta Sala y de la Sala Primera de este Tribunal Supremo acerca del alcance y extensión del efecto vinculante de la cosa juzgada.

A/Como punto de partida, es oportuno recodar lo declarado por esta Sala en sentencia 1555/2019, de 11 de noviembre (recurso contencioso-administrativo 164/20189, F.J. 2º) en el sentido de que << (...) en línea de principio, no cabe sino reconocer (...) que, habiendo sido un acto administrativo revisado jurisdiccionalmente, la conformidad a derecho o no de dicho acto es cosa juzgada material que resulta intangible salvo por la vía del recurso de revisión de sentencias firmes contemplado en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción >>.Ello equivale a afirmar que, en principio, la Administración no puede proceder a la revisión de oficio de un acto administrativo -en este caso, presunto- cuya validez ha sido enjuiciada y declarada por sentencia firme. No obstante, la propia sentencia de 11 de noviembre de 2019 que acabamos de citar admite, en consonancia con lo que alegaba la parte allí recurrente, que << (...) no cabe efectuar afirmaciones terminantes sobre el alcance de la cosa juzgada, sino que es preciso «acometer caso por caso un examen analítico de las cuestiones jurídicas realmente tratadas en la sentencia firme originaria para verificar si se alza en obstáculo para la revisión de oficio de un acto administrativo allí enjuiciado>>."

Al hilo de esta doctrina (y, singularmente, de su precisión de acometer un examen analítico caso por caso), debemos recordar que esta Sala ha establecido reiteradamente -por todas, baste citar la STS 1465/2025, de 18 de noviembre (RC 2015/2023)- que para dar respuesta precisa a las cuestiones planteadas debemos tener presente que la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (exartículo 93.1) no puede hacerse "en abstracto", prescindiendo del objeto del litigio en los términos que derivan de la actuación administrativa recurrida y de las pretensiones ejercitadas por las partes.

Por eso, debemos tener presente que, en este caso, uno de los dos motivos de nulidad que se alegaron y fueron rechazados en la sentencia n.º 982/1989, de 21 de diciembre, por el Tribunal Superior de Justicia de Aragón (la infracción del principio de igualdad en la aplicación de la ley y prohibición de discriminación del artículo 14 CE) es sustancialmente coincidente con el que ahora se aduce desde la perspectiva del ordenamiento comunitario para sustentar la pretensión de reabrir la posibilidad de revisión de los actos administrativos impugnados.

E) La invocación de la vulneración de los derechos al libre establecimiento y prestación de servicios, reconocidos por el ordenamiento comunitario, solo puede considerarse válida y aceptable respecto de actos administrativos dictados con posterioridad al momento en que tales derechos fueron objeto de regulación por dicho ordenamiento (mediante reglamento o directiva comunitaria) y, en su caso, de transposición al ordenamiento español, pero no respecto de los dictados con anterioridad.

A este respecto, debemos recordar que los actos administrativos controvertidos en este caso fueron dictados en 1988 y que hasta la aprobación en 2006 de la "Directiva Bolkestein" ( Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior) la Unión Europea no hizo uso de las facultades de aprobación de legislación de desarrollo de un modo general de las libertades comunitarias de establecimiento y prestación de servicios; y esa Directiva fue transpuesta al ordenamiento español mediante la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, esto es, más de veinte años después de que se dictaran los actos administrativos objeto de la revisión solicitada.

Y en este punto es importante señalar que dicha Ley carece de regulación de carácter transitorio respecto de situaciones jurídicas vigentes en el momento de su entrada en vigor y constituidas con anterioridad, y no dispone en modo alguno la aplicación retroactiva de sus previsiones a las situaciones preexistentes.

Por ello, como bien afirma el Ayuntamiento, habrá que estar a la regla general establecida en el artículo 2.3 del Código Civil ("Las leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren lo contrario").

Y de aquí que no quepa aceptar la alegación de que los actos administrativos objeto de la revisión de oficio solicitada, dictados en 1988, infringieran los derechos a la igualdad (con prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad) en relación con los derechos al libre establecimiento y prestación de servicios y, menos aún, que la regulación actual de tales derechos y libertades pueda serles aplicada retroactivamente, sin cobertura normativa alguna para ello, a fin de propiciar la revisión de una sentencia firme que en su momento (en 1989) declaró aquellos actos ajustados a Derecho.

F)El principio de cooperación leal del artículo 4.3 del TUE no obliga, necesariamente, a revisar una sentencia firme dictada por un tribunal español, por el solo hecho de que un tercero que no tomó parte en la impugnación inicial de los actos administrativos cuestionados invoque la existencia de sentencias del TJUE que, siendo de fecha posterior a dicha sentencia firme, pudieran resultar contradictorias con ésta.

Como hemos dicho antes, ante la falta de normativa comunitaria sobre el sistema de aplicación del principio de cosa juzgada, la regulación de ésta se remite a los sistemas procesales de los Estados miembros.

En el caso español, no está prevista en nuestra legislación ( artículo 102 LJCA) la revisión de sentencias firmes por contravención del Derecho de la Unión Europea y, además, como antes hemos explicado, tampoco es posible realizar una interpretación extensiva de las previsiones legales para incluir en éstas esa concreta contravención y hacer así viable esa revisión.

Por otra parte, como hemos dicho, en este caso la contravención invocada -referida a la quiebra del principio de igualdad- fue objeto de análisis y pronunciamiento expreso por parte de la Sala del Tribunal Superior de Aragón en su sentencia firme de 1989 (véase el apartado 2 del Fundamento Primero de esta sentencia), por lo que, a este respecto, puede considerarse que existe identidad sustancial entre la causa de nulidad analizada y rechazada en aquella sentencia firme y la causa de nulidad ahora invocada en la solicitud de revisión de oficio (aunque el derecho a la igualdad y la consecuente prohibición de la cláusula de territorialidad se invoquen ahora desde la perspectiva comunitaria).

En consecuencia, si, a la vista de las peculiares circunstancias de este caso, admitiéramos ahora la posibilidad de revisar de oficio los actos administrativos que fueron declarados ajustados a Derecho por sentencia firme estaríamos quebrantando el principio de seguridad jurídica y el derecho a la tutela judicial efectiva de la entidad que obtuvo en su día la concesión y, por tanto, estaríamos transgrediendo los límites que para la revisión de oficio establece el artículo 110 de la Ley 39/2015 que, al efecto, dispone: "Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes".

G) La jurisprudencia del TJUE posterior a la sentencia judicial firme, dictada por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en 1989, tampoco obliga necesariamente a revisar esta sentencia.

En este sentido, conviene precisar que la STJUE de 10 de julio de 2014 (sentencia Pizzarotti) vino a establecer que, "en la medida en que las normas procesales nacionales aplicables lo autoricen, un tribunal nacional como el tribunal remitente, que se haya pronunciado en última instancia sin que el Tribunal de Justicia haya conocido previamente del asunto con carácter prejudicial, con arreglo al artículo 267 TFUE, debe o bien completar la cosa juzgada mediante su resolución anterior que dio lugar a una situación opuesta a la normativa de la Unión sobre contratos públicos de obras, o bien reconsiderar esa resolución, con objeto de tener en cuenta la interpretación de esa normativa efectuada posteriormente por el Tribunal de Justicia".

Este pronunciamiento del TJUE está referido a un asunto procedente de Italia, que cuenta con sus propias peculiaridades procesales, como la "cosa juzgada en formación progresiva",citada en el Considerando 55 de la sentencia. Pero, ello no impide que podamos inferir de esa sentencia alguna consecuencia concreta aplicable al supuesto que nos ocupa, como es que, aun en la hipótesis de que la sentencia judicial firme no hubiera estado acertada al afirmar que no existía quiebra del principio de igualdad en el concreto caso entonces enjuiciado, y existiera contradicción con la interpretación posterior del TJUE, ello no determinaría, necesariamente, que debiera procederse a la revisión de aquélla, pues tal cosa solo procedería "en la medida en que las normas procesales nacionales aplicables lo autoricen",y ya hemos visto que esa posibilidad de revisión no está prevista en el artículo 102 LJCA para los casos de contravenciones del Derecho de la UE.

En este sentido, también conviene señalar que el TJUE en la citada sentencia de 10 de julio de 2014 (Pizzarotti), después de recordar que "a falta de normativa de la Unión en la materia, el sistema de aplicación del principio de fuerza de cosa juzgada se rige por el ordenamiento jurídico de los Estados miembros, en virtud del principio de autonomía procesal de éstos", estableció:

«58. (..) procede recordar la importancia que tiene, tanto en el ordenamiento jurídico de la Unión como en los ordenamientos jurídicos nacionales, el principio de fuerza de cosa juzgada. En efecto, con el fin de garantizar tanto la estabilidad del Derecho y de las relaciones jurídicas como la buena administración de justicia, es necesario que no puedan impugnarse las resoluciones judiciales que hayan adquirido firmeza tras haberse agotado las vías de recurso disponibles o tras expirar los plazos previstos para dichos recursos ( sentencias Kapferer, C-234/04, EU:C:2006:178, apartado 20; Comisión/Luxemburgo, C-526/08, EU:C:2010:379, apartado 26, y ThyssenKrupp Nirosta/Comisión, C-352/09 P, EU:C:2011:191, apartado 123).

59. Por consiguiente, el Derecho de la Unión no obliga a un órgano jurisdiccional nacional a no aplicar las normas procesales nacionales que confieren fuerza de cosa juzgada a una resolución, aunque ello permitiera subsanar una situación nacional opuesta a ese Derecho de la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias Eco Swiss, C-126/97, EU:C:1999:269, apartados 46 y 47; Kapferer, EU:C:2006:178, apartados 20 y 21; Fallimento Olimpiclub, EU:C:2009:506, apartados 22 y 23; Asturcom Telecomunicaciones, C-40/08, EU:C:2009:615, apartados 35 a 37, y Comisión/Eslovaquia C-507/08, EU:C:2010:802, apartados 59 y 60).

60. Por lo tanto, el Derecho de la Unión no exige que, para tener en cuenta la interpretación de un precepto aplicable de ese Derecho adoptada por el Tribunal de Justicia con posterioridad a la resolución de un órgano jurisdiccional con fuerza de cosa juzgada, éste deba, por regla general, reconsiderar dicha resolución.»

En consecuencia, es necesario tener muy presente que, de acuerdo con la jurisprudencia del TJUE, cuando se trate de "reconsiderar" o revisar una sentencia judicial firme, los correspondientes órganos jurisdiccionales de cada país deben tener en cuenta, ineludiblemente, sus respectivas normas procesales nacionales que confieren fuerza de cosa juzgada a esa resolución.

NOVENO.- Doctrina sobre la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión.

Hechas las anteriores consideraciones, podemos dar respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión.

Como antes hemos anticipado, la cuestión declarada en el auto de admisión como de interés casacional consiste en "Determinar si la cosa juzgada (concretamente su efecto positivo) impide la revisión de oficio de un acto administrativo firme judicialmente (en el caso suscitado, una concesión), al entenderse que la sentencia recaída -con carácter firme- ya entró a resolver sobre la conformidad a derecho del acto cuya revisión de oficio se pretende, y ello con independencia de que se plantee la vulneración de la jurisprudencia del TJUE sobrevenida con posterioridad a la sentencia firme que lo avaló".

Pues bien, a la vista de las consideraciones efectuadas en el Fundamento anterior y, teniendo presente que presente que la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (exartículo 93.1) no puede hacerse "en abstracto", prescindiendo del objeto del litigio en los términos que derivan de la actuación administrativa recurrida y de las pretensiones ejercitadas por las partes, debemos dar respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada en los siguientes términos:

1) En el ámbito contencioso-administrativo del ordenamiento jurídico español el efecto positivo de la cosa juzgada impide la revisión de un acto administrativo declarado ajustado a Derecho en sentencia judicial firme dictada por un tribunal nacional cuando la causa de nulidad invocada como fundamento de dicha revisión -en este caso la quiebra del principio de igualdad motivada por la inclusión de una cláusula de arraigo territorial en la concesión- coincida con la que fue analizada y rechazada en aquella sentencia firme.

2) La invocación por un tercero que no participó en el litigio inicial de la existencia de sentencias del TJUE, de fecha posterior a la sentencia judicial firme del tribunal nacional, que resulten contradictorias con lo decidido en ésta, sólo podrá determinar la revisión de ésta cuando concurra alguna de las causas de revisión de sentencias firmes previstas en la ley (actualmente, en el artículo 102 LJCA) .

DÉCIMO.- Aplicación al caso de la mencionada doctrina.

En el supuesto ahora enjuiciado, apreciamos que, en lo esencial, la sentencia dictada por la Sala de instancia se ha ajustado en sus razonamientos y, singularmente en su Fundamento Sexto, a las consideraciones y a la doctrina que hemos formulado en los fundamentos anteriores de esta sentencia, por lo que debe ser ahora confirmada por ser plenamente ajustada a Derecho.

UNDÉCIMO.- Conclusiones y costas.

A la vista de lo razonado en los precedentes fundamentos, procede declarar no haber lugar y desestimar el presente recurso de casación por ser la sentencia impugnada conforme a Derecho.

Y, en cuanto a las costas de este recurso, conforme a lo prevenido en los artículos 93.4 y 139.3 LJCA, disponemos que cada parte satisfaga las causadas a su instancia y la mitad de las comunes, al no apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de aquéllas.

PRIMERO.- Objeto del presente recurso. Antecedentes fácticos relevantes.

La entidad Kaihopara Ski School, S.L. impugna en este recurso de casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Sección Segunda) en fecha 27 de octubre de 2023.

Como antecedentes fácticos relevantes para la resolución de este recurso que se infieren de las actuaciones y, singularmente, de los escritos de las partes debemos destacar los siguientes:

1) El 28 de octubre de 1988 el Ayuntamiento de Sallent de Gállego ("el Ayuntamiento") adjudicó, por concurso convocado el 3 de marzo de 1988, una concesión para "el uso privativo del monte de dominio público denominado Formigal para la enseñanza del esquí"a la "Escuela Española de Esquí de Formigal" ("EEE") por cincuenta años.

En el pliego de ese concurso se incluía como criterio valorativo el "arraigo territorial" (cláusula Tercera): "En la valoración de las ofertas que se presenten a este concurso, se considerará de modo preferente en empleo de personal de la localidad para la enseñanza del mencionado deporte. Por ello, en la oferta a presentar, deberá indicarse el personal que se emplea y si son o están empadronados en el municipio de Sallent de Gállego".

2) El acto de adjudicación de 28 de octubre de 1988 se impugnó por la entidad FORMIGAL, S.A. ante el TSJ de Aragón, que dictó sentencia desestimatoria el 21 de diciembre de 1989 por entender -en esencia- que la cláusula Tercera del pliego, a pesar de incurrir en desigualdad de trato, no vulneraba el principio constitucional de igualdad al "no resulta[r] arbitraria, sino acorde con las sustanciales modificaciones que en el modo de vida de las personas que viven o residen con habitualidad en Sallent de Gállego ha impuesto el deporte del esquí, que ha alterado su anterior "modus vivendi" fundado en la ganadería y lo ha desplazado hacia otras actividades para las que ha habido que preparar a quienes hasta la implantación de las estaciones de Esquí dedicaban su actividad a labores bien distintas".

3) La entidad Kaihopara se constituyó el 24 de octubre de 2019, incluyendo en su objeto la enseñanza del esquí. El 8 de noviembre de 2019 denunció a la EEE y al Ayuntamiento ante el Tribunal de Defensa de la Competencia de Aragón ("TDCA") por prácticas colusorias derivadas del "cierre de mercado" impuesto por la concesión.

Por Acuerdo de 29 de mayo de 2020, el TDCA archivó la denuncia, pero también analizó la concesión y concluyó que era contraria al Derecho UE a la igualdad y al libre establecimiento y prestación de servicios. Por ello:

(a) consideró "que la concesión en cuestión es inaplicable"y que "debe adecuarse a la normativa actual que le es de aplicación [...] Directiva de Servicios transpuesta [...] por la Ley 17/2009 [...] 25/2009 [...] 20/2013";

(b) recomendó expresamente al Ayuntamiento "que revise de oficio la concesión a favor de la Escuela de Esquí de Formigal, eliminando los aspectos de la misma restrictivos de la competencia, en particular su carácter exclusivo y excluyente";y

(c) invitó a Kaihopara a "requerirle directamente al Ayuntamiento que acomodara su actuación a la presente recomendación y [...] de conformidad con la ley lo revisara, y si ello no fuera así, podría acudirse a los órganos judiciales competentes para su conocimiento".

4) La entidad Kaihopara Ski School, S.L. formuló solicitud de revisión de oficio de los dos acuerdos mencionados dirigida al Ayuntamiento de Sallent de Gállego, que fue denegada por silencio negativo.

5) Contra la indicada desestimación presunta, la entidad interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Huesca, siendo inadmitido dicho recurso por sentencia de 15 marzo de 2023 por falta de legitimación activa de la demandante.

6) La citada entidad interpuso entonces recurso de apelación contra esa sentencia del Juzgado ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Sección Segunda), la cual dictó sentencia con fecha 27 de octubre de 2023 estimando parcialmente el recurso y revocando la sentencia apelada en el sentido de admitir la legitimación de la entidad apelante, pero desestimando el recurso en cuanto al fondo de la solicitud por apreciar la concurrencia de cosa juzgada (en virtud de la sentencia firme dictada por el TSJ de Aragón el 21 de diciembre de 1989).

4) Esta sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Aragón de 27 de octubre de 2023 es la que se impugna ahora en este recurso de casación.

SEGUNDO.- Los razonamientos de la sentencia impugnada.

A los efectos que ahora interesan, la sentencia dictada por la Sala de instancia efectúa los siguientes razonamientos en su Fundamento Sexto para rechazar la solicitud de la entidad recurrente en cuanto al fondo de la cuestión controvertida:

«SEXTO.-Centrado el objeto de esta alzada en los términos antes expuestos, y partiendo de la naturaleza y la finalidad del recurso de apelación que no puede considerarse como una mera reiteración de la primera instancia cuyo objeto sea la actuación administrativa impugnada en el correspondiente proceso sino como un proceso especial de impugnación de una resolución judicial cuyo objeto es la sentencia dictada en primera instancia, procede significar que la parte apelante actora efectivamente realiza una serie de críticas a la sentencia por entender que la misma, en lo más sustancial, incurre en una errónea apreciación de la concurrencia de la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo del artículo 69. c) de la Ley 29/1998, al tratarse la resolución administrativa recurrida de un acto administrativo susceptible de impugnación jurisdiccional.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 85.10 de la Ley 29/1998, no cabe sino entrar a resolver el mismo en esta alzada por la Sala el fondo de asunto, lo que se acomete a continuación.

El suplico de la demanda de apelación, reproduciendo lo solicitado en primera instancia, se expresa en los siguientes términos:

"1º) Anule, por no ser conforme a Derecho y nulo el acto administrativo recurrido, esto es, la desestimación presunta de la solicitud de revisión de oficio de 4 de junio de 2020, copia de la cual se acompaña como Documento 1 del escrito de interposición, por la que solicitaba al Ayuntamiento de Sallent de Gállego la revisión de oficio y la declaración de nulidad de los siguientes actos administrativos:

-Acto del Ayuntamiento de Sallent de Gállego de fecha 3 de marzo de 1988 de aprobación del "Pliego de Condiciones administrativas que ha de regir el concurso convocado por este ayuntamiento para adjudicar el uso privativo del monte de dominio público denominado Formigal de esta localidad, para la enseñanza del deporte del esquí"

-Acto de fecha 28 de octubre de 1988 de Adjudicación de la concesión de uso privativo del monte de dominio público denominado Formigal de esta localidad, para la enseñanza del deporte del esquí, a la entidad "Escuela Española de Esquí de Formigal"

2º) Declare, como situación jurídica individualizada:

2º.1. La procedencia de la revisión de oficio y la declaración de nulidad de los actos referidos en el Pedimento 1º, es decir:

-Del Acto del Ayuntamiento de Sallent de Gállego de fecha 3 de marzo de 1988 de aprobación del "Pliego de Condiciones administrativas que ha de regir el concurso convocado por este ayuntamiento para adjudicar el uso privativo del monte de dominio público denominado Formigal de esta localidad, para la enseñanza del deporte del esquí"

-Y del Acto del Ayuntamiento de Sallent de Gállego de fecha 28 de octubre de 1988 de Adjudicación de la concesión de uso privativo del monte de dominio público denominado Formigal de esta localidad, para la enseñanza del deporte del esquí, a la entidad "Escuela Española de Esquí de Formigal"

2º.2. Subsidiariamente a lo anterior, para el supuesto de que no se estime procedente la solicitud del Pedimento 2º.1. anterior: declare la inaplicabilidad, por ser contrarios a Derecho europeo, de los actos administrativos identificados en el Pedimento 2º.1. anterior; y, para el supuesto de que considere improcedente declarar la inaplicabilidad total de dichos actos, declare de forma parcial, con relación a los supuestos efectos excluyentes de la concesión a favor de la EEE, declarando que dicha concesión no tiene, o que ha dejado de tener, el supuesto efecto de impedir que terceros distintos de la EEE ofrezcan servicios de enseñanza del esquí en el MUP 300 (esto es, en la estación de esquí de Formigal).

2º.3. En todo caso, conforme a lo dispuesto por el artículo 71.1.d) de LJCA , para el supuesto de que se estime la solicitud de declaración de nulidad contenida en el Pedimento 1º, declare la obligación de la Administración demandada de resarcir a Kaihopara los daños y perjuicios ocasionados por la desestimación presunta de la solicitud de revisión de oficio de 4 de junio de 2020, y condene a la Administración demandada a indemnizar a Kaihopara la cantidad que se determine en ejecución de sentencia con arreglo a las siguientes bases:

2º.3.1. Importe mínimo: 32.000 euros.

2º.3.3. Importe adicional (a sumar al mínimo del Pedimento2º.3.1. anterior), calculado como la suma de:

2º.3.3.1. El importe a percibir por contratos de patrocinio que Kaihopara haya perdido desde el día 5 de diciembre de 2020, hasta el momento en que se dicte sentencia firme.

2º.3.3.2. Los beneficios dejados de ofrecer por Kaihopara como consecuencia de la imposibilidad de prestar clases de esquí en Formigal desde el día 5 de diciembre de 2020, hasta el momento en que se dicte sentencia firme, calculados por uno de los dos siguientes métodos:

2º.3.3.2.1.) Beneficio anual por clases de esquí obtenido por la EEE en cada año que pase desde el día 5 de diciembre de 2020, hasta el momento en que se dicte sentencia firme, multiplicado por un 50%.

2º.3.3.2.1.) Subsidiariamente, para el supuesto de que los datos de los beneficios anuales por clases de esquí obtenidos por la EEE no fueran facilitados por esta última: beneficio anual medio obtenido por la EEE resultante de los datos del Acuerdo del TDCA de 29 de mayo de 2020 (16.939,66 euros por cada temporada), multiplicado por el número de años que pasen desde el día 5 de diciembre de 2020, hasta el momento en que se dicte sentencia firme, multiplicado por un 50%.

3º) Condene a la Administración demandada al pago de las costas de este procedimiento"

En el relato fáctico que se relaciona en el fundamento de derecho tercero de la presente resolución se reseña la sentencia de fecha 21 de diciembre de 1989 que desestimó el recurso jurisdiccional interpuesto contra la adjudicación por parte del Ayuntamiento de Sallent de Gállego, confirmada en reposición, a la Escuela Española de Esquí de Formigal del uso privativo del monte de dominio público denominado Formigal de dicha localidad, para la enseñanza del deporte del esquí.

Resulta oportuno recodar lo declarado por la sentencia 1555/2019, de 11 de noviembre de la Sala Tercera del Tribunal Supremo --recurso contencioso-administrativo 164/2018, F.J. 2º-- que " (...) en línea de principio, no cabe sino reconocer (...) que, habiendo sido un acto administrativo revisado jurisdiccionalmente, la conformidad a derecho o no de dicho acto es cosa juzgada material que resulta intangible salvo por la vía del recurso de revisión de sentencias firmes contemplado en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción ",actual artículo 106 LPAC. Ello equivale a afirmar que, en principio, la Administración no puede proceder a la revisión de oficio de un acto administrativo cuya validez ha sido enjuiciada y declarada por sentencia firme. No obstante, la propia sentencia de 11 de noviembre de 2019 admite, en consonancia con lo que alegaba la parte allí recurrente, que "(...) no cabe efectuar afirmaciones terminantes sobre el alcance de la cosa juzgada, sino que es preciso "acometer caso por caso un examen analítico de las cuestiones jurídicas realmente tratadas en la sentencia firme originaria para verificar si se alza en obstáculo para la revisión de oficio de un acto administrativo allí enjuiciado".

Las partes demandadas en el procedimiento entienden que no cabe, por vía de revisión de oficio, declarar la nulidad de un acto cuya validez ha sido enjuiciada y declarada por sentencia firme

Dicha causa de inadmisibilidad se proyecta sobre las pretensiones de la apelante que han sido expuestas.

Y si analizamos la pretensión que fue resuelta en sentido desestimatorio por la sentencia núm. 982/1989, de fecha 21 de diciembre de 1989 es idéntica a lo pretendido en el recurso del que deriva la presente apelación.

En efecto, en la sentencia de 21 de diciembre de 1989 se examinaron los acuerdos del Ayuntamiento de Sallent de Gállego, de 21 de octubre y 21 de diciembre de 1.988, el primero de los cuales acordó -y el segundo confirmó en reposición- "... adjudicar a la Escuela Española de Esquí de Formigal el uso privativo del monte de dominio público denominado Formigal de esta localidad, para la enseñanza del deporte del esquí" sobre la base de, por un lado, la causa de nulidad alegada por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido del artículo 47.1 c) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, aplicable ratione temporis y, por otro lado, la infracción del principio de igualdad en la aplicación de la ley y prohibición de discriminación del artículo 14 CE.

La reciente sentencia 143/2023, de 7 de febrero de 2023, recuerda lo declarado por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en sentencia 1555/2019, de 11 de noviembre --recurso contencioso-administrativo 164/2018, F.J. 2.º--.

De otro lado, la jurisprudencia de la Sala Primera en las sentencias 199/2020, de 25 de mayo (casación e infracción procesal 51/2015, F.J. séptimo.2) y 137/2021, de 11 de marzo (casación e infracción procesal 1751/2017, F.J. segundo), señala que el efecto prejudicial de la cosa juzgada se vincula ante todo al fallo; y si bien también puede extenderse a los razonamientos de la sentencia, será únicamente cuando constituyan la ratio decidendi de la resolución. Pues bien, esto sucede en el caso que estamos examinando, donde, insistimos, la sentencia de 21 de noviembre de 1998 confirmó la concesión a la EEEF el uso privativo del monte Formigal para la enseñanza del esquí

Así, en la sentencia de fecha 21 de julio de 2003, dictada en el recurso de casación núm. 7913/2000, cabe leer que "[...] el mandato constitucional del artículo 118 de la CE , que proclama la obligación de cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, rige también para las Administraciones públicas y supone un límite para la revisión de oficio regulada en el artículo 102 de la Ley 30/1992 -LRJ-PAC -; dicho de otra manera, la necesaria armonización entre aquel precepto constitucional y este último artículo 102 que acaba de mencionarse impone declarar que no es jurídicamente viable instar una revisión por causas de nulidad de pleno derecho cuando tales causas ya hayan sido planteadas y desestimadas en un proceso jurisdiccional decidido por sentencia firme".A lo que añade a continuación que "Vale la pena subrayar que ese respeto de lo resuelto en una sentencia judicial que haya adquirido firmeza, además constituir el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva ( art. 24 CE ), es una exigencia del principio de seguridad jurídica también constitucionalmente proclamado ( art. 9.3 CE )".

Una interpretación de los artículos 106 LPAC y artículo 222 de la Ley de Enjuiciamiento Civil sobre el alcance del efecto positivo de la cosa juzgada, conduce a declarar que, habiendo recaído sentencia firme acerca de la conformidad a derecho una concesión, con independencia de si la misma en la actualidad y conforme la jurisprudencia del TJUE lo que, en su caso, será objeto del recurso interpuesto contra el acuerdo del TDCA de fecha 29 de mayo de 2020 respecto a los aspectos de la competencia, la revisión de oficio de dicho acto resulta impedida por el efecto positivo de la cosa juzgada derivados de aquella sentencia cuando, como sucede en el caso que se examina, la resolución judicial se pronunció en el sentido de confirmar la legalidad la cláusula tercera del pliego de condiciones y, por ende, estimó conforme a derecho los decretos de la Corporación municipal que otorgaba la concesión administrativa para la enseñanza del deporte de esquí, lo contrario supondría que bastaría alegar un nuevo argumento o motivo para cuestionar cualquier sentencia firme, con quiebra del principio de seguridad jurídica.

Distinto pronunciamiento se hubiera producido si el primer recurso hubiera sido inadmitido, que no es el caso, sin entrar en el fondo, como así lo recuera la sentencia de 4 de julio de 2023 --rec.6486/2021--.

De lo razonado resulta que procede la estimación parcial de la presente apelación únicamente en el sentido de apreciar la legitimación de la entidad, desestimando el resto de las pretensiones ejercitadas.»

TERCERO.- El auto de admisión y la cuestión de interés casacional suscitada.

El auto de admisión dictado por la Sección Primera de esta Sala Tercera en fecha 11 de septiembre de 2024 declaró que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en "determinar si la cosa juzgada (concretamente su efecto positivo) impide la revisión de oficio de un acto administrativo firme judicialmente (en el caso suscitado, una concesión), al entenderse que la sentencia recaída -con carácter firme- ya entró a resolver sobre la conformidad a derecho del acto cuya revisión de oficio se pretende, y ello con independencia de que se plantee la vulneración de la jurisprudencia del TJUE sobrevenida con posterioridad a la sentencia firme que lo avaló."

Dicho auto identificó como normas que, en principio, deberían ser objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia pudiera extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, las siguientes: los artículos 222 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ( LEC), 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y 4.3 del Tratado de la Unión Europea (TUE).

CUARTO.- El escrito de interposición de Kaihopara Ski School, S.L.

La parte recurrente alega en su escrito de interposición -en esencia- las siguientes infracciones en que habría incurrido la sentencia impugnada:

1) Infracción del artículo 222 de la LEC por concluir que la revisión de oficio está impedida por el efecto positivo de cosa juzgada, aunque no concurren dos de las tres identidades legalmente exigibles: (a) la subjetiva, ya que Kaihopara no fue parte en el proceso de la STSJA 21/12/1989, ni existe disposición legal que extienda a ella la cosa juzgada; y (b) la causal, ya que la causa petendi de la revisión instada es distinta a la del litigio de la STSJA 21/12/1989, pues descansa en la vulneración del Derecho UE, no sólo puntual, sino también a futuro y con perjuicio para terceros, y deriva, además, de hechos posteriores que no pudieron ser alegados en el pleito originario (las SSTJUE acreditativas de la vulneración del Derecho UE por cláusulas de "arraigo territorial", como la Tercera del pliego).

2) Infracción del artículo 106 de la LPAC por: (a) ignorar que su redacción no excluye la revisión de oficio de actos confirmados por sentencia firme; y (b) por no apreciar que sí es posible esa revisión, aun con sentencia firme, cuando ésta se dictó en un proceso en el que no podía ser parte el solicitante de la revisión del acto, o cuando no abordó ciertas cuestiones determinantes de la nulidad del acto (en nuestro caso, la infracción del Derecho UE).

3) Infracción del artículo 4.3 del TUE ,relativo al principio de cooperación leal. Conforme a este artículo "Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión".Ello impone la obligación de revisar de oficio un acto administrativo avalado por sentencia firme, para tomar en consideración la interpretación del Derecho UE efectuada con posterioridad por el TJUE, y más cuando el acto vulnera el Derecho UE no sólo puntualmente, sino a futuro. Así lo estableció la STS 1016/2020, de 16 de julio (RC 810/2019) y este razonamiento se reiteró por la STS 1636/2020 de 1 de diciembre (RC 3857/2019).

Sin embargo, la sentencia recurrida no ha eliminado las consecuencias ilícitas de la violación del Derecho UE, sino que las ha mantenido al concluir que la STSJA de 21 de diciembre de 989 impide la revisión de oficio, a pesar de que la doctrina posterior del TJUE evidencia tanto esa vulneración como la posibilidad de revisión. Y por ello ha vulnerado el artículo 4.3. TUE.

4) Infracción de la jurisprudencia del TJUE.Y, singularmente, de la STJUE de 13/1/2004, asunto C-453/00, Kühne & Heitz NV c. Produktschap voor Pluimvee en Eieren, ECLI: EU:C:2004:17 ("Kühne");también de la STJUE de 3/9/2009, Asunto C-2/08, Amministrazione dell'Economia e delle Finanze y Agenzia delle entrate contra Fallimento Olimpiclub Srl, ECLI: EU:C:2009:506 ("Olimpiclub");y, asimismo, de la STJUE de 10/7/2014, asunto C-213/13, Impresa Pizzarotti & C. SpA c. Comune di Bari y otros, [ECLI: EU:C:2014:2067] ("Pizzarotti").

Y, tras argumentar dichas infracciones, precisa la parte recurrente el sentido de las pretensiones que deduce y de los pronunciamientos que solicita, suplicando a la Sala la estimación del recurso en los términos indicados en el Antecedente de Hecho Quinto de esta sentencia.

QUINTO.- El escrito de oposición del Ayuntamiento de Sallent de Gállego.

El Ayuntamiento de Sallent de Gállego se opone a las alegaciones y pretensiones de la parte actora señalando en su escrito -en síntesis- lo siguiente:

1) Como alegación previaaduce esta parte recurrida la necesidad de revisar de oficio la falta de legitimación activa de la recurrenteapreciada en la sentencia de primera instancia y revocada en la sentencia de segunda instancia, como requisito procesal para la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo al amparo del artículo 69.b) LJCA.

Y alega al respecto que la Sala "a quo"considera que los razonamientos del juzgado de primera instancia "resultan restrictivos en exceso del ámbito de tal interés legítimo y con ello del acceso a la justicia"(vid. FJ 5 final), pero no entra a valorar el concreto beneficio, utilidad o ventaja que la eventual estimación del recurso reportaría a la recurrente, como sí lo hizo el juzgador de instancia.

2) Respecto de la alegación de infracción del artículo 222 de la LEC señala esta parte que, contrariamente a lo que se afirma por la recurrente, la aplicación del instituto de la "cosa juzgada" como límite respecto el ejercicio de la revisión de oficio no se sustenta única y exclusivamente en la aplicación del artículo 222 LEC, sino que, dada sus especialidades, requiere de un enfoque específico en aplicación del mandato del artículo 118 CE, centrado en la identidad entre las causas de nulidad tratadas en la sentencia firme precedente y las causas invocadas en la revisión de oficio, como así lo indica la sentencia TS de fecha 2 de marzo de 2020 (recurso n.º 3466/2017).

En esta línea y más claramente, la STS de 18 de julio de 2007 (recurso n.º 347/2005) niega que la revisión de oficio pueda versar sobre causas de nulidad sobre las que ya existe sentencia firme; y semejante es el pronunciamiento de la STS de 23 de abril de 2007 (recurso n.º 2378/2002).

En las sentencias citadas la apreciación de la "cosa juzgada" NO se sustenta en los requisitos previstos en el artículo 222 LEC cuya infracción se denuncia y que establece la concurrencia de la triple identidad de sujetos, objeto o pretensiones y causa de pedir, sino que se hace descansar fundamentalmente en la concurrencia de la identidad en la causa de pedir con independencia de la persona interesada, esto es, la existencia de "cosa juzgada" se fundamenta en exclusiva en la identidad de las causas de nulidad invocadas en la sentencia firme respecto de las invocadas en la revisión de oficio. Y ello por cuanto el objeto de enjuiciamiento en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dista del objeto de la Jurisdicción Civil para el cual rige con carácter preferente la LEC, pues tratándose su objeto de actos administrativos como actos unilaterales emanados de las Administraciones Públicas con una pluralidad de posibles interesados titulares de intereses legítimos, debe reforzarse la posición institucional del sujeto del cual emanan los actos, de tal manera que en primacía del principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE, sea limitada la posibilidad de que los actos sean susceptibles de forma permanente de revisarse en función de la voluntad que en cada momento tengan los eventuales interesados existentes o inclusive futuros, como ha sucedido en el presente caso.

En este sentido, la doctrina del Tribunal Constitucional hace hincapié en que el instituto de la "cosa juzgada" no debe circunscribirse al estricto cumplimiento de la cosa juzgada formal -regulada en el artículo 222 LEC- sino también en el marco de procesos que examinan cuestiones que guardan con aquélla una relación de estricta dependencia, aunque no sea posible apreciar el efecto mencionado de cosa juzgada, citando a tal efecto la STC (Pleno) n.º 113/2012, de 24 de mayo.

En consecuencia, considera esta parte recurrida que el criterio que debería fijarse en la resolución del presente recurso es la de mantener la doctrina jurisprudencial precedente y reforzarse en el sentido de que para aplicar la causa de inadmisibilidad por "cosa juzgada" del artículo 69.d) LJCA no resulta de aplicación lo previsto en el artículo 222 LEC, sino que ha de estarse a si concurre la identidad de las causas de nulidad tratadas en sentencia firme respecto de las causa de nulidad invocada en una revisión de oficio posterior.

3) En cuanto a la infracción del artículo 4.3 TFUE relativo al principio de cooperación leal y de la jurisprudencia del TJUE,considera esta parte recurrida que la infracción denunciada por la recurrente no resulta relevante para el enjuiciamiento del asunto, por cuanto no resulta decisiva respecto de las pretensiones ejercitadas en la demanda, al no apreciarse que los actos municipales objeto de revisión infrinjan las normas comunitarias alegadas por la recurrente y la jurisprudencia interpretativa del TJUE.

Y señala que en el año 1988 NO existía en el ámbito de la actividad económica de la enseñanza del esquí legislación europea en forma de reglamento o directiva comunitaria (ni su transposición al ordenamiento español) de desarrollo de las libertades de establecimiento y prestación de servicios sobre la cual exigir su cumplimiento y permitir denunciar la prohibición general de discriminación por razón de la nacionalidad. Como se sabe, hasta la aprobación de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, conocida como "Directiva Bolkestein", la Unión Europea no hizo uso de las facultades de aprobación de legislación de desarrollo de un modo general de las libertades comunitarias de establecimiento y prestación de servicios; y como se sabe dicha Directiva fue transpuesta al ordenamiento español mediante la Ley 7/2009, de 23 de noviembre, es decir, claramente con posterioridad al dictado de los actos objeto de revisión. También invocó la aplicación de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, sobre garantías de la unidad de mercado, que claramente también es de fecha posterior.

En consecuencia, la actuación administrativa objeto de revisión emitida en 1988 es anterior a la legislación europea sobre esta materia de la cual pueda predicarse un posible incumplimiento de la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad, de modo que NO puede denunciarse la infracción de las libertades comunitarias de establecimiento y prestación de servicios.

Asimismo, y ello no es un dato irrelevante sino todo lo contrario, la legislación nacional invocada que desarrolla la Directiva 2006/123/CE, carece de regulación de carácter transitorio en relación con situaciones jurídicas vigentes en el momento de su respectiva entrada en vigor y constituidas con anterioridad, y mucho menos contiene disposiciones con efectos retroactivos sobre dichas situaciones preexistentes. Por ello, la invocación que realiza la recurrente para apoyar sus pretensiones de revisión de los actos administrativos dictados en 1988 es manifiestamente improcedente y contraria a Derecho, por directa aplicación de la regla de eficacia general del ordenamiento jurídica contenida en el artículo 2.3 del Código Civil, que simple y llanamente dice: "las leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren lo contrario".Por tanto, la legislación vigente en la actualidad y aprobada con posterioridad a 1988 es inaplicable a los actos que la sociedad demandante pretende revisar con sujeción a la pretendida infracción "ex post facto"de dicha legislación, por carecer ésta de normas que regulen el carácter retroactivo de las mismas, ni tampoco un régimen de derecho transitorio específico.

Concluye señalando que, por ello, esta Sala debería declinar el conocimiento del motivo planteado o, subsidiariamente, declarar que la eventual fijación de doctrina al respecto no tiene trascendencia para la resolución de las pretensiones deducidas en la demanda.

Y, con base en lo expuesto, solicita la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia impugnada.

SEXTO.- El escrito de oposición de la Escuela Española de Esquí de Formigal S.C.

Esta parte recurrida también se opone en su escrito a las alegaciones y pretensiones de la recurrente, señalando -en esencia- lo siguiente:

1) En relación con la supuesta infracción del artículo 222 de la LEC ,indica que, efectivamente no hay identidad subjetiva, pero es absolutamente pacífico que la pretensión formulada por la recurrente en los presentes autos es exactamente la misma que fue ya resuelta en la sentencia n.º 982/1989 dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Aragón el 21 de diciembre de 1989; y debería ser igualmente pacífico que la causa de pedir aducida de contrario no invalida el efecto positivo de la cosa juzgada.

En este sentido, la causa de pedir que alega Kaihopara, que descansaría en los pronunciamientos posteriores del Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea, ya se ha acreditado que éstos no pueden ser de aplicación al supuesto que nos ocupa.

El derecho comunitario no contempla normativa alguna en relación con la cosa juzgada remitiéndose a los derechos de los Estados miembros. Pues bien, el derecho nacional, español en este caso, no contempla situaciones idénticas o similares a las aducidas en estrujamientos recogidos en el recurso.

2) En relación con una supuesta infracción del artículo 106 de la ley 39/2015 ,procede hacer constar que, efectivamente, dicho artículo permite la revisión de los actos administrativos, si bien el ejercicio de esa revisión está limitado por el artículo 110 del mismo cuerpo legal. Si el artículo 110 impide la revisión de oficio por suponer dicha acción un ejercicio contrario a la ley o al derecho de los particulares, no cabe hablar de que la sentencia recurrida vulneró el artículo 106; al contrario, si se hubiera determinado la necesidad de revisar el acto administrativo original, sí que se habría quebrantado tanto el principio de la tutela judicial efectiva como la obligación de cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los jueces y tribunales; y también se habría infringido el derecho de los particulares al respeto de los derechos adquiridos.

3) Las supuestas infracciones de la jurisprudencia del TJUE no son tales,por cuanto que los referidos pronunciamientos se refieren a situaciones distintas y a ordenamientos jurídicos procesales distintos al español, que es quien debe resolver la cosa juzgada. Es pacífico que nuestro ordenamiento jurídico no prevé la revisión de sentencias firmes por supuestas vulneraciones del derecho de la Unión.

Y, con base en lo expuesto, solicita de esta Sala que dicte sentencia inadmitiendo el recurso.

SÉPTIMO.- Rechazo de la causa de inadmisibilidad alegada por el Ayuntamiento de Sallent de Gállego.

Antes de abordar el análisis del fondo del asunto debemos rechazar la alegación formulada por el citado Ayuntamiento en su escrito de oposición, que pretende que declaremos que la sentencia impugnada no se ajustó a Derecho al admitir la legitimación activa de la entidad recurrente, toda vez que dicha pretensión resulta incoherente con la situación procesal del Ayuntamiento en este recurso de casación, en el que ha comparecido en calidad de parte recurrida.

OCTAVO.- Consideraciones generales.

Antes de dar respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión estimamos conveniente efectuar las siguientes consideraciones:

A) El Derecho de la UE no establece una regulación del sistema de aplicación del principio de cosa juzgada, remitiéndose a las legislaciones nacionales de los Estados miembros.

Así puede deducirse, entre otras, de la STJUE de 3 de septiembre de 2009 (Asunto C-2/08 Olimpiclub), y de la STJUE de 10 de julio de 2014 (Asunto C-213/2013 Pizzarotti) que, en sus Considerandos 24 y 54, respectivamente, recordaron expresamente que "a falta normativa de la Unión en la materia, el sistema de aplicación del principio de fuerza de cosa juzgada se rige por el ordenamiento jurídico de los Estados miembros, en virtud del principio de autonomía procesal de éstos (...)".

B) En nuestro ordenamiento, el artículo 222 de la LEC se refiere a la "Cosa juzgada material".

Con base en dicho precepto se ha formulado la doctrina sobre los requisitos que deben concurrir para que la cosa juzgada material despliegue su eficacia, señalando que debe existir una triple identidad: subjetiva (mismas partes), objetiva (mismo objeto) y de causa de pedir (mismo fundamento).

Esta doctrina ha diferenciado entre dos efectos de la cosa juzgada, que nace de las sentencias firmes, tendentes ambos a garantizar la efectividad del principio de seguridad jurídica: el efecto negativo, que evita el doble enjuiciamiento al impedir que se vuelva a juzgar un asunto idéntico (con las mismas partes, objeto y causa); y el efecto positivo, que vincula en el futuro al mismo tribunal o a otros a respetar lo ya resuelto en casos anteriores, evitando así la posibilidad de que se dicten sentencias contradictorias.

Pero, conviene precisar que el objeto de enjuiciamiento en la jurisdicción contencioso-administrativa no resulta exactamente coincidente con el de la jurisdicción civil, lo que justifica -entre otras razones- que en aquélla la LEC se aplique de forma supletoria y en ésta de manera preferente.

Por eso, con carácter general consideramos razonable que, en el ámbito contencioso-administrativo, ante la posibilidad de que aparezcan a lo largo del tiempo una pluralidad de sujetos afectados en sus intereses legítimos por un acto administrativo (como puede ser el de adjudicación de una concesión por cincuenta años), se refuerce el principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 CE) y, en consecuencia, se limite adecuadamente la posibilidad de que aquel acto, cuya conformidad a Derecho fue declarada en su momento mediante sentencia firme dictada en un recurso contencioso-administrativo, pueda volver a ser impugnado y revisado por la sola voluntad de quienes en el futuro pudieran aparecer como nuevos interesados en dicha revisión o por quienes, habiendo ya intervenido en la impugnación anterior, pretendan impugnar de nuevo con argumentos distintos a los empleados en la primera ocasión.

C) El ordenamiento jurídico español no prevé la revisión de sentencias firmes por supuestas vulneraciones del Derecho de la Unión Europea.

Al respecto, el artículo 102 LJCA establece:

«1. Habrá lugar a la revisión de una sentencia firme:

a) Si después de pronunciada se recobraren documentos decisivos, no aportados por causa de fuerza mayor o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado.

b) Si hubiere recaído en virtud de documentos que, al tiempo de dictarse aquélla, ignoraba una de las partes haber sido reconocidos y declarados falsos o cuya falsedad se reconociese o declarase después.

c) Si habiéndose dictado en virtud de prueba testifical, los testigos hubieren sido condenados por falso testimonio dado en las declaraciones que sirvieron de fundamento a la sentencia.

d) Si se hubiere dictado sentencia en virtud de cohecho, prevaricación, violencia u otra maquinación fraudulenta.

2. Asimismo se podrá interponer recurso de revisión contra una resolución judicial firme cuando el Tribunal Europeo de Derechos Humanos haya declarado que dicha resolución ha sido dictada en violación de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y sus Protocolos, siempre que la violación, por su naturaleza y gravedad, entrañe efectos que persistan y no puedan cesar de ningún otro modo que no sea mediante esta revisión, sin que la misma pueda perjudicar los derechos adquiridos de buena fe por terceras personas.

3. En lo referente a legitimación, plazos, procedimiento y efectos de las sentencias dictadas en este procedimiento de revisión, regirán las disposiciones de la Ley de Enjuiciamiento Civil. No obstante, sólo habrá lugar a la celebración de vista cuando lo pidan todas las partes o la Sala lo estime necesario.

4. La revisión en materia de responsabilidad contable procederá en los casos establecidos en la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas».

Del tenor literal del referido artículo cabe inferir sin dificultad que el legislador ha querido acotar los supuestos de revisión de sentencias firmes a casos tasados y verdaderamente excepcionales, por lo que la interpretación de este precepto debe hacerse de manera estricta y no extensiva.

Esta conclusión se refuerza si atendemos al hecho de que el legislador (en virtud de la reforma operada por la Ley Orgánica 7/2015) sí ha incluido expresamente entre los supuestos de revisión de sentencias firmes el de aquellas sentencias respecto de las cuales el Tribunal Europeo de Derechos Humanos haya declarado que han sido dictadas en violación de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y sus Protocolos (en determinadas condiciones); de tal manera que, cabe colegir que si el legislador hubiera querido que una inclusión semejante se produjese respecto de las sentencias que vulnerasen el Derecho de la UE, así lo habría hecho y, sin embargo, esto no ha ocurrido.

En este sentido se ha pronunciado también la Sala Primera de este Tribunal Supremo en la STS n.º 81/2016, de 18 de febrero (REV 67/2013) cuyo Fundamento Cuarto resulta singularmente relevante en este caso a efectos interpretativos:

«CUARTO.- La posibilidad de revisión de una sentencia firme a consecuencia de una sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de fecha posterior.

1.-Este problema ha sido sometido a consideración del propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea, generalmente mediante el planteamiento de cuestiones prejudiciales por los órganos judiciales nacionales. El primer pronunciamiento del Tribunal Europeo tuvo lugar en la sentencia de 13 de enero de 2004 (C-453/00), caso Kühne & Heitz.La cuestión de fondo se refería a la posibilidad de revisar un acto administrativo firme (de naturaleza tributaria) como consecuencia de una sentencia posterior del TJUE, concretamente, la sentencia del caso Voogd Vleesimport en -export,C-151/93 . La respuesta del TJUE fue afirmativa, siempre y cuando la legislación nacional permita tal revisión de un acto administrativo firme. Esta doctrina fue reiterada en dos casos similares, en las sentencias de 12 de febrero de 2008, asunto C-2/06, caso Kempter ,y 13 de marzo de 2008, asunto C-383/06, caso Vereniging.

2.-Por el contrario, cuando se trató de revisar una sentencia firme, el Tribunal, en la sentencia de 16 de marzo de 2006, asunto C-234/04, caso Kapferer ,sostuvo, tras resaltar la importancia de la cosa juzgada en un sistema presidido por el valor de la seguridad jurídica, que el Derecho comunitario no impone la revisión de las sentencias firmes cuando tal posibilidad no está prevista en la normativa procesal nacional (como sucedía en el país del que provenía el asunto, Austria). Al mismo tiempo, recordó que las legislaciones procesales internas deben respetar los principios de equivalencia y efectividad.

3.-La sentencia de 3 de septiembre de 2009, asunto C-2/08, caso Olimpiclub ,no trató propiamente la posibilidad de revisar una sentencia firme, sino la extensión de la cosa juzgada a casos posteriores, prevista en el Derecho italiano en un régimen similar al de la cosa juzgada positiva o prejudicial del Derecho español. No obstante, en dicha sentencia afirma textualmente:

«22. A este respecto, procede recordar la importancia que tiene, tanto en el ordenamiento jurídico comunitario como en los ordenamientos jurídicos nacionales, el principio de fuerza de cosa juzgada. En efecto, con el fin de garantizar tanto la estabilidad del Derecho y de las relaciones jurídicas como la buena administración de la justicia, es necesario que no puedan impugnarse las resoluciones judiciales que hayan adquirido firmeza tras haberse agotado las vías de recurso disponibles o tras expirar los plazos previstos para dichos recursos ( sentencias de 30 de septiembre de 2003, Köbler, C-224/01, Rec. p. I-10239, apartado 38, y de 16 de marzo de 2006, Kapferer, C-234/04, Rec. p. I-2585, apartado 20).

»23. Por consiguiente, el Derecho comunitario no obliga a un órgano jurisdiccional nacional a dejar de aplicar las normas procesales internas que confieren fuerza de cosa juzgada a una resolución, aunque ello permitiera subsanar una vulneración del Derecho comunitario por la decisión en cuestión (véase la sentencia Kapferer, antes citada, apartado 21)».

4.-De lo expuesto, cabe concluir que la jurisprudencia del TJUE no ha desarrollado una doctrina acerca del problema de la revisión de resoluciones administrativas y judiciales firmes que permita afirmar que una sentencia posterior de dicho Tribunal posibilite revisar una sentencia firme dictada por un tribunal español.

5.-En nuestro ordenamiento jurídico no existe previsión legal respecto a dicha posibilidad de revisión. El legislador español ha tenido ocasión reciente de hacerlo, y sin embargo únicamente ha previsto un mecanismo especial de revisión cuando se trata de una sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ( apartado 2 del art. 510 LEC, en redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio) pero no ha incluido igual solución para las sentencias del TJUE.»

Y, en el mismo sentido, el ATS de 4 de abril de 2017 (recurso 7/2017), también de la Sala Primera, después de reiterar la doctrina expresada en la STS n.º 81/2016, añadió:

«5.-En efecto, la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, reformó el art. 510 de la Ley de Enjuiciamiento Civil e incluyó un apartado 2, en el que se establece:

«Asimismo se podrá interponer recurso de revisión contra una resolución judicial firme cuando el Tribunal Europeo de Derechos Humanos haya declarado que dicha resolución ha sido dictada en violación de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y sus Protocolos, siempre que la violación, por su naturaleza y gravedad, entrañe efectos que persistan y no puedan cesar de ningún otro modo que no sea mediante esta revisión, sin que la misma pueda perjudicar los derechos adquiridos de buena fe por terceras personas.»

6.-Esta reforma de la Ley de Enjuiciamiento Civil es simultánea a la introducción de un art. 5 bis en la Ley Orgánica del Poder Judicial, que dispone:

«Se podrá interponer recurso de revisión ante el Tribunal Supremo contra una resolución judicial firme, con arreglo a las normas procesales de cada orden jurisdiccional, cuando el Tribunal Europeo de Derechos Humanos haya declarado que dicha resolución ha sido dictada en violación de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y sus Protocolos, siempre que la violación, por su naturaleza y gravedad, entrañe efectos que persistan y no puedan cesar de ningún otro modo que no sea mediante esta revisión.»

7.-La justificación de la reforma legislativa se contiene en el preámbulo de la citada Ley Orgánica 7/2015, en el que se afirma:

«Se incluye, también, una previsión respecto de las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que declaren la vulneración de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y en sus Protocolos, estableciéndose que serán motivo suficiente para la interposición del recurso de revisión exclusivamente de la sentencia firme recaída en el proceso "a quo". Con ello se incrementa, sin lugar a dudas, la seguridad jurídica en un sector tan sensible como el de la protección de los derechos fundamentales, fundamento del orden político y de la paz social, como proclama el artículo 10.1 de nuestra Constitución.»

8.-Según la citada sentencia 81/2016, no cabe la extensión de esta posibilidad de revisión a los supuestos en que la sentencia no haya sido dictada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos sino por el TJUE, no solo porque el legislador, pese a poder haberlo hecho, no ha previsto tal posibilidad, sino también porque la justificación de la reforma radica en la salvaguarda de los derechos fundamentales, único supuesto en que parecería razonable una excepción al principio de la cosa juzgada, tan importante para el correcto funcionamiento de la administración de justicia en una sociedad democrática.»

D) Esta Sala tiene declarado que la existencia de una sentencia judicial firme cierra la posibilidad de acudir posteriormente a la vía administrativa de revisión de oficio de actos nulos cuando en aquélla ya se analizaron y rechazaron las mismas causas de nulidad de pleno derecho que pretenden invocarse después en la citada vía administrativa.

En este sentido, la STS n.º 304/2020, de 2 de marzo (RC 3466/2017), con cita de otras precedentes, señalaba:

«(...) es criterio que se infiere de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo uno según el cual, no cabe la vía administrativa de la revisión de actos nulos, ni la misma podrá surtir ese efecto, cuando sobre tales actos y precisamente por las mismas causas de nulidad de pleno derecho que en ella se invoquen, haya sido dictada sentencia firme que declare que tales causas no concurrieron. Como es el caso.

Así, en la sentencia de fecha 21 de julio de 2003, dictada en el recurso de casación núm. 7913/2000, cabe leer que "[...] el mandato constitucional del artículo 118 de la CE , que proclama la obligación de cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, rige también para las Administraciones públicas y supone un límite para la revisión de oficio regulada en el artículo 102 de la Ley 30/1992 -LRJ-PAC -; dicho de otra manera, la necesaria armonización entre aquel precepto constitucional y este último artículo 102 que acaba de mencionarse impone declarar que no es jurídicamente viable instar una revisión por causas de nulidad de pleno derecho cuando tales causas ya hayan sido planteadas y desestimadas en un proceso jurisdiccional decidido por sentencia firme".A lo que añade a continuación que "Vale la pena subrayar que ese respeto de lo resuelto en una sentencia judicial que haya adquirido firmeza, además constituir el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva ( art. 24 CE ), es una exigencia del principio de seguridad jurídica también constitucionalmente proclamado ( art. 9.3 CE )".»

En la misma línea, la STS n.º 1555/2019, de 11 de noviembre (RC/A 164/2018), señalaba:

«(...) Sobre la existencia de sentencia firme sobre los mismos hechos.

En el primer fundamento de derecho de la demanda y frente a la afirmación del Consejo General del Poder Judicial de que no cabe la revisión de oficio frente a una resolución que ya ha sido revisada judicialmente, opone el actor el precedente de la sentencia de esta Sala de 27 de junio de 2008, en la que se dijo que cabía la revisión de oficio cuando una sentencia firme no hubiera abordado directamente la cuestión de la nulidad de pleno derecho del acto revisado. Como el propio recurrente manifiesta, no cabe efectuar afirmaciones terminantes sobre el alcance de la cosa juzgada, sino que es preciso «acometer caso por caso un examen analítico de las cuestiones jurídicas realmente tratadas en la sentencia firme originaria para verificar si se alza en obstáculo para la revisión de oficio de un acto administrativo allí enjuiciado». Pero ello no es sino afirmar que lo que quedó fuera del alcance de una sentencia firme no resulta afectado por ella, lo que constituye, en puridad, una tautología. Pero en línea de principio, no cabe sino reconocer, junto con el Consejo General del Poder Judicial, que habiendo sido un acto administrativo revisado jurisdiccionalmente, la conformidad a derecho o no de dicho acto es cosa juzgada material que resulta intangible salvo por la vía del recurso de revisión de sentencias firmes contemplado en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción.»

Y, también en el mismo sentido, la STS n.º 143/2023, de 7 de febrero (RC 3435/2021) estableció:

"Sobre el alcance de la cosa juzgada. Jurisprudencia de esta Sala y de la Sala Primera de este Tribunal Supremo acerca del alcance y extensión del efecto vinculante de la cosa juzgada.

A/Como punto de partida, es oportuno recodar lo declarado por esta Sala en sentencia 1555/2019, de 11 de noviembre (recurso contencioso-administrativo 164/20189, F.J. 2º) en el sentido de que << (...) en línea de principio, no cabe sino reconocer (...) que, habiendo sido un acto administrativo revisado jurisdiccionalmente, la conformidad a derecho o no de dicho acto es cosa juzgada material que resulta intangible salvo por la vía del recurso de revisión de sentencias firmes contemplado en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción >>.Ello equivale a afirmar que, en principio, la Administración no puede proceder a la revisión de oficio de un acto administrativo -en este caso, presunto- cuya validez ha sido enjuiciada y declarada por sentencia firme. No obstante, la propia sentencia de 11 de noviembre de 2019 que acabamos de citar admite, en consonancia con lo que alegaba la parte allí recurrente, que << (...) no cabe efectuar afirmaciones terminantes sobre el alcance de la cosa juzgada, sino que es preciso «acometer caso por caso un examen analítico de las cuestiones jurídicas realmente tratadas en la sentencia firme originaria para verificar si se alza en obstáculo para la revisión de oficio de un acto administrativo allí enjuiciado>>."

Al hilo de esta doctrina (y, singularmente, de su precisión de acometer un examen analítico caso por caso), debemos recordar que esta Sala ha establecido reiteradamente -por todas, baste citar la STS 1465/2025, de 18 de noviembre (RC 2015/2023)- que para dar respuesta precisa a las cuestiones planteadas debemos tener presente que la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (exartículo 93.1) no puede hacerse "en abstracto", prescindiendo del objeto del litigio en los términos que derivan de la actuación administrativa recurrida y de las pretensiones ejercitadas por las partes.

Por eso, debemos tener presente que, en este caso, uno de los dos motivos de nulidad que se alegaron y fueron rechazados en la sentencia n.º 982/1989, de 21 de diciembre, por el Tribunal Superior de Justicia de Aragón (la infracción del principio de igualdad en la aplicación de la ley y prohibición de discriminación del artículo 14 CE) es sustancialmente coincidente con el que ahora se aduce desde la perspectiva del ordenamiento comunitario para sustentar la pretensión de reabrir la posibilidad de revisión de los actos administrativos impugnados.

E) La invocación de la vulneración de los derechos al libre establecimiento y prestación de servicios, reconocidos por el ordenamiento comunitario, solo puede considerarse válida y aceptable respecto de actos administrativos dictados con posterioridad al momento en que tales derechos fueron objeto de regulación por dicho ordenamiento (mediante reglamento o directiva comunitaria) y, en su caso, de transposición al ordenamiento español, pero no respecto de los dictados con anterioridad.

A este respecto, debemos recordar que los actos administrativos controvertidos en este caso fueron dictados en 1988 y que hasta la aprobación en 2006 de la "Directiva Bolkestein" ( Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior) la Unión Europea no hizo uso de las facultades de aprobación de legislación de desarrollo de un modo general de las libertades comunitarias de establecimiento y prestación de servicios; y esa Directiva fue transpuesta al ordenamiento español mediante la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, esto es, más de veinte años después de que se dictaran los actos administrativos objeto de la revisión solicitada.

Y en este punto es importante señalar que dicha Ley carece de regulación de carácter transitorio respecto de situaciones jurídicas vigentes en el momento de su entrada en vigor y constituidas con anterioridad, y no dispone en modo alguno la aplicación retroactiva de sus previsiones a las situaciones preexistentes.

Por ello, como bien afirma el Ayuntamiento, habrá que estar a la regla general establecida en el artículo 2.3 del Código Civil ("Las leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren lo contrario").

Y de aquí que no quepa aceptar la alegación de que los actos administrativos objeto de la revisión de oficio solicitada, dictados en 1988, infringieran los derechos a la igualdad (con prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad) en relación con los derechos al libre establecimiento y prestación de servicios y, menos aún, que la regulación actual de tales derechos y libertades pueda serles aplicada retroactivamente, sin cobertura normativa alguna para ello, a fin de propiciar la revisión de una sentencia firme que en su momento (en 1989) declaró aquellos actos ajustados a Derecho.

F)El principio de cooperación leal del artículo 4.3 del TUE no obliga, necesariamente, a revisar una sentencia firme dictada por un tribunal español, por el solo hecho de que un tercero que no tomó parte en la impugnación inicial de los actos administrativos cuestionados invoque la existencia de sentencias del TJUE que, siendo de fecha posterior a dicha sentencia firme, pudieran resultar contradictorias con ésta.

Como hemos dicho antes, ante la falta de normativa comunitaria sobre el sistema de aplicación del principio de cosa juzgada, la regulación de ésta se remite a los sistemas procesales de los Estados miembros.

En el caso español, no está prevista en nuestra legislación ( artículo 102 LJCA) la revisión de sentencias firmes por contravención del Derecho de la Unión Europea y, además, como antes hemos explicado, tampoco es posible realizar una interpretación extensiva de las previsiones legales para incluir en éstas esa concreta contravención y hacer así viable esa revisión.

Por otra parte, como hemos dicho, en este caso la contravención invocada -referida a la quiebra del principio de igualdad- fue objeto de análisis y pronunciamiento expreso por parte de la Sala del Tribunal Superior de Aragón en su sentencia firme de 1989 (véase el apartado 2 del Fundamento Primero de esta sentencia), por lo que, a este respecto, puede considerarse que existe identidad sustancial entre la causa de nulidad analizada y rechazada en aquella sentencia firme y la causa de nulidad ahora invocada en la solicitud de revisión de oficio (aunque el derecho a la igualdad y la consecuente prohibición de la cláusula de territorialidad se invoquen ahora desde la perspectiva comunitaria).

En consecuencia, si, a la vista de las peculiares circunstancias de este caso, admitiéramos ahora la posibilidad de revisar de oficio los actos administrativos que fueron declarados ajustados a Derecho por sentencia firme estaríamos quebrantando el principio de seguridad jurídica y el derecho a la tutela judicial efectiva de la entidad que obtuvo en su día la concesión y, por tanto, estaríamos transgrediendo los límites que para la revisión de oficio establece el artículo 110 de la Ley 39/2015 que, al efecto, dispone: "Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes".

G) La jurisprudencia del TJUE posterior a la sentencia judicial firme, dictada por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en 1989, tampoco obliga necesariamente a revisar esta sentencia.

En este sentido, conviene precisar que la STJUE de 10 de julio de 2014 (sentencia Pizzarotti) vino a establecer que, "en la medida en que las normas procesales nacionales aplicables lo autoricen, un tribunal nacional como el tribunal remitente, que se haya pronunciado en última instancia sin que el Tribunal de Justicia haya conocido previamente del asunto con carácter prejudicial, con arreglo al artículo 267 TFUE, debe o bien completar la cosa juzgada mediante su resolución anterior que dio lugar a una situación opuesta a la normativa de la Unión sobre contratos públicos de obras, o bien reconsiderar esa resolución, con objeto de tener en cuenta la interpretación de esa normativa efectuada posteriormente por el Tribunal de Justicia".

Este pronunciamiento del TJUE está referido a un asunto procedente de Italia, que cuenta con sus propias peculiaridades procesales, como la "cosa juzgada en formación progresiva",citada en el Considerando 55 de la sentencia. Pero, ello no impide que podamos inferir de esa sentencia alguna consecuencia concreta aplicable al supuesto que nos ocupa, como es que, aun en la hipótesis de que la sentencia judicial firme no hubiera estado acertada al afirmar que no existía quiebra del principio de igualdad en el concreto caso entonces enjuiciado, y existiera contradicción con la interpretación posterior del TJUE, ello no determinaría, necesariamente, que debiera procederse a la revisión de aquélla, pues tal cosa solo procedería "en la medida en que las normas procesales nacionales aplicables lo autoricen",y ya hemos visto que esa posibilidad de revisión no está prevista en el artículo 102 LJCA para los casos de contravenciones del Derecho de la UE.

En este sentido, también conviene señalar que el TJUE en la citada sentencia de 10 de julio de 2014 (Pizzarotti), después de recordar que "a falta de normativa de la Unión en la materia, el sistema de aplicación del principio de fuerza de cosa juzgada se rige por el ordenamiento jurídico de los Estados miembros, en virtud del principio de autonomía procesal de éstos", estableció:

«58. (..) procede recordar la importancia que tiene, tanto en el ordenamiento jurídico de la Unión como en los ordenamientos jurídicos nacionales, el principio de fuerza de cosa juzgada. En efecto, con el fin de garantizar tanto la estabilidad del Derecho y de las relaciones jurídicas como la buena administración de justicia, es necesario que no puedan impugnarse las resoluciones judiciales que hayan adquirido firmeza tras haberse agotado las vías de recurso disponibles o tras expirar los plazos previstos para dichos recursos ( sentencias Kapferer, C-234/04, EU:C:2006:178, apartado 20; Comisión/Luxemburgo, C-526/08, EU:C:2010:379, apartado 26, y ThyssenKrupp Nirosta/Comisión, C-352/09 P, EU:C:2011:191, apartado 123).

59. Por consiguiente, el Derecho de la Unión no obliga a un órgano jurisdiccional nacional a no aplicar las normas procesales nacionales que confieren fuerza de cosa juzgada a una resolución, aunque ello permitiera subsanar una situación nacional opuesta a ese Derecho de la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias Eco Swiss, C-126/97, EU:C:1999:269, apartados 46 y 47; Kapferer, EU:C:2006:178, apartados 20 y 21; Fallimento Olimpiclub, EU:C:2009:506, apartados 22 y 23; Asturcom Telecomunicaciones, C-40/08, EU:C:2009:615, apartados 35 a 37, y Comisión/Eslovaquia C-507/08, EU:C:2010:802, apartados 59 y 60).

60. Por lo tanto, el Derecho de la Unión no exige que, para tener en cuenta la interpretación de un precepto aplicable de ese Derecho adoptada por el Tribunal de Justicia con posterioridad a la resolución de un órgano jurisdiccional con fuerza de cosa juzgada, éste deba, por regla general, reconsiderar dicha resolución.»

En consecuencia, es necesario tener muy presente que, de acuerdo con la jurisprudencia del TJUE, cuando se trate de "reconsiderar" o revisar una sentencia judicial firme, los correspondientes órganos jurisdiccionales de cada país deben tener en cuenta, ineludiblemente, sus respectivas normas procesales nacionales que confieren fuerza de cosa juzgada a esa resolución.

NOVENO.- Doctrina sobre la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión.

Hechas las anteriores consideraciones, podemos dar respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión.

Como antes hemos anticipado, la cuestión declarada en el auto de admisión como de interés casacional consiste en "Determinar si la cosa juzgada (concretamente su efecto positivo) impide la revisión de oficio de un acto administrativo firme judicialmente (en el caso suscitado, una concesión), al entenderse que la sentencia recaída -con carácter firme- ya entró a resolver sobre la conformidad a derecho del acto cuya revisión de oficio se pretende, y ello con independencia de que se plantee la vulneración de la jurisprudencia del TJUE sobrevenida con posterioridad a la sentencia firme que lo avaló".

Pues bien, a la vista de las consideraciones efectuadas en el Fundamento anterior y, teniendo presente que presente que la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (exartículo 93.1) no puede hacerse "en abstracto", prescindiendo del objeto del litigio en los términos que derivan de la actuación administrativa recurrida y de las pretensiones ejercitadas por las partes, debemos dar respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada en los siguientes términos:

1) En el ámbito contencioso-administrativo del ordenamiento jurídico español el efecto positivo de la cosa juzgada impide la revisión de un acto administrativo declarado ajustado a Derecho en sentencia judicial firme dictada por un tribunal nacional cuando la causa de nulidad invocada como fundamento de dicha revisión -en este caso la quiebra del principio de igualdad motivada por la inclusión de una cláusula de arraigo territorial en la concesión- coincida con la que fue analizada y rechazada en aquella sentencia firme.

2) La invocación por un tercero que no participó en el litigio inicial de la existencia de sentencias del TJUE, de fecha posterior a la sentencia judicial firme del tribunal nacional, que resulten contradictorias con lo decidido en ésta, sólo podrá determinar la revisión de ésta cuando concurra alguna de las causas de revisión de sentencias firmes previstas en la ley (actualmente, en el artículo 102 LJCA) .

DÉCIMO.- Aplicación al caso de la mencionada doctrina.

En el supuesto ahora enjuiciado, apreciamos que, en lo esencial, la sentencia dictada por la Sala de instancia se ha ajustado en sus razonamientos y, singularmente en su Fundamento Sexto, a las consideraciones y a la doctrina que hemos formulado en los fundamentos anteriores de esta sentencia, por lo que debe ser ahora confirmada por ser plenamente ajustada a Derecho.

UNDÉCIMO.- Conclusiones y costas.

A la vista de lo razonado en los precedentes fundamentos, procede declarar no haber lugar y desestimar el presente recurso de casación por ser la sentencia impugnada conforme a Derecho.

Y, en cuanto a las costas de este recurso, conforme a lo prevenido en los artículos 93.4 y 139.3 LJCA, disponemos que cada parte satisfaga las causadas a su instancia y la mitad de las comunes, al no apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de aquéllas.