Sentencia Contencioso-Administrativo 578/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 740/2024 de 07 de mayo del 2026

PRIMERO.- Objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

Se impugna en este recurso el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de octubre de 2024 por el que se desestima la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial por daños derivados de normas declaradas contrarias al Derecho de la Unión Europea con fundamento en la STJUE de 27 de enero de 2022 (asunto C-788/19) sobre la obligación de los residentes fiscales en España de declarar sus bienes y derechos situados en el extranjero y el régimen sancionador en caso de incumplimiento de dicha obligación.

En el citado Acuerdo se cita el artículo 32.5 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y se señala que, para la efectividad de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, es preciso haber obtenido una previa sentencia firme desestimatoria de un recurso contencioso-administrativo contra una actuación administrativa causante del daño que, en el ámbito tributario, es el acto de liquidación o autoliquidación del correspondiente tributo, o del acto de imposición de los correspondientes recargos y sanciones. Y, a continuación, expresa que en la presente reclamación no se cumple con tal requisito.

Y, en relación con la Sentencia del TJUE de 28 de junio de 2022, (asunto C-278/20), invocada en la correspondiente reclamación, argumenta que el TJUE concluye en esta sentencia que, en relación con el requisito previsto en el artículo 32.5 de la LRJSP, este debe entenderse vigente en tanto que la persona perjudicada debe dar pruebas de haber adoptado una diligencia razonable para limitar la magnitud del perjuicio. Y así, además, lo ha venido declarando el Tribunal Supremo en el ámbito tributario, en lo que se refiere a las autoliquidaciones.

SEGUNDO.- Posición de la parte actora.

El recurrente repasa, en primer lugar, los hechos en los que fundamenta su reclamación:

- En fecha 29 de marzo de 2017 se iniciaron actuaciones de comprobación e investigación sobre el IRPF de los ejercicios 2012, 2013 y 2014 y sobre el cumplimiento de la obligación de presentación de la declaración informativa sobre bienes y derechos en el extranjero.

- No habiendo cumplido el actor con las obligaciones de declaración mediante el modelo 720, se tramitó expediente sancionador NUM001 con la conformidad del contribuyente e imponiéndole una sanción, en aplicación de la disposición adicional decimoctava de la LGT, por importe de 200.000 euros, cantidad a la que se aplicó la reducción del 25% prevista en el artículo 188.3 de la LGT por lo que resultó una sanción de 150.000 euros.

- La norma por la que se sancionó al aquí recurrente, disposición adicional decimoctava de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en la redacción dada por la Ley 7/2012, de 29 de octubre, de modificación de la normativa tributaria y presupuestaria y de adecuación de la normativa financiera para la intensificación de las actuaciones en la prevención y lucha contra el fraude, fue considerada contraria al Derecho de la Unión Europea por sentencia del TJUE de 27 de enero de 2022.

Como consecuencia de dicha declaración del TJUE se planteó reclamación de responsabilidad patrimonial por la lesión producida como consecuencia de la aplicación de norma contraria al Derecho de la Unión en fecha 26 de enero de 2022.

A continuación, en la demanda se exponen los motivos de impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros:

- Sostiene que la incompatibilidad con el derecho de la Unión Europea de la disposición adicional decimoctava de la LGT conlleva necesariamente la vulneración del artículo 25 de la Constitución Española y, como corolario, la nulidad de pleno derecho de las sanciones impuestas a su amparo.

- Que la acción de responsabilidad patrimonial por responsabilidad patrimonial del Estado legislador por infracción de una norma comunitaria no exige la obtención de previa sentencia desestimatoria y al respecto enuncia la sentencia del TJUE de 28 de junio de 2022. Y añade que el principio de efectividad es contrario a la exigencia de una impugnación basada en el incumplimiento por el legislador del derecho de la Unión Europea a sabiendas de que tal impugnación en sí misma agrava el daño causado y no tiene expectativas de éxito.

Y termina con la súplica de que se dicte sentencia por la que se estime la demanda, se declare y reconozca dicha responsabilidad y se condene a la Administración a indemnizar al demandante en la cantidad de 150.000 €, más los intereses de demora calculados desde la fecha en que se realizó el pago.

TERCERO.- Posición del Abogado del Estado.

Comienza su alegato el representante de la Administración recordando el proceso seguido ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea a instancia de la Comisión en relación con el art. 39.2 de la Ley del IRPF, que finalizó declarando el Tribunal que el Reino de España había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, de 2 de mayo de 1992.

Trae a colación también los requisitos de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador por violación del derecho comunitario contenidos en los artículos 32 y 34 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del Sector Público (LRJSP) y 67 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas (LPAC), así como la doctrina jurisprudencial que sistematiza e interpreta dichos preceptos.

Argumenta que el presente caso no se ve afectado por la STJUE de 28 de junio de 2022, asunto C-278/20, en relación al principio de efectividad, en punto a la exigencia inexcusable de una sentencia del propio TJUE que declare la incompatibilidad de la norma con el derecho comunitario, porque, como hemos visto, esa circunstancia se da en el presente caso; ni tampoco en lo que se refiere a los plazos de prescripción de uno y cinco años, porque no se cuestiona que la reclamación se ha interpuesto dentro del plazo de prescripción, como tampoco se habría excedido el plazo de cinco años del art. 34.1 LRJSP.

Por el contrario, entiende que sí afecta al asunto litigioso la valoración que el TJUE hizo de la exigencia de que se haya obtenido una sentencia firme desestimatoria, previa alegación de la incompatibilidad de la norma con el derecho comunitario. Sobre esta cuestión señala que quien formula una solicitud de responsabilidad patrimonial del Estado legislador está obligado, al menos, a desarrollar una cierta actividad impugnatoria del acto de que se trata, siempre que ello no le ocasione «dificultades excesivas» o que tal actividad pueda «exigirse razonablemente» a la persona perjudicada, tal y como ha señalado el TJUE.

En otro orden de consideraciones, la Administración rechaza que en el presente caso estemos en presencia de una infracción suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión Europea por no darse los requisitos exigidos por el TJUE para que tenga esa consideración. Y termina suplicando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso.

CUARTO.- Circunstancias relevantes para la resolución de este recurso.

4.1.-Con posterioridad a la adopción del Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de octubre de 2024 aquí impugnado, con fecha 23 de diciembre de 2024, el recurrente solicitó ante la Administración Tributaria la nulidad de pleno derecho de la sanción impuesta por importe de 150.000,00 euros, derivada de la comisión en el ejercicio 2012 de la infracción tributaria descrita en el apartado segundo de la disposición adicional decimoctava de la LGT, dictada por la Dependencia Regional de Inspección de la Delegación Especial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de Madrid.

Solicitado informe al Servicio Jurídico de la Agencia Tributaria, este fue emitido el 4 de abril de 2025 proponiendo la estimación de la solicitud de nulidad. Y el Consejo de Estado emitió también su preceptivo dictamen el 30 de octubre de 2025 en sentido estimatorio.

4.2.-Con fecha 27 de marzo de 2026 se notificó al recurrente la Orden de la Ministra de Hacienda de 24 de marzo, por la que se acuerda estimar la solicitud de nulidad de pleno derecho de la sanción, razonando -en lo sustancial- que:

«En relación con la sanción con nº de referencia A0770606164, impuesta por la falta de presentación de la declaración informativa sobre bienes y derechos en el extranjero (modelo 720) correspondiente al ejercicio 2012, tipificada en la Disposición Adicional 18ª de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), dictada por la Dependencia Regional de Inspección, de la Delegación Especial de Madrid, cabe decir que en las sanciones derivadas de la falta de presentación del modelo 720, el TJUE ha considerado el régimen sancionador derivado del incumplimiento o cumplimiento imperfecto o extemporáneo de la obligación de información sobre bienes y derechos situados en el extranjero como una restricción desproporcionada de la libre circulación de capitales. La consecuencia de dicha apreciación es la anulación de las sanciones derivadas de la aplicación de esa norma que ha sido declarada contraria a la normativa de la UE. Tratándose de una sanción, la lesión de un derecho susceptible de amparo es preciso analizarla desde la perspectiva del art. 25 CE, entroncando también directamente la cuestión con la tipicidad o falta de tipicidad del hecho cometido. Es preciso, por tanto, tener en cuenta el diferente régimen jurídico que opera en materia sancionadora cuando estamos ante hechos sancionados bajo la vigencia de una norma que posteriormente es declarada inconstitucional o contraria al derecho de la UE, como es el caso».

4.3.-Como consecuencia de la declaración de nulidad de pleno derecho del acto de imposición de sanción por la infracción tributaria tipificada en el apartado segundo de la disposición adicional decimoctava de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y siendo ese el acto causante del daño indemnizable por la que se solicita la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, con fecha 16 de abril de 2026, se presentó escrito ante la Sala poniendo en conocimiento el dictado de la Orden de la Ministra de Hacienda de 24.03.2026, alegando que, como consecuencia de la declaración de nulidad de pleno derecho de la sanción y la consecuente obligación de restitución del pago de la misma, se viene a restituir en su integridad el derecho al resarcimiento del daño causado, sosteniendo que con dicha restitución se ha producido una satisfacción extraprocesal de su pretensión en la presente litis y, al mismo tiempo, habiéndose anulado por la propia Administración Tributaria el hecho causante del daño, ha desaparecido también la causa petendi,produciendo una pérdida sobrevenida del objeto del proceso, solicitando se tenga por comunicada la pérdida de interés legítimo de esa parte en la continuidad del presente procedimiento al haberse producido la satisfacción extraprocesal de sus pretensiones.

A la vista de dicho escrito, mediante diligencia de 17 de abril de 2026 se acordó la suspensión del señalamiento para deliberación, votación y fallo que venía acordado para el día 21.04.2026, y dar traslado a la Abogacía del Estado para efectuar alegaciones, lo que se efectuó, manifestando su no oposición al archivo de las actuaciones, sin mayores argumentaciones al respecto, tras lo cual se entendió alzada la suspensión acordada y tuvo lugar la correspondiente deliberación para votación y fallo.

4.4.-La satisfacción extraprocesal consiste en un acto unilateral y paraprocesal de la Administración demandada, por el que, mediante la emisión de un nuevo acto administrativo, satisface totalmente la pretensión de la parte actora y provoca la finalización del proceso instaurado por carencia manifiesta de objeto.

Es un modo de terminación anormal del proceso por desaparición de su objeto, conforme a la regulación otorgada por el art. 76 de la Ley 29/98 y, exige que la Administración por un acto no procesal reconozca totalmente las pretensiones de la parte actora. Es ese acto no procesal o paraprocesal de la Administración la que caracteriza esta figura jurídica a diferencia del allanamiento, en el que el demandado manifiesta su conformidad con la petición formulada por el actor, en el mismo procesal judicial, poniendo fin a este.

En puridad, en el presente caso, no estamos en un supuesto de satisfacción extraprocesal previsto en el art. 76 de la LJCA, por cuanto la Administración aquí demandada no ha reconocido totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante en reclamación de responsabilidad patrimonial, en los términos reflejados en los precedentes Fundamentos Jurídicos.

No podemos obviar que las pretensiones ejercitadas en uno y otro procedimiento son de diferente naturaleza: (i) solicitud ante el Consejo de Ministros de responsabilidad patrimonial del Estado legislador en el recurso que nos ocupa; y (ii) solicitud ante el Ministerio de Hacienda instando de nulidad de pleno derecho de la sanción por importe de 150.000 euros, derivada de la comisión en el ejercicio 2012 de la infracción tributaria anteriormente referida.

Desde esta perspectiva, no procede declarar terminado el presente recurso contencioso administrativo por satisfacción extraprocesal de las pretensiones ejercitadas por la parte recurrente.

4.5.-Esta Sala se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la pérdida sobrevenida del objeto del recurso, entre otras, en sentencias de 26 de enero de 2012 (rec. 3057/2009) y de 14 de noviembre de 2014 (rec. 2881/2011).

Declara esta última sentencia que «... esta Sala viene aceptando algún modo de terminación del proceso contencioso-administrativo no previstos específicamente en los artículos 74 , 75 y 76 de la Ley reguladora de esta jurisdicción , singularmente el de pérdida del objeto -véase sentencia de 20 de noviembre de 2009 (rec. casación 520/2007 ) - supuesto que no es igual al de la satisfacción extraprocesal. Por lo demás, también la Ley de Enjuiciamiento Civil atempera el rigor del principio de perpetuatio iurisdictionis en cuanto contempla que las circunstancias sobrevenidas tengan incidencia en el proceso cuando la innovación privare de interés legitimo a las pretensiones formuladas "... por haber sido satisfechas extraprocesalmente o por cualquier otra causa" ( artículo 413, apartados 1 y 2, de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con el artículo 22 de la misma Ley )».

En consecuencia, como advierte la sentencia de 2012 mencionada, no cabe excluir con carácter general toda posibilidad de que tengan incidencia en el proceso los cambios de circunstancias que se produzcan con posterioridad a los actos que se impugnan, pues ello supondría otorgar al principio de la perpetuatio iurisdicionisun alcance del que en realidad carece.

4.6.-Partiendo de tales consideraciones, vistas las alegaciones vertidas por el recurrente en su escrito de 16.04.2026 -a las que ninguna objeción efectúa la Abogacía del Estado- comunicando la pérdida de interés legítimo de esa parte en la continuidad del procedimiento, y a falta de oportuno desistimiento en los términos previstos en el art. 74 de la LJCA, procede declarar la terminación del presente recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de octubre de 2024, por apreciar pérdida sobrevenida del objeto del proceso, pues declarada la nulidad de pleno derecho de la sanción de 150.000 euros impuesta por la falta de presentación de la declaración informativa sobre bienes y derechos situados en el extranjero correspondiente al ejercicio 2012, siendo tal sanción el acto causante del daño indemnizable reclamado por responsabilidad patrimonial del Estado legislador, se ha producido de facto la desaparición de la causa petendi,lo que conlleva la pérdida sobrevenida de objeto del procedimiento, ante la pérdida de interés legítimo del recurrente en la continuidad del mismo.

QUINTO.- Costas.

En cuanto a las costas, de conformidad con el artículo 139 de la LJCA, en atención al hecho de que se ha declarado la terminación del procedimiento por pérdida sobrevenida de objeto en la forma expuesta, no procede su imposición a ninguna de las partes.