Sentencia Contencioso-Administrativo 1253/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 1167/2023 de 08 de octubre del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso.

Don Raimundo interpone recurso de casación contra la sentencia de fecha 23 de diciembre de 2022, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo nº 310/2022 y se confirmó la resolución de 24 de noviembre de 2021, confirmada posteriormente en reposición por la de 11 de mayo de 2022, de la Confederación Hidrográfica Guadiana, por la que se imponía una multa coercitiva por importe de 300 euros y la obligación de proceder, en el plazo máximo de un mes, a la retirada tanto del badén como del cerramiento metálico situado en zona de dominio público hidráulico, dejando la sección ocupada debidamente acondicionada y a solicitar la correspondiente autorización administrativa de las actuaciones realizadas en zona de policía. Esta resolución traía causa de la de 30 de noviembre de 2012, por la que se impuso al recurrente la citada obligación de hacer, con la advertencia de que su incumplimiento podría implicar la imposición de multa coercitiva y/o ejecución subsidiaria, siendo de su cuenta los gastos que se ocasionaren.

El actor había combatido en sede administrativa la resolución de 24 de noviembre de 2021, alegando que desde que la resolución que le imponía las obligaciones de hacer adquirió firmeza, el 30.11.2012, hasta el 29.07.2021, fecha en la que se le notificó el inicio del procedimiento de ejecución, había transcurrido el plazo de prescripción de cinco años establecido en el artículo 1964.2 del Código Civil, en la redacción dado por la DF 1ª de la Ley 42/2015 y DT 5ª de dicha Ley.

A esta argumentación contestó la Administración, señalando que el artículo 327.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico establece un plazo especial de prescripción de 15 años, y al mismo debe estarse y no al general de cinco años del artículo 1964 del Código Civil, siendo éste el plazo general supletorio, aplicable sólo si la norma no establece un plazo específico, de tal forma que sólo a falta de una previsión específica en la normativa de aguas sobre la prescripción de las citadas obligaciones podría acudirse al plazo general de prescripción de las acciones personales, establecido en el art. 1964 del Código Civil, de quince años, que se redujo a cinco años por la modificación efectuada por la disposición final 1 de la Ley 42/2015, de 5 de octubre.

En todo caso, recordaba la Administración que el badén sobre el que pesa la obligación de retirada se encuentra en el dominio público hidráulico y que, en aplicación del artículo 132 de la Constitución Española, esa situación no se podría consolidar por el transcurso del tiempo al disponer dicho precepto que los bienes de dominio público son imprescriptibles.

La cuestión controvertida fue reproducida ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Extremadura, que dio la siguiente respuesta:

«[...] En lo relativo a la prescripción, el art 1964 del Código Civil reseña que "Las acciones personales que no tengan plazo especial prescriben a los cinco años desde que pueda exigirse el cumplimiento de la obligación. En las obligaciones continuadas de hacer o no hacer, el plazo comenzará cada vez que se incumplan".

Por su parte el 327 del RDPH expone que la acción para sancionar las infracciones previstas en este Reglamento prescribirá en los plazos establecidos en el artículo 132 de la Ley30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. La obligación de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio público prescribirá a los quince años. Es decir, se establece un plazo especial, aunque sea reglamentariamente y por tanto existe ese "plazo legal" al que alude como regla general el art 1964 Código Civil. No compartimos la alegación de la parte de manera total cuando reseña que, a raíz de la entrada en vigor del precepto, el reglamento queda sin cobertura legal. La ley no dice que taxativamente son cinco años. No es la regla general sino la especial, el reglamento no choca contra el precepto de la ley 42/15 pues como decimos existe plazo especial normativo fijado por un reglamento legal que no ha sido objeto de impugnación y que entendemos no contradictorio con el actual artículo 1964 Código civil, por lo que la resolución debe ser confirmada [...]».

El examen de lo decidido en esta sentencia sobre la aplicación del plazo establecido en el artículo 1964 del Código civil al supuesto de autos constituye el objeto de este proceso casacional.

SEGUNDO.- La cuestión casacional.

La Sección de Admisión considera necesario reafirmar, complementar, matizar y, en su caso, rectificar o corregir la doctrina de esta Sala acerca del plazo de prescripción de la obligación de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio público hidráulico tras la nueva redacción dada al artículo 1964.2 del Código Civil por la Ley 42/2015, de 5 de octubre, de modificación de la LEC.

Se identifican como normas que deben ser objeto de interpretación las siguientes: el artículo 1964.2 del Código Civil, en su vigente redacción dada por la disposición final primera de la Ley 42/2015, de 5 de octubre, en relación con el artículo 327.1 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los Títulos preliminar I, IV, V, VI y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas.

TERCERO.- El escrito de interposición del recurso.

A juicio de la parte, el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno necesita de una norma que le dé cobertura legal. En el caso que se juzga y en relación con el plazo de prescripción de la obligación de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio público hidráulico, la norma legal de cobertura no puede ser la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, vigente desde el día 1 de enero de 1986, ya que en esta norma no se contiene regulación alguna sobre la cuestión, de manera que el Tribunal Supremo ha determinado que la norma de cobertura es el artículo 1964 del Código Civil.

Ello es así porque un plazo de prescripción de una obligación de reparar o reponer no puede establecerse en una norma reglamentaria.

Al haberse modificado el plazo de prescripción establecido en el artículo 1964 en el Código Civil de 15 a 5 años en la Disposición Final Primera de la Ley 42/2015, de 5 de octubre, esa modificación ha de extenderse a la previsión contenida en el artículo 327.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

En esa línea argumental, critica la sentencia de instancia que admite la posibilidad de que se fije un plazo autónomo por vía reglamentaria. A su parecer, esa argumentación es contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo y es contraria al principio de jerarquía normativa, insistiendo en que el art. 327.1 del RDPH no tiene sustantividad propia, ni constituye un plazo autónomo o distinto del previsto en el artículo 1964 del Código Civil.

La aplicación de la doctrina legal propuesta aplicada al caso de autos, implica que cuando la Administración acordó (y aún más cuando lo efectuó) el requerimiento de 19 de julio de 2021 el plazo de prescripción de la acción para exigir el cumplimiento de la obligación de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio público que desde el 7 de octubre de 2015 (fecha de la entrada en vigor de la modificación legislativa) había pasado a ser de cinco años, tal plazo de cinco años ya había transcurrido holgadamente, y por lo tanto, la acción para exigir frente al sancionado el cumplimiento de la obligación de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio público estaba prescrita, por lo que procede declararlo así, declarando nula la imposición de la multa coercitiva al haber prescrito la acción de la Administración para exigir del administrado la conducta de restitución de las cosas a su estado originario.

Ello conllevaría, a juicio de la parte, a la estimación de recurso, casando y anulando la sentencia del Tribunal Superior de Justicia impugnada, declarándola sin ningún valor ni efecto, y que se fije como doctrina legal procedente en la materia, la de que el plazo de prescripción de la obligación de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio público es el de cinco años, que establece el artículo 1964.2 del Código Civil, en su redacción dada por la Ley 42/2015, que ha supuesto dejar sin efecto el de quince años del precepto reglamentario al quedar derogado el inciso relativo al plazo de dicho precepto como consecuencia de la modificación legislativa citada y, en todo caso, sin cobertura legal.

CUARTO.- Oposición al recurso.

El Abogado del Estado, tras reproducir la argumentación de la parte actora, entiende que debe prevalecer la condición de plazo especial que establece el art. 327.1 del RDPH. Lo argumenta señalando que en ningún lugar se establece la reserva legal ni la vinculación con el art. 1964, y, en segundo lugar, porque una interpretación acorde con la normativa hidráulica y la realidad social aconsejan dilatar el tiempo de prescripción en la interpretación de tal norma reglamentaria en que el espacio de 15 años al ajustarse a la profesionalizada actitud de los incumplidores y defraudadores, potenciales o actuales, cada vez más sibilinos y tecnificados en sus actuaciones ilícitas, a lo que se añade el principio de máxima protección esencial y medioambiental al bien escaso que es el agua.

Añade a lo anterior el hecho de que la reducción (de 15 a 5 años) del plazo de art 1964 CCi se debió a una necesidad de dar seguridad, claridad, fluidez y transparencia a las relaciones obligacionales interpersonales, evitando situaciones de pendencia o indefinidas que creaban estados de apariencia jurídica e inseguridad definitoria poco convenientes para los tráficos civil y mercantil. Ahora bien, tal estado de cosas resulta difícilmente exportable para reducir un plazo especialísimo de prescripción en el RDPH, habilitado para tutelar un objetivo preciado y trascendente como es la defensa, sin cuartel, frente a las agresiones al dominio público hidráulico, referido genérica, pero peculiarmente también en los arts 128 y 132 de la CE.

Invoca, además, el art. 3.1 del Título Preliminar del Código Civil en apoyo de la permanencia y subsistencia del carácter especial del citado art. 327 del RDPH. El art. 1964 del CC reserva su aplicación a aquellas acciones que no tienen un plazo especial, en tanto que el RDPH sí establece un plazo especial, que tiene además una función protectora de un bien tan relevante como son las aguas cuya ley reguladora fundamenta y habilita las normas reglamentarias y su especialidad.

Ultima su escrito señalando que el contexto y el espíritu y finalidad de las normas en juego parecen respaldar la interpretación y efectos que se sugiere.

QUINTO.- Prescripción de la acción de reposición y reparación. El plazo previsto en el art. 327.1 de RDPH.

Como se deduce de las alegaciones de las partes y de la sentencia de instancia, la cuestión a resolver es el plazo de prescripción que debe ser aplicado a la obligación de reponer las cosas a su estado anterior. Para la Administración y la Sala de instancia, el plazo es el reglamentario de quince años, siendo indiferente que el artículo 1964 haya sido modificado, reduciendo el plazo general y de aplicación subsidiaria a la prescripción de las obligaciones de quince a cinco años. Para el recurrente, el plazo reglamentario tiene obligada cobertura legal en el artículo 1964, de manera que, modificado el plazo de prescripción de las obligaciones de quince a cinco años, este último plazo es el que debe ser aplicado pues el reglamento no es ni puede ser independiente de la ley.

El art. 118.1 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas señala que con independencia de las sanciones que les sean impuestas a los infractores, estos podrán ser obligados a reparar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico, así como a reponer las cosas a su estado anterior.

Lo que no señala la Ley de Aguas es el plazo en el que dicha obligación prescribe. Si lo hace el Reglamento del Dominio Público Hidráulico en su artículo 327.1, que lo fija en quince años.

Sobre la interpretación de este precepto reglamentario se ha discutido si para exigir la reparación de los daños o perjuicios o la reposición de las cosas a su estado anterior era preciso la existencia de una previa infracción, de manera que la Administración no podía imponer tales obligaciones de forma autónoma. Ya una antigua jurisprudencia de esta Sala (Sentencias, de fechas de 19 de enero de 2000 (recurso de apelación 656/1992) y 29 de noviembre de 2001 (recurso de casación 3466/1995), vino a declarar que, con independencia del procedimiento sancionador, la Administración hidráulica estaba facultada para exigir la reparación de los daños y perjuicios causados al dominio público con fundamento en el principio de que quien contamina paga,deduciendo esta tesis de la expresión que emplea el citado precepto "con independencia".

Las divergencias de interpretación se entendieron zanjadas con la promulgación de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, pues, a partir de su entrada en vigor, la reparación de los daños y perjuicios al dominio público hidráulico y la reposición de las cosas a su estado anterior, está facultada la Administración hidráulica para exigirlas ( artículo 7.3 de la indicada Ley), cuando no deriven de la comisión de una infracción tipificada en el Texto Refundido de la Ley de Aguas o aquélla hubiese prescrito, a través del procedimiento y en aplicación de lo establecido en los artículos 2.1. b. 7 y 22, 4, 19, 20, 21 y 41 a 49 de la mencionada Ley 26/2007, de Responsabilidad Medioambiental.

Una segunda cuestión interpretativa de este precepto reglamentario es si el plazo de prescripción establecido en el, de quince años, debe tener alguna cobertura legal al no establecer ningún plazo al respecto la Ley de Aguas.

Nuestra sentencia de 15 de octubre de 2009 resolvió esta cuestión en su fundamento jurídico quinto al señalar que:

«QUINTO.-No cabe duda que en los supuestos de aprovechamientos hidráulicos, derivados de concesiones administrativas o de cualquier otra relación contractual con la Administración, la obligación de reparar o reponer tiene naturaleza contractual y el plazo de prescripción de la acción para exigir su cumplimiento sería, de no existir otro plazo establecido legalmente, el de quince años previsto en el artículo 1964 del Código civil, lo que implica que el plazo establecido en el artículo 327.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico sea coincidente con aquél, y de aquí que esta Sala haya declarado en su Sentencia, de fecha 24 de julio de 2003 (recurso de casación en interés de la ley 71/2002), como doctrina legal: « que el plazo de prescripción de la acción reconocida en el artículo 327.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril (modificado por Real Decreto 1771/1994, de 5 de agosto), para que la Administración pueda exigir la reparación de los daños causados al dominio público es de quince años».

Como es de ver en esta sentencia, el plazo de prescripción de la obligación de reparar los daños causados al dominio público establecido en el artículo 327.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico tiene el respaldo del artículo 1964 del Código Civil, al no existir otro plazo establecido legalmente en la normativa de aguas. Remisión al Código Civil que es necesaria al estar sometida la prescripción de las obligaciones a reserva de ley, consecuencia del principio de seguridad jurídica que exige que sólo el legislador pueda regular los plazos de prescripción, evitando incertidumbre en las relaciones jurídicas. Principio de reserva de ley que aparece recogido en el artículo 1961 del Código Civil, que señala que "las acciones prescriben por el mero lapso del tiempo fijado por la ley",en tanto que nuestra jurisprudencia ha reiterado que la prescripción es materia de orden público y su determinación le corresponde en exclusiva al legislador.

Podemos concluir, por tanto, que el plazo reglamentario de quince años debe tener cobertura legal y que esa no es otra que el artículo 1964 del Código Civil, que establecía como regla general de aplicación subsidiaria el de quince años.

Se da la circunstancia -relevante para nuestro pleito- que el 7 de octubre de 2015 entró en vigor la Ley 42/2015, de 5 de octubre, que reformó -entre otros extremos- el referido artículo 1964 del Código Civil y redujo de quince a cinco años el plazo legal general del régimen de prescripción establecido en dicho precepto, lo que necesariamente ha de afectar al plazo reglamentario para no vulnerar el principio de reserva de ley y de jerarquía normativa. No obstante, en virtud del principio general de irretroactividad, el nuevo plazo de prescripción se aplicará a las obligaciones nacidas con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 42/2015.

Esa irretroactividad está, no obstante, matizada por la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 42/2015, que establece que "el tiempo de prescripción de las acciones personales que no tengan señalado término especial de prescripción, nacidas antes de la fecha de entrada en vigor de esta ley, se regirá por lo dispuesto en el artículo 1939 del Código Civil".

Este último precepto señala que "la prescripción comenzada antes de la publicación de este Código se regirá por las leyes anteriores al mismo; pero si desde que fuere puesto en observancia transcurriese todo el tiempo en él exigido para la prescripción, surtirá ésta su efecto, aunque por dichas leyes anteriores se requiriese mayor lapso de tiempo".Este artículo no regula la prescripción en sí misma pero sí determina la ley que debe aplicarse a las prescripciones en curso en el momento de la entrada en vigor del Código Civil (1889), con la finalidad de evitar vacíos o conflictos de normas cuando hay cambios legislativos en los plazos de prescripción.

Ya hemos señalado que la regla general determina que si la prescripción ha comenzado bajo una legislación previa, se aplica esa ley para calcular los plazos y los efectos, respetándose así el principio de seguridad jurídica y de irretroactividad de la ley. Sin embargo, se establece también en el precepto que comentamos una regla de excepción, fundada en el principio del favor prescripcionis.Si desde la entrada en vigor del Código Civil transcurre íntegramente el plazo de prescripción fijado en él, la prescripción opera con independencia de que la ley anterior exigiera un plazo más largo. En otras palabras, rige el plazo más corto cuando beneficia al prescribiente, en aras de un equilibrio entre la irretroactividad de la ley y la aplicación práctica de los plazos de prescripción.

Así, de conformidad con el citado precepto, el plazo de prescripción para las acciones nacidas con anterioridad al 7 de octubre de 2015 es de quince años, pero si, con posterioridad a tal fecha, transcurre el plazo de cinco años previsto en la redacción actual del artículo 1964 del Código Civil, la acción se considerará prescrita. Esto es, el plazo de prescripción iniciado con anterioridad al 7 de octubre de 2015 concluye el 7 de octubre de 2020, salvo que el plazo de quince años computado desde su inicio hubiera concluido antes.

En nuestro caso, la relación jurídica entre la Administración y el administrado nació en el año 2012, que es cuando el presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadiana impuso una obligación de proceder a don Raimundo, consistente en retirar un badén y un cerramiento metálico situados en zona de dominio público hidráulico, con la advertencia de que su incumplimiento podría implicar la imposición de multa coercitiva y/o ejecución subsidiaria. El 29 de julio de 2021 se le notificó el inicio del procedimiento de ejecución y el 24 de noviembre de 2021 se dicta resolución de imposición de multa coercitiva por el incumplimiento de la referida obligación, es decir, nueve años después de cursarse la orden de proceder, y seis años desde la entrada en vigor de la reforma de la prescripción introducida por la ley 42/2015, de manera que, según lo expuesto anteriormente, sería de aplicación el nuevo plazo de prescripción de 5 años establecido en el artículo 1964 del Código Civil por aplicación de lo establecido en el artículo 1939 de ese mismo Código.

Como la multa coercitiva impuesta en el año 2021 tiene su fundamento en el incumplimiento de la obligación impuesta por la Administración en el año 2012 -consistente en reponer las cosas a su estado anterior-, la resolución impugnada en la instancia debe ser anulada por prescripción de la obligación de la que deriva al haber transcurrido más de cinco años desde la entrada en vigor de la Ley 42/2015, con estimación del recurso contencioso-administrativo.

Resulta procedente también anular la sentencia de instancia, que desestimó el recurso y confirmó la resolución administrativa, al considerar que el artículo 327.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico no necesitaba de cobertura legal y que era indiferente que el artículo 1964 del Código Civil hubiera sido modificado.

SEXTO.- Respuesta a la cuestión casacional.

El auto de admisión nos interpela acerca del plazo de prescripción de la obligación de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio público hidráulico tras la nueva redacción dada al artículo 1964.2 del Código Civil por la Ley 42/2015, de 5 de octubre, de modificación de la LEC. Conforme lo expuesto anteriormente, el nuevo plazo de prescripción de cinco años no se aplicará retroactivamente a las obligaciones nacidas con anterioridad a su entrada en vigor salvo que el ejercicio de la acción para exigir su cumplimiento se hubiera realizado transcurridos cinco años computados desde el 7 de octubre de 2015, fecha de entrada en vigor de la referida ley, ello sin perjuicio, en nuestro caso, de que la Administración adopte las medidas que considere oportunas para reponer las cosas a su estado anterior atendida la imprescriptibilidad del dominio público hidráulico.

SÉPTIMO.- Costas.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el artículo 93.4 de la Ley Jurisdiccional, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.