PRIMERO.- Resolución impugnada y antecedentes relevantes
1.1.- Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia de 23 de mayo de 2024, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia (TEAR), en el procedimiento ordinario núm. 229/2022.
La Sala de instancia declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo que había interpuesto la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, al amparo del artículo 69.b) de la LJCA en relación con el artículo 19, por la falta de legitimación activa para impugnar la resolución de 30 de noviembre de 2021 del TEAR, que estimó la reclamación económico-administrativa interpuesta contra la liquidación dictada por la Agencia Tributaria de la Región de Murcia por el concepto del Impuesto de Actividades Económicas (IAE), ejercicio 2018.
1.2.- Para comprender los términos de debate, debemos remontarnos a la delegación que la Administración General del Estado hizo a favor del Ayuntamiento de Molina del Segura para poder inspeccionar el IAE. Sin embargo, y de conformidad con lo establecido en la Orden HFP/1287/2017, de 22 de diciembre, sobre delegación de la inspección del Impuesto sobre Actividades Económicas, la delegación efectiva de esa competencia que recayó en los servicios de inspección de la Comunidad Autónoma por su carácter uniprovincial y por carecer de una Diputación, conforme a lo previsto en el artículo 4 de la Orden.
1.3.- Ante el TEAR se interpuso por la entidad Cementos Torralba S.L. (en adelante Torralba) una reclamación económico-administrativa contra la liquidación derivada de un acta de inspección de la Agencia Tributaria de la Región de Murcia firmada en disconformidad por Torralba, en la que se regularizaba el IAE, ejercicio 2018, por importe de 3.642,64 euros.
1.4.- La Administración tributaria autonómica constató que la entidad, a pesar de haberse constituido e iniciado sus actividades el día 10 de abril de 2014, no había declarado el inicio de la actividad económica clasificada en el epígrafe 243.1 del IAE «Fabricación de hormigones preparados»,que realizaba en Molina de Segura, donde contaba con una planta de hormigón. Tampoco había solicitado la bonificación por inicio de actividad regulada en el artículo 88.2 a del Real Decreto Legislativo 4/2004 .
1.5.- La falta de la presentación de la solicitud en plazo, fue considerado el incumplimiento de un requisito temporal fijado por la Ley para acceder a los beneficios fiscales de carácter rogado, por lo que no se le reconoció el disfrute de la bonificación.
1.6.- Tras la interposición de reclamación económico-administrativa el TEAR, consideró aplicable el principio de integra regularización. Acordó estimar en parte la reclamación, con devolución del expediente al órgano inspector, para que llevara a cabo las actuaciones de comprobación que considerara necesarias, en el seno del procedimiento inspector, a efectos de comprobar la procedencia de la bonificación invocada por el obligado tributario, con la regularización íntegra de la situación tributaria del reclamante.
1.7.- Interpuesto recurso contencioso-administrativo por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, fue inadmitido por la Sala de instancia tras apreciar su falta de legitimación, al amparo del artículo 69.b) de la LJCA en relación con el artículo 19 de esta misma Ley .
SEGUNDO.- Cuestión de interés casacional
2.1.- Por auto de 17 de septiembre de 2025 , se nos pregunta como cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia «[D]eterminar si una comunidad autónoma a quien la Administración General del Estado ha concedido la delegación de la inspección del Impuesto sobre Actividades Económicas, está legitimada para impugnar, en vía contencioso-administrativa, la resolución de un tribunal económico administrativo relativo a un acto dictado por esa comunidad autónoma en ejercicio de la referida delegación. [...]».
2.2.- Se identificaron como normas que, en principio, serán objeto de interpretación, los artículos 19 de la de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa y 91.3 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Local (Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo), sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras, si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA .
TERCERO.- Alegaciones de las partes
3.1.- La Comunidad Autónoma afirma que la sentencia es contraria a la doctrina jurisprudencial sobre la amplitud del concepto de interés legítimo en el acceso a la jurisdicción. Cita entre otras, (i) la STS de 9 de junio de 2000 , que perfila el interés legítimo en sentido amplio, incluyendo intereses indirectos o reflejos; (ii) la de 7 de octubre de 2013 RC 588/2013, que reconoce legitimación activa de una Diputación Provincial para impugnar resoluciones económico administrativas en materia de tributos gestionados por delegación, afirmando que la administración delegada actúa como si fuera el delegante; (iii) la de 17 de mayo de 2012, que admite la legitimación de ayuntamientos para recurrir resoluciones de tribunales económico administrativos en materia catastral por afectar a sus intereses financieros; (iv) la de 22 de septiembre de 2001, RC 6629/2000, que reconoce legitimación a las Comunidades Autónomas para recurrir resoluciones económico administrativas en tributos cedidos, y subraya que el principio de legalidad y la defensa de los intereses públicos justifican su acceso a la jurisdicción.
También se remite a diversas sentencias de Tribunales Superiores de Justicia que han reconocido legitimación activa a administraciones locales y autonómicas que actúan en materia de IAE por delegación, entre ellas la SsTSJ Murcia de 31 de enero de 2017 recurso 504/2015 ; de 2 de marzo de 2022, recurso 1018/2019 ; 8 de junio de 2022, recurso 713/2020 y 4 de julio de 2022, recurso 268/2020 : la STSJ de la Comunidad Valenciana de 20 de febrero de 2018, recurso 412/2016 ; y la STSJ Madrid, recurso 302/2020 .
Alega la existencia de un perjuicio económico significativo si se mantuviera el criterio de la sentencia de instancia indicando que, desde 2018 hasta el 31 de mayo de 2024, las actuaciones inspectoras delegadas han generado 1.419 liquidaciones y sanciones por un importe total de 7.969.935 euros. Recuerda que la delegación de la inspección del IAE en la Agencia Tributaria de la Región de Murcia alcanza a múltiples municipios, y ha sido formalizada mediante distintas órdenes ministeriales dictadas entre 2017 y 2023.
Solicita que se case la sentencia impugnada, reconociendo la legitimación activa de la Administración autonómica para la impugnación, declarando la conformidad a derecho de los actos tributarios anulados.
3.2.- El Abogado del Estado se allana porque el TEAC ha mantenido el criterio que sostiene la Comunidad Autónoma recurrente, y cita la resolución del TEAC de 27 de octubre de 2025, 00/05763/2021, modificando su anterior criterio «[e]n línea con la reciente jurisprudencia [...]»,que, sin embargo, no cita.
3.3.- Torralba se opone al recurso de la Comunidad Autónoma. Dice que ya manifestó en el trámite de personación que concurría esta causa de inadmisión en el escrito de preparación presentado. Indicó que ese motivo no fue atendido en el auto de admisión del recurso, aunque, al no ser recurrible, reproduce ahora las mismas razones como fundamento de desestimación.
Sostuvo que el escrito de preparación incumplía lo previsto en los artículos 89.2 y 90.4.b) de la LJCA , al no contener el preceptivo juicio de relevancia que exige justificar cómo, por qué y en qué medida las infracciones denunciadas resultaron determinantes del fallo de la sentencia impugnada. Añadió que la ausencia de dicho razonamiento impedía apreciar la concurrencia de interés casacional objetivo.
Afirma que los motivos casacionales articulados por la Comunidad Autónoma y la jurisprudencia invocada no guardan relación con el supuesto de autos, reiterando lo ya expuesto en su contestación a la demanda y en la fundamentación de la sentencia de instancia. Indicó que el presente asunto no se refiere a tributos cedidos y que la Comunidad Autónoma carece de un interés legítimo directo, limitándose a invocar un interés genérico en la defensa de la legalidad, que podría corresponder a cualquier Administración Pública y no habilita la legitimación singular pretendida.
Solicita que dicte sentencia desestimatoria con imposición de costas a la parte recurrente.
CUARTO.- Sobre la legitimación de las CCAA en la gestión de tributos ajenos
4.1.- La sentencia consideró que, conforme a los artículos 59 , 90 y 91 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LHL), la competencia originaria en materia de matriculación e inspección del IAE corresponde a la Administración Tributaria del Estado, y que la delegación formalizada mediante Orden HFP/1287/2017, de 22 de diciembre, no atribuye a la Comunidad Autónoma la potestad de impugnación jurisdiccional, al disponer el artículo 9.4 de la Ley 40/2015 que las resoluciones dictadas por delegación se consideran adoptadas por el órgano delegante. Concluye que la legitimación activa correspondía exclusivamente a la Administración del Estado.
4.2.- El problema que se nos plantea en el presente recurso no es igual a otros ya resueltos por esta Sala, en los que también se examinaba la legitimación de una Comunidad Autónoma para impugnar la resolución desfavorable de un TEA, porque estábamos ante tributos cedidos a la propia Comunidad. En este caso no estamos ante un tributo cedido a la Comunidad Autónoma, sino ante un tributo propio de las entidades locales.
Hemos dicho en la STS de 22 de septiembre de 2001, RC 6629/2000 , cuando se trataba de tributos cedidos, que «[L]as Comunidades Autónomas tienen legitimación para interponer recursos contencioso-administrativos contra las resoluciones que les sean desfavorables, en materia de tributos cedidos, de los Tribunales Económico-Administrativos Regionales y Central, conforme a los artículos 28.1.a) de la Ley Jurisdiccional Contencioso- Administrativa de 1956 y 19.1.d) de la vigente de 1998, por tener interés legítimo, directo y efectivo, al ser extremo que afecta a la suficiencia de los recursos que la Constitución y la Ley les reconocen y, por ende, a su autonomía financiera [...]».
Esta misma línea jurisprudencial tuvo su reflejo en el Legislador que modificó el artículo 51.2 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre , y expresamente reconoció la legitimación de las Comunidades Autónomas para recurrir las resoluciones de los TEA ante los jueces de lo contencioso-administrativo.
El criterio fue ratificado por las STC 201/2002, de 28 de octubre ; 176/2002, de 9 de octubre ; o 106/2004, de 28 de junio . Consideraron que no supera el juicio de constitucionalidad la limitación, en estos casos, del acceso a la jurisdicción de la Comunidad Autónoma; el negarla implicaría una interpretación en exceso rigurosa y lesiva del principio pro actione.
QUINTO.- Régimen jurídico aplicable a supuesto enjuiciado
5.1.- Como advertimos, el supuesto que ahora nos ocupa difiere del marco legal en el que nos pronunciamos sobre la competencia de las Comunidades Autónoma con ocasión de la impugnación de tributos cedidos.
5.2.- En el presente caso, el régimen jurídico prevé que la delegación de la gestión se produzca a favor de los propios Ayuntamientos, pero también se contempla la posibilidad de que la inspección le sea delegada a la Comunidad Autónoma a la que territorialmente pertenezca el Ayuntamiento, como suerte de «delegación de segundo grado», probablemente pensada para aquellas corporaciones locales que carecen de los medios precisos o suficientes para llevar a cabo estas tareas.
El artículo 91.3 de la LHL establece que «[L]a inspección de este impuesto se llevará a cabo por los órganos competentes de la Administración tributaria del Estado, sin perjuicio de las delegaciones que puedan hacerse en los ayuntamientos, diputaciones provinciales, cabildos o consejos insulares y otras entidades locales reconocidas por las leyes y comunidades autónomas que lo soliciten, y de las fórmulas de colaboración que puedan establecerse con dichas entidades, todo ello en los términos que se disponga por el Ministro de Hacienda. [...]».
Esta delegación tiene su desarrollo reglamentario en el Real Decreto 243/1995, de 17 de febrero, por el que se dictan normas para la gestión del IAE y se regula la delegación de competencias en materia de gestión censal de este impuesto. Se establece en su artículo 20, relativo a la solicitud de delegación, que «[L]as entidades a que se refiere el apartado 1 del artículo 22 de este real decreto, que deseen asumir la gestión censal del Impuesto sobre Actividades Económicas, deberán solicitar expresamente la delegación de dichas competencias antes del 1 de octubre del año inmediatamente anterior a aquel en que haya de surtir efecto la referida delegación. A tal fin, deberán adoptar el oportuno acuerdo y presentar la correspondiente solicitud ante la Delegación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria respectiva dentro del plazo indicado.
Las diputaciones provinciales, cabildos o consejos insulares, comunidades autónomas y otras entidades reconocidas por las leyes harán constar expresamente en la solicitud de delegación de competencias los términos municipales de su ámbito territorial en los que vayan a desarrollar las funciones correspondientes.[...]».
En el ámbito de la revisión dice el artículo 15.3 del RD 243/1995 , que «[C]uando la gestión censal se lleve a cabo por una Comunidad Autónoma, previo el potestativo recurso de reposición, corresponderá a los Tribunales Económico-administrativos del Estado el conocimiento de las reclamaciones que se interpongan contra los actos de naturaleza censal. [...]».
La concreción de esta delegación de competencias se ha ido materializando, en los diferentes ámbitos territoriales, a través de las correspondientes Órdenes Ministeriales. Concretamente la Orden HFP/1287/2017, de 22 de diciembre, sobre delegación de la inspección del Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE), establece en su artículo 4 , que «[S[e concede la delegación de la inspección del Impuesto sobre Actividades Económicas, con los límites y condiciones establecidos en la Orden de 10 de junio de 1992, y con efectos de 1 de enero del 2018, a las siguientes Comunidades Autónomas:
Comunidad Autónoma de la Región de Murcia
Para el Ayuntamiento de:
Molina de Segura. [...]».
En esta línea se han dictado otras Órdenes Ministeriales que atribuyen la competencia, para llevar a cabo estas actuaciones, a los órganos de inspección de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Podemos traer a colación la Orden HAC/1396/2018, de 12 de diciembre, sobre delegación en la ATRM de la inspección del Impuesto sobre Actividades Económicas respecto de los municipios de Cieza y Santomera; la Orden HAC/1281/2020, de 28 de diciembre, de igual delegación en la ATRM respecto de los municipios de Abanilla, Abarán, Águilas, Albudeite. Aledo, Beniel, Bullas, Calasparra, Caravaca de la Cruz, Fortuna, Fuente Álamo, Librilla, Mazarrón, Moratalla y Puerto Lumbreras; la Orden HFP/1488/2021, de 28 de diciembre, de delegación en la ATRM respecto de los municipios de La Unión, Los Alcázares, San Pedro del Pinatar; la Orden HFP/1335/2022, de 28 de diciembre, de delegación en la ATRM respecto de los municipios de Blanca, Campos del Río, Jumilla, Mula, Yecla; y la Orden HFP/1405/2023, de 26 de diciembre, de delegación en la ATRM respecto del municipio de Torre Pacheco.
5.3.- Aunque en el supuesto que ahora nos concierne estemos ante un tributo propio de las corporaciones Locales y no de un tributo cedido a una Comunidad Autónoma en su potestad de investigación y comprobación, la solución que ahora debemos dar no puede ser muy diferente a la que dimos cuando enjuiciamos la legitimación de las Comunidades Autónomas para la impugnación de resoluciones de los TEA en tributos cedidos, por las siguientes razones:
(i) La legitimación, como acceso al recurso, ha sido interpretada de manera amplia o extensiva, vinculada al derecho a la tutela judicial. Con carácter general se vienen proscribiendo las interpretaciones y aplicaciones de los preceptos procesales en la medida que eliminen u obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca y resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida, entre otras, la STC 122/1999, de 28 de junio , FJ 2º.
(ii) Es cierto que la apreciación de cuando concurre la legitimación activa para recurrir es cuestión de legalidad ordinaria que compete a los órganos judiciales de conformidad con el artículo 117.3 de la Constitución (por todas, SsTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2 º; y 358/2006, de 18 de diciembre , FJ 3º). Sin embargo, no significa una relativización o devaluación de los presupuestos y requisitos procesales establecidos por las leyes, como apuntó la STC 93/1990, de 23 de mayo , FJ 2º, o que el principio pro actioneno debe entenderse como la forzosa selección de la interpretación más favorable a la resolución del problema de fondo de entre todas las posibles que la regulan.
(iii) El interés legítimo en el orden contencioso-administrativo y mutatis mutandien la interposición de recursos en, vía administrativa, ha sido caracterizado como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real, no potencial o hipotético, por todas las STC 122/1998, de 15 de junio , FJ 4º; 1/2000, de 17 de enero , FJ 4º; y 45/2004, de 23 de marzo , FJ 4º. Dicho de otro modo, se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar esta. Luego para que exista interés legítimo, la actuación impugnada debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso.
(iv) La legitimación ad causam,como presupuesto procesal, se centra en la relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, en virtud de la cual esa persona puede intervenir como actor o demandado en un determinado litigio, esto la hace depender de la pretensión procesal que ejercite la recurrente y del problema de fondo a discutir en el proceso. En definitiva, es un problema procesal ligado con el derecho material, por lo que se reputa más como cuestión de fondo o sustantiva, como han señalado entre otras las SsTS de 20 de enero de 2007, RC 6991/2003 ; de 6 de junio de 2011, RC 1380/2007 ; o de 1 de octubre de 2011, RC 3512/2009 . Esto hace que el problema no solo sea de enorme dificultad sino de un variado casuismo que solo con la valoración de cada caso concreto puede ser abordada, como recordamos en la STS de 29 de noviembre de 2011, RC 5636/2009 .
(v) En un supuesto análogo, abordado por la STS 7 de octubre de 2013, RC 588/2013 , dónde se discutía la legitimación de la Diputación en la recaudación del IBI que le había sido reclamado a la Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos, S.A. quien pretendía su exención, dijimos que aunque en ese caso la Diputación «[g]estiona y defiende intereses que, en estrictos términos, no son propios de la Diputación, pero el hecho de que sean ajenos no autoriza a concluir, sin más, que carezca del "interés legítimo en el asunto" (...) el ejercicio de las facultades delegadas habrá de ajustarse a los procedimientos, trámites y medidas en general, jurídicas o técnicas, relativas a la gestión tributaria que establece el ordenamiento jurídico, siendo los actos que se dicten impugnables con arreglo a los procedimientos previstos para discutir los actos de órganos gestor, previsión que afecta también a la impugnación contencioso-administrativa. [...]».
(vi) En el asunto que ahora nos concierne, aunque no se trate de un tributo cedido y sí de un impuesto propio de la Corporación Local, su inspección le ha sido encomendada, por el marco normativo al que nos hemos referido, a la Comunidad Autónoma.
En una situación así contemplada por el ordenamiento jurídico, si no se le permitiera a la Comunidad el acceso a la jurisdicción frente a una resolución del TEAR, se le estaría colocando indirectamente al Ayuntamiento en una posición de indefensión absoluta. Al no corresponderle la gestión e inspección del impuesto, atribuido a otra entidad territorial con mayores medios, la restricción de la legitimación a la Comunidad Autónoma para poder recurrir, estaría privando y cerrando a la Corporación Local la posibilidad de reaccionar y de defender los intereses económicos vinculados a su suficiencia financiera.
SEXTO.- Fijación de doctrina y pretensiones de las partes
6.1.- Tras la anteriores consideraciones, estamos en condiciones de dar una respuesta a la pregunta que se nos formula en el sentido de que una Comunidad Autónoma a la que la Administración General del Estado le ha concedido la delegación de la inspección del Impuesto sobre Actividades Económicas, sí está legitimada para impugnar, en vía contencioso-administrativa, la resolución de un Tribunal Económico Administrativo relativo a un acto dictado por esa Comunidad en ejercicio de la delegación conferida.
6.2.- La doctrina que fijamos es contraria al criterio de la sentencia impugnada, por lo que debemos estimar el recurso de casación con anulación de la sentencia impugnada, y conforme a lo establecido en el artículo 93.1 de la LJCA , acordamos la retroacción para que la sentencia se pronuncie sobre el fondo de recurso contencioso-administrativo que quedó imprejuzgado.
SÉPTIMO.- Costas
En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA , al no haber mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación. En cuanto a las costas de la instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo139.1 LJCA , no ha lugar a hacer imposición a ninguna de las partes, habida cuenta de los términos en los que se planteó el debate y la decisión tomada por la Sala de instancia.
