Sentencia Contencioso-Administrativo 161/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 8830/2023 de 16 de febrero del 2026

PRIMERO. Objeto del presente recurso de casación y hechos relevantes para su resolución.

1.El objeto de este recurso de casación, desde la perspectiva del interés casacional objetivo para formar jurisprudencia, consiste en aclarar o completar la jurisprudencia contenida entre otras en nuestra sentencia 15 de noviembre de 2022 (recurso de casación núm. 5470/2020), en el sentido de que en el primer día del año natural debe quedar no sólo aprobado sino también publicado en el Boletín Oficial correspondiente el canon o la tarifa, según los casos, para los años siguientes a aquél en que se produzca la mejora o beneficio de los usos o bienes afectados (caso del canon) o en el momento en que puedan utilizarse las instalaciones de las obras hidráulicas (supuesto de la tarifa).

2.Los hechos del litigio que son relevantes para su resolución, sin que resulten controvertidos, son los siguientes:

2.1. Aprobación del Canon de regulación del ejercicio 2019.

El 20 de diciembre de 2018, el presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir dictó una resolución por la que se aprobó el

Canon de regulación del ejercicio 2019.

Dicha resolución fue publicada el 28 y 31 de diciembre de 2018 en los Boletines Oficiales de las provincias de Ciudad Real y Badajoz, respectivamente; y el 21 de enero de 2019 en el Boletín Oficial de la provincia de Jaén.

2.2. Acuerdo de liquidación.

El 3 de julio de 2019, la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir giró a la mercantil recurrente las liquidaciones clave 20190007369 y 20190007349 en concepto de canon de regulación, ejercicio 2019, por importe de 1.323,97 y 2.483,36 euros, respectivamente, en relación con la central hidroeléctrica ubicada en la provincia de Jaén.

2.3. Interposición de reclamación económico-administrativa.

Contra los acuerdos de liquidación, Electrometalúrgica del Ebro, S.L. interpuso reclamación económico-administrativa n.º 41-07314-2019 ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Andalucía.

Por resolución de 18 de junio de 2020, aclarada por otra de 23 de diciembre del mismo año, el TEAR de Andalucía desestimó la reclamación.

2.4. Interposición del recurso contencioso-administrativo.

Electrometalúrgica del Ebro, S.L. interpuso recurso contencioso-administrativo contra la mencionada resolución, que se tramitó con el n.º 566/2020 ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en

Sevilla, dictando sentencia desestimatoria en fecha 2 de octubre de 2023.

La ratio decidendide la sentencia se contiene en el Fundamento de Derecho Segundo con el siguiente tenor literal:

«[...] Ahora bien, tanto las sentencias citadas como las que replican su doctrina exigen que la fecha de aprobación del canon o tarifa sea anterior a su liquidación, condición que en el presente caso se cumple porque tuvo lugar en 2018.

La demandante pretende equiparar los efectos de la publicación de la resolución a los de su aprobación, con lo que no estamos de acuerdo. La sentencia transcrita limita la necesidad de publicación a efectos de eficacia erga omnes,no de validez y ni siquiera entre los interesados. Por otro lado, consta que la resolución fue publicada en los boletines oficiales de las provincias de Ciudad Real y Badajoz de 28 y 31 de diciembre de 2018 respectivamente; mientras que en el de Jaén, donde según la actora debió hacerse para no incurrir en causa de nulidad, lo fue el 21 de enero de 2019, y las liquidaciones son de 3 de julio de 2019.

En consecuencia, consideramos que el motivo invocado por Electrometalúrgica del Ebro, SL, no provoca la nulidad de la resolución de 20 de diciembre de 2018, por lo que hemos de desestimar su demanda.

La citada sentencia constituye el objeto del presente recurso de casación.

SEGUNDO. Marco normativo.

Conforme al auto de admisión, se plantea la necesidad de interpretar los siguientes preceptos.

1.El artículo 131 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas [«LPACAP»], relativo a la Publicidad de las normas,dispone que:

«Las normas con rango de ley, los reglamentos y disposiciones administrativas habrán de publicarse en el diario oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos. Adicionalmente, y de manera facultativa, las Administraciones Públicas podrán establecer otros medios de publicidad complementarios.

La publicación de los diarios o boletines oficiales en las sedes electrónicas de la Administración, Órgano, Organismo público o Entidad competente tendrá, en las condiciones y con las garantías que cada Administración Pública determine, los mismos efectos que los atribuidos a su edición impresa.

La publicación del «Boletín Oficial del Estado» en la sede electrónica del Organismo competente tendrá carácter oficial y auténtico en las condiciones y con las garantías que se determinen reglamentariamente, derivándose de dicha publicación los efectos previstos en el título preliminar del Código Civil y en las restantes normas aplicable».

2.El artículo 9.3 de la Constitución española [«CE»] declara que:

«La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos».

3.Asimismo, deberá tomarse en consideración los apartados 3, 4 y 7 del artículo 114 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio [«TRLA»], relativo al Canon de regulación y tarifa de utilización del agua,que dispone:

«3. La cuantía de cada una de las exacciones se fijará, para cada ejercicio presupuestario, sumando las siguientes cantidades:

a) El total previsto de gastos de funcionamiento y conservación de las obras realizadas.

b) Los gastos de administración del organismo gestor imputables a dichas obras.

c) El 4 por 100 del valor de las inversiones realizadas por el Estado, debidamente actualizado, teniendo en cuenta la amortización técnica de las obras e instalaciones y la depreciación de la moneda, en la forma que reglamentariamente se determine.

4. La distribución individual de dicho importe global, entre todos los beneficiados por las obras, se realizará con arreglo a criterios de racionalización del uso del agua, equidad en el reparto de las obligaciones y autofinanciación del servicio, en la forma que reglamentariamente se determine.

(...)

7. El Organismo de cuenca, de acuerdo con lo establecido en este artículo, determinará las cuantías anuales del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua antes del comienzo del ejercicio a que se apliquen, pudiendo practicarlas desde el inicio del año natural en el que resulte de aplicación hasta el último día del primer semestre del año siguiente».

4.En último término, deberá tenerse en cuenta los artículos del Reglamento del Dominio Público Hidráulico [«RDPH»], aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, que desarrolla los títulos Preliminar, I, IV, V, VI y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, y en particular su artículo 302, en cuyo apartado 3, en la redacción aplicable ratione temporis,se establece:

«El valor propuesto se someterá a información pública por un plazo de quince días, anunciada en el «Boletín Oficial» de las provincias afectadas, a efecto de que puedan formularse las reclamaciones que procedan».

TERCERO. Criterio interpretativo de la Sala.

1.Ya se ha expuesto que la cuestión de interés casacional que suscita este recurso se contrae a determinar si nuestra jurisprudencia - contenida, entre otras, en nuestra sentencia de 15 de noviembre de 2022 (recurso de casación núm. 5470/2020)- exige sólo la aprobación previa del canon o si es también preciso -al equipararse a una disposición de carácter general- la publicación previa en el Boletín Oficial correspondiente.

Tal como recoge el auto de admisión, la cuestión planteada en la sentencia de instancia toma como referencia nuestra propia jurisprudencia, pero plantea, sin embargo, una cuestión que, en realidad, no ha sido expresamente abordada por tales pronunciamientos "aunque implícitamente consideramos que pudiera deducirse de ellos".

Así, la Sala de instancia considera que no cabe equiparar las exigencias de aprobación impuestas por nuestra jurisprudencia con la necesidad de publicación de los acuerdos de aprobación de cánones y tarifas, de tal modo que la mera aprobación de tales acuerdos con anterioridad a la fecha de devengo, aun cuando no se haya producido su publicación, sería suficiente para confirmar su legalidad. En efecto, la interpretación que la Sala de instancia realiza de la jurisprudencia de este Tribunal, es que la infracción del artículo 9.3 de la Constitución respecto del principio de irretroactividad de las normas únicamente exige que el acto de aprobación de las normas sea anterior a su aplicación, pero no su publicación, pues ésta última no afectaría a la validez del canon o tarifa aprobada.

Ello justifica que resulte aconsejable un nuevo pronunciamiento de este Tribunal Supremo que esclarezca si nuestra jurisprudencia exige solo la aprobación previa del canon o si es también preciso -al equipararse a una disposición de carácter general- la publicación previa en el Boletín Oficial correspondiente.

2.Como anticipaba el auto de admisión, hay una serie de cuestiones relativas al canon de regulación y a la tarifa de utilización del agua que han sido claramente fijadas por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo.

2.1.En efecto, no resulta controvertido el carácter normativo de las resoluciones de aprobación del canon de regulación, que está reconocido por constante jurisprudencia de la Sala. Así, por todas, la STS núm. 533/2018, de 3 de abril (recurso de casación 876/2017), razona en el apartado 7 de su FD Tercero en los siguientes términos:

"[...] Pese a la indefinición legal y reglamentaria en el TRLA y RDTH, tales acuerdos de aprobación deben ser considerados o equiparados a los reglamentos u ordenanzas, con todos los efectos inherentes a tal carácter, en especial la nulidad de pleno derecho de que adolecerían en caso de infracción normativa; la necesidad de publicación a efectos de eficacia erga omnes;y la posibilidad procesal de su impugnación indirecta con ocasión de la efectuada frente a sus actos de aplicación, esto es, de las liquidaciones."

De esta forma y con arreglo a la doctrina de la Sala, son reglamentos en sentido propio con todas las consecuencias legales inherentes a ello y, por lo que aquí afecta, también respecto a la necesidad de su publicación a efectos de eficacia erga omnes.

2.2.Tampoco existe duda alguna sobre la exigencia de la aprobación del canon de regulación antes del inicio del período impositivo. Así, la STS núm. 257/2020, de 21 de febrero, resolutoria del recurso de casación 4020/2017, al fijar el "Contenido interpretativo de esta sentencia"razona en los siguientes términos:

"[...] En cuanto al momento en que debe quedar aprobado el canon o la tarifa, según los casos, no es posible su aprobación una vez iniciado el periodo impositivo que, para los años siguientes a aquél en que se produzca la mejora o beneficio de los usos o bienes afectados(caso del canon) o en el momento en que puedan utilizarse las instalaciones de las obras hidráulicas(supuesto de la tarifa), debe entenderse que es el primer día del año natural, de suerte que la aprobación posterior a dicho día incurriría en una retroactividad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución".

2.3.En último término, no existe duda de que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, el comienzo del período impositivo "debe entenderse que es el primer día del año natural".En efecto, tanto la STS de 21 de febrero de 2020 cit., como la STS de 3 de abril de 2018, al establecer el contenido interpretativo declaran que "debe entenderse que es el primer día del año natural, de suerte que la aprobación posterior a dicho día incurriría en una retroactividad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución "y continúan razonando en los siguientes términos:

"Debe aclararse que no es de suyo, inexorablemente, inconstitucional la posibilidad de una retroactividad de grado débil, en caso de normas legales que introdujeran previsiones in malam partemantes de la finalización del periodo impositivo, porque tal proceder no vulneraría per seel límite constitucional del artículo 9.3 CE, que consagra el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, entre las que no se encuentran las normas tributarias, a menos que la retroactividad afectase a otros principios constitucionales, significadamente la seguridad jurídica. Así lo asevera una conocida doctrina constitucional - SSTC 116/2009 de 18 de mayo y 176/11 de 8 de noviembre - que cita en su recurso el abogado del Estado.

Pero tal no es, estrictamente, el dilema planteado en este asunto, pues las leyes, según dispone el artículo 2.3 del Código Civil "no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario"y en la regulación legal de la Ley de Aguas no hay previsión alguna a ese respecto, fuera conforme o disconforme con la Constitución. El problema verdadero anudado a la extemporaneidad acaecida en este caso enjuiciado es el de observancia del principio de legalidad, uno de cuyas vertientes, el de la lex previa,obliga al poder público a dar a conocer los elementos esenciales de las obligaciones, cuando surjan de la ley, como las tributarias, antes de que tales obligaciones nazcan".

3.En el caso que nos ocupa, resulta indiscutido que el canon de regulación de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir para el ejercicio 2019 se aprobó por resolución del Presidente del día 20 de diciembre de 2018, resolución que fue objeto de publicación en el Boletín Oficial de la provincia de Ciudad Real el 28 de diciembre de 2018, en el Boletín Oficial de la provincia de Badajoz el 31 de diciembre de 2018 y en el Boletín Oficial de la provincia de Jaén el 21 de enero de 2019, siendo esta la provincia en la que se encuentra la central de la recurrente -municipio de Navas de San Juan-, siéndole giradas a la hoy recurrente, Electrometalúrgica del Ebro, S.L., las liquidaciones clave 20190007369 y 20190007349 en concepto de canon de regulación del ejercicio 2019, el 3 de julio de 2019.

4.Es sabido que el canon de regulación fue creado en virtud del artículo 302 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los títulos preliminar I, IV, V, VI y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, y tiene por objeto compensar la aportación económica del Estado y atender a los gastos de las obras de regulación de las aguas superficiales o subterráneas, así como atender a los gastos de explotación y conservación de tales obras, todo ello, en el marco de los cánones y tarifas regulados en el Capítulo III del Título IV del RDPH y de conformidad con lo establecido en el artículo 114.1 TRLA.

A tal efecto, el artículo 299 del RDPH dispone que el canon de regulación será satisfecho por las personas naturales o jurídicas y demás Entidades titulares de derechos al uso del agua, beneficiadas por la regulación de manera directa o indirecta, debiendo destinarse sus ingresos a compensar la aportación económica realizada por el Estado, así como a atender a los gastos de explotación y conservación correspondientes.

Asimismo, el apartado tercero del citado artículo 302 del RDPH, en su versión aplicable ratione temporis,establece una obligación en cuanto al procedimiento de tramitación de aprobación del canon de regulación, que exigía su publicación en los boletines oficiales provinciales correspondientes (actualmente en su versión vigente será en el Boletín Oficial del Estado).

A su vez, las liquidaciones son los actos de singularización o concreción última del canon o tarifa, fruto de la distribución individual de su importe global (artículo 114.4 TRLA), constituido por los conceptos enunciados en el apartado 3 del mismo precepto, entre todos los beneficiados por las obras, que debe realizarse con arreglo a criterios de racionalización del uso del agua, equidad en el reparto de las obligaciones y autofinanciación del servicio, en la forma que reglamentariamente se determine. La liquidación es, pues, el acto de singularización del canon o la tarifa entre los contribuyentes con arreglo a tales criterios. Ordena la ley que se aprueben y emitan las liquidaciones en el ejercicio a que correspondan (hasta 2012) o, con mayor especificación, antes del último día del año (versión aplicable a partir de 2013).

5.Pues bien, considera la Sala, a la vista de tales hechos incontrovertidos y de nuestra doctrina jurisprudencial constante y reiterada, que es exigible que no solo la aprobación sino también la publicación se produzca antes del primer día del año natural, fecha en que se produce el devengo.

La publicidad de las normas constituye un presupuesto ineludible de su entrada en vigor y eficacia, como dispone el artículo 131.1 de la LPACAP, en relación con lo dispuesto en el artículo 302.3 del RDPH, de forma que una correcta aplicación del citado precepto, en consonancia con la jurisprudencia de esta Sala, conduce a concluir que los acuerdos de aprobación de nuevos cánones y tarifas deban ser publicados para que pueda producirse su entrada en vigor y exigibilidad.

La necesidad de que se publique el canon antes de la fecha de devengo ha sido reconocida por este Tribunal para que pueda tener efectos erga omnes,conforme a lo exigido también por el artículo 9.3 de la CE. En efecto, la equiparación entre la naturaleza jurídica de este tipo de resoluciones o acuerdos y los reglamentos u ordenanzas en cuanto a disposiciones de carácter general de naturaleza tributaria, que recoge la doctrina de esta Sala (STS de 3 de abril de 2018 cit.), despeja la duda interpretativa planteada en el auto de admisión.

Además, si la obligación de satisfacer el canon de regulación nace con carácter periódico y anual, resulta necesario que cuando comience cada ejercicio el usuario deba conocer el montante económico que le va a suponer la utilización de las aguas, pues, como declaró ya esta Sala, si no es posible determinar las tarifas, deben perpetuarse las tarifas vigentes hasta la aprobación de las que hayan de sustituirles, que es la conclusión a la que llegaron las sentencias de esta Sala de 17 y 19 de febrero de 1990 y 28 de noviembre de 1992. Si los gastos para cada año son los que se hayan deducido como necesarios en el año anterior, la Administración tiene en sus manos todos los elementos de juicio necesarios -gastos de explotación de las obras, conservación de las mismas, administración y generales producidos en el año precedente- que van a componer el elemento cuantitativo de la exacción -como decía la sentencia de 21 de febrero de 1996 (Rec. num. 685/1993)-.

A lo expuesto, se añade que en el presente supuesto no existe un acto de notificación directa del acuerdo impugnado, sino su mera publicación en los diferentes boletines oficiales de cada provincia en los que tiene presencia el organismo de cuenca que los aprueba (en sintonía con su naturaleza de disposición reglamentaria y con lo dispuesto en el artículo 302.3 del RDPH en su versión aplicable ratione temporis),por lo que sólo con dicho acto de publicación puede entenderse que dicho acuerdo puede producir efectos jurídicos y consecuentemente erigirse en el presupuesto legal habilitante de las liquidaciones impugnadas.

6.En definitiva, si los acuerdos de imposición del canon de regulación tienen la naturaleza jurídica de un reglamento u ordenanza, resulta evidente que para que dicho canon pueda producir efectos jurídicos, y, en consecuencia, pueda ser exigido, debe de haber sido previamente publicado en el boletín oficial correspondiente.

CUARTO. Doctrina jurisprudencial que se establece.

La respuesta a la cuestión de interés casacional, conforme a lo que hemos razonado, debe ser la siguiente.

Se completa la doctrina jurisprudencial de esta Sala, contenida entre otras en nuestra sentencia 15 de noviembre de 2022 (recurso de casación núm. 5470/2020), en el sentido de que en el primer día del año natural debe quedar no sólo aprobado sino también publicado en el Boletín Oficial correspondiente el canon o la tarifa, según los casos, para los años siguientes a aquél en que se produzca la mejora o beneficio de los usos o bienes afectados (caso del canon) o en el momento en que puedan utilizarse las instalaciones de las obras hidráulicas (supuesto de la tarifa).

QUINTO. Respuesta a las pretensiones suscitadas en casación.

La aplicación al caso de la doctrina referida nos lleva a la estimación del recurso de casación, por ser contraria a nuestra jurisprudencia la sentencia impugnada en casación, motivo por el cual debe ser casada y anulada, con estimación del recurso contencioso-administrativo.

SEXTO. Pronunciamiento sobre costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación. Respecto de las generadas en la instancia, cada parte abonará las suyas y las comunes por mitad.

PRIMERO. Objeto del presente recurso de casación y hechos relevantes para su resolución.

1.El objeto de este recurso de casación, desde la perspectiva del interés casacional objetivo para formar jurisprudencia, consiste en aclarar o completar la jurisprudencia contenida entre otras en nuestra sentencia 15 de noviembre de 2022 (recurso de casación núm. 5470/2020), en el sentido de que en el primer día del año natural debe quedar no sólo aprobado sino también publicado en el Boletín Oficial correspondiente el canon o la tarifa, según los casos, para los años siguientes a aquél en que se produzca la mejora o beneficio de los usos o bienes afectados (caso del canon) o en el momento en que puedan utilizarse las instalaciones de las obras hidráulicas (supuesto de la tarifa).

2.Los hechos del litigio que son relevantes para su resolución, sin que resulten controvertidos, son los siguientes:

2.1. Aprobación del Canon de regulación del ejercicio 2019.

El 20 de diciembre de 2018, el presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir dictó una resolución por la que se aprobó el

Canon de regulación del ejercicio 2019.

Dicha resolución fue publicada el 28 y 31 de diciembre de 2018 en los Boletines Oficiales de las provincias de Ciudad Real y Badajoz, respectivamente; y el 21 de enero de 2019 en el Boletín Oficial de la provincia de Jaén.

2.2. Acuerdo de liquidación.

El 3 de julio de 2019, la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir giró a la mercantil recurrente las liquidaciones clave 20190007369 y 20190007349 en concepto de canon de regulación, ejercicio 2019, por importe de 1.323,97 y 2.483,36 euros, respectivamente, en relación con la central hidroeléctrica ubicada en la provincia de Jaén.

2.3. Interposición de reclamación económico-administrativa.

Contra los acuerdos de liquidación, Electrometalúrgica del Ebro, S.L. interpuso reclamación económico-administrativa n.º 41-07314-2019 ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Andalucía.

Por resolución de 18 de junio de 2020, aclarada por otra de 23 de diciembre del mismo año, el TEAR de Andalucía desestimó la reclamación.

2.4. Interposición del recurso contencioso-administrativo.

Electrometalúrgica del Ebro, S.L. interpuso recurso contencioso-administrativo contra la mencionada resolución, que se tramitó con el n.º 566/2020 ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en

Sevilla, dictando sentencia desestimatoria en fecha 2 de octubre de 2023.

La ratio decidendide la sentencia se contiene en el Fundamento de Derecho Segundo con el siguiente tenor literal:

«[...] Ahora bien, tanto las sentencias citadas como las que replican su doctrina exigen que la fecha de aprobación del canon o tarifa sea anterior a su liquidación, condición que en el presente caso se cumple porque tuvo lugar en 2018.

La demandante pretende equiparar los efectos de la publicación de la resolución a los de su aprobación, con lo que no estamos de acuerdo. La sentencia transcrita limita la necesidad de publicación a efectos de eficacia erga omnes,no de validez y ni siquiera entre los interesados. Por otro lado, consta que la resolución fue publicada en los boletines oficiales de las provincias de Ciudad Real y Badajoz de 28 y 31 de diciembre de 2018 respectivamente; mientras que en el de Jaén, donde según la actora debió hacerse para no incurrir en causa de nulidad, lo fue el 21 de enero de 2019, y las liquidaciones son de 3 de julio de 2019.

En consecuencia, consideramos que el motivo invocado por Electrometalúrgica del Ebro, SL, no provoca la nulidad de la resolución de 20 de diciembre de 2018, por lo que hemos de desestimar su demanda.

La citada sentencia constituye el objeto del presente recurso de casación.

SEGUNDO. Marco normativo.

Conforme al auto de admisión, se plantea la necesidad de interpretar los siguientes preceptos.

1.El artículo 131 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas [«LPACAP»], relativo a la Publicidad de las normas,dispone que:

«Las normas con rango de ley, los reglamentos y disposiciones administrativas habrán de publicarse en el diario oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos. Adicionalmente, y de manera facultativa, las Administraciones Públicas podrán establecer otros medios de publicidad complementarios.

La publicación de los diarios o boletines oficiales en las sedes electrónicas de la Administración, Órgano, Organismo público o Entidad competente tendrá, en las condiciones y con las garantías que cada Administración Pública determine, los mismos efectos que los atribuidos a su edición impresa.

La publicación del «Boletín Oficial del Estado» en la sede electrónica del Organismo competente tendrá carácter oficial y auténtico en las condiciones y con las garantías que se determinen reglamentariamente, derivándose de dicha publicación los efectos previstos en el título preliminar del Código Civil y en las restantes normas aplicable».

2.El artículo 9.3 de la Constitución española [«CE»] declara que:

«La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos».

3.Asimismo, deberá tomarse en consideración los apartados 3, 4 y 7 del artículo 114 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio [«TRLA»], relativo al Canon de regulación y tarifa de utilización del agua,que dispone:

«3. La cuantía de cada una de las exacciones se fijará, para cada ejercicio presupuestario, sumando las siguientes cantidades:

a) El total previsto de gastos de funcionamiento y conservación de las obras realizadas.

b) Los gastos de administración del organismo gestor imputables a dichas obras.

c) El 4 por 100 del valor de las inversiones realizadas por el Estado, debidamente actualizado, teniendo en cuenta la amortización técnica de las obras e instalaciones y la depreciación de la moneda, en la forma que reglamentariamente se determine.

4. La distribución individual de dicho importe global, entre todos los beneficiados por las obras, se realizará con arreglo a criterios de racionalización del uso del agua, equidad en el reparto de las obligaciones y autofinanciación del servicio, en la forma que reglamentariamente se determine.

(...)

7. El Organismo de cuenca, de acuerdo con lo establecido en este artículo, determinará las cuantías anuales del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua antes del comienzo del ejercicio a que se apliquen, pudiendo practicarlas desde el inicio del año natural en el que resulte de aplicación hasta el último día del primer semestre del año siguiente».

4.En último término, deberá tenerse en cuenta los artículos del Reglamento del Dominio Público Hidráulico [«RDPH»], aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, que desarrolla los títulos Preliminar, I, IV, V, VI y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, y en particular su artículo 302, en cuyo apartado 3, en la redacción aplicable ratione temporis,se establece:

«El valor propuesto se someterá a información pública por un plazo de quince días, anunciada en el «Boletín Oficial» de las provincias afectadas, a efecto de que puedan formularse las reclamaciones que procedan».

TERCERO. Criterio interpretativo de la Sala.

1.Ya se ha expuesto que la cuestión de interés casacional que suscita este recurso se contrae a determinar si nuestra jurisprudencia - contenida, entre otras, en nuestra sentencia de 15 de noviembre de 2022 (recurso de casación núm. 5470/2020)- exige sólo la aprobación previa del canon o si es también preciso -al equipararse a una disposición de carácter general- la publicación previa en el Boletín Oficial correspondiente.

Tal como recoge el auto de admisión, la cuestión planteada en la sentencia de instancia toma como referencia nuestra propia jurisprudencia, pero plantea, sin embargo, una cuestión que, en realidad, no ha sido expresamente abordada por tales pronunciamientos "aunque implícitamente consideramos que pudiera deducirse de ellos".

Así, la Sala de instancia considera que no cabe equiparar las exigencias de aprobación impuestas por nuestra jurisprudencia con la necesidad de publicación de los acuerdos de aprobación de cánones y tarifas, de tal modo que la mera aprobación de tales acuerdos con anterioridad a la fecha de devengo, aun cuando no se haya producido su publicación, sería suficiente para confirmar su legalidad. En efecto, la interpretación que la Sala de instancia realiza de la jurisprudencia de este Tribunal, es que la infracción del artículo 9.3 de la Constitución respecto del principio de irretroactividad de las normas únicamente exige que el acto de aprobación de las normas sea anterior a su aplicación, pero no su publicación, pues ésta última no afectaría a la validez del canon o tarifa aprobada.

Ello justifica que resulte aconsejable un nuevo pronunciamiento de este Tribunal Supremo que esclarezca si nuestra jurisprudencia exige solo la aprobación previa del canon o si es también preciso -al equipararse a una disposición de carácter general- la publicación previa en el Boletín Oficial correspondiente.

2.Como anticipaba el auto de admisión, hay una serie de cuestiones relativas al canon de regulación y a la tarifa de utilización del agua que han sido claramente fijadas por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo.

2.1.En efecto, no resulta controvertido el carácter normativo de las resoluciones de aprobación del canon de regulación, que está reconocido por constante jurisprudencia de la Sala. Así, por todas, la STS núm. 533/2018, de 3 de abril (recurso de casación 876/2017), razona en el apartado 7 de su FD Tercero en los siguientes términos:

"[...] Pese a la indefinición legal y reglamentaria en el TRLA y RDTH, tales acuerdos de aprobación deben ser considerados o equiparados a los reglamentos u ordenanzas, con todos los efectos inherentes a tal carácter, en especial la nulidad de pleno derecho de que adolecerían en caso de infracción normativa; la necesidad de publicación a efectos de eficacia erga omnes;y la posibilidad procesal de su impugnación indirecta con ocasión de la efectuada frente a sus actos de aplicación, esto es, de las liquidaciones."

De esta forma y con arreglo a la doctrina de la Sala, son reglamentos en sentido propio con todas las consecuencias legales inherentes a ello y, por lo que aquí afecta, también respecto a la necesidad de su publicación a efectos de eficacia erga omnes.

2.2.Tampoco existe duda alguna sobre la exigencia de la aprobación del canon de regulación antes del inicio del período impositivo. Así, la STS núm. 257/2020, de 21 de febrero, resolutoria del recurso de casación 4020/2017, al fijar el "Contenido interpretativo de esta sentencia"razona en los siguientes términos:

"[...] En cuanto al momento en que debe quedar aprobado el canon o la tarifa, según los casos, no es posible su aprobación una vez iniciado el periodo impositivo que, para los años siguientes a aquél en que se produzca la mejora o beneficio de los usos o bienes afectados(caso del canon) o en el momento en que puedan utilizarse las instalaciones de las obras hidráulicas(supuesto de la tarifa), debe entenderse que es el primer día del año natural, de suerte que la aprobación posterior a dicho día incurriría en una retroactividad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución".

2.3.En último término, no existe duda de que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, el comienzo del período impositivo "debe entenderse que es el primer día del año natural".En efecto, tanto la STS de 21 de febrero de 2020 cit., como la STS de 3 de abril de 2018, al establecer el contenido interpretativo declaran que "debe entenderse que es el primer día del año natural, de suerte que la aprobación posterior a dicho día incurriría en una retroactividad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución "y continúan razonando en los siguientes términos:

"Debe aclararse que no es de suyo, inexorablemente, inconstitucional la posibilidad de una retroactividad de grado débil, en caso de normas legales que introdujeran previsiones in malam partemantes de la finalización del periodo impositivo, porque tal proceder no vulneraría per seel límite constitucional del artículo 9.3 CE, que consagra el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, entre las que no se encuentran las normas tributarias, a menos que la retroactividad afectase a otros principios constitucionales, significadamente la seguridad jurídica. Así lo asevera una conocida doctrina constitucional - SSTC 116/2009 de 18 de mayo y 176/11 de 8 de noviembre - que cita en su recurso el abogado del Estado.

Pero tal no es, estrictamente, el dilema planteado en este asunto, pues las leyes, según dispone el artículo 2.3 del Código Civil "no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario"y en la regulación legal de la Ley de Aguas no hay previsión alguna a ese respecto, fuera conforme o disconforme con la Constitución. El problema verdadero anudado a la extemporaneidad acaecida en este caso enjuiciado es el de observancia del principio de legalidad, uno de cuyas vertientes, el de la lex previa,obliga al poder público a dar a conocer los elementos esenciales de las obligaciones, cuando surjan de la ley, como las tributarias, antes de que tales obligaciones nazcan".

3.En el caso que nos ocupa, resulta indiscutido que el canon de regulación de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir para el ejercicio 2019 se aprobó por resolución del Presidente del día 20 de diciembre de 2018, resolución que fue objeto de publicación en el Boletín Oficial de la provincia de Ciudad Real el 28 de diciembre de 2018, en el Boletín Oficial de la provincia de Badajoz el 31 de diciembre de 2018 y en el Boletín Oficial de la provincia de Jaén el 21 de enero de 2019, siendo esta la provincia en la que se encuentra la central de la recurrente -municipio de Navas de San Juan-, siéndole giradas a la hoy recurrente, Electrometalúrgica del Ebro, S.L., las liquidaciones clave 20190007369 y 20190007349 en concepto de canon de regulación del ejercicio 2019, el 3 de julio de 2019.

4.Es sabido que el canon de regulación fue creado en virtud del artículo 302 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los títulos preliminar I, IV, V, VI y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, y tiene por objeto compensar la aportación económica del Estado y atender a los gastos de las obras de regulación de las aguas superficiales o subterráneas, así como atender a los gastos de explotación y conservación de tales obras, todo ello, en el marco de los cánones y tarifas regulados en el Capítulo III del Título IV del RDPH y de conformidad con lo establecido en el artículo 114.1 TRLA.

A tal efecto, el artículo 299 del RDPH dispone que el canon de regulación será satisfecho por las personas naturales o jurídicas y demás Entidades titulares de derechos al uso del agua, beneficiadas por la regulación de manera directa o indirecta, debiendo destinarse sus ingresos a compensar la aportación económica realizada por el Estado, así como a atender a los gastos de explotación y conservación correspondientes.

Asimismo, el apartado tercero del citado artículo 302 del RDPH, en su versión aplicable ratione temporis,establece una obligación en cuanto al procedimiento de tramitación de aprobación del canon de regulación, que exigía su publicación en los boletines oficiales provinciales correspondientes (actualmente en su versión vigente será en el Boletín Oficial del Estado).

A su vez, las liquidaciones son los actos de singularización o concreción última del canon o tarifa, fruto de la distribución individual de su importe global (artículo 114.4 TRLA), constituido por los conceptos enunciados en el apartado 3 del mismo precepto, entre todos los beneficiados por las obras, que debe realizarse con arreglo a criterios de racionalización del uso del agua, equidad en el reparto de las obligaciones y autofinanciación del servicio, en la forma que reglamentariamente se determine. La liquidación es, pues, el acto de singularización del canon o la tarifa entre los contribuyentes con arreglo a tales criterios. Ordena la ley que se aprueben y emitan las liquidaciones en el ejercicio a que correspondan (hasta 2012) o, con mayor especificación, antes del último día del año (versión aplicable a partir de 2013).

5.Pues bien, considera la Sala, a la vista de tales hechos incontrovertidos y de nuestra doctrina jurisprudencial constante y reiterada, que es exigible que no solo la aprobación sino también la publicación se produzca antes del primer día del año natural, fecha en que se produce el devengo.

La publicidad de las normas constituye un presupuesto ineludible de su entrada en vigor y eficacia, como dispone el artículo 131.1 de la LPACAP, en relación con lo dispuesto en el artículo 302.3 del RDPH, de forma que una correcta aplicación del citado precepto, en consonancia con la jurisprudencia de esta Sala, conduce a concluir que los acuerdos de aprobación de nuevos cánones y tarifas deban ser publicados para que pueda producirse su entrada en vigor y exigibilidad.

La necesidad de que se publique el canon antes de la fecha de devengo ha sido reconocida por este Tribunal para que pueda tener efectos erga omnes,conforme a lo exigido también por el artículo 9.3 de la CE. En efecto, la equiparación entre la naturaleza jurídica de este tipo de resoluciones o acuerdos y los reglamentos u ordenanzas en cuanto a disposiciones de carácter general de naturaleza tributaria, que recoge la doctrina de esta Sala (STS de 3 de abril de 2018 cit.), despeja la duda interpretativa planteada en el auto de admisión.

Además, si la obligación de satisfacer el canon de regulación nace con carácter periódico y anual, resulta necesario que cuando comience cada ejercicio el usuario deba conocer el montante económico que le va a suponer la utilización de las aguas, pues, como declaró ya esta Sala, si no es posible determinar las tarifas, deben perpetuarse las tarifas vigentes hasta la aprobación de las que hayan de sustituirles, que es la conclusión a la que llegaron las sentencias de esta Sala de 17 y 19 de febrero de 1990 y 28 de noviembre de 1992. Si los gastos para cada año son los que se hayan deducido como necesarios en el año anterior, la Administración tiene en sus manos todos los elementos de juicio necesarios -gastos de explotación de las obras, conservación de las mismas, administración y generales producidos en el año precedente- que van a componer el elemento cuantitativo de la exacción -como decía la sentencia de 21 de febrero de 1996 (Rec. num. 685/1993)-.

A lo expuesto, se añade que en el presente supuesto no existe un acto de notificación directa del acuerdo impugnado, sino su mera publicación en los diferentes boletines oficiales de cada provincia en los que tiene presencia el organismo de cuenca que los aprueba (en sintonía con su naturaleza de disposición reglamentaria y con lo dispuesto en el artículo 302.3 del RDPH en su versión aplicable ratione temporis),por lo que sólo con dicho acto de publicación puede entenderse que dicho acuerdo puede producir efectos jurídicos y consecuentemente erigirse en el presupuesto legal habilitante de las liquidaciones impugnadas.

6.En definitiva, si los acuerdos de imposición del canon de regulación tienen la naturaleza jurídica de un reglamento u ordenanza, resulta evidente que para que dicho canon pueda producir efectos jurídicos, y, en consecuencia, pueda ser exigido, debe de haber sido previamente publicado en el boletín oficial correspondiente.

CUARTO. Doctrina jurisprudencial que se establece.

La respuesta a la cuestión de interés casacional, conforme a lo que hemos razonado, debe ser la siguiente.

Se completa la doctrina jurisprudencial de esta Sala, contenida entre otras en nuestra sentencia 15 de noviembre de 2022 (recurso de casación núm. 5470/2020), en el sentido de que en el primer día del año natural debe quedar no sólo aprobado sino también publicado en el Boletín Oficial correspondiente el canon o la tarifa, según los casos, para los años siguientes a aquél en que se produzca la mejora o beneficio de los usos o bienes afectados (caso del canon) o en el momento en que puedan utilizarse las instalaciones de las obras hidráulicas (supuesto de la tarifa).

QUINTO. Respuesta a las pretensiones suscitadas en casación.

La aplicación al caso de la doctrina referida nos lleva a la estimación del recurso de casación, por ser contraria a nuestra jurisprudencia la sentencia impugnada en casación, motivo por el cual debe ser casada y anulada, con estimación del recurso contencioso-administrativo.

SEXTO. Pronunciamiento sobre costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación. Respecto de las generadas en la instancia, cada parte abonará las suyas y las comunes por mitad.

PRIMERO. Objeto del presente recurso de casación y hechos relevantes para su resolución.

1.El objeto de este recurso de casación, desde la perspectiva del interés casacional objetivo para formar jurisprudencia, consiste en aclarar o completar la jurisprudencia contenida entre otras en nuestra sentencia 15 de noviembre de 2022 (recurso de casación núm. 5470/2020), en el sentido de que en el primer día del año natural debe quedar no sólo aprobado sino también publicado en el Boletín Oficial correspondiente el canon o la tarifa, según los casos, para los años siguientes a aquél en que se produzca la mejora o beneficio de los usos o bienes afectados (caso del canon) o en el momento en que puedan utilizarse las instalaciones de las obras hidráulicas (supuesto de la tarifa).

2.Los hechos del litigio que son relevantes para su resolución, sin que resulten controvertidos, son los siguientes:

2.1. Aprobación del Canon de regulación del ejercicio 2019.

El 20 de diciembre de 2018, el presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir dictó una resolución por la que se aprobó el

Canon de regulación del ejercicio 2019.

Dicha resolución fue publicada el 28 y 31 de diciembre de 2018 en los Boletines Oficiales de las provincias de Ciudad Real y Badajoz, respectivamente; y el 21 de enero de 2019 en el Boletín Oficial de la provincia de Jaén.

2.2. Acuerdo de liquidación.

El 3 de julio de 2019, la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir giró a la mercantil recurrente las liquidaciones clave 20190007369 y 20190007349 en concepto de canon de regulación, ejercicio 2019, por importe de 1.323,97 y 2.483,36 euros, respectivamente, en relación con la central hidroeléctrica ubicada en la provincia de Jaén.

2.3. Interposición de reclamación económico-administrativa.

Contra los acuerdos de liquidación, Electrometalúrgica del Ebro, S.L. interpuso reclamación económico-administrativa n.º 41-07314-2019 ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Andalucía.

Por resolución de 18 de junio de 2020, aclarada por otra de 23 de diciembre del mismo año, el TEAR de Andalucía desestimó la reclamación.

2.4. Interposición del recurso contencioso-administrativo.

Electrometalúrgica del Ebro, S.L. interpuso recurso contencioso-administrativo contra la mencionada resolución, que se tramitó con el n.º 566/2020 ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en

Sevilla, dictando sentencia desestimatoria en fecha 2 de octubre de 2023.

La ratio decidendide la sentencia se contiene en el Fundamento de Derecho Segundo con el siguiente tenor literal:

«[...] Ahora bien, tanto las sentencias citadas como las que replican su doctrina exigen que la fecha de aprobación del canon o tarifa sea anterior a su liquidación, condición que en el presente caso se cumple porque tuvo lugar en 2018.

La demandante pretende equiparar los efectos de la publicación de la resolución a los de su aprobación, con lo que no estamos de acuerdo. La sentencia transcrita limita la necesidad de publicación a efectos de eficacia erga omnes,no de validez y ni siquiera entre los interesados. Por otro lado, consta que la resolución fue publicada en los boletines oficiales de las provincias de Ciudad Real y Badajoz de 28 y 31 de diciembre de 2018 respectivamente; mientras que en el de Jaén, donde según la actora debió hacerse para no incurrir en causa de nulidad, lo fue el 21 de enero de 2019, y las liquidaciones son de 3 de julio de 2019.

En consecuencia, consideramos que el motivo invocado por Electrometalúrgica del Ebro, SL, no provoca la nulidad de la resolución de 20 de diciembre de 2018, por lo que hemos de desestimar su demanda.

La citada sentencia constituye el objeto del presente recurso de casación.

SEGUNDO. Marco normativo.

Conforme al auto de admisión, se plantea la necesidad de interpretar los siguientes preceptos.

1.El artículo 131 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas [«LPACAP»], relativo a la Publicidad de las normas,dispone que:

«Las normas con rango de ley, los reglamentos y disposiciones administrativas habrán de publicarse en el diario oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos. Adicionalmente, y de manera facultativa, las Administraciones Públicas podrán establecer otros medios de publicidad complementarios.

La publicación de los diarios o boletines oficiales en las sedes electrónicas de la Administración, Órgano, Organismo público o Entidad competente tendrá, en las condiciones y con las garantías que cada Administración Pública determine, los mismos efectos que los atribuidos a su edición impresa.

La publicación del «Boletín Oficial del Estado» en la sede electrónica del Organismo competente tendrá carácter oficial y auténtico en las condiciones y con las garantías que se determinen reglamentariamente, derivándose de dicha publicación los efectos previstos en el título preliminar del Código Civil y en las restantes normas aplicable».

2.El artículo 9.3 de la Constitución española [« CE»] declara que:

«La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos».

3.Asimismo, deberá tomarse en consideración los apartados 3, 4 y 7 del artículo 114 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio [« TRLA»], relativo al Canon de regulación y tarifa de utilización del agua,que dispone:

«3. La cuantía de cada una de las exacciones se fijará, para cada ejercicio presupuestario, sumando las siguientes cantidades:

a) El total previsto de gastos de funcionamiento y conservación de las obras realizadas.

b) Los gastos de administración del organismo gestor imputables a dichas obras.

c) El 4 por 100 del valor de las inversiones realizadas por el Estado, debidamente actualizado, teniendo en cuenta la amortización técnica de las obras e instalaciones y la depreciación de la moneda, en la forma que reglamentariamente se determine.

4. La distribución individual de dicho importe global, entre todos los beneficiados por las obras, se realizará con arreglo a criterios de racionalización del uso del agua, equidad en el reparto de las obligaciones y autofinanciación del servicio, en la forma que reglamentariamente se determine.

(...)

7. El Organismo de cuenca, de acuerdo con lo establecido en este artículo, determinará las cuantías anuales del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua antes del comienzo del ejercicio a que se apliquen, pudiendo practicarlas desde el inicio del año natural en el que resulte de aplicación hasta el último día del primer semestre del año siguiente».

4.En último término, deberá tenerse en cuenta los artículos del Reglamento del Dominio Público Hidráulico [« RDPH»], aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, que desarrolla los títulos Preliminar, I, IV, V, VI y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, y en particular su artículo 302, en cuyo apartado 3, en la redacción aplicable ratione temporis,se establece:

«El valor propuesto se someterá a información pública por un plazo de quince días, anunciada en el «Boletín Oficial» de las provincias afectadas, a efecto de que puedan formularse las reclamaciones que procedan».

TERCERO. Criterio interpretativo de la Sala.

1.Ya se ha expuesto que la cuestión de interés casacional que suscita este recurso se contrae a determinar si nuestra jurisprudencia - contenida, entre otras, en nuestra sentencia de 15 de noviembre de 2022 (recurso de casación núm. 5470/2020)- exige sólo la aprobación previa del canon o si es también preciso -al equipararse a una disposición de carácter general- la publicación previa en el Boletín Oficial correspondiente.

Tal como recoge el auto de admisión, la cuestión planteada en la sentencia de instancia toma como referencia nuestra propia jurisprudencia, pero plantea, sin embargo, una cuestión que, en realidad, no ha sido expresamente abordada por tales pronunciamientos "aunque implícitamente consideramos que pudiera deducirse de ellos".

Así, la Sala de instancia considera que no cabe equiparar las exigencias de aprobación impuestas por nuestra jurisprudencia con la necesidad de publicación de los acuerdos de aprobación de cánones y tarifas, de tal modo que la mera aprobación de tales acuerdos con anterioridad a la fecha de devengo, aun cuando no se haya producido su publicación, sería suficiente para confirmar su legalidad. En efecto, la interpretación que la Sala de instancia realiza de la jurisprudencia de este Tribunal, es que la infracción del artículo 9.3 de la Constitución respecto del principio de irretroactividad de las normas únicamente exige que el acto de aprobación de las normas sea anterior a su aplicación, pero no su publicación, pues ésta última no afectaría a la validez del canon o tarifa aprobada.

Ello justifica que resulte aconsejable un nuevo pronunciamiento de este Tribunal Supremo que esclarezca si nuestra jurisprudencia exige solo la aprobación previa del canon o si es también preciso -al equipararse a una disposición de carácter general- la publicación previa en el Boletín Oficial correspondiente.

2.Como anticipaba el auto de admisión, hay una serie de cuestiones relativas al canon de regulación y a la tarifa de utilización del agua que han sido claramente fijadas por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo.

2.1.En efecto, no resulta controvertido el carácter normativo de las resoluciones de aprobación del canon de regulación, que está reconocido por constante jurisprudencia de la Sala. Así, por todas, la STS núm. 533/2018, de 3 de abril (recurso de casación 876/2017), razona en el apartado 7 de su FD Tercero en los siguientes términos:

"[...] Pese a la indefinición legal y reglamentaria en el TRLA y RDTH, tales acuerdos de aprobación deben ser considerados o equiparados a los reglamentos u ordenanzas, con todos los efectos inherentes a tal carácter, en especial la nulidad de pleno derecho de que adolecerían en caso de infracción normativa; la necesidad de publicación a efectos de eficacia erga omnes;y la posibilidad procesal de su impugnación indirecta con ocasión de la efectuada frente a sus actos de aplicación, esto es, de las liquidaciones."

De esta forma y con arreglo a la doctrina de la Sala, son reglamentos en sentido propio con todas las consecuencias legales inherentes a ello y, por lo que aquí afecta, también respecto a la necesidad de su publicación a efectos de eficacia erga omnes.

2.2.Tampoco existe duda alguna sobre la exigencia de la aprobación del canon de regulación antes del inicio del período impositivo. Así, la STS núm. 257/2020, de 21 de febrero, resolutoria del recurso de casación 4020/2017, al fijar el "Contenido interpretativo de esta sentencia"razona en los siguientes términos:

"[...] En cuanto al momento en que debe quedar aprobado el canon o la tarifa, según los casos, no es posible su aprobación una vez iniciado el periodo impositivo que, para los años siguientes a aquél en que se produzca la mejora o beneficio de los usos o bienes afectados(caso del canon) o en el momento en que puedan utilizarse las instalaciones de las obras hidráulicas(supuesto de la tarifa), debe entenderse que es el primer día del año natural, de suerte que la aprobación posterior a dicho día incurriría en una retroactividad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución".

2.3.En último término, no existe duda de que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, el comienzo del período impositivo "debe entenderse que es el primer día del año natural".En efecto, tanto la STS de 21 de febrero de 2020 cit., como la STS de 3 de abril de 2018, al establecer el contenido interpretativo declaran que "debe entenderse que es el primer día del año natural, de suerte que la aprobación posterior a dicho día incurriría en una retroactividad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución "y continúan razonando en los siguientes términos:

"Debe aclararse que no es de suyo, inexorablemente, inconstitucional la posibilidad de una retroactividad de grado débil, en caso de normas legales que introdujeran previsiones in malam partemantes de la finalización del periodo impositivo, porque tal proceder no vulneraría per seel límite constitucional del artículo 9.3 CE, que consagra el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, entre las que no se encuentran las normas tributarias, a menos que la retroactividad afectase a otros principios constitucionales, significadamente la seguridad jurídica. Así lo asevera una conocida doctrina constitucional - SSTC 116/2009 de 18 de mayo y 176/11 de 8 de noviembre - que cita en su recurso el abogado del Estado.

Pero tal no es, estrictamente, el dilema planteado en este asunto, pues las leyes, según dispone el artículo 2.3 del Código Civil "no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario"y en la regulación legal de la Ley de Aguas no hay previsión alguna a ese respecto, fuera conforme o disconforme con la Constitución. El problema verdadero anudado a la extemporaneidad acaecida en este caso enjuiciado es el de observancia del principio de legalidad, uno de cuyas vertientes, el de la lex previa,obliga al poder público a dar a conocer los elementos esenciales de las obligaciones, cuando surjan de la ley, como las tributarias, antes de que tales obligaciones nazcan".

3.En el caso que nos ocupa, resulta indiscutido que el canon de regulación de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir para el ejercicio 2019 se aprobó por resolución del Presidente del día 20 de diciembre de 2018, resolución que fue objeto de publicación en el Boletín Oficial de la provincia de Ciudad Real el 28 de diciembre de 2018, en el Boletín Oficial de la provincia de Badajoz el 31 de diciembre de 2018 y en el Boletín Oficial de la provincia de Jaén el 21 de enero de 2019, siendo esta la provincia en la que se encuentra la central de la recurrente -municipio de Navas de San Juan-, siéndole giradas a la hoy recurrente, Electrometalúrgica del Ebro, S.L., las liquidaciones clave 20190007369 y 20190007349 en concepto de canon de regulación del ejercicio 2019, el 3 de julio de 2019.

4.Es sabido que el canon de regulación fue creado en virtud del artículo 302 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los títulos preliminar I, IV, V, VI y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, y tiene por objeto compensar la aportación económica del Estado y atender a los gastos de las obras de regulación de las aguas superficiales o subterráneas, así como atender a los gastos de explotación y conservación de tales obras, todo ello, en el marco de los cánones y tarifas regulados en el Capítulo III del Título IV del RDPH y de conformidad con lo establecido en el artículo 114.1 TRLA.

A tal efecto, el artículo 299 del RDPH dispone que el canon de regulación será satisfecho por las personas naturales o jurídicas y demás Entidades titulares de derechos al uso del agua, beneficiadas por la regulación de manera directa o indirecta, debiendo destinarse sus ingresos a compensar la aportación económica realizada por el Estado, así como a atender a los gastos de explotación y conservación correspondientes.

Asimismo, el apartado tercero del citado artículo 302 del RDPH, en su versión aplicable ratione temporis,establece una obligación en cuanto al procedimiento de tramitación de aprobación del canon de regulación, que exigía su publicación en los boletines oficiales provinciales correspondientes (actualmente en su versión vigente será en el Boletín Oficial del Estado).

A su vez, las liquidaciones son los actos de singularización o concreción última del canon o tarifa, fruto de la distribución individual de su importe global (artículo 114.4 TRLA), constituido por los conceptos enunciados en el apartado 3 del mismo precepto, entre todos los beneficiados por las obras, que debe realizarse con arreglo a criterios de racionalización del uso del agua, equidad en el reparto de las obligaciones y autofinanciación del servicio, en la forma que reglamentariamente se determine. La liquidación es, pues, el acto de singularización del canon o la tarifa entre los contribuyentes con arreglo a tales criterios. Ordena la ley que se aprueben y emitan las liquidaciones en el ejercicio a que correspondan (hasta 2012) o, con mayor especificación, antes del último día del año (versión aplicable a partir de 2013).

5.Pues bien, considera la Sala, a la vista de tales hechos incontrovertidos y de nuestra doctrina jurisprudencial constante y reiterada, que es exigible que no solo la aprobación sino también la publicación se produzca antes del primer día del año natural, fecha en que se produce el devengo.

La publicidad de las normas constituye un presupuesto ineludible de su entrada en vigor y eficacia, como dispone el artículo 131.1 de la LPACAP, en relación con lo dispuesto en el artículo 302.3 del RDPH, de forma que una correcta aplicación del citado precepto, en consonancia con la jurisprudencia de esta Sala, conduce a concluir que los acuerdos de aprobación de nuevos cánones y tarifas deban ser publicados para que pueda producirse su entrada en vigor y exigibilidad.

La necesidad de que se publique el canon antes de la fecha de devengo ha sido reconocida por este Tribunal para que pueda tener efectos erga omnes,conforme a lo exigido también por el artículo 9.3 de la CE. En efecto, la equiparación entre la naturaleza jurídica de este tipo de resoluciones o acuerdos y los reglamentos u ordenanzas en cuanto a disposiciones de carácter general de naturaleza tributaria, que recoge la doctrina de esta Sala (STS de 3 de abril de 2018 cit.), despeja la duda interpretativa planteada en el auto de admisión.

Además, si la obligación de satisfacer el canon de regulación nace con carácter periódico y anual, resulta necesario que cuando comience cada ejercicio el usuario deba conocer el montante económico que le va a suponer la utilización de las aguas, pues, como declaró ya esta Sala, si no es posible determinar las tarifas, deben perpetuarse las tarifas vigentes hasta la aprobación de las que hayan de sustituirles, que es la conclusión a la que llegaron las sentencias de esta Sala de 17 y 19 de febrero de 1990 y 28 de noviembre de 1992. Si los gastos para cada año son los que se hayan deducido como necesarios en el año anterior, la Administración tiene en sus manos todos los elementos de juicio necesarios -gastos de explotación de las obras, conservación de las mismas, administración y generales producidos en el año precedente- que van a componer el elemento cuantitativo de la exacción -como decía la sentencia de 21 de febrero de 1996 (Rec. num. 685/1993)-.

A lo expuesto, se añade que en el presente supuesto no existe un acto de notificación directa del acuerdo impugnado, sino su mera publicación en los diferentes boletines oficiales de cada provincia en los que tiene presencia el organismo de cuenca que los aprueba (en sintonía con su naturaleza de disposición reglamentaria y con lo dispuesto en el artículo 302.3 del RDPH en su versión aplicable ratione temporis),por lo que sólo con dicho acto de publicación puede entenderse que dicho acuerdo puede producir efectos jurídicos y consecuentemente erigirse en el presupuesto legal habilitante de las liquidaciones impugnadas.

6.En definitiva, si los acuerdos de imposición del canon de regulación tienen la naturaleza jurídica de un reglamento u ordenanza, resulta evidente que para que dicho canon pueda producir efectos jurídicos, y, en consecuencia, pueda ser exigido, debe de haber sido previamente publicado en el boletín oficial correspondiente.

CUARTO. Doctrina jurisprudencial que se establece.

La respuesta a la cuestión de interés casacional, conforme a lo que hemos razonado, debe ser la siguiente.

Se completa la doctrina jurisprudencial de esta Sala, contenida entre otras en nuestra sentencia 15 de noviembre de 2022 (recurso de casación núm. 5470/2020), en el sentido de que en el primer día del año natural debe quedar no sólo aprobado sino también publicado en el Boletín Oficial correspondiente el canon o la tarifa, según los casos, para los años siguientes a aquél en que se produzca la mejora o beneficio de los usos o bienes afectados (caso del canon) o en el momento en que puedan utilizarse las instalaciones de las obras hidráulicas (supuesto de la tarifa).

QUINTO. Respuesta a las pretensiones suscitadas en casación.

La aplicación al caso de la doctrina referida nos lleva a la estimación del recurso de casación, por ser contraria a nuestra jurisprudencia la sentencia impugnada en casación, motivo por el cual debe ser casada y anulada, con estimación del recurso contencioso-administrativo.

SEXTO. Pronunciamiento sobre costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación. Respecto de las generadas en la instancia, cada parte abonará las suyas y las comunes por mitad.