Sentencia Contencioso-Administrativo 200/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 8980/2023 de 23 de febrero del 2026

PRIMERO.- Objeto del presente recurso de casación.

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia núm. 680/2023, de 8 de junio, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, estimatoria del recurso de apelación núm. 540/2022 formulado por la Comunidad Autónoma de Castilla y León frente a la sentencia de 6 de julio de 2022, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Zamora, que estimó el recurso núm. 159/2022 instado contra la resolución del Gerente de Servicios Sociales, de 21 de febrero de 2022, que desestima expresamente los recursos de alzada deducidos por la aquí recurrente, como representante legal de su hija doña Brigida, frente a las resoluciones de la Gerencia Territorial de Servicios Sociales de Zamora por las que se aprueban las liquidaciones sobre la aportación que le corresponde abonar a doña Brigida por los costes de los servicios sociales recibidos durante los meses de septiembre a noviembre de 2021.

SEGUNDO.- Antecedentes relevantes.

2.1.- En el origen del litigio destacamos que doña Brigida tiene un grado de discapacidad del 100%, por la que se le reconoció una situación de dependencia grado 3, siendo usuaria del servicio de atención diurna que recibe en el centro " DIRECCION000", de la entidad DIRECCION001 - Zamora (Fundación Personas). Fue declarada incapaz para gobernarse por sí misma y administrar sus bienes en virtud de sentencia 84/2002, de 26 de septiembre de 2002, dictada por el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción núm. 5 de Zamora, que además rehabilitó la patria potestad de sus progenitores.

2.2.- La Gerencia Territorial de Servicios Sociales de Zamora dictó diversas resoluciones por las que se aprobaron las liquidaciones mensuales de las aportaciones que le correspondía abonar a doña Brigida por los costes de los servicios sociales recibidos durante los meses de septiembre a noviembre del año 2021. Se aplicaron a estas liquidaciones las disposiciones del Decreto 70/2011, de 22 de diciembre, regulador de los precios públicos por servicios prestados por esta Administración en el ámbito de los servicios sociales, tal y como quedaron tras ser reformadas por el Decreto 18/2019, de 23 de mayo.

2.3.- Se interpusieron sendos recursos de alzada que fueron desestimados por resolución del Gerente de Servicios Sociales, de 21 de febrero de 2022.

2.4.- Por doña Tatiana, madre y representante legal de doña Brigida, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicho acuerdo que se tramitó con el núm. 104/2022 ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Zamora y fue estimado por la sentencia dictada el 6 de julio de 2022, que anuló las liquidaciones impugnadas así como la resolución desestimatoria del recurso de alzada y declaró el derecho de la actora a la devolución de la cantidad indebidamente abonada, incrementada con los intereses legales.

2.5.- La Gerencia de Servicios Sociales de Castilla y León, representada y defendida por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, interpuso recurso de apelación, tramitado con el número 540/2022 ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Léon, sede en Valladolid, que fue estimado por la sentencia de 8 de junio de 2023, objeto del presente casación de casación, en la que se anuló la sentencia de instancia y se desestimó el recurso contencioso-administrativo.

2.6.- A instancia de la parte hoy recurrente, el TSJ dictó auto de 25 de septiembre de 2023 en el que: (i) corrigió un error material de la parte dispositiva (referencia errónea al Juzgado de Salamanca, siendo el de Zamora) y (ii) rechazó completar la sentencia para entrar en la pretensión subsidiaria (nulidad parcial del Decreto 70/2011 en su redacción de 2019), por no haberse formulado adhesión a la apelación y no encajar en los arts. 214 y 215 LEC.

TERCERO.- Cuestión de interés casacional.

Por auto de fecha 24 de septiembre de 2025, se fijaron como cuestiones de interés casacional:

«- Determinar -unificando el criterio interpretativo de diferentes secciones de esta Sala Tercera sobre el artículo 85.4 LJCA, a la luz del principio pro actione-, si es necesario que el recurrente en la primera instancia se adhiera al recurso de apelación interpuesto por la Administración demandada -cuando haya obtenido una sentencia totalmente estimatoria y, por tanto, favorable a sus pretensiones, en la que hayan dejado imprejuzgados alguno de los motivos de la demanda por considerarse innecesario su análisis-, para que esos motivos puedan y deban ser examinados en la sentencia que estime el recurso de apelación.

- Precisar si el copago por las prestaciones de atención a la dependencia previstas en el artículo 14 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, que perciben los grandes dependientes Grado III, en calidad de servicios y se destinen a la promoción de la autonomía personal y a atender las necesidades de las personas con dificultades para la realización de las actividades básicas de la vida diaria, tienen la consideración de tasa o precio público [...]».

Se identificaron como normas que podrían ser objeto de interpretación, (i) los artículos 14, 26 y 33 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia; (ii) el artículo 2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT); y (iii) los artículos 33, 67 y 85 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA).

CUARTO.- Alegaciones de las partes.

3.1.- La representación procesal de doña Tatiana, en representación legal de su hija doña Brigida, cuestionó que, si la sentencia de instancia fue totalmente estimatoria pero dejó imprejuzgados motivos de la demanda al estimar otros, se le exija que también la recurra en apelación para que la Sala de instancia se pronuncie sobre los otros motivos no abordados por la resolución impugnada.

3.2.- En cuanto al fondo, en resumen, sostiene que el copago en materia de ayuda a la dependencia tiene, conforme a la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), naturaleza jurídica de tasa y no de precio público. Parte de la distinción que la STC 185/1995 hizo entre tasa y precio público y destaca las notas de coactividad del servicio, puesto que resulta imprescindible o esencial para el beneficiario. Si a pesar de todo pudiera reputarse precio público, el copago en materia de ayudas a la dependencia ha de imponerse por norma de rango legal al tratarse de una prestación patrimonial pública.

3.3.- La letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en el traslado conferido para poder formular oposición al recurso, manifestó que no se oponía al misma al quedar resueltas las cuestiones suscitadas en el recurso de casación en la STS de 23 de junio de 2025 (RCA 9115/2023) entre otras, y solicito el dictado de una sentencia ajustada a Derecho.

QUINTO.- Sobre la necesidad de adhesión al recurso de apelación.

5.1.- La primera cuestión de interés casacional se ciñe a determinar, interpretando el artículo 85.4 LJCA a la luz del principio pro actione,si es necesario que el recurrente vencedor en la primera instancia, se adhiera al recurso de apelación interpuesto por la Administración demandada cuando haya obtenido una sentencia totalmente estimatoria, a pesar de que alguno de los motivos invocados quedaron imprejuzgados, para que estos puedan y deban ser examinados en por sentencia que llegara a estimar el recurso de apelación. Advertimos sobre la existencia de criterios interpretativos diferentes por dos Secciones de la Sala Tercera.

5.2.- La adhesión al recurso de apelación recogida en el artículo 85.4 LJCA, en el que se dispone que el apelado podrá en el escrito de oposición «[a]dherirse a la apelación, razonando los puntos en que crea que le es perjudicial la sentencia, y en este caso el Secretario dará traslado al apelante del escrito de oposición por plazo de diez días, al solo efecto de que pueda oponerse a la adhesión [...]».

La interpretación de este precepto ha generado dudas sobre su alcance, naturaleza y límites, que han obligado a los tribunales a pronunciarse. Una de las cuestiones que se ha suscitado consiste en determinar si es necesario adherirse al recurso de apelación en aquellos casos en los que la sentencia es totalmente estimatoria, pero ha dejado imprejuzgado algún motivo de impugnación frente al acto recurrido, para que ese motivo sea examinado en la sentencia que conozca del recurso de apelación.

Conforme al contenido literal del precepto, la adhesión se formulará en el escrito de oposición al recurso y se tendrá que formular frente a aquella parte de la sentencia en la que la apelada considere que se ha visto perjudicada. La adhesión se entiende como un instrumento para la parte beneficiada por una sentencia para recurrir aquel punto que considera perjudicial, por lo que se excluye su utilización para aquella parte que haya visto desestimada todas sus pretensiones, pues, en tal caso, debe interponer el recurso de apelación dentro de plazo. Ello comporta que la adhesión a la apelación no puede ser utilizada como una especie de «subsanación» de no haber impugnado en plazo para quien ha visto sus pretensiones desestimadas

Las SSTS de 14 de diciembre de 2022, Sección Segunda (RCA 1303/2021) y de 13 de marzo de 2024, Sección Quinta (RCA 4789/2022), han mantenido interpretaciones distintas.

Frente a esta discrepancia en la STS de 23 de junio de 2025 (RCA 9115/2023), hemos confirmado que «[i]nterpretando el artículo 85.4 LJCA a la luz del principio pro actione,considera que la interpretación de la Sección Quinta de la Sala, contenida en su sentencia de 13 de marzo de 2024, cit., teniendo en cuenta los previos pronunciamientos del Tribunal Constitucional, es la más respetuosa con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE).

En efecto, en el pronunciamiento de la Sección Segunda se ha entendido que cuando la sentencia estima las pretensiones del recurrente en la instancia, pero deja imprejuzgado algún motivo, si el apelado "quiere" un pronunciamiento del Tribunal de apelación sobre tal motivo debe adherirse al recurso de apelación para que pueda ser examinado en la futura sentencia, interpretación que se basa en la naturaleza de recurso autónomo que tiene la adhesión al recurso de apelación, sin que pueda el recurrente en la instancia exigir el pronunciamiento de un motivo que no ha sido juzgado por la sentencia si no se acciona frente a esta. En suma, consideró en su día esta Sección que la falta de adhesión a la apelación hace que el motivo que se solicita que se entre a conocer se entienda como que "no se ha formulado".

Considera ahora esta Sección que dicho pronunciamiento debe ser revisado, lo que hace en esta sentencia, al entender, en línea con lo expuesto por la Sección Quinta, que cuando un recurrente ha obtenido una sentencia totalmente estimatoria y, por tanto, favorable a sus pretensiones, en la que han quedado imprejuzgados alguno de los motivos de la demanda por considerarse innecesario su análisis, no es necesario que se adhiera al recurso de apelación interpuesto por la Administración demandada para que esos motivos puedan y deban ser examinados en la sentencia que resuelva el recurso de apelación, dado que aquella sentencia no le resulta perjudicial. En efecto, una sentencia que le es totalmente favorable a sus pretensiones no puede considerarse que le haya producido ningún perjuicio por el hecho de que no se hayan examinado todos los motivos de impugnación que había aducido, sin que su falta de adhesión a la apelación pueda interpretarse, en ningún caso, como renuncia a seguir sosteniendo aquellos motivos que resultaron imprejuzgados.

8. En definitiva, no es necesario que el recurrente en la primera instancia se adhiera al recurso de apelación interpuesto por la Administración demandada -cuando haya obtenido una sentencia totalmente estimatoria y, por tanto, favorable a sus pretensiones, en la que hayan dejado imprejuzgados alguno de los motivos de la demanda por considerarse innecesario su análisis-, para que esos motivos puedan y deban ser examinados en la sentencia que estime el recurso de apelación. [...]».

SEXTO.- Sobre la naturaleza jurídica del copago por las prestaciones de atención a la dependencia

La segunda cuestión de interés casacional se centra en precisar si el copago por las prestaciones de atención a la dependencia previstas en el artículo 14 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, que perciben los grandes dependientes Grado III, en calidad de servicios y se destinen a la promoción de la autonomía personal y a atender las necesidades de las personas con dificultades para la realización de las actividades básicas de la vida diaria, tiene la consideración de tasa o precio público.

En nuestra STS de 23 de junio de 2025 (RCA 9115/2023), a la que nos remitimos por unidad de doctrina, hemos dicho que «[p]rocede entrar a resolver la cuestión de interés casacional suscitada atinente a si el copago por las prestaciones de atención a la dependencia previstas en el artículo 14 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, que perciben los grandes dependientes Grado III, en calidad de servicios y se destinen a la promoción de la autonomía personal y a atender las necesidades de las personas con dificultades para la realización de las actividades básicas de la vida diaria, tienen la consideración de tasa o precio público.

Nuestro examen se va a ceñir a la naturaleza jurídica del copago para los grandes dependientes Grado III por las prestaciones de atención a la dependencia que reciben de la Administración autonómica, sin entrar a examinar otros "colectivos", como los dependientes con otro Grado, las personas mayores y las personas con discapacidad, toda vez que no todos ellos están en situación idéntica -habrá que atender a las circunstancias del beneficiario- y se excederían los límites de este recurso de casación.

Pues bien, en la Comunidad Autónoma de Castilla y León la regulación del copago se efectúa por el Decreto 70/2011, de 22 de diciembre, por el que se establecen los precios públicos por servicios prestados por la Administración en el ámbito de los Servicios Sociales, cuyo artículo 1 , que lleva por rúbrica "Objeto y ámbito de aplicación", dispone:

"1. El objeto del presente decreto es el establecimiento de los precios públicos correspondientes a los servicios de atención a las personas mayores, personas con discapacidad y personas declaradas dependientes en virtud de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, prestados directa o indirectamente, en virtud de las distintas formas de gestión de los servicios públicos, por la Administración de la Comunidad de Castilla y León, que se agrupan según la siguiente relación:

a. Servicio de atención residencial (residencias y viviendas).

b. Servicio de centro de día (estancias diurnas y centros ocupacionales).

c. Servicio de estancia nocturna".

Consecuentemente, en Castilla y León el copago en materia de prestación de servicios asistenciales a dependientes se califica como "precio público" y no como una tasa, por haberlo dispuesto así la Administración mediante una norma reglamentaria.

La Ley 39/2006, en su artículo 26 , atendiendo a cuáles sean las necesidades de cada persona, necesidades que, a su vez, van a determinar que las prestaciones públicas a que tienen derecho sean o no necesarias, establece tres grados de dependencia:

"1. La situación de dependencia se clasificará en los siguientes grados:

a) Grado I. Dependencia moderada: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades básicas de la vida diaria, al menos una vez al día o tiene necesidades de apoyo intermitente o limitado para su autonomía personal.

b) Grado II. Dependencia severa: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades básicas de la vida diaria dos o tres veces al día, pero no quiere el apoyo permanente de un cuidador o tiene necesidades de apoyo extenso para su autonomía personal.

c) Grado III. Gran dependencia: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades básicas de la vida diaria varias veces al día y, por su pérdida total de autonomía física, mental, intelectual o sensorial, necesita el apoyo indispensable y continuo de otra persona o tiene necesidades de apoyo generalizado para su autonomía personal".

No resulta controvertido que don [...] está clasificado como dependiente Grado III, siendo usuario del Centro de Día " DIRECCION002" y de Pisos Tutelados dependientes de " DIRECCION003" Salamanca ( DIRECCION003 y Encefalopatías Afines de Salamanca).

7. Conforme a la STC 185/1995, cit., la coactividad es la nota distintiva fundamental que permite configurar como tasa la prestación patrimonial de carácter público, de tal forma que una prestación encaja en el artículo 31.3 CE en tres supuestos: a) si el servicio por cuya prestación se exige aparece impuesto por la normativa; b) en las situaciones de monopolio público; c) cuando el servicio, aún sin venir impuesto por la norma, puede calificarse como esencial o indispensable, en cuyo caso, la decisión de demandar el servicio tampoco es, realmente, libre.

Pues bien, esta Sala no alberga duda de que los servicios y prestaciones que integran el sistema de dependencia para una persona clasificada como dependiente Grado III, son absolutamente indispensables para la vida del solicitante, al estar íntimamente vinculados a su salud y a su autonomía personal para poder realizar actividades esenciales y básicas de la vida ordinaria.

En forma alguna puede compartirse que nos encontremos ante una solicitud voluntaria, pues, aunque en un plano meramente teórico pudiera decirse que la actividad de la Administración es de "solicitud voluntaria", de facto es obligatoria, coactiva, por ser indispensable para los usuarios para llevar una vida digna, pues a los efectos examinados no se considerará voluntaria la solicitud por parte de los administrados cuando "los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante" (art. 7 LOFCA) .

No podemos olvidar que las personas con ese grado de dependencia tienen derecho subjetivo a unos servicios y prestaciones sociales que, tal y como expone la parte recurrente, "[...] atiendan con garantías de suficiencia y sostenibilidad sus necesidades, dirigidos al desarrollo de su personalidad y su inclusión en la comunidad, incrementando su calidad de vida y bienestar social".

En suma, el servicio prestacional por el que el recurrente abona mensualmente el copago resulta -en palabras de la STC 185/1995 - "objetivamente indispensable para poder satisfacer las necesidades básicas de la vida personal o social de los particulares de acuerdo con las circunstancias sociales de cada momento y lugar o, dicho, con otras palabras, cuando la renuncia a estos bienes, servicios o actividades priva al particular de aspectos esenciales de su vida privada o social", y en términos del artículo 7 LOFCA "imprescindible para la vida privada o social del solicitante", por lo que estos copagos deben estar protegidos por todas las garantías reconocidas en el ordenamiento jurídico a este tipo de prestaciones patrimoniales de carácter público.

8. Lo expuesto nos lleva a concluir que la naturaleza jurídica del copago por las prestaciones de atención a la dependencia previstas en el artículo 14 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, que perciben los grandes dependientes Grado III, en calidad de servicios y se destinen a la promoción de la autonomía personal y a atender las necesidades de las personas con dificultades para la realización de las actividades básicas de la vida diaria, es la de una tasa amparada por el principio de reserva de ley del artículo 31.3 de la CE. [...]».

SÉPTIMO.- Fijación de doctrina.

7.1.- Reiterar la doctrina fijada por la STS de 23 de junio de 2025 (RCA 9115/2023), de modo que la interpretación del artículo 85.4 de la LJCA a la luz del principio pro actione,determina la revisión del criterio de la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, recogido en la STS de 14 de diciembre de 2022 (RCA 1303/2021), y se declara que no es necesario que el recurrente en la primera instancia se adhiera al recurso de apelación interpuesto por la Administración demandada cuando haya obtenido una sentencia totalmente estimatoria y, por tanto, favorable a sus pretensiones, en la que hayan dejado imprejuzgados alguno de los motivos de la demanda por considerarse innecesario su análisis, para que esos motivos puedan y deban ser examinados en la sentencia que estime el recurso de apelación.

7.2.- Reiterar la doctrina fijada por la STS de 23 de junio de 2025 (RCA 9115/2023), en el sentido de que la naturaleza jurídica del copago por las prestaciones de atención a la dependencia previstas en el artículo 14 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, que perciben los grandes dependientes Grado III, en calidad de servicios y se destinen a la promoción de la autonomía personal y a atender las necesidades de las personas con dificultades para la realización de las actividades básicas de la vida diaria, es la de una tasa amparada por el principio de reserva de ley.

OCTAVO.- Resolución de las pretensiones deducidas en el proceso.

La aplicación de la doctrina jurisprudencial expresada en el anterior fundamento jurídico determina la estimación del recurso de casación, por ser contraria a la misma la sentencia recurrida, y anulándola, debemos desestimar el recurso apelación promovido por la Comunidad de Castilla y León contra la sentencia de 6 de julio de 2022, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Zamora, en el procedimiento abreviado núm. 104/2022, y dar lugar a la pretensión de la parte actora relativa a la anulación del Decreto 70/2011, de 22 de diciembre, por el que se establecen los precios públicos por servicios prestados por la Administración de la Comunidad de Castilla y León en el ámbito de los Servicios Sociales, en cuanto que califica como precio público y no como tasa el copago por las prestaciones de atención a la dependencia que perciben los grandes dependientes Grado III, anulando las liquidaciones giradas a cargo de la recurrente correspondiente a los meses de septiembre a noviembre del año 2021, con las consecuencias legales inherentes a esta declaración.

NOVENO.- Pronunciamiento sobre costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación. Respecto de las generadas en la apelación, cada parte abonará las suyas y las comunes por mitad.