Sentencia Contencioso-Administrativo 433/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 540/2023 de 13 de abril del 2026

PRIMERO.-Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación nº 540/2023 lo interpone la representación procesal de D. Secundino contra la sentencia nº 381/2022, de 27 de octubre de 2022, de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (procedimiento ordinario nº 60/2021).

Como hemos visto en el antecedente primero, la citada sentencia, ahora recurrida en casación vino a desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por citado D. Secundino contra las siguientes órdenes del Consejero de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del Gobierno de Aragón:

- Orden de 19 de abril de 2021, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Director General de Producción Agraria de 26 de septiembre de 2018 que excluye al recurrente de la concesión de ayuda de pago básico de la campaña 2017 y se le impone una sanción multianual por un importe de 10.006,58 euros correspondiente a la diferencia entre la superficie declarada y la validada, a detraer de cualquier pago futuro al que tenga derecho en los tres años naturales siguientes con cargo a los fondos europeo agrícolas.

- Orden de 11 de junio de 2021, desestimatoria de los recursos de alzada interpuestos contra las resoluciones del Director General de Producción Agraria de fecha 4 de diciembre de 2019, por las que se acuerda el reintegro de 10.241,82 euros indebidamente percibidos en concepto de ayuda de pago básico, y de 4.764,46 euros en concepto de pago para prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente para la campaña 2017.

En el mismo antecedente primero hemos dejado reseñadas las razones que se exponen en la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Aragón para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en casación y, en particular, la señalada en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 8 de junio de 2023.

SEGUNDO.-Cuestión de interés casacional señalada en el auto de admisión del recurso y normas que han de ser aplicadas e interpretadas.

Como hemos visto en el antecedente segundo, en el auto de admisión del recurso se declara que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en interpretar el artículo 11.3 del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural, en relación con los artículos 36.3 y 37.1.f) de la Ley General de Subvenciones y 106 y 107 de la Ley 39/2015, a fin de determinar si el incumplimiento de las obligaciones y compromisos adquiridos en un procedimiento de concesión de ayuda de pago básico a los agricultores (en este caso, el incumplimiento del ejercido de la actividad agraria declarada), supone un supuesto de invalidez de la resolución de concesión, para cuya devolución la Administración debe acudir al procedimiento de revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, o si supone un incumplimiento de los requisitos por los que se concedió la ayuda, reclamable a través del procedimiento de reintegro de subvenciones.

El auto de admisión del recurso identifica las normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación: artículo 11.3 del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre; artículos 36.3 y 37.1.f) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones; artículos 106 y 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; artículos 74 y 75.2 del Reglamento (UE) 1306/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013; y artículo 71.6 del Reglamento de Ejecución (UE) nº 809/2014 de la Comisión, de 17 de julio de 2014. Todo ello -indica el propio auto- sin perjuicio de que la Sala de enjuiciamiento pueda extenderse a otras normas si así lo exigiese el debate procesal finalmente trabado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

TERCERO.-Planteamiento de la parte recurrente.

La representación procesal de D. Secundino esgrime los argumentos de impugnación que pasamos a reseñar.

1/Infracción de los artículos 36.3 y 37.1.f) de la Ley 38/2003, General de Subvenciones.

La exclusión de las ayudas -con el consiguiente reintegro de los importes percibidos- y la imposición de la sanción multianual traen causa en un supuesto control sobre el terreno realizado por la Comunidad Autónoma en virtud del cual se determinó que no se había realizado la actividad agraria de pastoreo sobre pastos declarada, así como que procedía la reducción del CAP (Coeficiente de Admisión de Pastoreo) del 80% consignado en el SIGPAC al 45% al final de la campaña 2017.

Alegada en la demanda la nulidad de las resoluciones impugnadas por prescindir del procedimiento legalmente establecido, la Sala de instancia concluye que el procedimiento de reintegro es el que debe seguirse para la recuperación de los importes indebidamente pagados por el concepto de pago básico y pago verde, habida cuenta de que el artículo 11.3 del Real Decreto 1075/2014 determina la aplicación de las penalizaciones previstas en el artículo 102 del mismo Real Decreto cuando, con motivo de un control, se compruebe que no se han realizado los cultivos o aprovechamientos declarados, con declaración falsa, inexacta, negligente y que además dicha falta de concordancia haya condicionado el cumplimiento de los requisitos en torno a la actividad agraria sobre las superficies, constituyendo ello una creación artificial de condiciones.

Y considera la Sala de instancia que es aplicable en estos casos el artículo 37.f) de la Ley General de Subvenciones, que prevé el reintegro en caso de incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a los beneficiarios así como en caso de incumplimiento de los compromisos asumidos con motivo de la concesión de la subvención. Añadiendo la Sala de instancia en la sentencia recurrida que, el hecho de que se conceda la subvención no impide que se compruebe posteriormente, <>.

Esta parte, en cambio, entiende que el artículo 11.3 del Real Decreto 1075/2014 no legitima la aplicación del procedimiento de reintegro sino solo la aplicación de una penalización que puede o no ser la de exclusión de la ayuda pero solo en el supuesto de declaración falsa o negligente, que no es el caso. En cualquier caso, dicho precepto no establece cuál es el procedimiento que debe tramitarse al efecto, ni, por ende, que éste sea el procedimiento de reintegro previsto en la Ley General de Subvenciones.

Al igual que tampoco resulta aplicable el artículo 37.1.f) de la Ley General de Subvenciones que establece que: <>.

No cabe apreciar la concurrencia de la citada causa de reintegro porque no estamos ante el supuesto previsto legalmente de incumplimiento de unas condiciones que se imponen en el momento de la concesión de la subvención y que deben cumplirse posteriormente a ésta, sino en otro bien distinto. Las ayudas directas de pago básico y pago verde se conceden y abonan al final de un año natural en que se solicitan precisamente por el cumplimiento de unos requisitos previamente a la concesión, concretamente, por razón de la actividad agraria que el agricultor ha realizado sobre una determinada superficie durante ese año cumpliendo con las condiciones exigidas por la normativa de la PAC. Y el cumplimiento de esa actividad agraria en esa superficie es lo que debe controlar y verificar el organismo pagador con carácter previo a conceder la subvención, de forma que, si no se ha cumplido, no se debe conceder ni pagar ésta por no reunir el solicitante las condiciones exigidas para el percibo de la misma.

Una vez concedida la subvención, ya no se imponen al beneficiario en ese momento, ni posteriormente, más condiciones ni compromisos cuyo incumplimiento pueda legitimar el reintegro en base al artículo 37.f) de la Ley General de Subvenciones, que es el que considera aplicable la Sala de instancia. Y es que, termina un año natural y empieza el siguiente en el cual se realiza una actividad nueva y en una superficie que puede ser distinta al año anterior y se vuelve a solicitar una nueva subvención por la actividad desarrollada ese año.

Terminantemente claro a este respecto es el artículo 75.2 del Reglamento (UE) 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola, que establece expresamente que los Estados Miembros solo pueden efectuar los pagos una vez que, según lo dispuesto en el artículo 74 del mismo Reglamento, hayan verificado que se cumplen las condiciones de admisibilidad, estableciendo, por su parte, el artículo 74 que las solicitudes de ayuda se someterán a controles administrativos al objeto de verificar las condiciones de admisibilidad al beneficio de la ayuda, debiendo ser estos controles completados con controles sobre el terreno.

Para que dé tiempo a realizar estos controles y verificar el cumplimiento de las condiciones de admisibilidad con carácter previo a la concesión y pago de las ayudas, se establece precisamente en el artículo 75.1 del citado Reglamento (UE) 1306/2013 un plazo para la concesión y pago que va del 1 de diciembre hasta el 30 de junio del año natural siguiente. Mismo plazo para pago que se prevé en el artículo 105.1 del Real Decreto nacional 1075/2014 sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural.

Este plazo de pago que empieza al término del año natural y se prorroga hasta el sexto mes del año siguiente no obedece más que al carácter anual de las subvenciones y a que los requisitos exigidos para el percibo de estas ayudas deben cumplirse a lo largo del año natural en el que se solicitan éstas, empezando al año siguiente una nueva campaña en la que se puede cambiar de superficie, actividad, etc. y en la que se vuelven a solicitar nuevas ayudas. Por consiguiente, el control del cumplimiento de las actividades agrarias declaradas necesariamente ha de hacerse dentro del año natural en que se solicita la ayuda, que es cuando deben cumplirse y antes de su concesión y pago, como expresamente establece también el artículo 71.6 del Reglamento de ejecución 809/2014 de la Comisión de 17 de julio de 2014 por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) no 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere al sistema integrado de gestión y control, las medidas de desarrollo rural y la condicionalidad: <>.

En el caso que nos ocupa en particular, la Administración autonómica realiza sobre la superficie declarada por la recurrente en la campaña 2017 un control preliminar, un control administrativo y un control sobre el terreno el 9 de noviembre de 2017 (aunque éste se le notifica en febrero de 2018); y, aun disponiendo de los resultados de éste último control, en el que supuestamente se ha detectado una incidencia, se le conceden y abonan las ayudas en julio de 2018, esto es, finalizado incluso el plazo de pago antes citado establecido por la normativa.

Posteriormente, en base al resultado de ese mismo control, se le impone, en virtud de resolución del Director General de Producción Agraria de 26 de septiembre de 2018, sin tramitar procedimiento administrativo alguno, una penalización consistente en la exclusión de la ayuda de ese año 2017 y la imposición de una sanción multianual, iniciándose en enero de 2019 en virtud de resoluciones de 4 de diciembre de 2019 expediente de reintegro para la recuperación de los importes indebidamente percibidos.

Es evidente que, además de generarse indefensión al solicitante de ayudas, que no puede rebatir los resultados de un control de campo meses después, cuando ya ha variado la realidad física del terreno (ha desaparecido el rastro del ganado, ha crecido la vegetación, ha llovido, e incluso se han podido realizar otras actividades), no estamos ante un incumplimiento de los compromisos adquiridos tras la concesión de la subvención que se detectan posteriormente, ni ante un incumplimiento sobrevenido de los requisitos de la subvención, sino ante un error de la Administración que no debería haber concedido la ayuda en base a la información de la que ya disponía que ya determinaba una incidencia.

La sentencia infringe así los artículos 36 y 37 de la Ley General de Subvenciones en la medida en que, para revocar el acto de concesión de las ayudas -que es un acto favorable declarativo de derechos-, no cabe tramitar un expediente de reintegro sino que hay que proceder a su revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, de conformidad con lo establecido en los artículos 106 y 107 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común. Así lo venía entendiendo la propia Sala del TSJ de Aragón en anteriores sentencias, entre otras, en la nº 173/2019, recurso 48/2017.

Al igual que infringe la jurisprudencia del Tribunal Supremo expresada en sentencias de como la STS nº 556/2018, de 05 de abril 2018 (recurso 3661/2015) y nº 917/2018, de 04 de junio de 2018 (recurso 1121/2016), que declaran que, cuando la subvención concedida es invalida ab initioy no por el incumplimiento sobrevenido de las condiciones a las que se sujetó su concesión no puede considerarse que concurra ninguno de los supuestos de reintegro previstos en la LGS sino que, se trataría de un motivo de nulidad o anulabilidad que hubiese requerido la revisión o previa declaración de lesividad y la impugnación del acto por el que se concedió la ayuda ante la jurisdicción contencioso-administrativa esgrimiendo el precepto o preceptos que se considerasen infringidos.

En este caso estamos también ante un supuesto en el que la Administración pretende solicitar la devolución de la subvención en base a la existencia de una causa que concurría en el momento de su concesión y hubiese impedido su obtención por cuanto ya se habían realizado todos los controles con carácter previo y se había detectado la supuesta incidencia en base a la cual se exige posteriormente la devolución de las ayudas. Por ende, de conformidad con la citada jurisprudencia, no estamos ante un supuesto de reintegro sino ante la obligación de la Administración declarar su lesividad o proceder a su revisión de oficio.

En cualquier caso, estamos de acuerdo con la Sala a la que nos dirigimos en que, como señala en el auto de admisión del presente recurso de casación, deviene necesario el complementar la citada jurisprudencia de la Sala Tercera para supuestos de concesión de ayudas de Pago Básico, dada la problemática que se plantea con la devolución de las ayudas en el ámbito de las ayudas de la Política Agraria Común. Si bien, como es lógico, entiende esta parte que la respuesta que debe darse a la cuestión planteada, que presenta interés casacional, no puede ser otra que la de interpretar que el incumplimiento de las obligaciones y compromisos adquiridos en un procedimiento de concesión de ayuda de pago básico a los agricultores (en este caso, el incumplimiento del ejercido de la actividad agraria declarada), supone un supuesto de invalidez de la resolución de concesión, para cuya devolución la Administración debe acudir al procedimiento de revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, negando así que suponga un incumplimiento de los requisitos por los que se concedió la ayuda, reclamable a través del procedimiento de reintegro de subvenciones.

2/Infracción de las normas sobre la carga de la prueba en expedientes de reintegro de ayudas y aplicación de penalizaciones ( artículo 217 LEC) e indebida aplicación del artículo 75.5 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común.

En línea con lo anterior, y aunque no se recoja en el auto de admisión del recurso de casación como cuestión que presenta interés casacional, procede alegar que la sentencia recurrida infringe asimismo las reglas de la carga de la prueba ( artículo 217 LEC) en tanto que atribuye a mi representado la carga de demostrar que ha cumplido con los requisitos de acceso a la ayuda, en particular, con la actividad agraria declarada en pastos permanentes, en lugar de atribuir a la Administración la carga de demostrar el incumplimiento que le imputa de los compromisos adquiridos para el percibo de las ayudas y en virtud del cual se le exige el reintegro de éstas.

Obvia la sentencia recurrida que, según el artículo 91.4 del Real Decreto 1075/2014, el agricultor es responsable de la veracidad de lo que declara pero es la Administración quien tiene la obligación de efectuar los controles necesarios para verificar el cumplimiento de los requisitos para la concesión de las ayudas, así como la de demostrar, en su caso, que éstos se han incumplido por parte de algún beneficiario y que, por ello, procede aplicar penalizaciones y exigir la devolución de los importes indebidamente percibidos ( artículo 74.1 del Reglamento UE 1306/2013).

La sentencia de instancia desestima la demanda al considerar que mi mandante no ha desvirtuado la presunción de veracidad de los informes obrantes en el expediente (refiriéndose a la presunción de veracidad prevista en el artículo 77.5 Ley 39/2015), aun con la prueba testifical practicada del pastor que declaró haber pastoreado la superficie en cuestión, por cuanto entiende la Sala que esta parte debería haber llamado a declarar a los funcionarios que emiten los informes a fin de preguntar por las contradicciones existentes en tales informes expuestas en la demanda.

Y llama la atención que se aparta así la Sala de su propia doctrina expresada en sentencias como la nº 72/2021 de 15 de marzo de 2021 o la nº 47/2022 de 2 de febrero de 2022 en la que se considera desvirtuado lo alegado por la Administración en un acta de control similar, así como acreditado el pastoreo, simplemente con la declaración judicial del pastor.

Entiende esta parte que la sentencia aplica indebidamente el artículo 77.5 de la Ley 39/2015 en la medida en que éste no prevé una inversión de la carga de la prueba, sino solo que los citados documentos constituyen un medio de prueba de cargo (TS 27-4-98, EDJ 2699; 14-9-98, EDJ 21273; TSJ La Rioja 10-5-00), medio que no es incompatible con, ni excluyente de, otros medios de prueba, respecto de los cuales no tiene valor preferente (TSJ La Rioja 27-9-00).

Por último, debe matizarse que los informes oficiales no son documentos públicos y no gozan de presunción de veracidad, con efecto de prueba de cargo, sino que constituyen un material probatorio igual al resto del expediente, que se incorpora al mismo y que como tal ha de valorado (TS 15-6-83 y 28-9-87).

En este caso, la presunción de veracidad no la predica la Sala de ningún acta de control o denuncia emitida por funcionario público en la que se reflejen datos objetivos y hechos constatados por éstos, sino de un informe emitido ad hocpor otra persona distinta a los funcionarios que supuestamente realizaron el control de campo (el 13/04/2018).

Por tal razón, el informe que aquí nos ocupa -que no es un acta ni una denuncia-, no goza de presunción de veracidad ni mayor relevancia que los demás medios de prueba admitidos en Derecho y, por ello, no ha de prevalecer necesariamente frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas, como la testifical del pastor que dice haber pastado dicha superficie con su ganado. El único acta de control que obra en el expediente y se remitió a mi mandante señala una única fecha de control (9/11/2017), es decir, anterior a la finalización del año natural -que es el plazo del que se dispone para cumplir con la actividad agraria declarada- y anterior a la guía de traslado de los animales a dichos pastos, por lo que sus resultados no pueden determinar la denegación de las ayudas.

Así las cosas, si a alguien correspondía llamar a los funcionarios intervinientes en las supuestas visitas de campo realizadas era a la propia Administración demandada a la que éstos pertenecen y no a mi representado.

Resulta claro, por tanto, que la sentencia recurrida infringe manifiestamente las normas de distribución de la carga de la prueba ( artículo 217 LEC) y que corresponde a la Administración demostrar el incumplimiento de las condiciones de la subvención en virtud del cual se exige su reintegro, llamando ésta en su caso a declarar a los funcionarios que han realizado el control sobre el terreno, sin que los informes -que no actas de control- emitidos por personas distintos de los actuantes en los que se expone que se han realizado visitas de campo gocen de presunción alguna de veracidad, ni tengan mayor valor probatorio que las pruebas que pueda aportar el administrado.

3/Infracción de los artículos 4 y 32 del Reglamento (UE) 1307/2013, del art. 4 del Reglamento Delegado de la Comisión nº 639/2014, del principio de primacía del derecho comunitario y de la jurisprudencia del TJUE sobre la admisibilidad de los pastos permanentes, al limitar la sentencia recurrida el concepto de la actividad agraria de pastoreo.

La sentencia recurrida considera que <<...no se ha acreditado que haya habido un pastoreo real, sin que el que haya podido estar el ganado de Modesto uno o dos días en la parcela, si es que ha estado, o que simplemente haya pasado por allí, pueda considerarse como actividad de pastoreo efectivo, y más cuando todo apunta, según el informe reseñado, a una búsqueda forzada de parcelas en lugares alejados de las explotaciones intensivas que las esgrimen>>. Esto es, aun reconociéndose que el ganado del Sr. Modesto (tercero que realizaba el pastoreo por cuenta del demandante) pasó por la parcela en cuestión con su ganado para el alimento de éste y que incluso estuvo dos días allí (aunque realmente estuvo un mes por la citada parcela según dijo el pastor), concluye la Sala, sin aportar justificación alguna, que no ello no constituye un pastoreo real y efectivo que dé derecho al percibo de las ayudas por dicha superficie y confirma las resolución recurrida.

Pues bien, entiende esta parte que el hecho de que la Sala concluya que el ganado estuvo ahí dos días, o que al menos pasó por allí, y no se considere aun así cumplida la actividad agraria declarada de pastoreo, constituye una infracción del Derecho de la UE toda vez que supone una limitación del concepto de actividad agraria definido en el artículo 4.1.c del Reglamento (UE) 1307/2013 en los siguientes términos:

<>.

Del mismo modo que supone una limitación del concepto de hectárea admisible del artículo 32.2 del mismo Reglamento (que es cualquier superficie agraria que se utilice para una actividad agraria) al excluir toda la superficie de la parcela de pastos por no considerar que se ha realizado una actividad agraria sobre la misma.

Tanto el concepto de hectárea admisible, como los de superficie agraria y actividad agraria son conceptos jurídicos autónomos definidos por un Reglamento comunitario -norma que goza de obligatoriedad general y aplicabilidad directa- que no pueden ser vaciados de contenido por el legislador, ni el juez nacional.

Las afirmaciones que la Sala de instancia vierte en la sentencia sobre la distancia que pueden recorrer los animales en un determinado tiempo, sin basarse en ningún informe técnico, dicho sea con los debidos respetos, carecen de virtualidad y rigor, y no desvirtúan en modo alguno lo manifestado por el pastor, que es quien se dedica profesionalmente a la actividad ganadera y verdaderamente tiene conocimientos técnicos en este sentido, siendo el único que ha realizado la actividad de pastoreo y conoce cuánto tiempo tardan los animales en recorrer la superficie.

Además, como precisamente, se pone de manifiesto en la propia sentencia recurrida, la acreditación del pastoreo es a menudo complicada por ser algo que se realiza en unos periodos relativamente breves y, a diferencia de los cultivos, no deja unas huellas claras y permanentes, dependiendo mucho del momento en el que se pueda llegar a examinar.

En cualquier caso, ante la duda de si puede considerarse pastoreo efectivo de la superficie el que se realiza en dos días (según la sentencia recurrida), como sucede en este caso, o de cuál es el tiempo mínimo exigible e a los efectos de entender realizada una actividad agraria sobre los pastos declarados que legitime el cobro de las ayudas, sería conveniente un pronunciamiento del TJUE a título prejudicial que lo aclare.

Por último, en la sentencia recurrida, para concluir que no ha existido un pastoreo efectivo, aun cuando se reconoce que el ganado al menos ha estado dos días allí (aunque realmente fueron más), se alude a una serie de circunstancias que nada tienen que ver con el pastoreo en sí mismo, como es la lejanía de la explotación del recurrente con respecto a los pastos declarados (lo cual carece de relevancia realizándose el pastoreo por terceros), así como se hacen afirmaciones (como la de que los ganaderos de intensivo que declaran pastos en Alcaine necesitan pastos con actividad agraria para poder cobrar la ayuda, pues por la orientación de sus explotaciones no pueden ejercerlo), que dejan entrever que la decisión de la Sala no se basa en la prueba practicada, ni en el Derecho a aplicar, sino en la idea actualmente imperante en la Administración de que el pastoreo por terceros que declaran los ganaderos de explotaciones intensivas constituye una creación artificial de condiciones de acceso a la ayuda.

En cualquier caso, hemos de aclarar que el pastoreo por terceros estaba expresamente admitido en la campaña 2017 en el punto 10 del apartado duodécimo de la Orden DRS/75/2017, de 31 de enero, por la que se establecen las medidas para la presentación de la "Solicitud Conjunta" de ayudas de la Política Agrícola Común para el año 2017.

Hemos de reiterar que los arts. 4 y 32 del Reglamento (UE) nº 1307/2013 y la jurisprudencia del TJUE (Sentencia de 9 de junio de 2016, asunto Planes Bresco antes citada) no exigen que el pasto permanente necesariamente se paste (pueden realizarse otras actividades agrarias de mantenimiento de los pastos en buenas condiciones agrarias y medioambientales), ni menos que se paste con animales de la propia explotación, toda vez que la admisibilidad de los pastos permanentes no se supedita a que éstos se utilicen efectivamente para las necesidades específicas de la explotación agraria relacionadas con la cría de ganado. Sobre esta cuestión se acaba además de plantear una cuestión prejudicial al TJUE mediante Auto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo dictado el 21 de octubre de 2022 en el Recurso nº 81/2021.

4/Infracción del artículo 11.6 del Real Decreto 1075/2014 en virtud del cual se debe tener por acreditada la actividad agraria directamente en pastos por el mero hecho de ser titular de una explotación ganadera de vacuno de más de 0,2 UGM/ha.

A todo lo anteriormente expuesto procede añadir que, se considere realizado o no el pastoreo, la sentencia infringe también el artículo 11.6 del Real Decreto 1075/2014 invocado en la demanda.

Conforme al citado precepto, si el declarante es titular de una explotación de ganado de especie compatible con el pasto (en la que se incluye el vacuno sin distinción entre extensivo e intensivo, a diferencia del porcino), con una dimensión de al menos 0,20 UGM por hectárea admisible de pasto asociado, se considera acredita ya directamente la actividad agraria declarada respecto a los pastos permanentes sin necesidad de realizar ningún control adicional, lo que implica que, en este caso, no debía ni tan siquiera haberse practicado ningún control de campo y que tampoco pueda usarse el resultado del mismo para denegar la ayuda por cuanto no es exigible el pastoreo a tenor de la norma transcrita, precisamente porque los ganaderos de vacuno intensivo no pueden pastar con sus propios animales y, aun así, se les reconoce el derecho a las ayudas de pago básico y pago verde porque en ellas se unificaron todos los pagos acoplados que percibían con anterioridad a la reforma de la PAC de 2003.

Como se exponía en el escrito de preparación, no existe jurisprudencia sobre lo dispuesto en el artículo 11.6 del Real Decreto 1075/2014 en su redacción vigente al inicio de la campaña 2017 (modificación publicada el 11/02/2017), por lo que esta es otra cuestión que presenta interés casacional, deviniendo necesario un pronunciamiento del Tribunal Supremo que aclare si, conforme a dicho precepto, la actividad agraria declarada en pastos se acredita directamente, sin tener que practicar más controles, ni tener que realizar un pastoreo efectivo, por el mero hecho de ser titular una explotación de bovino (sea intensivo o extensivo) con una carga ganadera superior de 0,2 UGM/ ha de la explotación.

5/Pretensiones deducidas en el recurso de casación y pronunciamientos que se solicitan.

Como consecuencia de las infracciones normativas en que incurre la sentencia recurrida, procede estimar íntegramente el presente recurso de casación; anular en todo la mencionada sentencia; y, de conformidad con el régimen jurídico expuesto, estimar íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto en la instancia y anular las órdenes del Consejero de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente de 19 de abril de 2021 y de 11 de junio de 2021, impugnadas en el proceso de instancia.

Y ello, previa resolución de la cuestión que presenta interés casacional objetivo según el auto de admisión, declarando que el incumplimiento de las obligaciones y compromisos adquiridos en un procedimiento de concesión de ayuda de pago básico a los agricultores (en este caso, el incumplimiento del ejercido de la actividad agraria declarada), supone un supuesto de invalidez de la resolución de concesión, para cuya devolución la Administración debe acudir al procedimiento de revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, negando así la Sala que constituya un incumplimiento de los requisitos por los que se concedió la ayuda, reclamable a través del procedimiento de reintegro de subvenciones.

Asimismo, entiende esta parte que la Sala debe declarar, tras el planteamiento de una cuestión prejudicial al TJUE si se considera necesario, que:

1.- Corresponde a la Administración la carga de la prueba del incumplimiento de las condiciones de la subvención en virtud del cual se exige su reintegro, pesando sobre ella la carga de llamar en su caso a declarar a los funcionarios que han realizado el control sobre el terreno, sin que los informes -que no actas de control- emitidos por personas distintos de los actuantes en los que se expone, sin dato objetivo alguno, que se han realizado visitas de campo gocen de presunción alguna de veracidad, ni tengan mayor valor probatorio que las pruebas que pueda aportar el administrado.

2.- La permanencia del ganado durante dos días, o simplemente el que éste recorra de una vez de una parcela de pastos pastando el alimento existente, constituye un pastoreo efectivo de la superficie de pastos a los efectos de la realización de la actividad agraria exigida para el percibo de la ayuda de pago básico.

3.- El declarante titular de una explotación de ganado de especie compatible con el pasto (en la que se incluye el vacuno sin distinción entre extensivo e intensivo, a diferencia del porcino), con una dimensión de al menos, 0,20 UGM por hectárea admisible de pasto asociado, acredita ya directamente la actividad agraria declarada respecto a los pastos permanentes, sin necesidad de realizar ningún control adicional, tampoco sobre el terreno, debiendo concederse directamente las ayudas a tenor de lo dispuesto en el art. 11.6 del Real Decreto 1075/2014.

CUARTO.-Posicionamiento de la parte recurrida.

La representación procesal de la Comunidad Autónoma de Aragón fundamenta su oposición al recurso aduciendo, en síntesis, lo siguiente:

1. Inexistencia de vulneración de los artículos 36.3 y 37.1.f) LGS.

Frente a lo argumentado por la parte recurrente, entendemos que la sentencia recurrida impugnada contiene una argumentación que es ajustada a Derecho y respeta plenamente lo previsto en los artículos 36.3 y 37.1.f) LGS al considerar correctamente aplicado el procedimiento de reintegro, frente a la invalidez postulada de contrario.

En el F.J. 2 de la sentencia contiene el siguiente inciso:

"En definitiva, como en todo sistema de subvención, el que se conceda la misma, con base a documentos y declaraciones, no impide que se compruebe posteriormente, de hecho, es el proceder normal, que se cumple con los requisitos, pudiendo exigirse el reintegro. De hecho, si son períodos anuales, es muy posible que en el tiempo en el que se reconoce el derecho, que se hace con base en una declaración y unos documentos, ni siquiera haya acabado el periodo durante el cual se pueden llevar a cabo las actividades que dan derecho a la subvención".

Ese párrafo expresa la razón jurídica que debe llevar a "complementar" la jurisprudencia expuesta, entre otras en la STS nº 917/2018, de 4 de junio (recurso nº 1121/2016) para supuestos de concesión de ayudas de pago básico, en el sentido de entender que el incumplimiento de las obligaciones y compromisos adquiridos en un procedimiento de concesión de ayuda de pago básico a los agricultores supone un supuesto de incumplimiento de los requisitos por los que se concedió la ayuda, siendo procedente el reintegro.

Así, debemos reseñar que, en el ámbito de la PAC, los agricultores presentan solicitud en el primer semestre del año -en el caso enjuiciado, el 26 de abril de 2017- asumiendo compromisos para toda la campaña, coincidente con el año natural. Por lo tanto, en palabras de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo, en la citada STS nº 917/2018, de 4 de junio, el incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, por incumplimiento de la finalidad para la que se otorga la subvención es causa constituyente de reintegro, conforme al artículo 37.1.f) LGS.

Así, la realización de la actividad agraria, que justifica el otorgamiento de la subvención, debe mantenerse durante toda la campaña para la cual se concede. Y en caso de incumplimiento, estamos ante un supuesto de reintegro y no de invalidez de la resolución de concesión, ex artículo 36.3 LGS, dado que no se trata de un error de la Administración padecido al concederla. La Administración, en virtud de la solicitud efectuada cada campaña, asigna automáticamente a través del sistema de gestión informática unos derechos básicos al interesado y, posteriormente, si detecta incumplimientos a través de los controles administrativos o sobre el terreno, está legitimada para iniciar un procedimiento de reintegro.

Frente a lo razonado de contrario, dado que al interesado se le comunicaron los pagos autorizados (insistimos, en esa asignación automática de derechos) con posterioridad a los controles sobre el terreno en que se detectaron las deficiencias, podríamos admitir, a lo sumo, que estamos ante el supuesto de reintegro previsto en el artículo 37.1.a LGS: "1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los siguientes casos: a) Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquéllas que lo hubieran impedido".

Se trata, como ha argumentado esta Sala y Sección, de la única excepción a los supuestos de reintegro que se caracterizan por estar referidos a incumplimientos a posteriori,en tanto se induce inicialmente a la Administración a otorgar erróneamente la subvención a quien no cumple las condiciones para obtenerla. Y nótese, en este sentido, como el artículo 37.1.a) LGS presenta una dicción similar a la prevista en el artículo 11.3 del Real Decreto 1075/2014: "Si con motivo de un control administrativo, sobre el terreno o por monitorización realizado por la autoridad competente, se comprueba que no se han realizado los cultivos o aprovechamientos o las actividades de mantenimiento, con declaración falsa, inexacta o negligente y que, además, dicha falta de concordancia ha condicionado el cumplimiento de los requisitos en torno a la actividad agraria sobre las superficies, la autoridad competente podrá considerar que se trata de un caso de creación de condiciones artificiales para obtener el beneficio de las ayudas y estarán sujetas al régimen de penalizaciones previsto en el artículo 102".

Con lo anterior, realizando una interpretación gramatical, sistemática y finalista de la normativa, en materia de PAC, podemos concluir que el incumplimiento de las condiciones -compromisos y obligaciones adquiridos durante la campaña- para su otorgamiento es causa de reintegro y no de invalidez de la resolución de concesión.

2/Por la vía de la supuesta infracción de las normas sobre la carga de la prueba y de los artículos 4 y 32 del Reglamento (UE) 1307/2013 y del artículo 4 del Reglamento Delegado de la Comisión nº 639/2014 se plantean, en realidad, cuestiones que exceden del debate casacional.

Debemos oponernos a que, por la vía de la presunta infracción de normas jurídicas, se nos traiga en sede de recurso de casación un debate sobre la prueba practicada.

En este punto, es meridianamente clara la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón al concluir, en el fundamento de derecho tercero de la sentencia objeto de recurso: "Hay, por tanto, una contradicción radical entre el testimonio dado y lo dicho por los funcionarios, lo que plantea la necesidad de valorar la prueba contradictoria".

En esta valoración de la prueba practicada en la instancia, la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Aragón justifica las razones por las que da mayor valor y, por lo tanto, tiene por probada, la falta de pastoreo constatada por los funcionarios actuantes en los controles realizados sobre el terreno documentados en el expediente, frente a las alegaciones del testigo propuesto por la recurrente, con posible interés en el resultado del pleito. Insistimos en que, la falta de pastoreo real y efectivo, siendo una cuestión casuística y objeto de prueba, debe quedar fuera del objeto del recurso de casación.

Y, en este sentido, podemos traer aquí la argumentación expuesta en el auto de 27 de abril de 2022, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección 1ª (recurso 150/2022):

"La exclusión de los recursos de casación que únicamente pretenden someter a discusión la valoración de la prueba efectuada en la instancia responde a la lógica jurídica de la nueva regulación de este recurso extraordinario, introducida por la Ley Orgánica 7/2015, en cuya virtud resultan ajenas a la finalidad del recurso de casación las controversias que se reducen a cuestiones puramente casuísticas y singularizadas, carentes como tales de una dimensión hermenéutica del Ordenamiento que permita apreciar su proyección o repercusión, al menos potencial, sobre otros posibles asuntos; como son, por principio, las impugnaciones circunscritas a la discusión sobre la apreciación por el órgano judicial de instancia de los hechos subyacentes en el pleito. De ahí que resulte plenamente lógica la regla del tan citado artículo 87 bis, párrafo 1º".

3/No hay infracción del artículo 11.6 del Real Decreto 1075/2014:

Frente a lo argumentado en el escrito de interposición de recurso, debemos poner de manifiesto que la parte recurrente parte de una premisa incorrecta: La recurrente no es titular de una explotación ganadera de vacuno en la que se hayan verificado más de 0,2 UGM/ha, por lo que no es de aplicación la exención de acreditación de realización de la actividad agraria, ni la exclusión del control administrativo adicional a que se refiere el apartado segundo del artículo 11.6 del Real Decreto 1075/2014. Tal y como resulta del expediente administrativo, el titular que ejerce la actividad agraria tiene una carga ganadera anual calculada de 0,06 UGM/ha.

Así, atendiendo a la literalidad del artículo 11.6 del Real Decreto 1075/2014, no podemos sino concluir su correcta aplicación al supuesto de hecho que da origen al P.O. 60/2021 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón. Y ello, por cuanto el apartado tercero del precepto de referencia determina que si no se verifica el cumplimiento de la proporción de 0,2 UGM/ha:

"Se entenderá que se están creando artificialmente las condiciones para el cumplimiento de los requisitos de la actividad agraria, salvo que el agricultor presente pruebas que acrediten, al menos, alguno de los siguientes supuestos:

1º Que la superficie declarada como pastos es objeto de alguna de las labores de mantenimiento descritas en el anexo IV.

2º Que realiza actividad de siega en pastizales y praderas, destinada a la producción de forrajes para el ganado.

3º Que dispone de superficies de pastos en condiciones productivas para ser pastoreados (...)".

En conexión con lo antes expuesto, la falta de prueba de la concurrencia de algunas de las condiciones previstas en el artículo 11.6.3º del Real Decreto 1075/2014 lleva al reintegro de las subvenciones percibidas. Y ello, insistimos, excede del objeto de debate en sede casacional.

QUINTO.-Jurisprudencia de esta Sala sobre el procedimiento de reconocimiento y pago de las ayudas derivadas de los derechos de pago básico de la Política Agraria Común.

Esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse en diversas ocasiones sobre controversias referidas, desde diversas perspectivas, al procedimiento de reconocimiento y pago de las ayudas derivadas de los derechos de pago básico de la Política Agraria Común. A título de muestra pueden citarse, entre otras, las sentencias de esta Sala y Sección 3ª nº 972/2024, de 3 de junio (casación 1118/2022), nº 1097/2025, de 23 de julio (casación 4960/2022), nº 1099/2025, de 24 de julio (casación 4534/2022) y nº 1247/2025, de 7 de octubre (casación 5524/2022) así como la sentencia de la Sección 5ª de esta misma Sala STS nº 6/2025, de 13 de enero (casación 81/2021).

Veamos algunos aspectos de esa jurisprudencia que consideramos relevantes:

A/En primer lugar, es oportuno recordar aquí algunas consideraciones que expusimos en nuestra citada sentencia nº 1247/2025, de 7 de octubre (casación 5524/2022), en cuyo F.J. 2 se hace una amplia referencia a la normativa, tanto de ámbito estatal como europeo, que resultaba de aplicación en aquel caso: Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones; Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural; Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; Reglamento (UE) n° 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común; Reglamento (UE) n° 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común; Reglamento de Ejecución (UE) nº 809/2014 de la Comisión, de 17 de julio de 2014; normativa toda ella que en gran medida coincide con la que resulta de aplicación en el caso que ahora examinamos.

Tras esa reseña del marco normativo aplicable, la citada sentencia nº 1247/2025, de 7 de octubre (casación 5524/2022) entra a examinar, en su F.J. 3, las cuestiones que allí se debatían, la primera de las cuales consistía en "...determinar si resulta de aplicación el artículo 22.1 g) de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, -que habilita la posibilidad de suspender el plazo máximo legal para resolver cuando sea indispensable un previo pronunciamiento jurisdiccional-, en el procedimiento de reconocimiento y pago de las ayudas derivadas de los derechos de pago básico de la Política Agraria Común, y en su caso plazo para ello".

Pues bien, de lo expuesto en el F.J. 3, apartado 1/ de esta sentencia nº 1247/2025, de 7 de octubre, a la que nos venimos refiriendo, interesa reproducir aquí los siguientes fragmentos:

<< [...] en primer término resaltar que nos encontramos en el ámbito de la Política Agrícola Común, elemento esencial del mercado interior europeo y, por tanto, regulado en sus aspectos principales por las normas europeas, a las que deben atenerse las que internamente puedan complementarlas, de ahí que, en ocasiones, la traslación de reglas del ordenamiento jurídico español deba, en este ámbito, ser modulada o matizada.

A este respecto, tanto de los Reglamentos europeos como de las disposiciones nacionales que hemos reseñado se infiere la existencia de unos trámites procedimentales para la concesión de las ayudas incluidas en el marco de la Política Agrícola Común que, centrándonos en el régimen de pago básico y, en apretada síntesis, comprendería varias fases: i) la presentación de una solicitud única por el agricultor que desee obtener alguno de los pagos previstos, sujeta al cumplimiento de distintos requisitos; ii) la comunicación por la Administración competente al agricultor de la resolución que, tras la realización de los controles necesarios, fija el valor y el número definitivo de derechos de pago que le corresponden en cada anualidad; iii) la activación anual por el agricultor de los derechos de pago que considere procedentes, pues puede seleccionar en cada campaña los códigos que desea utilizar; y iv) la verificación por las autoridades administrativas competentes de las condiciones de admisibilidad y pago anual de la ayuda, que ha de realizarse entre el 1 de diciembre y el 30 de junio del año natural siguiente, con la posibilidad de efectuar anticipos.

Por tanto, podemos advertir la existencia de un procedimiento que calificaremos de inicial, que comienza con la presentación de la solicitud de asignación de derechos de pago básico y finaliza con la resolución comunicando el valor y el número de los derechos de pago para cada uno de los años que correspondan, que, en el caso, serían de 2015 a 2019. Contra esta resolución precisando los derechos de pago cabría, según la Orden AAM/31/2015, recurso administrativo de alzada (artículo 16.2).

Pero estos trámites no terminan aquí, en el sentido pretendido por la parte recurrente de que, una vez fijados los derechos de pago, la Administración ha de limitarse a efectuar su abono.

En efecto, la determinación de los derechos de pago constituye el presupuesto esencial para su percepción, pero no implica, sin más, que deban abonarse, ya que ha de procederse a la activación de los que el agricultor seleccione en cada una de las campañas de referencia dando lugar a que, en cada año de los comprendidos en el periodo correspondiente, se desarrollen sucesivos e independientes procedimientos, que se inician con las solicitudes en las que se concretan los derechos de pago que se activan y que deben dar lugar a resoluciones de concesión y consiguiente pago o de denegación, total o parcial, de las ayudas, a tenor de las circunstancias concurrentes en cada ejercicio, que es a lo que se refiere el Real Decreto 1075/2014 cuando alude a "La concesión y pago o la denegación de las ayudas"(artículo 104 ), siendo tales resoluciones susceptibles de impugnación independiente.

En suma, aunque el valor y el número de los derechos de pago se fija inicialmente para cada uno de los años que van desde 2015 a 2019, es con carácter anual cuando han activarse, de tal modo que el importe de las ayudas depende del número y de la cuantía de los derechos de pago que se hayan activado de entre los que se tengan reconocidos, que puede variar de un año a otro, así como, en su caso, de las comprobaciones administrativas que puedan realizarse.

[...]

En este contexto cobra plena virtualidad la posible aplicación de la causa de suspensión prevista en la letra g) del apartado 1 del artículo 22 de la Ley de Procedimiento Administrativo, pues, por un lado, el procedimiento de reconocimiento y pago de las ayudas del régimen de pago básico de la Política Agrícola Común no finaliza con la primigenia asignación de los derechos de pago, ni siquiera con su activación, sino con las resoluciones que ha de dictar la Administración competente precisando en cada campaña los derechos de pago correspondientes a tenor de las circunstancias concurrentes y de, en su caso, los controles administrativos de verificación suplementaria que se consideren oportunos, lo que conduce a admitir que se paralicen dichos procedimientos cuando están en discusión en la vía judicial la titularidad de los derechos de los que el pago trae causa, que es lo que ocurre en el supuesto de autos.

Además, este argumento se compadece bien con la mejor y más amplia protección de los intereses financieros de la Unión Europea, invocados por la Administración recurrida. [...] >>.

Sin ignorar que la controversia examinada en los párrafos que acabamos de transcribir de la sentencia nº 1097/2025, de 23 de julio (casación 4960/2022) no coincide con la del caso que ahora nos ocupa, es relevante destacar que los razonamientos que allí se exponen parten de la consideración de que el ámbito de la Política Agrícola Común, elemento esencial del mercado interior europeo, está regulado en sus aspectos principales por las normas europeas, a las que deben atenerse las normas internas que puedan complementarlas; de donde se deriva que, en ocasiones, la traslación de reglas del ordenamiento jurídico español deba ser modulada o matizada.

B/Por su parte, la sentencia nº 1097/2025, de 23 de julio (casación 4960/2022) examina la adecuación al Derecho de la Unión Europea de los Reales Decretos 1075/2014, de 19 de diciembre, y 1077/2014, de 19 de diciembre, en cuanto atribuyen al agricultor la responsabilidad última de que la información registrada en el SIGPAC sea verídica y coincidente con la realidad.

En lo que ahora interesa, dicha sentencia, después de reseñar en su F.J. 2 la normativa europea y nacional a la que nos venimos refiriendo, expone en su F.J. 3 lo siguiente:

<< [...] TERCERO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional: la conformidad con el Derecho de la Unión Europea de los artículos 6 del Real Decreto 1077/2014 y 93 y 94 del Real Decreto 1075/2014.

La detenida lectura del marco jurídico que acabamos de exponer permite comenzar destacando algunas ideas que no se compaginan con las que se exponen en la sentencia impugnada.

En efecto, de entrada, no apreciamos la existencia de alguna regla europea que impida que un Estado miembro atribuya al solicitante de las ayudas la responsabilidad última de que la información, gráfica o alfanumérica, registrada en el SIGPAC sea verídica y coincidente con la realidad y que sea quien deba comprobar que el CAP asignado a sus parcelas agrícolas es acorde a la realidad del terreno, con la consiguiente obligación de advertir o comunicar los errores en que haya incurrido o los cambios que puedan producirse.

Antes al contrario, esta atribución de la responsabilidad es plenamente adecuada al Derecho de la Unión teniendo en cuenta, en primer lugar, que el Reglamento nº 1306/2013, en el marco del establecimiento de sistemas de control y sanciones y para la protección de los intereses financieros de la Unión, obliga a los Estados miembros a adoptar todas las disposiciones necesarias para garantizar dichos intereses financieros, en concreto, para "prevenir, detectar y corregir las irregularidades"[artículo 58.1.c)], en cuyo ámbito cabe incardinar la atribución de la responsabilidad última de que la información aportada coincida con la realidad, pues los datos que se aportan son la base del reconocimiento de la ayuda y de su cuantía.

En segundo lugar, el diseño del mecanismo para solicitar las ayudas y efectuar los pagos abunda en aquella imputación de responsabilidad, pues no solo el Reglamento de Ejecución nº 809/2014 obliga al beneficiario a corregir el impreso precumplimentado si se ha producido alguna modificación o contiene alguna información incorrecta (artículo 16), sino que expresamente explica que "dado que incumbe a los beneficiarios presentar una solicitud de ayuda o una solicitud de pago correcta, ha de corresponderles, cuando proceda, introducir las correcciones o cambios necesarios en el impreso precumplimentado"(considerando 14). Además, el Reglamento Delegado nº 640/2014 incentiva el cumplimiento por el agricultor del deber de veracidad de la información proporcionada, al eximirles de sanción (considerandos 17 y 19 y artículos concordantes).

En tercer lugar, la proclamación de que es el agricultor quien tiene la responsabilidad última de la veracidad y de la conformidad con la realidad de la información registrada en el SIGPAC es plenamente coherente y acorde con los objetivos perseguidos por la normativa y los principios generales de la Unión Europea, que intenta, por todos los medios posibles, evitar los fraudes y que, a estos efectos, se diseñen los medios posibles para una prevención eficaz, entre los que encuentra cabida la regla de la atribución de responsabilidad reseñada.

En cuarto lugar, no podemos olvidar que el SIGPAC es un instrumento para la gestión y el control de las solicitudes de ayudas y de los pagos, en definitiva, para la protección de los intereses financieros de la Unión Europea, por lo que la obligación de las Administraciones públicas de mantener este registro administrativo, de tenerlo debidamente actualizado y de velar por la concordancia con la realidad de los datos que contiene, sin perjuicio de ejercitar para ello las facultades de verificación y de control correspondientes, es perfectamente compatible con la de los interesados de que los datos de los que se nutre y que han proporcionado sea veraces y coincidan con la realidad. Es decir, el control que incumbe a las Administraciones públicas en relación con el SIGPAC, cuya responsabilidad las corresponde, no excluye, sino que coexiste, con la obligación de los solicitantes de que la información contenida en ese registro sea veraz, asumiendo la responsabilidad consiguiente, y ello no sólo en el momento de presentar la solicitud.

A este último respecto, en quinto lugar, no resulta lógico que se establezca la responsabilidad del solicitante sólo cuando presenta la instancia y luego se desentienda de la exigible concordancia en el tiempo entre los datos correspondientes contenidos en el registro y la realidad respecto de la explotación a la que refiere la ayuda solicitada.

Finalmente, como se advirtió en la sentencia de 13 de enero de 2025, de esta Sala, citada, no existe obstáculo para que el Gobierno, dentro de su competencia, adopte reglas para la aplicación del Derecho de la Unión Europea, siempre que se ajusten a éste, sean idóneas para alcanzar los objetivos propuestos y no vayan más allá de los necesario para alcanzar tales objetivos, como el es el caso de los artículos 6 del Real Decreto 1077/2014 y 93 y 94 del Real Decreto 1075/2014, que, con la atribución de la responsabilidad última al beneficiario de las ayudas, establecen un mecanismo adecuado para evitar fraudes protegiendo los intereses financieros de la Unión Europea.

Por tanto, esta Sala, sin necesidad, a la luz de la anterior argumentación, de plantear cuestión prejudicial alguna de interpretación de las normas europeas, dando respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara que:

- El artículo 6 del Real Decreto 1077/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el sistema de información geográfica de parcelas agrícolas, y los artículos 93 y 94 del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural, no vulneran el Derecho de la Unión Europea y, por tanto, han de ser aplicados con las consecuencias que de ello se deriven.[...]>>.

SEXTO.-Criterio de esta Sala respecto de las cuestiones debatidas en este recurso.

Como hemos visto en apartados anteriores (antecedente segundo y F.J. 2), la cuestión que reviste interés casacional, tal y como aparece delimitada en el auto de admisión del recurso de casación, consiste en interpretar el artículo 11.3 del Real Decreto 1075/2014, en relación con los artículos 36.3 y 37.1.f) LGS y 106 y 107 de la Ley 39/2015, a fin de determinar si el incumplimiento de las obligaciones y compromisos adquiridos en un procedimiento de concesión de ayuda de pago básico a los agricultores (en este caso, el incumplimiento del ejercido de la actividad agraria declarada), supone un supuesto de invalidez de la resolución de concesión, para cuya devolución la Administración debe acudir al procedimiento de revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, o si supone un incumplimiento de los requisitos por los que se concedió la ayuda, reclamable a través del procedimiento de reintegro de subvenciones.

La representación del recurrente alega -según hemos dejado señalado en el F.J. 3- que las ayudas directas de pago básico y pago verde se conceden y abonan al final del año natural en que se solicitan precisamente por el cumplimiento de unos requisitos previamente a la concesión, concretamente, por razón de la actividad agraria que el agricultor ha realizado sobre una determinada superficie durante ese año cumpliendo con las condiciones exigidas por la normativa de la PAC. Y el cumplimiento de esa actividad agraria en esa superficie es lo que debe controlar y verificar el organismo pagador con carácter previo a conceder la subvención, de forma que, si no se ha cumplido, no se debe conceder ni pagar ésta por no reunir el solicitante las condiciones exigidas para el percibo de la misma. Una vez concedida la subvención, ya no se imponen al beneficiario en ese momento, ni posteriormente, más condiciones ni compromisos cuyo incumplimiento pueda legitimar el reintegro en base al artículo 37.f) de la Ley General de Subvenciones, que es el que considera aplicable la Sala de instancia.

Por ello, la parte recurrente aduce que la sentencia de instancia infringe los artículos 36 y 37 de la Ley General de Subvenciones en la medida en que, para revocar el acto de concesión de las ayudas -que es un acto favorable declarativo de derechos-, no cabe tramitar un expediente de reintegro sino que hay que proceder a su revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, de conformidad con lo establecido en los artículos 106 y 107 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común. Y ello, porque no estamos ante un incumplimiento de los compromisos adquiridos tras la concesión de la subvención que se detecta posteriormente, ni ante un incumplimiento sobrevenido de los requisitos de la subvención, sino ante un error de la Administración que no debería haber concedido la ayuda en base a la información de la que ya disponía.

Frente a ese planteamiento del recurrente, la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Aragón, parte recurrida en casación, sostiene, como hemos visto en el F.J. 4, que en el ámbito de la PAC los agricultores presentan solicitud en el primer semestre del año -en el caso enjuiciado, el 26 de abril de 2017- asumiendo compromisos para toda la campaña, coincidente con el año natural; por lo que el incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, por incumplimiento de la finalidad para la que se otorga la subvención, es causa de reintegro, conforme al artículo 37.1.f) LGS. La Administración, en virtud de la solicitud efectuada en cada campaña, asigna automáticamente a través del sistema de gestión informática (SIGPAC) unos derechos básicos al interesado y, posteriormente, si detecta incumplimientos a través de los controles administrativos o sobre el terreno, está legitimada para iniciar un procedimiento de reintegro; de donde se deriva que el incumplimiento de las obligaciones y compromisos adquiridos en un procedimiento de concesión de ayuda de pago básico a los agricultores supone un supuesto de incumplimiento de los requisitos por los que se concedió la ayuda, siendo procedente el reintegro. En definitiva, la realización de la actividad, que justifica el otorgamiento de la subvención, debe mantenerse durante toda la campaña para la cual se concede; y, en caso de incumplimiento, estamos ante un supuesto de reintegro y no de invalidez de la resolución de concesión, según el artículo 36.3 LGS, dado que no se trata de un error padecido por la Administración al concederla.

Entablado el debate en esos términos, dejamos desde ahora señalado que el planteamiento de la parte recurrente no puede ser acogido.

Como tuvimos ocasión de explicar en nuestra sentencia nº 1247/2025, de 7 de octubre (casación 5524/2022, F.J. 3), que antes hemos reseñado, tanto de los Reglamentos europeos como de las disposiciones nacionales concordantes con aquellos se infiere la existencia de unos trámites procedimentales para la concesión de las ayudas incluidas en el marco de la Política Agrícola Común que, centrándonos en el régimen de pago básico, y dicho aquí de forma resumida, comprende varias fases: i) la presentación de una solicitud única por el agricultor que desee obtener alguno de los pagos previstos, sujeta al cumplimiento de distintos requisitos; ii) la comunicación por la Administración competente al agricultor de la resolución que, tras la realización de los controles necesarios, fija el valor y el número definitivo de derechos de pago que le corresponden en cada anualidad; iii) la activación anual por el agricultor de los derechos de pago que considere procedentes, pues puede seleccionar en cada campaña los códigos que desea utilizar; y iv) la verificación por las autoridades administrativas competentes de las condiciones de admisibilidad y pago anual de la ayuda, que ha de realizarse entre el 1 de diciembre y el 30 de junio del año natural siguiente, con la posibilidad de efectuar anticipos.

Por otra parte, en la sentencia nº 1097/2025, de 23 de julio (casación 4960/2022, F.J), de la que también hemos reproducido un fragmento, esta Sala examinó la adecuación al Derecho de la Unión Europea de los Reales Decretos 1075/2014, de 19 de diciembre, y 1077/2014, de 19 de diciembre, en cuanto atribuyen al agricultor la responsabilidad última de que la información registrada en el SIGPAC sea verídica y coincidente con la realidad. Y en el F.J. 3 de dicha sentencia quedan señaladas, en lo que ahora interesa, las siguientes conclusiones:

(i) No apreciamos la existencia de alguna regla europea que impida que un Estado miembro atribuya al solicitante de las ayudas la responsabilidad última de que la información, gráfica o alfanumérica, registrada en el SIGPAC sea verídica y coincidente con la realidad, con la consiguiente obligación de advertir o comunicar los errores en que haya incurrido o los cambios que puedan producirse.

(ii) Esta atribución de la responsabilidad es plenamente adecuada al Derecho de la Unión teniendo en cuenta, en primer lugar, que el Reglamento nº 1306/2013, en el marco del establecimiento de sistemas de control y sanciones y para la protección de los intereses financieros de la Unión, obliga a los Estados miembros a adoptar todas las disposiciones necesarias para garantizar dichos intereses financieros, en concreto, para "prevenir, detectar y corregir las irregularidades"[artículo 58.1.c)], en cuyo ámbito cabe incardinar la atribución de la responsabilidad última de que la información aportada coincida con la realidad, pues los datos que se aportan son la base del reconocimiento de la ayuda y de su cuantía.

(iii) El diseño del mecanismo para solicitar las ayudas y efectuar los pagos abunda en aquella imputación de responsabilidad, pues no solo el Reglamento de Ejecución nº 809/2014 obliga al beneficiario a corregir el impreso precumplimentado si se ha producido alguna modificación o contiene alguna información incorrecta (artículo 16), sino que expresamente explica que "dado que incumbe a los beneficiarios presentar una solicitud de ayuda o una solicitud de pago correcta, ha de corresponderles, cuando proceda, introducir las correcciones o cambios necesarios en el impreso precumplimentado"(considerando 14).

(iv) La proclamación de que es el agricultor quien tiene la responsabilidad última de la veracidad y de la conformidad con la realidad de la información registrada en el SIGPAC es plenamente coherente y acorde con los objetivos perseguidos por la normativa y los principios generales de la Unión Europea, que intenta, por todos los medios posibles, evitar los fraudes y que, a estos efectos, se diseñen los medios posibles para una prevención eficaz, entre los que encuentra cabida la regla de la atribución de responsabilidad reseñada.

(v) El SIGPAC es un instrumento para la gestión y el control de las solicitudes de ayudas y de los pagos, en definitiva, para la protección de los intereses financieros de la Unión Europea, por lo que la obligación de las Administraciones públicas de mantener este registro administrativo, de tenerlo debidamente actualizado y de velar por la concordancia con la realidad de los datos que contiene, sin perjuicio de ejercitar para ello las facultades de verificación y de control correspondientes, es perfectamente compatible con la de los interesados de que los datos de los que se nutre y que han proporcionado sea veraces y coincidan con la realidad. Es decir, el control que incumbe a las Administraciones públicas en relación con el SIGPAC, cuya responsabilidad les corresponde, no excluye sino que coexiste con la obligación de los solicitantes de que la información contenida en ese registro sea veraz, asumiendo la responsabilidad consiguiente, y ello no sólo en el momento de presentar la solicitud.

(vi) No resulta lógico que se establezca la responsabilidad del solicitante sólo cuando presenta la instancia y luego se desentienda de la exigible concordancia en el tiempo entre los datos correspondientes contenidos en el registro y la realidad respecto de la explotación a la que refiere la ayuda solicitada.

(vii) Finalmente, como se advirtió en la sentencia de esta Sala nº 6/2025, de 13 de enero de 2025 (casación 81/2021), no existe obstáculo para que en el ámbito del derecho interno se adopten reglas para la aplicación del Derecho de la Unión Europea, siempre que se ajusten a éste, sean idóneas para alcanzar los objetivos propuestos y no vayan más allá de los necesario para alcanzar tales objetivos.

Atendiendo a los postulados de la jurisprudencia de esta Sala que acabamos de reseñar, y vista la secuencia procedimental que antes hemos descrito referida al caso que estamos examinando, no cabe acoger el planteamiento del recurrente según el cual para revocar el acto de concesión de las ayudas, en tanto que acto favorable declarativo de derechos, no cabría tramitar un expediente de reintegro sino que habría que proceder a su revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, de conformidad con lo establecido en los artículos 106 y 107 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común.

Muy al contrario, hemos dejado señalado que, sin perjuicio de las facultades de verificación y de control que corresponden a la Administración, el solicitante y beneficiario de la ayuda es responsable de que la información que facilita sea verídica y coincidente con la realidad, siendo esta una obligación continuada en el tiempo, por lo que se incluye en ella el deber de advertir o comunicar los errores en que haya incurrido o los cambios que puedan producirse.

En el caso que estamos examinando, hemos visto que la solicitud de la ayuda se presentó el 26 de abril de 2017, asumiendo el solicitante compromisos para toda la campaña de aquel ejercicio. Y según resulta de la documentación obrante en el expediente administrativo, la Administración realizó diversos actos de comprobación y visitas de inspección sobre el terreno en fechas 13 de noviembre de 2017, 19 de diciembre de 2017, 13 de marzo de 2018 y 18 de abril de 2018, cuyo resultado quedó documentado en actas, y dio lugar a informes y a trámites de alegaciones (a todo ello se hace referencia en la resolución del recurso de alzada de fecha 19 de abril de 2021 que figura en los folios 83 a 96 del expediente).

El hecho de que el pago de las ayudas se realizase de forma cuasi-automática antes de que terminasen todos esos trámites opera, sin duda, en beneficio del solicitante, que recibe el importe de la ayuda sin tener que esperar a que culminen las mencionadas actuaciones de comprobación. Pero no cabe afirmar que cuando se otorgaron las ayudas la Administración conocía o debía conocer el incumplimiento de las condiciones por parte del solicitante; entre otras razones porque, como hemos dejado señalado, las primeras visitas de comprobación se realizaron cuando todavía estaba en curso la campaña de 2017 y, por tanto, no había -ni podía haber en aquel momento- datos completos y definitivos sobre las actividades agrícolas o de pastoreo realizadas en aquel ejercicio.

En definitiva, el incumplimiento de tales obligaciones por parte del beneficiario constituye causa de reintegro, conforme a lo dispuesto en el artículo 37.2.f/ de la Ley General de Subvenciones. Y a tal conclusión no se opone el que las inexactitudes de lo declarado por el beneficiario estuviesen ya presentes, al menos en parte, cuando se formuló la solicitud y cuando se otorgó la ayuda pues, como explica la Sala de instancia (F.J.2, último párrafo, de la sentencia recurrida):

<< (...) como en todo sistema de subvención, el que se conceda la misma con base a documentos y declaraciones no impide que se compruebe posteriormente, de hecho, es el proceder normal, que se cumple con los requisitos, pudiendo exigirse el reintegro. De hecho, si son periodos anuales, es muy posible que en el tiempo en el que se reconoce el derecho, que se hace con base en una declaración y unos documentos, ni siquiera haya acabado el periodo durante el cual se pueden llevar a cabo las actividades que dan derecho a la subvención>>.

SÉPTIMO.-Respuesta a la cuestión de interés casacional.

De conformidad con las consideraciones expuestas en los apartados anteriores, y a fin de dar respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en este recurso de casación, debemos declarar que, en relación con las ayudas de pago básico de la Política Agrícola Común, el solicitante y beneficiario de la ayuda es responsable de que la información que facilita sea verídica y coincidente con la realidad, siendo esta una obligación continuada en el tiempo, por lo que se incluye en ella el deber de advertir o comunicar los errores en que haya incurrido o los cambios que puedan producirse; y el incumplimiento de tales obligaciones es reclamable a través del procedimiento de reintegro de subvenciones por la causa señalada en el artículo 37.1.f/ de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, sin que se oponga a tal conclusión que las inexactitudes de lo declarado por el beneficiario estuviesen ya presentes, al menos en parte, cuando se formuló la solicitud y cuando se otorgó la ayuda.

OCTAVO.-Sobre las otras cuestiones que la parte recurrente pretende incluir en el debate casacional.

Como ha quedado señalado en el F.J. 3, en el escrito de interposición del recurso -y antes, también, en el escrito de preparación- la recurrente pretende que, además de la cuestión de interés casacional que ya hemos examinado, abordemos también las siguientes cuestiones:

(i) Infracción de las normas sobre la carga de la prueba en expedientes de reintegro de ayudas y aplicación de penalizaciones ( artículo 217 LEC) e indebida aplicación del artículo 75.5 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común.

(ii) Infracción de los artículos 4 y 32 del Reglamento (UE) 1307/2013, del art. 4 del Reglamento Delegado de la Comisión nº 639/2014, del principio de primacía del derecho comunitario y de la jurisprudencia del TJUE sobre la admisibilidad de los pastos permanentes, al limitar la sentencia recurrida el concepto de la actividad agraria de pastoreo.

(iii) Infracción del artículo 11.6 del Real Decreto 1075/2014 en virtud del cual se debe tener por acreditada la actividad agraria directamente en pastos por el mero hecho de ser titular de una explotación ganadera de vacuno de más de 0,2 UGM/ha.

Como tuvimos ocasión de recordar en nuestras sentencias nº 1.185/2025, de 25 de septiembre (casación 1853/2022) y nº 1.461/2025, de 17 de noviembre, (casación 4819/2022, F.J. 6), en el Pleno no jurisdiccional de 3 de noviembre de 2021, esta Sala del Tribunal Supremo, al referirse al contenido de la sentencia, entendió que: «La sentencia de casación debe limitar su examen a las infracciones jurídicas planteadas en el escrito de interposición sobre las que previamente se ha apreciado el interés casacional en el auto de admisión, pero puede extenderse a otras infracciones jurídicas asimismo planteadas en el escrito de interposición (y antes anunciadas en el de preparación) siempre y cuando guarden relación de conexidad lógico-jurídica con las identificadas en el auto de admisión como dotadas de interés casacional».

Pues bien, en el caso presente es claro que las tres cuestiones que la parte recurrente pretende introducir en el debate tienen entidad y sustantividad propia y no guardan relación de conexidad lógico-jurídica con la señalada en el auto de admisión como cuestión de interés casacional, de la que son aquellas enteramente desligables.

Además, en lo que se refiere al alegato sobre infracción de las normas sobre la carga de la prueba en expedientes de reintegro, tiene razón la representación de la Comunidad Autónoma de Aragón cuando señala que mediante esa alegación sobre la supuesta infracción de las normas sobre la carga de la prueba se pretende, en realidad, suscitar la controversia en relación la fijación de los hechos y a la valoración de la prueba realizadas por la Sala de instancia, lo que excede del ámbito de debate casacional ( artículo 87 bis.1 LJCA).

NOVENO.-Resolución del recurso y costas procesales.

Atendiendo a lo razonado en los apartados anteriores, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto en representación de por D. Secundino contra la sentencia nº 381/2022 de fecha 27 de octubre de 2022, de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (procedimiento ordinario nº 60/2021).

Y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, consideramos que no procede hacer imposición expresa de las costas procesales causadas en el recurso de casación a ninguna de las partes.