Sentencia Contencioso-Administrativo 948/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 3904/2022 de 14 de julio del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación lo interpone la representación de la Generalitat de Cataluña contra la Sentencia nº 5181/2021 de 27 de diciembre, dictada por la Sección Quinta del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso-Administrativo, en el recurso contencioso-administrativo 80/2019, que estimó parcialmente la reclamación formulada por el Ayuntamiento de Torredembarra, al que reconoció el derecho a percibir unas sumas por alumno y curso en guarderías municipales durante los cursos escolares de 2014-2015 a 2017-2018, más los intereses legales desde la fecha de la reclamación, situándose la discrepancia en este último extremo.

El reconocimiento del devengo de intereses se funda, según la sentencia impugnada, que cita otras anteriores de la misma Sala, en la suficiencia de la financiación de los servicios educativos y consiguiente obligación de hacerla frente, estando reconocida implícitamente en diversas leyes catalanas la existencia de aquella obligación de financiación, que estaba siendo incumplida pese a que no había quedado suspendida ni aplazada. La Ley catalana 5/2020 reconoció el derecho al cobro por los Ayuntamientos afectados con carácter retroactivo desde el curso 2012-2013, pero en una cuantía inferior a la que venían percibiendo y a la señalada como idónea, lo que supone, para la Sala, el reconocimiento de una situación de mora mantenida que constituye la base del derecho a la indemnidad del acreedor mediante la institución de los intereses, lo que, además, se apoya en algún pronunciamiento judicial y del Tribunal Constitucional.

Se añade que la Administración demandada no hizo el pago cuando le fue reclamado, pese a existir la obligación de financiación, ni lo ha verificado con posterioridad, sin que la fijación de los intereses se vea obstaculizada porque la cuantía del principal no estuviera concretada hasta la Ley catalana 5/2020, que prevé una liquidación de la deuda que se retrotrae, de modo que esa retroacción también comprende los intereses. Tampoco se opone al devengo la fijación en dicha Ley de un plan de pagos decenal, pues la obligación de abono era vencida, líquida y exigible, siendo, en suma, razonable el fundamento de la reclamación de intereses.

En el antecedente primero hemos dejado reseñadas con más detalle las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar las cuestiones suscitadas en casación.

SEGUNDO.- Planteamiento de la parte recurrente.

En el escrito de interposición del recurso de casación, la Administración autonómica comienza realizando una exposición razonada de las infracciones denunciadas, advirtiendo de que la sentencia recurrida otorga intereses de demora derivados de una obligación que no había nacido o no existía, utilizando una motivación incoherente y contradictoria con la doctrina contenida en la sentencia del Tribunal Constitucional 159/2021, de 16 de septiembre, que interpretó la Ley catalana 5/2020, vulnerando diversos preceptos de la Ley General de Subvenciones y de la Ley General Presupuestaria, entre otros, que va enunciando y comentando, con apoyo en diversos pronunciamientos judiciales de los que resultaría una interpretación contradictoria con la expuesta en la sentencia impugnada, que se aparta en la argumentación que va detallando con referencia, especialmente a la indicada sentencia 159/2021.

Tras ello, entiende que: "no se pueden devengar intereses de demora de una cantidad subvencional establecida legalmente hasta que (i) esta cantidad esté previamente establecida por norma con rango de ley de acuerdo con su entrada en vigor y regulado por dicha norma que la crea ( art. 22.2 b LGS ); (ii) a su vez, esta cantidad este determinada en dicha norma legal y se cumplan los requisitos habilitantes de la norma reguladora que la crea; (iii) toda vez que la cantidad esté consignada en los presupuestos públicos y presupuestada; (iv) y todo ello con el previo e inexcusable tramitación del procedimiento administrativo previsto en la norma que crea dicha subvención legal, por remisión expresa del art. 22.2 b LGS , con un acto administrativo de concesión, que supone su reconocimiento, y en atención a la misma normativa de la legislación aplicable, esto es la DA 30ª LEC en el caso de autos, que la condiciona como norma reguladora creadora y habilitante de la subvención a la creación a su vez de un fondo específico presupuestario con un calendario de pagos decenales; (v) con la tramitación paralela del procedimiento presupuestario de reconocimiento de la obligación a cargo del presupuesto público; (vi) transcurrido el plazo de 3 meses desde el reconocimiento de la obligación de acuerdo con el art. 24 LGP ; (vii) siendo el día inicial para el devengo a computar desde el requerimiento de pago".

Estas consideraciones se apoyan en la cita de una pluralidad de sentencias de esta misma Sala y Sección -algunas repetidas-, de las que reproduce algún fundamento jurídico de una de ellas, advirtiendo, finalmente, de que se constata que están resueltos recursos de casación interpuestos por la misma parte sobre la cuestión debatida.

TERCERO.- Posicionamiento de la parte recurrida.

En la oposición al recurso de casación, el Ayuntamiento recurrido relaciona unos antecedentes y formula una serie de objeciones a los argumentos de la recurrente, comentando con mayor detalle la finalidad de la Ley catalana 5/2020 y recordando algún pasaje de la sentencia impugnada, invocando también otras disposiciones de aquella norma autonómica para recalcar una obligación cuyo incumplimiento no puede excusar la mora, premiando al incumplidor y castigando al Ayuntamiento.

Insiste en el incumplimiento de la obligación por el Gobierno autonómico, que supuso que la Entidad local tuviera que asumir la carga correspondiente, sin obtener una compensación adecuada, como sería la de los intereses, para cubrir los daños y perjuicios por el retraso, discrepándose de la interpretación que la recurrente hace de la sentencia del Tribunal Constitucional 159/2021.

Asimismo, razona que la acción entablada por el Ayuntamiento, que es de inactividad, compatible con la desestimación presunta de la reclamación económica formulada, con base en lo preceptuado por los artículos 25 y 29 de la Ley jurisdiccional. A lo que añade que en el recurso contencioso cuya Sentencia se recurre en casación, se han solapado dos objetos; la reclamación económica inicial del reembolso de la financiación, por inactividad del Departamento de Educación de la Generalitat de Cataluña, con fundamento en la doctrina no contravenida, hasta la fecha, por ningún Tribunal ni siquiera, recientemente, el TC, y el efecto en dicha reclamación preexistente de la DA 30ª de la LEC. Y, concluye que el derecho de los recurrentes no nace de la DA 30ª, sino de la ley que obliga a financiar las guarderías, sin perjuicio de que también por esa misma u otra Ley, se acceda a concretar la financiación que antes no se consignó presupuestariamente.

CUARTO.- Cuestión que reviste interés casacional y precedentes de la Sala.

Como hemos visto en el antecedente cuarto, el auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha 3 de julio de 2024 señala que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, establecida por una norma con rango de ley, procede el abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención desde la fecha de su solicitud, atendiendo a la falta de existencia de una cantidad vencida, líquida y exigible, o si su exigencia nace en el momento en que se produce el reconocimiento de la obligación derivado de la disposición legal que así lo establezca.

El auto identifica las normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación: artículos 22.2 b), 28 y 34 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), los artículos 17.2, 21, 24 y 73.4 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), los artículos 1089, 1090, 1100, 1101, 1108 y 1113 del Código Civil, y los artículos 12.3, 15.2 y 112 de la Ley Orgánica 2/2006 de 3 de mayo, de Educación, en relación con los artículos 84.2.g y 131 del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Ello sin perjuicio - señala el propio auto- de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

La cuestión de interés casacional precisada en el auto de 3 de julio de 2024 es, como advirtió dicho auto, la misma que la planteada en otros recursos de casación y ya resuelta por, entre las primeras, la sentencia de 13 de noviembre de 2023 -casación 2290/2022-, a la que se remiten y han seguido las de 14 de noviembre (3) -casaciones 2306/2022, 2585/2022 y 2588/2022-, de 15 de noviembre -casación 1927/2022-, de 27 de noviembre (3) -casaciones 2068/2022, 2608/2022 y 3078/2022-, de 28 de noviembre casación 1990/2022-, de 29 de noviembre -casación 3100/2022-, de 30 de noviembre -casación 4275/2022-, de 11 de diciembre -recurso 3849/2022-, de 13 de diciembre -casación 4257/2022-, de 14 de diciembre (2) -casaciones 3840/2022 y 4761/2022-, de 18 de diciembre -casación 4229/2022-, de 20 de diciembre -casación 5202/2022- de 2023 o la de 4 de marzo de 2024 -casación 2780/2022-. También hay que citar las de 15 de noviembre (2) -casaciones 2220/2022 y 1988/2022-, de 29 de noviembre -casación 4333/2022-, de 13 de diciembre -casación 749/2022- de 2023 y de 22 de mayo de 2025 -casación 2375/2022-, que, con una fundamentación similar, llegan a iguales conclusiones.

Dijimos en la sentencia de 13 de noviembre de 2023 lo siguiente:

«QUINTO.- La posición de la Sala.

a) Devengo de intereses de mora en el pago de subvención legalmente establecida.

El problema fundamental que debemos resolver para dar respuesta a la cuestión de interés casacional consiste en determinar el momento en que nació la obligación de la Generalidad de abonar al Ayuntamiento recurrido las cantidades destinadas a financiar la educación infantil de primer ciclo durante los cursos escolares 2011-2012 y siguientes. Con evidencia, la obligación accesoria y de naturaleza resarcitoria en que consiste el pago de intereses de demora no puede surgir al margen de una obligación principal vencida y exigible. La existencia de un crédito exigible precisa un acto de reconocimiento de la obligación de cuyo incumplimiento parte el devengo de intereses ( arts. 24 y 73.4 LGP , en relación con los arts. 1001 y 1108 CC ). En el presente caso, es cierto que las previsiones legales autonómicas estaban encaminadas a asegurar la financiación de dicha actividad, pues, entre otras normas, así se establece claramente en el artículo 198.2 de su Ley de Educación . A este propósito respondió el acuerdo del Gobierno de 3 de noviembre de 2009 y los convenios suscritos a su amparo. No obstante, después el Gobierno decidió demorar la ejecución de la financiación mediante el acuerdo de 7 de mayo de 2013 para que "se lleve a cabo de forma gradual en la medida que las disponibilidades presupuestarias" lo permitan, medida restrictiva del gasto que justificaba en el "contexto presupuesto y financiero". No puede omitirse que la obligación de financiar las escuelas está supeditada a criterios de suficiencia presupuestaria, no ya por aplicación de los principios generales en materia de subvenciones, sino también porque la propia Ley de Educación así lo requiere en sus artículos 42.3 y 204 .

La Ley de presupuestos de la Generalidad de Cataluña para 2017 estableció en su disposición adicional antes transcrita que el Gobierno debía recuperar la corresponsabilidad en la financiación de las guarderías municipales "dentro de las disponibilidades presupuestarias para dicho año".

El precepto se refiere al deber de "recuperar" la corresponsabilidad en la financiación, y ello ha de entenderse en el sentido de que ha existido un período que parte del acuerdo de 7 de mayo de 2013 en el que no ha existido dicha corresponsabilidad financiera. Por otra parte, se señala expresamente que su implantación lo sujeta a las disponibilidades presupuestarias, lo que evidencia que, únicamente si se dan las condiciones presupuestarias favorables, se procedería a la referida financiación. En el caso que nos ocupa, no consta que se haya aprobado durante los períodos escolares reclamados un calendario de financiación con la consiguiente la aprobación de partidas presupuestarias a tales efectos, por lo que no podemos estimar que existiera un acto de reconocimiento formal de la subvención que pudiera generar una obligación de pago por la Administración, obligación de la que pudiera derivar el derecho del Ayuntamiento a la reclamación. No existía, por tanto, una deuda líquida, exigible y evaluable económicamente que recayera sobre la Administración a lo largo de los períodos mencionados, en contra de lo sostenido por la sentencia impugnada.

No es sino hasta la aprobación de la Ley 5/2020, la cual "se enmarca en el contexto de la prórroga de los presupuestos de 2017", según declara su preámbulo, cuando se establece el calendario de pagos a través de la adición a la Ley de Educación de la Disposición adicional trigésima . Fue el legislador quien, en el ejercicio de su poder normativo, dispuso el calendario de financiación a que venía obligado el Gobierno de la Generalidad, recurso previsto en el art. 22.2.b) de la Ley General de Subvenciones y cuya constitucionalidad ha sido expresamente declarada en la STC 159/2021 .

b) Las infracciones legales imputadas a la sentencia recurrida.

Dado lo expuesto, se deduce que la fundamentación de la sentencia del Tribunal Superior de Cataluña no es acorde con las normas reguladoras de las subvenciones públicas, en concreto las relativas al principio de disponibilidad presupuestaria.

El pronunciamiento de la instancia se justifica con los argumentos que podemos resumir de este modo: a) la existencia de responsabilidad de la Generalitat en la financiación del servicio público en términos de suficiencia económica de conformidad con la normativa aplicable; b) el acuerdo del Gobierno de Cataluña, GOV/63/2013, de 7 de mayo, no suspendió ni aplazó la obligación de financiación, de manera que la obligación subsistía; c) el reconocimiento por la Ley catalana 5/2020 del derecho de cobro de los Ayuntamientos afectados con carácter retroactivo desde el curso 2012-13, lo que implica el reconocimiento de una situación de mora que se ha mantenido durante dicho período; d) la fijación de un calendario de pagos no resulta incompatible con el devengo de intereses en caso de obligaciones vencidas y exigibles, como es el caso, al haberse reclamado por escrito el cumplimiento de la obligación de pago por los Ayuntamientos a la Administración demandada. Sin embargo, el propósito del legislador de financiar la educación infantil de primer ciclo no se traduce en un derecho incondicionado de los Ayuntamientos y demás entidades interesadas a percibir unas determinadas sumas hasta que tenga lugar el desarrollo de la Ley, en nuestro caso mediante la determinación del calendario de financiación y la fijación de las concretas cantidades subvencionables, así como el acto de reconocimiento de la subvención. El Gobierno de la Generalidad, en su acuerdo GOV/63/2013, aplazó sine die sus obligaciones al respecto y luego omitió su cumplimiento e incluso lo establecido en los presupuestos para 2017, hasta que el legislador impuso por Ley 5/2020 un concreto calendario de pagos y la cuantía de las subvenciones para los distintos cursos escolares.

El Ayuntamiento recurrente, a lo largo de los períodos reclamados, no ha ejercitado una acción de inactividad de la Administración, con base a lo preceptuado en el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción , con objeto de reclamar la aprobación de dichos calendarios con determinación de la cantidad subvencionable. Esta acción hubiera permitido, en caso de prosperar, obtener los intereses correspondientes a las cantidades debidas en tales periodos. Por el contrario, la subvención declarada en la sentencia recurrida se apoya en un título legal distinto, que es la Disposición adicional trigésima, acto del que nace el derecho del recurrente.

El hecho de que el calendario de la financiación de la Disposición adicional trigésima comprenda el curso escolar 2012-2013 y los sucesivos, implica admitir el derecho de los Ayuntamientos a ser financiados durante esos periodos, extremo que aprecia correctamente la sentencia de instancia. Pero esto no supone una declaración favorable a la incursión en mora, ya que la suma subvencionable sometida al calendario de pagos es una suma global, inclusiva de todo el periodo comprendido entre los cursos 2012-3013 a 2018-2019, es decir, con toda probabilidad un valor actualizado en función de las exigencias presupuestarias presentes al tiempo en que fue aprobada.

En consecuencia, la subvención reconocida en la sentencia recurrida se establece con base a una subvención establecida con la Ley 5/2020, por lo que no cabe enlazar a esascantidades legalmente reconocidas, unos intereses que derivarían, en su caso, de una acción de inactividad de la administración que, de hecho, no ha sido ejercitadas por el Ayuntamiento recurrente.

Somos conscientes que la controversia sobre la financiación de las guarderías municipales por parte de la Generalitat fue objeto de varios recursos contencioso-administrativos seguidos ante la misma Sala y Sección de instancia, interpuestos en los años 2014 y 2015, y que dieron lugar a diferentes sentencias en las cuales se reconocía el derecho de los Ayuntamientos demandantes al pago de 1.300 euros por alumno de las Llars d' Infants en cada uno de los cursos escolares reclamados. Sin embargo, la situación que subyacía en dichos procedimientos no es equiparable al que en el supuesto que nos ocupa, en la medida en que, en nuestro caso, la subvención viene impuesta por imperativo legal, que no existía durante la tramitación y resolución de aquellos recursos.

Lo anteriormente expuesto nos lleva a declarar haber lugar al recurso de casación, debiendo ser casada y anulada la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el extremo que entendió que el derecho del Ayuntamiento a percibir de la Administración demandada la cantidad de 425 euros por alumno y curso en el número de alumnos reclamado en la demanda en cada uno de los cursos escolares comprendidos entre 2015-2016 a 2018-2019, devengaba los intereses legales desde la fecha de la reclamación a la Administración demandada, intereses que no proceden en atención a las consideraciones expuestas en la fundamentación precedente.».

Nótese que, a tenor del fundamento jurídico trascrito, la inactividad que se menciona es la referida a "la aprobación de dichos calendarios con determinación de la cantidad subvencionable", no a la invocada por la parte recurrida en su escrito de oposición, relativa directamente al pago.

QUINTO.- Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del recurso de casación.

La respuesta a la cuestión en la que el auto de admisión del presente recurso residenció el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia no ha de ser otra que la dada en las sentencias de esta misma Sala y Sección antes citadas:

Los artículos 22.2.b), 28 y 34 de la Ley General de Subvenciones y 21, 24 y 73.4 de la Ley General Presupuestaria, en relación con los artículos 1100 y 1108 del Código Civil, deben interpretarse en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, en el sentido de que: "la exigencia del abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención surge desde el momento en que se produce el reconocimiento legal de la obligación, salvo que se haya ejercitado previamente una acción frente a la inactividad de la Administración, al amparo de lo preceptuado en el artículo 29 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y ésta no despliegue mediante actos de ejecución la obligación de subvencionar legalmente impuesta".

SEXTO.- Resolución del recurso de casación.

Por las razones expuestas, y de conformidad con la doctrina expuesta en el apartado anterior, esta Sala estima el recurso de casación interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra la Sentencia n. 5181/2021 de 27 de diciembre, dictada por la Sección Quinta del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso-Administrativo, en el recurso contencioso-administrativo 80/2019, debiendo quedar anulada y sin efecto, en lo que respecta a la condena a la Administración demandada al pago de intereses legales desde la fecha de la reclamación del abono de subvenciones, al apartarse de lo que hemos declarado, si bien debemos mantener el pronunciamiento de estimación parcial del recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Torredembarra, en cuanto al reconocimiento del derecho a percibir del Departamento de Enseñanza de la Generalitat de Cataluña la cantidad de 425 euros por alumno y curso en el número de alumnos reclamado en la demanda en cada uno de los cursos escolares comprendidos entre 2014-2015 a 2017-2018, que no ha sido controvertido en este recurso de casación.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4, 139.1 y 139.4 de la Ley de la Jurisdicción, la estimación del recurso de casación exime de la condena en costas, así como también de las causadas en la primera instancia, pues la disparidad de criterios entre esta Sala y el Tribunal de Cataluña es significativa de que las cuestiones suscitadas en el proceso presentaban serias dudas de Derecho.

SÉPTIMO.- Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4, 139.1 y 139.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Tampoco procede la imposición de las costas derivadas del proceso de instancia, pues la controversia planteada suscitaba dudas de derecho suficientes como para considerar improcedente la condena en costas, de lo que es indicativo el distinto parecer manifestado en la sentencia de instancia y en esta sentencia que resuelve el recurso de casación.