Sentencia Contencioso-Administrativo 1646/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 6914/2022 de 15 de diciembre del 2025

PRIMERO.- Objeto y planteamiento del recurso de casación

1. La sentencia impugnada

La sentencia de 28 de julio de 2021, aclarada por auto de 2 de noviembre siguiente, dictada por la Sección Sexta de la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, impugnada en este recurso de casación, desestimó el recurso contencioso-administrativo deducido contra la resolución de 8 de marzo de 2018, de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), que impuso al Colegio de Abogados ahora recurrente una sanción de multa de 20.000 euros por la realización de conductas prohibidas por el artículo 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, consistentes en recomendaciones de precios mediante la elaboración, publicación y difusión de baremos de honorarios, durante el periodo comprendido entre el 14 de enero de 2010 y, al menos, el 21 de julio de 2016.

Para llegar a esta conclusión, delimita el debate, reseñando los antecedentes fácticos y jurídicos de la resolución administrativa sancionadora (primer a tercer fundamentos de Derecho), analizando, seguidamente, el primer motivo de impugnación, de carácter formal, consistente en indefensión, que rechaza (cuarto fundamento de Derecho) pasando a exponer las demás alegaciones de la parte demandante (quinto fundamento de Derecho) y a examinarlas.

Así, comienza por descartar que se esté ante una conducta de menor importancia en los términos previstos en el artículo 5 de la Ley 15/2007 (sexto fundamento de Derecho); a continuación, estudia si la conducta atribuida al Colegio de Abogados constituye, como entendió la CNMC "una recomendación colectiva de precios"prohibida y sancionada por la Ley de Defensa de la Competencia, entendiendo, tras la descripción de los "Criterios Orientadores sobre Honorarios",que, en realidad, se trata de una relación de precios organizados por categorías, es decir, verdaderos baremos de precios, y no criterios orientadores, reconociendo la diferencia conceptual entre criterios orientativos y baremos de precios, pero razonando sobre la aprobación de auténticos baremos, con referencia al artículo 14 y a la disposición adicional cuarta de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, tras la reforma efectuada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, sobre el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y apoyándose en la cita de diversos pronunciamientos judiciales (séptimo fundamento de Derecho).

Tras ello, rebate que la conducta de la parte pueda justificarse en la aplicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, ni en la previsión del artículo 1.3 de la Ley 15/2007 (octavo fundamento de Derecho).

2. El auto de admisión

El auto de admisión precisa dos cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia: en primer lugar, "si el ámbito de la tasación de costas y la jura de cuenta conforman un mercado económico a efectos de competencia",y, en caso de una respuesta afirmativa, "cuál es la tesis que debe prevalecer respecto a la posibilidad de que los criterios orientadores elaborados por los distintos Colegios de la Abogacía a tales efectos (de tasación de costas y jura de cuentas) puedan contener, o no, baremos y/o tarifas y si los mismos deben ser o no de conocimiento público y abierto".

A estos efectos, identifica como preceptos que, en principio, han de interpretarse: el artículo 14 y la disposición adicional cuarta de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales; el artículo 4 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia; y los artículos 35 y 241 y siguientes de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.

3. Posiciones de las partes

A. El escrito de interposición del recurso de casación

El escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal del Colegio de Abogados de Albacete comienza efectuando unas consideraciones previas, para delimitar el debate a tenor de lo razonado por la sentencia impugnada, a la que imputa la vulneración, en primer lugar, de los artículos 35 y 241 a 246 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, pues los criterios orientadores son la herramienta para cumplir una función legalmente atribuida a los Colegios de Abogados, sin que sea admisible la prohibición de la Sala de instancia de que esos criterios orientadores establezcan una previsión razonable y media de honorarios dentro de los parámetros de la profesión, generando así una dosis de imprevisibilidad que hace imposible o superflua el desempeño de la función encomendada.

En segundo lugar, sostiene que la sentencia recurrida vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva de los justiciables, desplegando diversos argumentos al respecto que contradicen, no ya los criterios de la sentencia recurrida, sino los sostenidos por la CNMC, habida cuenta de los efectos que se producen, como el desconocimiento por el interesado de los costes del proceso.

En tercer lugar, aduce que el ámbito de la tasación de costas y la jura de cuentas no conforman un mercado económico a efectos de competencia, invocando diversas resoluciones de autoridades autonómicas de competencia que avalarían esta afirmación.

Por último, considera que la sentencia recurrida desatiende la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, dada, entre otros extremos, la preceptiva intervención de los Colegios de Abogados en la emisión de dictámenes sobre el carácter excesivo de los honorarios incluidos en la tasación de costas, estando avalada por el referido Tribunal de Justicia la posibilidad de supeditar el ejercicio de una actividad a la aplicación por el presentador de servicios de tarifas mínimas o máximas, máxime cuando, como en el caso, se persigue la protección de los consumidores y el buen funcionamiento de la Administración de Justicia, dentro de los parámetros de la seguridad jurídica y de la igualdad en la aplicación de la Ley, que constituyen razones imperiosas de interés general que imponen a los Colegios ofrecer unos precios medios y ponderados para que, atendidas las circunstancias concurrentes, el órgano jurisdiccional establezca el importe en la tasación o en la jura de cuentas. A estos efectos, postula con carácter subsidiario, el planteamiento de una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia Europea.

B. Los escritos de oposición al recurso de casación

a) Caixabank

En el escrito de oposición al recurso de casación de Caixabank se hace un breve resumen de los antecedentes, resaltando el comienzo del expediente sancionador por denuncia de Bankia, de la que es sucesora, así como la existencia de otras sentencias de la Audiencia Nacional de contenido análogo a la aquí impugnada y de este mismo Tribunal Supremo desestimando recursos de casación interpuestos contra las anteriores.

Tras ello, niega la comisión por la sentencia de las infracciones denunciadas por el recurrente, precisando que la cuestión de interés casacional no consiste tanto en dilucidar si el ámbito de la tasación de costas y la jura de cuentas conforman un mercado económico a efectos de competencia, como en si los criterios orientativos establecidos por el Colegio de Abogados constituyen un baremo de precios prohibido por el artículo 14 de la Ley sobre Colegios Profesionales y, en consecuencia, infringe el artículo 1 de la Ley de Defensa de la Competencia.

Hecha esta advertencia, mantiene que los baremos de precios a los exclusivos efectos de la tasación de costas no están amparados por la Ley sobre Colegios Profesionales y contradicen la Ley de Defensa de la Competencia, tampoco resultan necesarios para el cumplimiento de la obligación de emitir dictamen las impugnaciones de tasaciones de costas, ni para que los abogados informen a sus clientes sobre las consecuencias de una condena en costas y su cuantía, sin que se contradiga la jurisprudencia europea, por lo que no es procedente el planteamiento de una cuestión prejudicial, apoyando la argumentación en sentencias anteriores de esta Sala del Tribunal Supremo.

b) La Administración del Estado

El Abogado del Estado, en su escrito de oposición al recurso de casación, afirma que la cuestión planteada en el auto de admisión ya ha sido determinada por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo en casos sustancialmente iguales, precisando las sentencias de las que se seguiría tal aseveración, incluyendo la perspectiva del derecho de los consumidores de servicios jurídicos.

Además, descarta la incompatibilidad de la norma española aplicada con la Directiva de servicios, siendo improcedente el planteamiento de una cuestión prejudicial sobre un tema que ni siquiera fue suscitado en la instancia.

SEGUNDO.- Marco jurídico

1. Normativa

Para la resolución del recurso de casación hay que tener en cuenta, principalmente, las siguientes normas:

- En primer lugar, el artículo 14 y la disposición adicional cuarta de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, que disponen:

"Articulo 14. Prohibición de recomendaciones sobre honorarios.

Los Colegios Profesionales y sus organizaciones colegiales no podrán establecer baremos orientativos ni cualquier otra orientación, recomendación, directriz, norma o regla sobre honorarios profesionales, salvo lo establecido en la Disposición adicional cuarta."

"Disposición adicional cuarta. Valoración de los Colegios para la tasación de costas.

Los Colegios podrán elaborar criterios orientativos a los exclusivos efectos de la tasación de costas y de la jura de cuentas de los abogados.

Dichos criterios serán igualmente válidos para el cálculo de honorarios y derechos que corresponden a los efectos de tasación de costas en asistencia jurídica gratuita."

- En segundo lugar, el artículo 4 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, que dice:

"Artículo 4. Conductas exentas por ley.

1. Sin perjuicio de la eventual aplicación de las disposiciones comunitarias en materia de defensa de la competencia, las prohibiciones del presente capítulo no se aplicarán a las conductas que resulten de la aplicación de una ley.

2. Las prohibiciones del presente capítulo se aplicarán a las situaciones de restricción de competencia que se deriven del ejercicio de otras potestades administrativas o sean causadas por la actuación de los poderes públicos o las empresas públicas sin dicho amparo legal."

- Por último, el artículo 35 y el apartado 1 del artículo 246, como más significados, de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, del siguiente tenor, conforme a la redacción dada por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre:

"Artículo 35. Honorarios de los abogados.

1. Los abogados podrán reclamar frente a la parte a la que defiendan el pago de los honorarios que hubieren devengado en el asunto, presentando minuta detallada y manifestando formalmente que esos honorarios les son debidos y no han sido satisfechos.

2. Presentada esta reclamación, el Secretario judicial requerirá al deudor para que pague dicha suma, con las costas, o impugne la cuenta, en el plazo de diez días, bajo apercibimiento de apremio si no pagare ni formulare impugnación.

Si, dentro del citado plazo, los honorarios se impugnaren por indebidos, se estará a lo dispuesto en los párrafos segundo [...] del apartado 2 del artículo anterior.

Si se impugnaran los honorarios por excesivos, se procederá previamente a su regulación conforme a lo previsto en los artículos 241 y siguientes, salvo que el abogado acredite la existencia de presupuesto previo en escrito aceptado por el impugnante, y se dictará decreto fijando la cantidad debida, bajo apercibimiento de apremio si no se pagase dentro de los cinco días siguientes a la notificación.

[...]

3. Si el deudor de los honorarios no formulare oposición dentro del plazo establecido, se despachará ejecución por la cantidad a que ascienda la minuta, más las costas."

"Artículo 246. Tramitación y decisión de la impugnación.

1. Si la tasación se impugnara por considerar excesivos los honorarios de los abogados o las abogadas, se oirá en el plazo de cinco días al abogado o abogada de que se trate y, si no aceptara la reducción de honorarios que se le reclame, se pasará testimonio de los autos, o de la parte de ellos que resulte necesaria, al Colegio de Abogados para que emita informe. No será necesario en el ámbito del artículo 438 bis cuando ya se haya emitido informe previamente, salvo que resulte justificado por la concurrencia de circunstancias diversas de las tenidas en cuenta por el Colegio de abogados para la elaboración del informe previo.

[...]"

2. Jurisprudencia

Esta Sala, como han advertido las partes recurridas en sus escritos de oposición al recurso de casación, se ha pronunciado en sentencias precedentes en cuestiones que guardan grandes similitudes con las planteadas en el auto de admisión de 13 de abril de 2023.

Como más significadas podemos citar las siguientes:

- Por un lado, las sentencias de 19 y de 23 de diciembre de 2022 ( casaciones 7573/2021 y 7583/2021, respectivamente): la primera de ellas, resolviendo el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional que había desestimado la impugnación de una resolución que sancionó al Colegio de Abogados de Las Palmas por la comisión de una infracción grave consistente en la difusión de los denominados "Criterios orientativos del Ilustre de Colegio de Las Palmas a los efectos de informe a requerimiento judicial en las impugnaciones de tasaciones de costas y jura de cuentas de los Abogados, aprobado el 20 de enero de 2010";la segunda, en otro recurso de casación contra una sentencia semejante en la que la Sala de instancia declaró la conformidad a Derecho de la sanción al Colegio de Abogados de Madrid por "recomendaciones de honorarios (costas y jura de cuentas)".

En la sentencia de 19 de diciembre de 2022 se comienza reparando en que:

"[...] una lectura concordada de lo establecido en artículo 14 y en la disposición adicional cuarta de la Ley 2/1974, de 13 de febrero , sobre Colegios Profesionales permite constatar que tales normas (redactadas ambas por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre) establecen una regla general y una excepción.

[...]

[...] la regla es que los colegios profesionales no pueden establecer "baremos" ni cualquier otra orientación, recomendación, directriz, norma o regla sobre honorarios profesionales. Por vía de excepción, los colegios podrán elaborar "criterios orientativos" a los exclusivos efectos de la tasación de costas y de la jura de cuentas de los abogados, que serán también válidos para el cálculo de honorarios a los efectos de tasación de costas en asistencia jurídica gratuita."

Apreciando que, en el caso:

"[...] el acuerdo colegial de 20 de enero de 2010 no hace sino reiterar, sin apenas retoques ni disimulo, las mismas reglas sobre honorarios profesionales que venían establecidas en un anterior acuerdo de 9 de julio de 2004, cuando no regía aún la prohibición de que los colegios profesionales establezcan baremos o recomendaciones en materia de honorarios, pues tal prohibición fue introducida en el artículo 14 de la Ley sobre Colegios Profesionales por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre. Pero, eso sí, los "criterios orientadores" aprobados en el año 2010, aun siendo su contenido prácticamente idéntico al de las anteriores normas sobre honorarios, se dicen aprobados "a los efectos de informe a requerimiento judicial en las impugnaciones de tasación de costas y jura de cuentas de los Abogados", añadido éste con el que se pretende aparentar que el acuerdo se adopta al amparo de la disposición adicional cuarta de la Ley sobre Colegio Profesionales (redacción dada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre), aunque, como ya hemos visto, tal apariencia queda abiertamente desmentida por la disposición general 4ª del propio acuerdo colegial de 20 de enero de 2010 y por el contenido mismo de las reglas sobre honorarios que en dicho acuerdo se establecen."

Añadiendo que:

"C/ Los preceptos de la Ley sobre Colegios Profesionales a los que nos venimos refiriendo -artículo 14 y disposición adicional cuarta- no se detienen a delimitar el significado o alcance de cada uno de los términos que emplean (baremo, recomendación, directriz, criterios orientativos,...); pero una interpretación sistemática y finalista de ambas normas lleva a esta Sala a considerar que el binomio regla-excepción que esos dos preceptos albergan responde al siguiente esquema: 1/ la prohibición del artículo 14 (regla general) se quiere establecer en términos amplios y enérgicos, incluyéndose en dicha prohibición tanto el establecimiento de catálogos o indicaciones concretas de honorarios -baremos- que conduzcan directamente a la cuantificación de los honorarios como la formulación de recomendaciones más amplias, directrices o criterios orientativos que no alcancen aquel grado de concreción; 2/ la excepción que se contempla en la disposición adicional cuarta de la Ley sobre Colegios Profesionales viene formulada en términos significativamente más estrechos, no solo por su limitado ámbito de aplicación ("...a los exclusivos efectos de la tasación de costas y de la jura de cuentas de los abogados", y, por extensión, a la tasación de costas en asistencia jurídica gratuita) sino también porque lo que allí se permite por vía de excepción no es que el Colegio profesional establezca - siempre, a esos limitados efectos- cualquier clase de normas, reglas o recomendaciones, incluidos los baremos o listados concretos de honorarios, sino, únicamente, la elaboración de "criterios orientativos"; expresión ésta que alude a la formulación de pautas o directrices con algún grado de generalidad, lo que excluye el señalamiento de precios o cifras determinadas así como el establecimiento de reglas pormenorizadas referidas a actuaciones profesionales concretas y que conduzcan directamente a una determinada cuantificación de los honorarios.

D/ Una interpretación que permitiera a los colegios de abogados el establecimiento y difusión de baremos, listados de precios o reglas precisas directamente encaminados a fijar la cuantía de los honorarios para las distintas clases de actuaciones profesionales, aunque fuera a los exclusivos efectos de la tasación de costas y de la jura de cuentas, resultaría contraria tanto al texto como a la finalidad de las normas a las que nos venimos refiriendo - artículo 14 y disposición adicional cuarta de la Ley sobre Colegios Profesionales - y vulneraría la Ley de Defensa de la Competencia, que, en lo que aquí interesa, prohíbe todo acuerdo, decisión o recomendación colectiva que tenga por objeto, produzca o pueda producir el efecto de impedir, restringir o falsear la competencia en todo o parte del mercado nacional, en este caso mediante la fijación, de forma directa o indirecta, de precios o de otras condiciones comerciales o de servicio ( artículo 1.1.a/ de la Ley de Defensa de la Competencia ).

Puede admitirse que un acuerdo del colegio de abogados que fije criterios en materia de honorarios con ese grado de detalle, hasta el punto de asemejarse a un listado de precios, verá reducida su potencialidad homogeneizadora cuanto mayor sea el número de abogados adscritos al colegio, pues la propia fuerza expansiva del libre mercado llevará a que, al ser mayor el universo de destinatarios de los criterios o baremos establecidos por el colegio, pueda aumentar también en la misma proporción el número de colegiados que no sigan aquellas recomendaciones. Pero es indudable que, aunque con un grado de incidencia o afectación variable, un acuerdo de las características señaladas, con clara vocación unificadora en materia de honorarios, opera en menoscabo de la competencia a base de incidir, de forma directa o indirecta, en la fijación de los precios en ese ámbito de actividad. Y ello porque hace posible que los abogados coordinen o aproximen sus honorarios al disponer de esa referencia común, reduciendo los incentivos para ofrecer unos precios más bajos, pues los resultantes de aplicar los criterios o baremos colegiales siempre serían avalados por el informe del Colegio en caso de impugnación, y disuadiendo de establecer unos de precios superiores a los señalados en las indicaciones aprobadas por el Colegio ante el riesgo de una posible impugnación de la tasación de costas por excesivas.

En todo caso, es obligado señalar que nos encontramos aquí ante una infracción por objeto; de manera que apreciar o descartar la existencia de infracción no es algo que depende del efecto concreto que la conducta haya producido en el mercado.

[...]

Pues bien, la existencia de baremos, es decir, listados de precios para cada actuación de los abogados, opera como elemento disuasorio de la libre competencia en el mercado de los servicios profesionales prestados por abogados en cuanto tiende a homogenizar los honorarios a la hora de tasar las costas, operando en contra de la libertad y divergencia en la fijación de precios. Y es una conducta prohibida en el artículo 1 de la Ley de Defensa de la Competencia que implica una restricción de la competencia por el objeto, dado que es potencialmente apta para lograr el objetivo perseguido. Es decir, que con independencia de que la recomendación de precios surta un mayor o menor efecto homogeneizador, la conducta colusoria existe desde el momento en el que por sí misma tiene capacidad para menoscabar la competencia."

Además, tras descartar la aplicación de lo previsto en el artículo 1.3 de la Ley 15/2007, de Defensa de la Competencia, razona que:

"[...] aduce la parte recurrente es que la sentencia de instancia al confirmar la existencia de infracción de la Ley de Defensa de la Competencia, está impidiendo a los profesionales de la abogacía el cumplimiento del artículo 48.4 del Estatuto General de la Abogacía Española aprobado por Real Decreto 135/2021, de 2 de marzo , que impone al abogado el deber de informar a su cliente sobre los honorarios y costes de su actuación, mediante la presentación de la hoja de encargo o medio equivalente, haciéndole saber las consecuencias que puede tener una condena en costas y su cuantía aproximada. Pues bien, este argumento de la parte recurrente no puede ser acogido.

El cumplimiento de los deberes que impone el artículo 48.4 del Estatuto General de la Abogacía Española -en consonancia con lo dispuesto en el artículo 20 del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios aprobado por Real Decreto-legislativo 1/2007, de 16 de noviembre- en modo alguno resulta impedido ni obstaculizado por el criterio interpretativo acogido en la sentencia de instancia, que esta Sala comparte, pues para que el abogado pueda cumplir aquellos deberes de información al cliente no necesita que el Colegio haya establecido reglas al respecto; y, menos aún, que por acuerdo colegial se hayan fijado con detalle los porcentajes y cantidades que han de integrar los honorarios de cada actuación profesional.

En realidad, el argumento que estamos examinando se vuelve en contra del Colegio de Abogados recurrente pues afirmar que la fijación por acuerdo colegial de criterios o baremos en materia de honorarios es algo necesario, o cuando menos conveniente, para que el abogado pueda cumplir con su deber de informar adecuadamente a su cliente equivale a admitir que el acuerdo colegial sobre honorarios tiene esa vocación y finalidad homogeneizadora de la que el propio Colegio recurrente reniega.

Por lo demás, en cuanto a la información al cliente sobre las consecuencias que puede tener una condena en costas y su cuantía aproximada, cabe añadir dos observaciones: 1/ Tal información puede proporcionarla el abogado a su cliente sin necesidad de acudir a porcentajes o cantidades fijadas de antemano por el Colegio, pues, de existir estas indicaciones colegiales, nunca serían vinculantes; y si pretendieran serlo, quedaría plenamente corroborada la afectación anticompetitiva de tales reglas

2/ En cuanto a la información sobre las consecuencias que puede tener una condena en costas en los casos en que el tribunal fija un límite cuantitativo a la condena en costas, es claro que esa determinación del importe de la condena corresponde al órgano jurisdiccional, sin que en su decisión se vea constreñida por los criterios o reglas que haya podido establecer el Colegio de Abogados."

- Por otro lado, debemos reseñar las sentencias de 13 de junio y de 18 de septiembre de 2023 ( casaciones 358/2022 y 5336/2021, respectivamente), que siguen lo razonado y declarado en las precedentes sentencias de 19 y de 23 de diciembre de 2022, acabadas de citar.

La sentencia de 13 de junio de 2023 desestimó el recurso de casación deducido contra la sentencia de la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional que había declarado conforme a Derecho la sanción impuesta al Colegio de Abogados de Alcalá de Henares por la publicación de baremos de honorarios.

La sentencia de 18 de septiembre de 2023, dictada en un recurso de casación interpuesto contra una sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón que había estimado la impugnación de la sanción impuesta, también por infracción del derecho de la competencia por la elaboración y difusión de "Criterios de honorarios"por el Colegio de Abogados de Zaragoza, sale al paso de las razones jurídicas que sustenta dicho fallo estimatorio, que mantenían que la conducta enjuiciada estaba avalada por la disposición adicional cuarta de la Ley de Colegios Profesionales, por cuanto su objeto se circunscribe a la función de servir de guía para elaborar los Informes que ha de emitir la Junta del Colegio respecto de las impugnaciones de las tasaciones de costas y en el procedimiento de jura de cuentas, explicándose el porqué de ello:

"ya que estimamos que dichas Normas regulatorias de honorarios, por su contenido, preciso, su estructura detallada y su alcance general (contempla todas las actuaciones profesionales de los abogados desarrolladas en el marco del proceso así como las labores de asesoramiento al cliente preprocesales) deben calificarse, desde la perspectiva de la aplicación del Derecho de la Competencia, de recomendación colectiva de precios, pues están destinadas a ser observadas por los abogados, produciendo el efecto útil de homogeneizar las remuneraciones que perciben de los clientes por la prestación de sus servicios profesionales, constituyendo un supuesto claro de restricción de la libre competencia en el mercado de referencia.

[...] los Criterios de honorarios 2011 van más allá de ser un instrumento dirigido a facilitar la labor de la Junta de Gobierno del Colegio, respecto de la impugnación de las tasaciones de costas y la jura de cuentas, pues, con independencia de que se incluyan conceptos referidos al asesoramiento al cliente antes del inicio del proceso judicial, lo referente es que contempla exhaustivamente la relación de actuaciones y servicios prestados por los colegiados tasados en su precio, que constituye un baremo de precios cuya elaboración y decisión contraviene el marco regulatorio de la normativa de defensa de la competencia.

Cabe recordar, al respecto, que esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo mantiene que una interpretación sistemática del artículo 14 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero , sobre Colegios Profesionales, que dispone que los Colegios Profesionales no podrán establecer baremos orientativos ni cualquier otra orientación, recomendación, directriz, norma o regla sobre honorarios, salvo lo establecido en la disposición adicional cuarta, con lo dispuesto en la disposición adicional cuarta del citado texto legal , que prevé que únicamente podrán establecer criterios orientativos a los exclusivos efectos de la tasación de costas y de la jura de cuentas de los abogados (en las versiones introducidas por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio), a la luz de la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea formulada sobre la libre prestación de servicios profesionales, conduce a sostener que la prohibición establecida en el citado artículo 14 constituye una regla de alcance general, incluyéndose en la prohibición tanto el establecimiento de baremos, catálogos o indicaciones concretas que conduzcan directamente a la cuantificación de los honorarios de los abogados como la formulación de recomendaciones más amplias, directrices o criterios orientativos que no alcancen tal grado de concreción.

[...]

Asimismo, procede subrayar que esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado que el término "Criterios orientativos", a que se refiere la disposición adicional cuarta de la Ley 2/1974, de 13 de febrero , sobre Colegios Profesionales, debe interpretarse en el sentido de que únicamente permite la formulación de pautas o directrices con algún grado de generalidad, lo que excluye el establecimiento de reglas específicas y pormenorizadas referidas a actuaciones profesionales concretas que conduzcan directamente a una determinada cuantificación de los honorarios, de modo que no autoriza a que se establezcan, aun a los limitados efectos de la tasación de costas y de la jura de cuentas, cualquier clase de normas, reglas o recomendaciones incluidos los baremos con indicaciones concretas de honorarios.

Con arreglo a estos parámetros jurisprudenciales, también hemos estimado que una interpretación de las normas citadas que permitiera a los Colegios de Abogados el establecimiento y difusión de baremos, listados de precios o reglas precisas directamente encaminados a fijar la cuantía de los honorarios para las distintas clases de actuaciones profesionales, aunque se refiera explícitamente que se adoptan a los exclusivos efectos de la tasación de costas y de la jura de cuentas, resultaría contraria a la finalidad de las normas a las que nos venimos refiriendo - artículo 14 y disposición adicional cuarta de la Ley sobre Colegios Profesionales - y vulneraría la Ley de Defensa de la Competencia, que prohíbe todo acuerdo, decisión o recomendación colectiva que tenga por objeto, produzca o pueda producir el efecto de impedir, restringir o falsear la competencia en todo o parte del mercado nacional, en este caso mediante la fijación, de forma directa o indirecta, de precios o de otras condiciones comerciales o de servicio ( artículo 1.1.a/ de la Ley de Defensa de la Competencia ).

[...]

No cabe obviar, en este supuesto, que el examen valorativo del contenido concreto de los Criterios 2011, aprobados por el Real e Ilustre Colegio de Abogados de Zaragoza, revela que se incluye la regulación de los honorarios profesionales referidos a la integridad de actuaciones de carácter procesal y extrajudicial, que pueden efectuar los abogados, lo que incuestionablemente, excede del ámbito restringido que corresponde a la regulación de los honorarios a los exclusivos efectos de la tasación de costas y jura de cuentas. Asimismo, cabe poner de relieve que, en este supuesto, la afectación a la libre competencia resulta significativa, tal como se desprende de la doctrina jurisprudencial sentada en las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2021 , 22 de diciembre de 2021 y 13 de junio de 2023 ., que confirman las sanciones impuestas a otros Colegios de Abogados."

- Por último, cabe reseñar las sentencias de 24 y de 26 de abril de 2024, que resolvieron los recursos de casación 1877/2022 y 2035/2022 formulados por el Abogado del Estado contra las sentencias de 20 de julio y de 29 de noviembre de 2021, de la Sección Sexta de la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, que habían estimado los recursos contencioso-administrativos formulados por el Colegio de Abogados de Ávila y de Valencia contra la resolución de 8 de marzo de 2018, de la Sala de Competencia del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, es decir, contra la misma resolución sancionadora cuya impugnación se resolvió en la sentencia contra la que se ha interpuesto el presente recurso de casación.

No obstante, estas sentencias no aportan consideraciones sobre el debate planteado en este recurso de casación, pues analizan la competencia para la incoación, instrucción y resolución del expediente sancionador.

TERCERO.- Las infracciones del ordenamiento jurídico en las que se funda el recurso de casación

Vistos los términos en los que el recurso de casación ha quedado planteado según hemos expuesto en el primer fundamento de Derecho de esta sentencia, los argumentos en los que se sustentan las infracciones imputadas en el escrito de interposición quedan sustancialmente contestados por las sentencias que acabamos de reseñar, recaídas, según hemos dicho, en relación, precisamente, con criterios sobre honorarios aprobados por Colegios de Abogados al amparo de la disposición adicional cuarta de la Ley de Colegios Profesionales.

En estas sentencias, como se sigue de su lectura, se razona sobre el artículo 14 y la disposición adicional cuarta de la Ley de Colegios Profesionales, así como sobre el artículo 1 de la Ley de Defensa de la Competencia, en relación con la fijación de criterios orientativos a efectos de la tasación de costas y de la jura de cuentas a los que se refiere la Ley de Enjuiciamiento Civil, estableciendo unos criterios que, aplicados al supuesto que ahora nos ocupa, conducen a rechazar que la sentencia impugnada en casación haya incurrido en alguna de las infracciones denunciadas.

En efecto, como expone la Sala de instancia y no se ha desvirtuado en este recurso, lo que aprobó el Colegio de Abogados de Albacete no fueron unos criterios orientativos a los exclusivos efectos de la tasación de costas y de la jura de cuentas de los abogados, sino auténticos baremos de honorarios profesionales. Así, se explica en la sentencia aquí recurrida que:

"[...] tales criterios constan a los folios 3738 a 4549 y prevén cada orden jurisdiccional bien una cantidad fija en euros, bien unos porcentajes en funcioìn de la actuacioìn correspondiente que remiten a una escala, o bien ambos.

Y su lectura evidencia, como pone de manifiesto también la resolución recurrida, que en realidad se trata de una relación de precios organizados por categorías, es decir, verdaderos baremos de precios, y no criterios orientadores.

Puede citarse, a mero título de ejemplo -pues son hasta un total de 155 los Criterios que recoge el documento, que en su gran mayoría contienen referencia a cuantías concretas en euros- el Criterio 33 sobre CUESTIONES PREJUDICIALES: "Se minutaraìn con un módulo orientador de 200 euros"; el Criterio 92, sobre JUICIO DE FALTAS: "92.1. Escrito de denuncia: a. Con proposición de pruebas 130 euros. b. Sin proposición de pruebas 110 euros"; o el Criterio 54, sobre RECURSOS EN INTEREìS DE LEY: "Se minutaraì, en atención a la trascendencia y complejidad del mismo, con un módulo orientador de 2.400 euros".

Coincidimos con la resolución al advertir sobre la diferencia conceptual entre los criterios orientativos y los baremos de precios, siendo así que lo publicado por el ICALBA es sin duda un baremo por cuanto refleja, tanto valores de referencia expresados en euros, como escalas con tramos de cuantiìas a las que se aplican distintos porcentajes en lo que constituye una verdadera lista de tarifas."

Insistiendo en que

"[...] los denominados criterios orientativos no se han limitado a relacionar un conjunto de elementos a valorar, sino que han fijado verdaderos baremos y tarifas al señalar expresamente un resultado cuantitativo concreto y detallado de la valoración económica que corresponde a cada una de las distintas prestaciones de servicio llevadas a cabo por parte del abogado, que se correspondería con el precio u honorario recomendado."

Tratándose, por tanto, de recomendaciones colectivas en materia de precios que inciden negativamente en la competencia en la forma y el modo señalados en las precedentes sentencias de esta Sala, por más que se quieran amparar en un supuesto ámbito de aplicación limitado a la tasación de costas y a la jura de cuentas, pues no es así, como se ha constatado en la sentencia recurrida y, de manera análoga, en la jurisprudencia citada.

Mención aparte merece la consideración del Colegio de Abogados recurrente de que la sentencia recurrida desatiende la doctrina establecida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, pero que hace sobre la base de unos presupuestos inadecuados, ya que, como resulta de la misma fundamentación de las sentencias precedentes: por un lado, estamos ante una recomendación colectiva de precios que produce el efecto útil de homogeneizar las remuneraciones percibidas de los clientes por la prestación de servicios profesionales, restringiendo la libre competencia en ese mercado; por otro lado, para nada está en juego el derecho a la tutela judicial efectiva de los ciudadanos, libres de poder acudir a uno u otro profesional de la abogacía valorando, entre muchos factores, el coste de la asistencia letrada; y, finalmente, no podemos considerar que, en el caso, el objetivo de la protección de los consumidores y la garantía de una buena administración de justicia constituyan razones imperiosas de interés general -en términos del Derecho de la Unión Europea-, que justifiquen la restricción a la libre prestación de servicios mediante la fijación de baremos de honorarios como ha hecho el Colegio recurrente, sin acreditar suficientemente que con ello se satisfaga la realización de aquellos objetivos ni, lo que es más importante, se vaya más allá de lo necesario para alcanzarlos.

Sin que otro criterio se infiera de la sentencia de 4 de julio de 2019 (Comisión/Alemania, C-377/17, EU:C:2019:562), invocada en el escrito de interposición, que se pronunció sobre la restricción a la libertad de establecimiento que podía constituir un sistema de tarifas para las prestaciones de los arquitectos y los ingenieros establecidas en el Reglamento alemán sobre los Honorarios de Arquitectos e Ingenieros de 2013, y de cuya cita el escrito de interposición omite muchos apartados, entre otros, aquellos en los que el Tribunal de Justicia precisa que las tarifas mínimas allí analizadas tenían por objeto que las prestaciones de servicios de planificación contribuyeran "a garantizar un nivel elevado de calidad de las prestaciones de servicios de planificación"(apartado 88) o recuerda la necesidad de demostrar que las tarifas mínimas "sean adecuadas en orden a la consecución del objetivo de garantizar un elevado nivel de calidad de las prestaciones de planificación y la protección de los consumidores"(apartado 93), aparte de que el pronunciamiento final fue la declaración de incumplimiento por el Estado miembro de las obligaciones que le incumben con arreglo a la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercando interior, "al haber mantenido las tarifas obligatorias para las prestaciones de servicios de planificación de arquitectos e ingenieros".

Sin que, finalmente, en relación con esto último y como consecuencia de lo expuesto, estimemos procedente plantear ninguna cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia sobre la interpretación de la Directiva 2006/123/CE.

CUARTO.- Respuesta a las cuestiones de interés casacional

La respuesta a las cuestiones de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia planteadas en el auto de admisión del presente recurso de casación no puede ser otra sino la de reiterar la doctrina fijada en las sentencias precedentes, en el sentido de que:

El artículo 14 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero , sobre Colegios Profesionales, en relación con lo dispuesto en la disposición adicional cuarta del citado texto legal , y con el artículo 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia , deben interpretarse en el sentido de que se oponen a aquellos Acuerdos que adopten los Colegios de Abogados en materia de fijación de honorarios, que, aún bajo la denominación de "Criterios orientativos a efectos de la tasación de costas y la jura de cuentas", por su extenso y detallado contenido, su estructura y por su alcance general, puedan calificarse de recomendaciones colectivas en materia de precios, por ser evidente que están directamente encaminados a fijar la cuantía de los honorarios para las distintas clases de actuaciones profesionales en cuanto produzcan o puedan producir el efecto de impedir, restringir o falsear la competencia en todo o parte del territorio nacional, mediante la fijación de forma directa o indirecta de precios.

El término "criterios orientativos", a que alude la disposición adicional cuarta de la Ley 2/1974, de 13 de febrero , sobre Colegios Profesionales, debe interpretarse en el sentido de que únicamente permite la formulación de pautas o directrices con algún grado de generalidad, lo que excluye el establecimiento de reglas específicas y pormenorizadas referidas a actuaciones profesionales concretas que conduzcan directamente a una determinada cuantificación de los honorarios, de modo que no autoriza a que se establezcan, aun a los limitados efectos de la tasación de costas y de la jura de cuentas, cualquier clase de normas, reglas o recomendaciones incluidos los baremos con indicaciones concretas de honorarios.

QUINTO.- Resolución del recurso de casación y costas procesales

A la vista de cuanto antecede, ha de declararse no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Colegio de Abogados de Albacete contra la sentencia de 28 de julio de 2021, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso-administrativo número 253/2018, sin que, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 93 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, proceda la imposición de las costas causadas en el presente recurso de casación.