Sentencia Contencioso-Administrativo 342/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 2373/2023 de 19 de marzo del 2026

PRIMERO.- Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación: El asunto litigioso relativo a la impugnación de la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana núm. 1/2023, de 12 de enero de 2023 .

El recurso de casación que enjuiciamos, interpuesto por la Abogacía del Estado, que se formula al amparo de los artículos 86 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción introducida por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, tiene por objeto la pretensión de que se revoque la sentencia dictada por Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana núm. 1/2023, de 12 de enero de 2023, que estimó el recurso contencioso-administrativo planteado contra la resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Júcar de 2 de junio de 2020, que acordó inadmitir por falta de competencia de este Organismo la solicitud de revisión de oficio de los Acuerdos adoptados en la Junta General de la Comunidad de Regantes de la DIRECCION000, de Montroy (Valencia), celebrada el 2 de mayo de 2018.

La sentencia impugnada, cuya fundamentación jurídica hemos transcrito en los antecedentes de hecho de esta sentencia, sustenta la decisión de estimar el recurso contencioso-administrativo, partiendo de lo dispuesto en los artículos 106 y 111 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, así como del artículo 82 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, y teniendo en cuenta que la Comunidad de Regantes tiene la naturaleza de Corporación de Derecho Público, esto es asociación de base privada, y que ejerce funciones publicas sometidas al Derecho Administrativo, con base en el razonamiento de que resulta procedente que la Confederación Hidrográfica del Júcar resuelva la solicitud de revisión del oficio formulada contra los acuerdos adoptados por la Junta General de la Comunidad de Regantes de la DIRECCION000, de Montroy (Valencia), celebrada el 2 de mayo de 2018.

El recurso de casación se fundamenta en el argumento de que la revisión de oficio de los acuerdos de la Comunidad de Regantes que sean actos administrativos corresponde a la propia Comunidad de Regantes, en atención a que la legislación sectorial no atribuye esta competencia a la Administración designada como de tutela (la Confederación Hidrográfica), ni tal atribución deriva de su cualidad de Corporaciones de Derecho público.

Se aduce, al respecto, que, en cualquier supuesto, la eventual revisión o revocación de los acuerdos de la Comunidad de regantes corresponde siempre a la propia Comunidad de Regantes en los casos en que no hayan sido adoptados en el ejercicio de funciones públicas.

Se argumenta que las Comunidades de Regantes no son Administraciones públicas ni pueden caracterizarse como "Organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado", a los efectos de la aplicación del artículo 111 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Se aduce que la propia Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas se refiere a los "Organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado" como una parte de la Administración institucional que tiene la consideración de Administración Pública, y, entre ellos no incluye a las Corporaciones de Derecho público.

Se alega que las Comunidades de Regantes se configuran en el artículo 82.1 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, como «Corporaciones de Derecho Público, adscritas al Organismo de cuenca». Por su parte, las Corporaciones de Derecho Público se caracterizan fundamentalmente por tener una base privada, siendo su principal finalidad la defensa de intereses privados, aunque comunes, de los miembros de un determinado sector económico o profesional.

En apoyo de su argumentación, se cita la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2014 (RC 1222/2014), que establece que «las Comunidades de Regantes de aguas públicas son corporaciones de derecho público que tienen como finalidad esencial la gestión autónoma de los bienes hidráulicos para los aprovechamientos colectivos, mediante un régimen de participación por los interesados. Sin embargo, junto a este carácter público que impregna gran parte de sus funciones no puede desconocerse que también tienen, atendida esta naturaleza híbrida, evidentes intereses privados que defender.», que consolida el criterio doctrinal más autorizado y a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (sentencia n.º 123/1987, de 15 de julio) y del Tribunal Supremo (sentencias de 18 de febrero de 1998, y de 13 de diciembre de 2000).

Se alega que se trata no de Administraciones Públicas, sino de Corporaciones sectoriales de base privada que ostentan la condición de Corporaciones Públicas (lo que no les iguala a las Administraciones Públicas); y de entidades que sólo ostentan la condición de Administraciones Públicas en aquellas actuaciones de las mismas en que ejerzan funciones públicas o administrativas atribuidas por la ley, no en los demás casos.

SEGUNDO.- Sobre el marco normativo aplicable y acerca de la doctrina jurisprudencial que resulta relevante en el enjuiciamiento de este recurso de casación.

Antes de abordar, concretamente, el examen de las infracciones del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que aduce la Abogacía del Estado, procede dejar constancia de las normas jurídicas que resultan aplicables, así como recordar la doctrina jurisprudencial que consideramos resulta relevante para resolver la presente controversia casacional.

A) El Derecho estatal.

El artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, bajo el epígrafe «Revisión de disposiciones y actos nulos», dispone:

«1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1.

2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47.2.

3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

4. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.

5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo.»

El artículo 111 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, bajo el epígrafe «Competencia para la revisión de oficio de las disposiciones y de actos nulos y anulables en la Administración General del Estado», en su apartado c), dispone:

«c) En los Organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado:

1.º Los órganos a los que estén adscritos los Organismos públicos y entidades de derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados por el máximo órgano rector de éstos.

2.º Los máximos órganos rectores de los Organismos públicos y entidades de derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados por los órganos de ellos dependientes.»

El artículo 82 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, bajo el epígrafe «Naturaleza y régimen jurídico de las comunidades de usuarios», dispone:

«1. Las comunidades de usuarios tienen el carácter de corporaciones de derecho público, adscritas al Organismo de cuenca, que velará por el cumplimiento de sus estatutos u ordenanzas y por el buen orden del aprovechamiento. Actuarán conforme a los procedimientos establecidos en la presente Ley, en sus reglamentos y en sus estatutos y ordenanzas, de acuerdo con lo previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

2. Los estatutos y ordenanzas de las comunidades de usuarios incluirán la finalidad y el ámbito territorial de la utilización de los bienes del dominio público hidráulico, regularán la participación y representación obligatoria, en relación con sus respectivos intereses, de los titulares actuales y sucesivos de bienes y servicios y de los participantes en el uso del agua ; y obligarán a que todos los titulares contribuyan a satisfacer en equitativa proporción los gastos comunes de explotación, conservación, reparación y mejora, así como los cánones y tarifas que correspondan. Los estatutos y ordenanzas de las comunidades, en cuanto acordados por su junta general, establecerán las previsiones correspondientes a las infracciones y sanciones que puedan ser impuestas por el jurado de acuerdo con la costumbre y el procedimiento propios de los mismos, garantizando los derechos de audiencia y defensa de los afectados.

3. Las comunidades generales y las juntas centrales de usuarios se compondrán de representantes de los usuarios interesados. Sus ordenanzas y reglamentos deberán ser aprobados por el Organismo de cuenca.

4. Las comunidades de usuarios que carezcan de ordenanzas vendrán obligadas a presentarlas para su aprobación en el plazo que reglamentariamente se establezca. En caso de incumplimiento, el Organismo de cuenca podrá establecer las que considere procedentes previo dictamen del Consejo de Estado.»

El artículo 83 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, bajo el epígrafe «Facultades de las comunidades de usuarios», dispone:

«1. Las comunidades de usuarios podrán ejecutar por sí mismas y con cargo al usuario, los acuerdos incumplidos que impongan una obligación de hacer. El coste de la ejecución subsidiaria será exigible por la vía administrativa de apremio. Quedarán exceptuadas del régimen anterior aquellas obligaciones que revistan un carácter personalísimo.

2. Las comunidades de usuarios serán beneficiarias de la expropiación forzosa y de la imposición de las servidumbres que exijan sus aprovechamientos y el cumplimiento de sus fines.

3. Las comunidades de usuarios vendrán obligadas a realizar las obras e instalaciones que la Administración les ordene, a fin de evitar el mal uso del agua o el deterioro del dominio público hidráulico, pudiendo el Organismo de cuenca competente suspender la utilización del agua hasta que aquéllas se realicen.

4. Las deudas a la comunidad de usuarios por gasto de conservación, limpieza o mejoras, así como cualquier otra motivada por la administración y distribución de las aguas, gravarán la finca o industria en cuyo favor se realizaron, pudiendo la comunidad de usuarios exigir su importe por la vía administrativa de apremio, y prohibir el uso del agua mientras no se satisfagan, aun cuando la finca o industria hubiese cambiado de dueño. El mismo criterio se seguirá cuando la deuda provenga de multas e indemnizaciones impuestas por los tribunales o jurados de riego »

El artículo 84 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, bajo el epígrafe «Órganos de las comunidades de usuarios», dispone:

«1. Toda comunidad de usuarios tendrá una junta general o asamblea, una junta de gobierno y uno o varios jurados.

2. La Junta general, constituida por todos los usuarios de la comunidad, es el órgano soberano de la misma, correspondiéndole todas las facultades no atribuidas específicamente a algún otro órgano.

3. La junta de gobierno, elegida por la junta general, es la encargada de la ejecución de las ordenanzas y de los acuerdos propios y de los adoptados por la junta general.

4. Serán atribuciones de la junta de gobierno:

a) Vigilar y gestionar los intereses de la Comunidad, promover su desarrollo y defender sus derechos.

b) Dictar las disposiciones convenientes para la mejor distribución de las aguas, respetando los derechos adquiridos y las costumbres locales.

c) Someter a la aprobación de la junta la modificación de las ordenanzas o cualquier otra propuesta que estime oportuno.

d) Ejecutar en el ámbito de sus competencias las funciones que le sean atribuidas por las leyes o que puedan asumir en virtud de los convenios que suscriban con el Organismo de cuenca.

5. Los acuerdos de la junta general y de la junta de gobierno, en el ámbito de sus competencias, serán ejecutivos, en la forma y con los requisitos establecidos en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sin perjuicio de su posible impugnación en alzada ante el Organismo de la cuenca.

6. Al jurado corresponde conocer las cuestiones de hecho que se susciten entre los usuarios de la comunidad en el ámbito de las ordenanzas e imponer a los infractores las sanciones reglamentarias, así como fijar las indemnizaciones que puedan derivarse de la infracción.

Los procedimientos serán públicos y verbales en la forma que determine la costumbre y el reglamento. Sus fallos serán ejecutivos.»

El artículo 212 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los títulos preliminar I, IV, V, VI, y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, dispone:

«1. Las deudas a la Comunidad de Usuarios por gastos de conservación, limpieza o mejoras, así como cualquier otra motivada por la administración y distribución de las aguas, gravarán la finca o industria en cuyo favor se realizaron, pudiendo la Comunidad de Usuarios exigir su importe por la vía administrativa de apremio, y prohibir el uso del agua mientras no se satisfagan, aun cuando la finca o industria hubiese cambiado de dueño.

El mismo criterio se seguirá cuando la deuda provenga de multas e indemnizaciones impuestas por los Tribunales o Jurados de riego (art. 83.4 del TR de la LA).

2. En las concesiones de aprovechamientos colectivos para riegos, todos los terrenos comprendidos en el plano general aprobado quedaran sujetos al pago de las obligaciones aunque los propietarios rehusen el agua.

3. Los gastos de construcción de presas, sistemas de captación y conducción, así como los de explotación y conservación, serán sufragados por los beneficiarias en la proporción que determinen los Estatutos u Ordenanzas.

4. Ningún miembro de la Comunidad podrá separarse de ella sin renunciar al aprovechamiento de las aguas y cumplir las obligaciones que con la misma hubieran contraído.»

B) La doctrina del Tribunal Constitucional.

En la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 227/1988, de 29 de noviembre de 1988, en relación con la naturaleza jurídica de las Comunidades de Regantes, se declara:

«En primer lugar, deben considerarse básicos aquellos preceptos que se refieren a la constitución de las comunidades de usuarios, en su modalidad general o en las variantes de Comunidad General y Junta Central de Usuarios, ya sea obligatoria por disposición legal (art. 73.1, inciso inicial) o por decisión del Organismo de cuenca, lo que equivale a decir de la administración hidráulica del País Vasco en lo que concierne a las aguas a que se extiende su competencia (arts. 73, 79, 80, 82 y 83), ya sea facultativa para los usuarios (arts. 73.2 y 3, 82 y 83). También es básica por la misma razón la excepción contemplada en el art. 73.5 a la constitución de las Corporaciones de Derecho público que en los apartados anteriores se regulan. Ninguna de estas normas sobrepasa los límites materiales de la normación básica, pues se ciñen a establecer los supuestos de constitución de las entidades corporativas en cuestión.

En segundo lugar son básicos aquellos preceptos que enuncian, en términos generales, las potestades administrativas que se confieren a dichas entidades para el cumplimiento de sus fines, tales como la ejecutividad de sus acuerdos en el ámbito corporativo y su ejecución forzosa por la vía de apremio (arts. 75.1 y 4 y 76.5 y 6, último párrafo). el carácter de beneficiarias de la expropiación forzosa y de la imposición de servidumbres (art. 75.2) y la potestad sancionadora (art. 76.6, primer párrafo), puesto que todos ellos establecen otros tantos elementos esenciales del régimen jurídico de estas Corporaciones públicas.

En tercer lugar, también deben considerarse básicos los preceptos que definen en sus líneas maestras la relaciones de estas Corporaciones con la Administración de que dependen o que ostenta la potestad de tutela sobre las mismas. Así, tienen tal carácter los párrafos segundo, in fine, y cuarto del art. 73.1, que prescriben la aprobación de los Estatutos u Ordenanzas de las Comunidades de usuarios por el Organismo de cuenca (o la Administración hidráulica autonómica, en su caso) y la naturaleza y alcance de dicha potestad de aprobación. Lo mismo puede decirse del art. 73.5, referido a la aprobación por el Organismo de cuenca de los convenios específicos que sustituyan el régimen de comunidad; del art. 74.1, que establece el principio general de la tutela de las Comunidades de usuarios por el Organismo de cuenca; del art. 74.3, en cuanto prescribe la aprobación por el Organismo de cuenca de las Ordenanzas y Reglamentos de las Comunidades Generales y de las Juntas Centrales de Usuarios; del art. 74.4, que prevé un control sustitutivo de la Administración hidráulica para el caso de que las comunidades de usuarios no aprueben sus Ordenanzas; del art. 75.3, que establece la obligación de las comunidades de realizar las obras e instalaciones que la Administración les ordene a fin de evitar el mal uso del agua o el deterioro del demanio hidráulico, así como la sanción administrativa del incumplimiento de dicha obligación, y, por último, del art. 76.5, que permite recurrir en alzada ante el Organismo de cuenca contra los Acuerdos de la Junta General y de la Junta de Gobierno de las Comunidades de usuarios.

En cuanto a los preceptos que regulan la organización interna de las Comunidades de usuarios. sólo pueden considerarse básicos, según el criterio expuesto con anterioridad, aquellos que prevén la creación de los órganos fundamentales y sus atribuciones esenciales, así como los que fijan las reglas generales de articulación de la participación de los usuarios en tales órganos. De acuerdo con ello, son básicos el art. 73.1, párrafo segundo, que prescribe la elaboración y aprobación de los Estatutos y Ordenanzas de la Comunidad por los propios usuarios, sin perjuicio de la aprobación definitiva por la Administración de tutela; el art. 74.2, que establece el principio de participación y representación obligatoria de los titulares de bienes y servicios y de los participantes en el uso del agua, en relación a sus respectivos intereses; el art. 76.1, 2, 3, 4 y 6, que regula el esquema general de los órganos fundamentales de las Comunidades de usuarios, los principios de su integración o composición, en atención al principio de participación, y sus atribuciones esenciales; y, por conexión, es también básico el art. 77, que respeta la organización tradicional de los aprovechamientos colectivos de las aguas y, en especial, de los Jurados o Tribunales de Riego. Todos los preceptos de la Ley de Aguas mencionados constituyen el armazón legislativo básico de las Corporaciones de usuarios, en cuyo desarrollo la Comunidad Autónoma del País Vasco dispone de un amplio margen de libertad de decisión para la configuración normativa de los Organismos correspondientes que dependan de su propia Administración hidráulica»

C) La doctrina del Tribunal Supremo.

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 2011 (RC 5670/2006), sostuvimos:

«pues las Comunidades de Regantes, aun tratándose de Entidades de Derecho Público, no están incursas en todo caso, siempre, en la falta de legitimación prevista en el epígrafe c) del artículo 20 porque aun adscritas al Organismo de Cuenca que ejerce sobre ellas las potestades de tutela únicamente en los supuestos previstos en la Ley de Aguas, realizan fines de naturaleza mixta, referidos tanto a la consecución del interés general como a la satisfacción de los intereses privados de los comuneros, revistiendo esta última actividad analogías con las organizaciones profesionales para la defensa de los intereses económicos propios (ex articulo 52 de la Constitución). Esta naturaleza mixta público-privada de su actividad impide su incardinación indefectible como integrante de la Administración, vinculada o dependiente de la misma en términos de superior jerárquico, existiendo una esfera importante de su actuación ajena e independiente de la Administración caracterizada por la consecución de los intereses privadas de sus miembros, a la que a la que no alcanza la falta de legitimación prevista en el apartado c) del artículo 20 de la Ley Jurisdiccional, que niega legitimación para interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración Pública a "Las Entidades de Derecho Público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades Locales, respecto de la actividad de la que dependan",pues tal prohibición tiene su fundamento en la necesaria unidad de actuación subsiguiente a la unidad de fines e intereses, no siendo aplicable en supuestos en que la cuestión planteada afecta a intereses netamente privados. »

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 25 de enero de 2005, resolviendo el recurso de casación en interés de Ley 103/2002, en relación con el carácter de las Comunidades de Regantes de Corporaciones de Derecho Público, dijimos:

«Efectivamente, según establece el artículo 74.1 de la citada Ley de Aguas las Comunidades de Usuarios tienen el carácter de Corporaciones de Derecho Público, adscritas a los Organismos de Cuenca, pero tal consideración es mera consecuencia de su origen, que está en la ley, a diferencia de lo que acontece con las asociaciones y las sociedades en general, que nacen por un acuerdo de sus miembros. Tal consideración, sin embargo, se presenta como insuficiente para acudir legítimamente a este recurso, que por otro lado no está concebido en defensa de los intereses de los usuarios, que son claramente intereses privados.

Por ello, la mencionadas Comunidades de Usuarios están legitimadas para interponer el recurso de casación en interés de la Ley cuando lo que intentan rebatir es el correcto ejercicio de aquellas funciones públicas que les han sido atribuidas por el ordenamiento o delegadas expresamente por la Administración, para el buen orden del aprovechamiento del agua, lo cual no ocurre cuando lo que se discute afecta al cobro de las deudas de la Comunidad por gastos de conservación, limpieza y mejora, contempladas en el nº 4 del artículo 75 de la Ley de Aguas, a pesar de que las mismas graven la finca o industria en cuyo favor se realizaron, y, de que la Comunidad de Usuarios pueda exigir su importe por la vía administrativa de apremio. Con independencia de la naturaleza de tales facultades, lo cierto es que con el ejercicio de las mismas lo que se protege es el patrimonio de la Comunidad de Usuarios, pero no el interés general del aprovechamiento del aguas para lo que fueron constituidas; esto es, la actuación del la Comunidad dirigida al cobro de las deudas de los usuarios, no afectan sino al ámbito estrictamente privado de administración de la Comunidad, sin implicar ejercicio de funciones administrativas conferidas por la Ley o delegadas por la Administración pública.»

En la ulterior sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo núm. 1148/2025 de 18 de septiembre de 2025, se caracteriza que las Comunidades de Regantes como Administración Pública en los siguientes términos:

«Las Comunidades de Regantes son pues Corporaciones de Derecho Público adscritas al Organismo de cuenca (Confederación Hidrográfica) que deben velar por el cumplimiento de sus Estatutos u Ordenanzas y por el buen orden del aprovechamiento del agua. Su función primordial es administrar y distribuir entre sus miembros los aprovechamientos colectivos de aguas públicas concedidas y en el ejercicio de tal función están investidas de una serie de potestades sometidas a la tutela del Organismo de la Cuenca.

Sin embargo -como señala la sentencia de esta Sala de 1 de febrero de 2011 (rec. 5670/2006)- junto a esta función pública, en las Comunidades de Regantes no cabe desconocer la existencia de un interés netamente privado, de carácter profesional, que estuvo presente en sus orígenes históricos, como agrupaciones de agricultores para la autogestión y distribución del agua del riego de un modo eficaz, ordenado y equitativo, carácter que pervive en la actualidad, por más que la evolución histórica de estas agrupaciones se haya caracterizado por una tendencia a acentuar sus funciones públicas, aunque sin llegar a desnaturalizar o eliminar su carácter de agrupación privada para satisfacer los intereses de los comuneros.

Por ello, caber concluir que las Comunidades de Regantes forman parte de la denominada Administración Corporativa, caracterizados por ser entes dotados de personalidad jurídica a los que la Ley les atribuye la gestión de fines públicos, lo que les convierte en Administraciones Públicas, pero que a la vez satisfacen los intereses privados de sus miembros, siendo pues de naturaleza mixta pública-privada, al igual que otro tipo de entidades asociativas previstas en nuestro ordenamiento. Tales Comunidades se rigen además de por TRLA (RDLeg 1/2001) por el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto RD 849/1986, así como por sus Ordenanzas y Estatutos internos, aprobados por la Junta General y validados por la Confederación.»

Y en la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo núm. 248/2026, de 4 de marzo de 2026 (RC 3121/2024) que ratifica dicha doctrina acerca de la naturaleza de las Comunidades de los Regantes, en los siguientes términos:

«a) El examen sobre la naturaleza jurídica de las Comunidades de Regantes deberá partir del artículo 82 de la Ley de Aguas que, al regular la naturaleza y régimen jurídico de las comunidades de usuarios -género del que forma parte la clase de Comunidades de Regantes, artículo 81.1-, indica que tienen el carácter de corporaciones de derecho público, adscritas al Organismo de Cuenca, que velará por el cumplimiento de sus estatutos u ordenanzas y por el buen orden del aprovechamiento, y que actuarán conforme a los procedimientos establecidos en la presente Ley, en sus reglamentos y en sus estatutos y ordenanzas, de acuerdo con lo previsto en la Ley de Régimen jurídico del Sector Público y en la Ley de Procedimiento administrativo, añadiendo el artículo 81 que los estatutos u ordenanzas, que redactarán y aprobarán los propios usuarios, y deberán ser sometidos, para su aprobación administrativa, al Organismo de Cuenca, regularán la organización de las comunidades de usuarios, así como la explotación en régimen de autonomía interna de los bienes hidráulicos inherentes al aprovechamiento.

b) Siendo la función pública primordial de las Comunidades de Regantes administrar y distribuir entre sus miembros los aprovechamientos colectivos de aguas públicas concedidas, en el ejercicio de tal función están investidas de una serie de potestades públicas, de las que cabe destacar: 1) La potestad organizativa y normativa, por medio de tales Estatutos y Ordenanzas, teniendo en cuenta los contenidos organizativos mínimos relativos a la equidad para contribuir a los gastos, la garantía de los derechos políticos de sus miembros y el funcionamiento democrático de sus miembros ( artículo 82.2); 2) La ejecutividad de sus actos, en los términos previstos en la Ley 30/1992 (artículo 84.5); 3) La utilización de la ejecución sustitutoria para actos que impongan a los usuarios una obligación de hacer de carácter no personalísimo (artículo 83.1); 4) La utilización de la vía de apremio para el cobro de sus deudas liquidas, devengadas con motivo de gastos de conservación, limpieza y mejoras y por la administración y distribución de las aguas, con motivo de ejecución subsidiaria o deudas provenientes de multas e indemnizaciones impuestas por los Tribunales o Jurados de Riego (artículo 83.1. y 4); 5) La potestad de dirimir las controversias de hecho que se susciten entre los usuarios, así como de imponer multas por las infracciones previstas en las Ordenanzas e indemnizaciones (artículo 84.6); y 6) El carácter de beneficiarias de la expropiación forzosa y de la imposición de servidumbres (artículo 83.2).

Su naturaleza de Corporación de Derecho Público también ha sido reseñada por el Tribunal Constitucional ya en su temprana STC 227/1988.

c) Sin embargo, junto a esta función pública, en las Comunidades de Regantes no cabe desconocer la existencia de un interés netamente privado, de carácter profesional y corporativo, que estuvo presente en sus orígenes históricos, como agrupaciones de agricultores para la autogestión y distribución del agua del riego de un modo eficaz, ordenado y equitativo, carácter que pervive en la actualidad, por más que la evolución histórica de estas agrupaciones se haya caracterizado por una tendencia a acentuar sus funciones públicas, aunque sin llegar a desnaturalizar o eliminar su carácter de agrupación privada para satisfacer los intereses de los comuneros.

d) Por ello, caber concluir que las Comunidades de Regantes forman parte de la denominada Administración Corporativa, caracterizados por ser entes dotados de personalidad jurídica a las que la Ley les atribuye la gestión de fines públicos y un amplio haz de potestades, lo que las convierte en este sentido en Administraciones Públicas, pero que a la vez que satisfacen los intereses privados de índole corporativa o profesional de sus miembros, siendo pues de naturaleza mixta pública-privada, al igual que otro tipo de entidades asociativas previstas en nuestro ordenamiento como son los Colegios Profesionales o las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación (en esta misma línea, para otro tipo de corporaciones de Derecho Público y a los efectos del artículo 19.1 b ) LJCA, se manifiesta nuestra STS 27 de febrero de 2024 (Rcas 7921/2020).

e) En definitiva, como apuntan nuestras sentencias, las Comunidades de Regantes de aguas públicas son corporaciones de Derecho público que tienen como finalidad esencial la gestión autónoma de los bienes hidráulicos necesarios para los aprovechamientos colectivos, mediante un régimen de participación por los interesados. Sin embargo, junto a este carácter público que impregna gran parte de sus funciones, no puede desconocerse que también tienen, atendida esta naturaleza híbrida, evidentes intereses privados de carácter colectivo, corporativo o profesional que defender.»

TERCERO.- El criterio de la Sala sobre las infracciones del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia en que se fundamenta el recurso de casación.

La cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, tal como se expone en el Auto de la Sección Primera de esta Sala de 13 de septiembre de de 2023, consiste en determinar la competencia para conocer de la revisión de oficio respecto a actos de las Comunidades de Regantes, así como la trascendencia que tiene en la determinación de dicha competencia el hecho de que mediante el acto cuestionado se ejerzan, o no, funciones públicas que estén atribuidas a las Comunidades de Regantes.

Delimitada, en estos estrictos términos, la controversia casacional, esta Sala considera que resulta acertado, en términos de coherencia, racionalidad y lógica jurídica, el razonamiento contenido en la sentencia impugnada, que, de conformidad con lo dispuesto en el los artículos 106 y 111 c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en el articulo 82 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, partiendo del presupuesto de que, en el caso enjuiciado, la Comunidad de Regantes ejercía funciones públicas, y teniendo en cuenta la naturaleza de Corporaciones de Derecho Público de base asociativa privada, a las que el ordenamiento jurídico atribuye determinadas funciones sometidas al Derecho Administrativo, sostiene que resulta procedente que la Confederación Hidrográfica del Júcar conozca de la solicitud de revisión de oficio de los Acuerdos adoptados por la Junta General de la Comunidad de Regantes de la DIRECCION000, de Montroy (Valencia) de 2 de mayo de 2018.

En efecto, partiendo como premisa de la caracterización de las Comunidades de Regantes como Corporaciones de Derecho Público adscritas al Organismo de cuenca, en los términos del artículo 82 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, quien ejerce una función de tutela y control sobre dichas Comunidades de Regantes, comprendiendo, entre otras facultadas, la aprobación de las Ordenanzas y Reglamentos, y la revisión en alzada de los Acuerdos que adopten en materias relacionadas con las funciones que se corresponden con la gestión y el buen orden del aprovechamiento de los recursos hídricos, así como del carácter de las contribuciones que deben sufragar sus miembros (cuotas y derramas), que se caracterizan, según la doctrina del Tribunal Constitucional y de esta Sala, de prestaciones patrimoniales de carácter publico, cabe entender que, a los efectos de la aplicación del articulo 111 c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, resultan encuadrables e incardinales en el concepto de "organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado", aunque formalmente no puedan conceptuarse, estrictamente, de Administración Pública formando parte del sector público institucional, conforme a lo dispuesto en el articulo 2 de la mencionada Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y el artículo 2.2 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

Al respecto, cabe poner de relieve que la previsión contenida en el articulo 2.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que delimita el ámbito subjetivo de aplicación de la referida norma, y que dispone que las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley, así como la regulación contenida en el artículo 2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que establece el ámbito subjetivo y enuncia los organismos y entidades que se integran en el sector púbico institucional, no constituyen un óbice para mantener el criterio de que las Confederaciones Hidrográficas son competentes para conocer de las solicitudes de revisión de oficio de de los actos nulos o anulables adoptados por las Juntas Generales de las Comunidades de Usuarios o de Regantes cuando se referían a materias que se correspondan con el ejercicio de funciones públicas.

Cabe subrayar que la Ley de Aguas, en su articulado, de forma constante, remite a la Ley 30/1992 , de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (remisión que debe entenderse a la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

En tal sentido, el articulo 82 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Agua, dispone que las Comunidades de usuarios tienen el carácter de Corporaciones de Derecho Público, adscritas al Organismo de cuenca, que velará por el cumplimiento de sus estatutos u ordenanzas y por el buen orden del aprovechamiento, y, prescribe que actuarán conforme a los procedimientos establecidos en la presente Ley, en sus reglamentos y en sus estatutos y ordenanzas, de acuerdo con lo previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, lo que permite inferir, teniendo en cuenta que dicha Ley de Aguas no contiene una previsión expresa sobre el procedimiento de revisión de oficio de los actos de las Comunidades de Regantes, que procede cubrir la laguna normativa de la Ley de Aguas, en términos de lógica procedimental, resolviendo que al Organismo de cuenca le compete, al igual que conocer de los recursos de alzada formulados contra la actuación de las Comunidades de Regantes adoptados en el ejercicio de sus potestades y funciones públicas, ( artículo 84.5 de la Ley de Aguas) , resolver las solicitudes de revisión de oficio contra los actos de las Juntas Generales de dichas Comunidades de Regantes, ya que no podemos eludir la caracterización singular de las Comunidades de Regantes en la Ley de Aguas, que les diferencia sustancialmente de otras Corporaciones de Derecho Público, por la prevalencia de las prerrogativas, potestades y funciones de carácter público que se le atribuyen para la gestión y aprovechamiento del dominio público hidráulico.

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo núm. 1148/2025, de 18 de septiembre de 2025 (RC 643/2023), hemos fijado la doctrina de que "las Comunidades de Regantes forman parte de la denominada Administración Corporativa, caracterizados por ser entes dotados de personalidad jurídica a los que la Ley les atribuye la gestión de fines públicos, lo que les convierte en Administraciones Públicas", añadiendo que "a la vez satisfacen los intereses privados de sus miembros, siendo pues de naturaleza mixta pública-privada, al igual que otro tipo de entidades asociativas previstas en nuestro ordenamiento".

Y en la ulterior sentencia de esta Sala núm. 248/2026, de 4 de marzo de 2026 (RC 3121/2024), hemos precisado las funciones administrativas que se encomiendan a las Comunidades de Regantes, al referir que "la función pública primordial de las Comunidades de Regantes administrar y distribuir entre sus miembros los aprovechamientos colectivos de aguas públicas concedidas, en el ejercicio de tal función están investidas de una serie de potestades públicas, de las que cabe destacar: 1) La potestad organizativa y normativa, por medio de tales Estatutos y Ordenanzas, teniendo en cuenta los contenidos organizativos mínimos relativos a la equidad para contribuir a los gastos, la garantía de los derechos políticos de sus miembros y el funcionamiento democrático de sus miembros ( artículo 82.2); 2) La ejecutividad de sus actos, en los términos previstos en la Ley 30/1992 (artículo 84.5); 3) La utilización de la ejecución sustitutoria para actos que impongan a los usuarios una obligación de hacer de carácter no personalísimo (artículo 83.1); 4) La utilización de la vía de apremio para el cobro de sus deudas liquidas, devengadas con motivo de gastos de conservación, limpieza y mejoras y por la administración y distribución de las aguas, con motivo de ejecución subsidiaria o deudas provenientes de multas e indemnizaciones impuestas por los Tribunales o Jurados de Riego (artículo 83.1. y 4); 5) La potestad de dirimir las controversias de hecho que se susciten entre los usuarios, así como de imponer multas por las infracciones previstas en las Ordenanzas e indemnizaciones (artículo 84.6); y 6) El carácter de beneficiarias de la expropiación forzosa y de la imposición de servidumbres (artículo 83.2)".

Por ello, no compartimos la tesis argumental que desarrolla la Abogacía del Estado, que, tras un exhaustivo análisis de la legislación procedimental aplicable (Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, sostiene que a las Comunidades de Regantes les compete la revisión de oficio de sus propios actos nulos o anulables, en cuanto consideramos que se fundamenta en una interpretación descontextualizada de los artículos 82, 83 y 84 de la Ley de Aguas, en relación con lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que desconoce la caracterización singular de las Comunidades de Regantes en la Ley de Aguas, que se diferencia de la naturaleza de otras Corporaciones de Derecho Público, debido a la relevancia de los bienes e intereses públicos titulados, vinculados a la gestión y salvaguarda del dominio público hidráulico, y que contradice, abiertamente, nuestra doctrina jurisprudencial que hemos expuesto, fijada en las sentencias de esta Sala num. 1148/2025, de 18 de septiembre de 2025 (RC 6403/2023) y núm. 248/2026, de 4 de marzo de 2026 (RC 3121/2024).

En suma, debemos confirmar el pronunciamiento de la sentencia impugnada, y declarar que el artículo 111 c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que regula la competencia para la revisión de oficio de los actos nulos y anulables en la Administración General del Estado, y, en particular, los actos de los Organismos Públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, debe interpretarse, en relación con lo dispuesto en los artículos 82, 83 y 84 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, en el sentido de que el Organismo de cuenca como Administración de tutela, a la que están adscritos las Comunidades de Regantes, es competente para tramitar y resolver las solicitudes de revisión de oficio de los actos nulos o anulables adoptados por las Juntas Generales de las Comunidades de Regantes, cuando se refieran al ejercicio de potestades o funciones de carácter público.

CUARTO.- Sobre la formación de jurisprudencia.

Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos en el precedente fundamento jurídico tercero, esta Sala, dando respuesta a las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara que:

El artículo 111 c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que regula la competencia para la revisión de oficio de los actos nulos y anulables en la Administración General del Estado, y, en particular, los actos de los Organismos Públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, debe interpretarse, en relación con lo dispuesto en los artículos 82, 83 y 84 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, en el sentido de que el Organismo de cuenca como Administración de tutela, a la que están adscritos las Comunidades de Regantes, es competente para tramitar y resolver las solicitudes de revisión de oficio de los actos nulos o anulables adoptados por las Juntas Generales de las Comunidades de Regantes, cuando se refieran al ejercicio de potestades o funciones de carácter público.

En consecuencia con lo razonado, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Abogacia del Estado contra la sentencia dictada por Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana núm. 1/2023, de 12 de enero de 2023.

QUINTO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Sala acuerda que no procede hacer imposición expresa de las costas procesales causadas en el recurso de casación.