Sentencia Contencioso-Administrativo 610/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 1421/2022 de 22 de mayo del 2025

PRIMERO.- Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación

1. La Sentencia recurrida.

Como se ha anticipado, ha sido objeto de casación el recurso contencioso-administrativo 224/2019 ante la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, que desestima recurso interpuesto por AVALIA ARAGON SOCIEDAD DE GARANTIA RECIPROCA contra resolución dictada por el Presidente del Instituto para la Reestructuración de la' Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, de fecha 30 de enero de 2019, por el que se declaró la revocación parcial y reintegro de la subvención concedida a GRES DE ALLOZA, S.A., para el proyecto de una Planta de Fabricación de Gres Extrusionado, así como la responsabilidad solidaria de la demandante por su condición de avalista sobre parte de la cantidad a reintegrar.

En resumen de antecedentes ya transcritos, y en lo que interesa a este recurso, en sendas resoluciones se amplió el periodo al que se extendían las obligaciones de mantenimiento de empleo impuestas al beneficiario, a petición del mismo; resoluciones de las que no tuvo noticia el avalista; incumplida en sus términos esta obligación impuesta al beneficiario, se acordó el reintegro parcial de la subvención, con un efecto parcial también respecto del avalista, ya que no había consentido las prórrogas; efecto que se manifiesta, sustancialmente, en no hacerle responsable de los intereses sino hasta la fecha a la que se extendía inicialmente la obligación.

En lo que interesa a esta casación, el avalista ha pretendido en su recurso de instancia librarse de la totalidad de su obligación de garantía, por aplicación del artículo 1851 del Código Civil (a partir de ahora, CC) .

Y la Sentencia recurrida ha desestimado tal pretensión, también en esencia y en lo que se refiere a la cuestión de interés casacional, al considerar que (i) la resolución recurrida ya ha tenido en cuenta los perjuicios que para el fiador suponía la prórroga inconsentida, en tanto que le ha liberado de sus efectos "pro futuro"; (ii) dado el tenor de las bases, que contemplaban desde el principio una posible modificación de las condiciones, no puede decirse que la configuración de la obligación garantizada no contemplase desde un inicio la modificación de las condiciones; (iii) no observa relación de causalidad entre el otorgamiento de la prórroga y el deterioro de la situación económica -y por tanto, de las condiciones de solvencia- del deudor fiado; (iv) y, por último, considera que la Administración no ha dado indicio alguno del que se pudiera deducir que no iba a ejecutar el aval, por lo que no se ha infringido el principio de confianza legítima.

2. Posiciones de las partes.

El recurrente en casación -en esencia y muy resumidamente-, considera que la Sentencia recurrida infringe el artículo 1851 del Código Civil y la Jurisprudencia civil que invoca, siendo determinante que ya había incumplimiento del obligado en el momento de concederse las prórrogas; incumplimiento que dicha concesión no pudo evitar, "de suerte que limitar la aplicación de dicho artículo a supuestos de no incumplimiento previo a la prórroga sería tanto como vaciar de contenido el precepto y condenarlo a su práctica inaplicación, por quedar separado de su ámbito de aplicación general y lógico"; que no se hace un análisis del efecto beneficioso o no de la prórroga para el fiador, pues en el caso, perjudicó claramente su acción de retorno ante el deterioro económico continuado del obligado, pues lo relevante es que haya "un perjuicio deparado de la concesión de la prórroga, no en exclusiva ... un perjuicio provocado directamente por los propios términos de la prórroga". Concluyendo que "Acerca de la primera parte de la cuestión con interés casacional objetivo según Auto de admisión: "determinar, a la vista del artículo 1851 del Código Civil, y en los casos de concurrencia de incumplimiento en el período inicial avalado, si la prórroga concedida al deudor por el acreedor sin el consentimiento del fiador extingue la fianza..." Esta parte concluye, conforme a lo expuesto en el epígrafe cuarto anterior - apartado denominado primera infracción -, al que nos remitimos, que esta primera parte de la cuestión con interés casacional debe resolverse fijando que SÍ ES POSIBLE que la prórroga concedida al deudor por el acreedor sin el consentimiento del fiador extinga la fianza en los casos de concurrencia de incumplimiento en el período inicial avalado."

Y que "Acerca de la segunda parte de la cuestión con interés casacional objetivo según Auto de admisión: "...o en qué supuestos la extinguiría", concluye que "en aplicación de la Jurisprudencia invocada, entendemos que esta segunda parte de la cuestión con interés casacional objetivo debe resolverse en el sentido de que la extinción de la fianza se daría, también en los casos de concurrencia de incumplimiento en el período inicial avalado, cuando la prórroga no consentida supere un doble análisis consecutivo: (1) de forma central y primaria, que los términos de la prórroga resulten no beneficiosos para el fiador; y (2) de superarse la cuestión anterior - prórroga no beneficiosa-, que concurra perjuicio para el fiador por el empeoramiento de la situación económica del deudor que merma sus acciones de recobro, siendo dicho empeoramiento fruto de la prolongación de la incertidumbre que habilita la prórroga." Y, aplicando tal doctrina al caso, entiende que el recurso debió ser estimado porque los términos de las prórrogas no resultaban beneficiosos para el fiador: "En este sentido, esta parte como avalista se hubiera visto obligada al pago por el incumplimiento del deudor al finalizar el plazo expresamente avalado, 28/02/2011. Las prórrogas concedidas no iban a permitir revertir dicho incumplimiento, de forma y manera que, al vencimiento del plazo prorrogado, la obligación de pago de los avalistas se mantendría incólume. Sin embargo, durante el transcurso de estos nuevos plazos prorrogados, estériles para cumplir la obligación, el deudor ha perdido toda capacidad económica, convirtiendo en inútiles las potenciales acciones posteriores al pago.". Y añade que "son hechos omitidos por la Sentencia recurrida pero justificados en las actuaciones la incapacidad de las prórrogas por sus términos para permitir la remoción del incumplimiento previo, la situación concursal del deudor, la falta de notificación a AVALIA ARAGÓN, S.G.R., de sendas resoluciones de concesión de prórrogas, o la demora de más de tres años en resolver la segunda prórroga. Cuestiones todas reproducidas en este epígrafe."

El recurrido, por su parte, afirma que ha de partirse de que se trata "de un aval que se produce y debe prestarse en virtud de lo dispuesto en la Orden del Ministerio de Economía de 17 de diciembre de 2001 y de la Resolución del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras de fecha 30 de diciembre de 2005 y, por consiguiente, de un aval que se presta en el contexto de una regulación legal imperativa (en materia de subvenciones públicas) y que, además, es de configuración legal en la medida en que debe tener unas características tasadas ajenas a las que podrían resultar de la libre voluntad de las partes implicadas en el mismo puesto que, conforme a esa regulación, es obligatorio prestarlo en garantía de las obligaciones que asume el beneficiario de la subvención, con sujeción a las Bases de la convocatoria de ayudas de que se trata y con las características concretas que establece la normativa aplicable."

Y, como tal, "un aval con compromiso de pago a primer requerimiento, que garantiza una deuda eventual, futura e indeterminada en su cuantía que está sujeta en su determinación y exigibilidad a lo establecido en la Orden del Ministerio de Economía de 17 de diciembre de 2001 (BOE del 5 de enero de 2002) y en la Resolución del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras de fecha 30 de diciembre de 2005 y, por lo tanto, también a la legislación aplicable en materia de subvenciones públicas", destacando que "Es un aval que garantiza una deuda indeterminada en el tiempo porque la obligación (de devolución) que garantiza está condicionada al vencimiento del plazo del cumplimiento de la obligación y ese plazo a su vez esta sujeto a la posible novación de las condiciones de la subvención, entre ellas, la del plazo de cumplimiento de las obligaciones asumidas." Aduce que los avales a primer requerimiento están excluidos de la aplicación del 1851 CC conforme a la Jurisprudencia civil, y que según la Jurisprudencia la aplicación del artículo 1851 del Código Civil queda igualmente excluida en todos aquellos supuestos en los que, como ocurre con los avales similares al prestado en el asunto de autos, la deuda garantizada es una deuda eventual, futura e indeterminada en su cuantía y en su vencimiento y por lo tanto no líquida; y que conforme a la misma Jurisprudencia, no se aplica tampoco el 1851 CC en todos aquellos supuestos en los que la novación de las obligaciones del afianzado era conocida y aceptada por el fiador, cual era el caso que nos ocupa, dada la previsión normativa y en las bases sobre modificación de la resolución de concesión. Por lo que pide la desestimación de la casación.

SEGUNDO.- Sobre el marco normativo aplicable.

El artículo 1851 del Código Civil señala, dentro de la regulación de la extinción de la fianza:

"La prórroga concedida al deudor por el acreedor sin el consentimiento del fiador extingue la fianza."

Conforme a la Jurisprudencia civil, y siendo una excepción a la regla general de que la modificación de los términos de la obligación principal, en principio, no extingue la fianza, sin perjuicio de que al fiador sólo le sea exigible el cumplimiento en los términos inicialmente convenidos ( Sentencia de la Sala de lo Civil 77/2014, de 3 de marzo), la ratiode este precepto se halla en la protección del fiador frente al perjuicio que le puede deparar la concesión de la prórroga al deudor. Este perjuicio afloraría cuando la prórroga alargara la incertidumbre y con ello empeorara la situación económica del deudor, e hiciera ilusoria la vía de regreso. Por eso, en esos casos, el fiador podría liberarse de la fianza porque, (aun partiendo de que en todo caso no les es oponible la prórroga), le impide una vez pagada la fianza utilizar la subrogación en el derecho del acreedor para ejercer el regreso inmediato contra el deudor. De este modo, como se ha concluido en la doctrina civil, "el art. 1851 CC sólo tiene sentido en cuanto protege la vía subrogatoria, y siempre que ésta sea procedente en beneficio del fiador"...» (de la Sentencia de la Sala de lo Civil 392/2014, de 16-72014, rec. 2447/2012).

Conforme a Jurisprudencia civil consolidada, para que opere tal precepto, la prórroga debe tener carácter expreso, obedecer a la exclusiva voluntad del acreedor y no ser consecuencia de lo previsto inicialmente en el contrato; sin que opere en caso de obligaciones indefinidas o futuras. Contra lo señalado por el recurrido, y según cita de la propia Sentencia civil de 2014 ya reseñada, es aplicable al aval a primer requerimiento, de modo que "Para que no fuera oponible la causa prevista en el art. 1851 CC, sería necesario que en el aval a primer requerimiento se hubiera hecho una renuncia expresa a ella ....»

-Pero no basta quedarnos en la interpretación de esta norma, por más que sea la citada en el Auto de admisión, sino que debemos extender nuestro enjuiciamiento a todas aquellas que exija la resolución de la cuestión de interés casacional, cuales son las que regulan la posible modificación de la resolución de concesión de la subvención y el régimen de garantías de la subvención.

Así, la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, regula:

"Artículo 17. Bases reguladoras de la concesión de las subvenciones.

...

3. La norma reguladora de las bases de concesión de las subvenciones concretará, como mínimo, los siguientes extremos:...

l) Circunstancias que, como consecuencia de la alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la subvención, podrán dar lugar a la modificación de la resolución."

"Artículo 19. Financiación de las actividades subvencionadas.

...4. Toda alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la subvención, y en todo caso la obtención concurrente de otras aportaciones fuera de los casos permitidos en las normas reguladoras, podrá dar lugar a la modificación de la resolución de concesión, en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención."

"Artículo 21. Régimen de garantías.

El régimen de las garantías, medios de constitución, depósito y cancelación que tengan que constituir los beneficiarios o las entidades colaboradoras se establecerá reglamentariamente."

Y el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en vigor cuando se otorgó el aval que nos ocupa:

"Artículo 42 Régimen general de garantías

1. Procederá la constitución de garantías en los supuestos en los que las bases reguladoras así lo impongan, y en la forma que se determine en las mismas de acuerdo con lo establecido en esta Sección."

...

"Artículo 43 Supuestos en los que se podrán exigir garantías

Las bases reguladoras de la subvención podrán exigir la constitución de garantías en los siguientes casos:...

2. Cuando se prevea la posibilidad de realizar pagos a cuenta o anticipados.

3. Cuando se considere necesario para asegurar el cumplimiento de los compromisos asumidos por beneficiarios y entidades colaboradoras."

Y en la Subsección 2ª:

"Garantías en pagos anticipados y abonos a cuenta

...

Artículo 49 Garantías prestadas por terceros

1. Únicamente serán admisibles las garantías presentadas por terceros cuando el fiador preste fianza con carácter solidario, renunciando expresamente al derecho de excusión.

2. El avalista o asegurador será considerado parte interesada en los procedimientos que afecten directamente a la garantía prestada en los términos previstos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Artículo 50. Constitución de las garantías.

1. Las garantías deberán constituirse en la Caja General de Depósitos o en sus sucursales, encuadradas en las Delegaciones de Economía y Hacienda, o en los establecimientos públicos equivalentes de las Entidades Locales, según la Administración ante la que hayan de surtir efecto.

2. Cuando las subvenciones se hayan concedido por representaciones en el exterior, y sin perjuicio de las especialidades que pudieran establecerse al amparo de la Disposición Adicional Decimoctava de la Ley, las garantías se depositarán en las sedes de la respectiva Misión Diplomática Permanente u Oficina Consular.

Artículo 51. Ejecución de las garantías.

1. Una vez acordado el reintegro por el órgano competente y transcurrido el plazo previsto para el ingreso en periodo voluntario, éste solicitará su incautación ajustándose en su importe al que resulte de lo previsto en el artículo 37 de la Ley.

2. La Caja General de Depósitos, o la caja o establecimiento público equivalente de la Entidad local, según la Administración ante la que haya de surtir efecto la garantía, ejecutará las garantías a instancia del órgano competente para acordar el reintegro de las cantidades anticipadas de acuerdo con los procedimientos establecidos en su normativa reguladora.

3. Cuando la garantía no sea bastante para satisfacer las responsabilidades a las que está afecta, la Administración procederá al cobro de la diferencia continuando el procedimiento administrativo de apremio, con arreglo a lo establecido en las respectivas normas de recaudación.

Artículo 52. Cancelación de las garantías.

1. Las garantías reguladas en esta Subsección se cancelarán por acuerdo del órgano concedente en los siguientes casos:

a) Una vez comprobada de conformidad la adecuada justificación del anticipo, tal y como se regula en el artículo 84 de este Reglamento.

b) Cuando se hubieran reintegrado las cantidades anticipadas en los términos previstos en el artículo 37 de la Ley.

2. La cancelación deberá ser acordada dentro de los siguientes plazos máximos:..."

Y en la Subsección 3ª:

"Artículo 54 Garantías y otras medidas cautelares en cumplimiento de compromisos asumidos por beneficiarios

1. Las garantías podrán adoptar, además de las previstas para las garantías de pagos a cuenta o anticipados, las formas de hipoteca o prenda.

...

2. Estas garantías podrán exigirse como requisito para conceder la subvención, para realizar los pagos o como parte integrante de la justificación de la subvención y tendrán por objeto garantizar el cumplimiento y, en especial, el mantenimiento de las obligaciones del beneficiario.

3. La forma de constitución, extensión, acreditación, cancelación y ejecución deberán estar previstas en las bases reguladoras. No obstante, cuando adopten las formas previstas para las garantías por pagos a cuenta o anticipados, se aplicará el régimen previsto en la Subsección 2.ª de esta Sección.

4. La falta de constitución y acreditación ante el órgano competen-te de las garantías reguladas en este artículo, cuando fueran exigidas por las bases reguladoras, tendrá alguno de los siguientes efectos:

...

5. Cuando se hubieran asumido compromisos que fueran a extenderse más allá del plazo de justificación, podrán mantenerse las garantías que se consideren adecuadas en los términos previstos en las bases reguladoras, sin que en ningún caso puedan:

a) Mantenerse una vez cumplidos plenamente los compromisos.

b) Alcanzar un importe superior a la cantidad que hubiera de reintegrarse por el incumplimiento del compromiso garantizado."

Y ya, al tratar de la concesión de la subvención:

"Artículo 61 Determinación de la actividad a realizar por el beneficiario

Cuando la subvención tenga por objeto impulsar determinada actividad del beneficiario, se entenderá comprometido a realizar dicha actividad en los términos planteados en su solicitud, con las modificaciones que, en su caso, se hayan aceptado por la Administración a lo largo del procedimiento de concesión o durante el periodo de ejecución, siempre que dichas modificaciones no alteren la finalidad perseguida con su concesión.

1. Si la Administración propone al solicitante la reformulación de su solicitud prevista en el artículo 27 de la Ley, y éste no contesta en el plazo que aquélla le haya otorgado, se mantendrá el contenido de la solicitud inicial.

2. En el caso de que la Administración, a lo largo del procedimiento de concesión, proponga la modificación de las condiciones o la forma de realización de la actividad propuesta por el solicitante, deberá recabar del beneficiario la aceptación de la subvención. Dicha aceptación se entenderá otorgada si en la propuesta de modificación quedan claramente explicitadas dichas condiciones y el beneficiario no manifiesta su oposición dentro del plazo de 15 días desde la notificación de la misma, y siempre, en todo caso, que no se dañe derecho de tercero.

...

Artículo 64 Modificación de la resolución

1. Una vez recaída la resolución de concesión, el beneficiario podrá solicitar la modificación de su contenido, si concurren las circunstancias previstas a tales efectos en las bases reguladoras, tal como establece el artículo 17.3 l) de la Ley, que se podrá autorizar siempre que no dañe derechos de tercero.

2. La solicitud deberá presentarse antes de que concluya el plazo para la realización de la actividad.

...

Artículo 86 Efectos de las alteraciones de las condiciones de la subvención en la comprobación de la subvención

1. Cuando el beneficiario de la subvención ponga de manifiesto en la justificación que se han producido alteraciones de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la misma, que no alteren esencialmente la naturaleza u objetivos de la subvención, que hubieran podido dar lugar a la modificación de la resolución conforme a lo establecido en el apartado 3.l) del artículo 17 de la Ley General de Subvenciones, habiéndose omitido el trámite de autorización administrativa previa para su aprobación, el órgano concedente de la subvención podrá aceptar la justificación presentada, siempre y cuando tal aceptación no suponga dañar derechos de terceros.

2. La aceptación de las alteraciones por parte del órgano concedente en el acto de comprobación no exime al beneficiario de las sanciones que puedan corresponder con arreglo a la Ley General de Subvenciones. "

Debemos reseñar, adicionalmente, que la Orden de 17 de diciembre de 2001 por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas dirigidas a proyectos empresariales generadores de empleo, que promuevan el desarrollo alternativo de las zonas mineras, que rige la Resolución de concesión, señala:

" Primero. Objeto de las ayudas.-

Las ayudas reguladas en esta Orden, de conformidad con lo establecido en el Real Decreto 2020/1997, de 26 de diciembre, tienen como objetivo fundamental el de promover la localización de proyectos de inversión empresarial en las zonas de la minería del carbón y su entorno con el fin último de generar actividades económicas alternativas a la minería del carbón, con la consiguiente generación de nuevos puestos de trabajo en dichas zonas.

...

Quinto. Requisitos exigibles a los proyectos

... 3. Creación de empleo: Todos los proyectos objeto de ayudas deberán generar como mínimo tres puestos de trabajo, en el plazo comprendido entre la fecha de presentación de la solicitud de la ayuda y la fecha máxima que se establezca en la Resolución de concesión, que deberán mantenerse durante un período mínimo de tres años.

... Decimosexto. Resolución.-

1. Substanciado el trámite de audiencia y previa tramitación y autorización del expediente de gasto, en su caso, se dictará la correspondiente Resolución por el Presidente del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras o por la persona que ostente la delegación.

2. En la resolución de concesión se hará constar su motivación, el nombre del beneficiario, proyecto o actuación a realizar, localización del mismo, importe de la inversión subvencionable a justificar, cuantía de la subvención concedida, período límite para acreditar la actividad subvencionable y su justificación, empleo nuevo a crear y plazo de mantenimiento del mismo, condiciones de financiación, así como la obligación por parte del perceptor de la ayuda de expresar, en sus referencias al proyecto, que ha sido subvencionado con cargo al programa de reactivación económica de las zonas de la minería del carbón, desarrollado por el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras.

...

4. La Resolución de concesión podrá establecer condiciones técnicas, económicas y de creación de empleo de observancia obligatoria para la realización del proyecto o actuación subvencionable, así como la exigencia, en su caso, de presentación de informes periódicos sobre los resultados obtenidos, previsiones de explotación o cualquier otra información que se es-time necesaria. Asimismo, establecerá la condición de que el beneficiario aporte un mínimo de recursos propios equivalente al 25% de la inversión prevista en el proyecto.

...

Decimoctavo. Pago de las subvenciones concedidas.-

1. El pago de las subvenciones objeto de esta Orden deberá solicitarse por el beneficiario mediante escrito dirigido al Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Zonas Mineras. En dicho escrito se informará de la finalización del proyecto dentro del período de tiempo determinado para su realización. Para tramitar el pago de la subvención deberán entregarse los documentos acreditativos de que la actividad objeto de la subvención ha sido efectivamente realizada en las condiciones que imponga la Resolución, incluyendo los justificantes de gasto, con el fin de facilitar la certificación del cumplimiento de las mismas. El pago de la ayuda no podrá realizarse hasta la plena justificación del total de las inversiones y gastos.

2. No obstante lo anterior, para aquellos proyectos de inversión cuya ejecución exceda de un período de doce meses, los beneficiarios podrán solicitar pagos a cuenta sobre las inversiones realizadas en los años correspondientes.

Cuando se solicite un pago a cuenta, se presentará además una certificación parcial acreditativa del valor de la obra ejecutada, extendida por el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Zonas Mineras o, en su defecto, por la Agencia de Desarrollo que haya firmado el Convenio a que se refiere el punto décimo de la presente Orden, o por la Comunidad Autónoma correspondiente, siendo, no obstante, válida la certificación que haya sido utilizada para la percepción de los incentivos regionales de la Ad-ministración General del Estado o Autonómica para el mismo proyecto. Este pago a cuenta deberá ser garantizado en los mismos términos recogidos en el apartado decimonoveno.2.

A efectos de liquidación de pago a cuenta, se entenderá como coste el valor de la inversión subvencionable ejecutada hasta la fecha de liquidación, que no se haya tomado en consideración en anteriores pagos a cuenta, según la programación aprobada.

3. El Instituto verificará el cumplimiento de la actuación subvenciona-da, comprobará que el importe de la subvención se ha aplicado a la concreta finalidad por la que fue concedida y que se ha producido la creación de empleo en las condiciones establecidas en la Resolución.

4. Por lo que se refiere al pago a cuenta, cuando se trate del último pago, se realizarán por el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Zonas Mineras las actuaciones señaladas en el punto anterior.

5. Una vez realizada la correspondiente verificación técnico-económica del cumplimiento de las obligaciones establecidas en la Resolución de concesión, se extenderá el acta de comprobación de realización del proyecto, que firmará un representante del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Zonas Mineras y otro del beneficiario de la subvención.

...

7. Dado que uno de los requisitos para la concesión de subvención es el mantenimiento, al menos durante tres años, de los empleos generados, se exigirá, previo al pago, una vez finalizado el proyecto de inversión, la constitución de una garantía en la Caja General de Depósitos, en alguna de las modalidades previstas por la citada Caja ( Real Decreto 161/1997, de 7 de febrero), y con los requisitos establecidos por la misma, por el importe de la ayuda concedida e intereses de demora desde el momento del pago de la subvención hasta el cumplimiento de la condición de mantenimiento del empleo señalado. La garantía será liberada tras la justificación de que dicha condición ha sido cumplida. Se considerará interés de demora el previsto en el artículo 36.2 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria.

El Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Zonas Mineras, con objeto de realizar el seguimiento de los empleos generados, podrá solicitar las certificaciones de abono a la Seguridad Social con las cotizaciones de los trabajadores empleados por las empresas objeto de la subvención.

...

Vigésimo. Justificación.-

El beneficiario de la subvención estará obligado a enviar los documentos que se soliciten en el plazo que se le indique en la Resolución y a facilitar las comprobaciones encaminadas a garantizar la correcta realización de la actuación subvencionada. Asimismo, quedará sometido a las actividades de control financiero que corresponden a la Intervención General de la Administración del Estado y a las previstas en la legislación del Tribunal de Cuentas.

La ejecución de los proyectos deberá ajustarse a las condiciones, prescripciones y plazos que se establezcan en la Resolución de concesión.

...

Vigésimo segundo. Incumplimiento.-

1. Podrán dar lugar a la modificación y, en su caso, a la revocación de la ayuda concedida las siguientes circunstancias:

Toda alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la subvención.

El incumplimiento de la obligación de comunicar la obtención de otras subvenciones públicas o ayudas privadas.

Cualquier modificación de las condiciones citadas, o de la titularidad de los beneficiarios deberá ser aprobada por el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Zonas Mineras, previa solicitud del interesado. En ningún caso se admitirán inversiones superiores a las proyectadas en virtud de revisiones de precios.

2. En todo caso, procederá la revocación de la subvención, así como el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia de intereses de demora desde el momento del pago de la subvención, en los casos y en los términos previstos por el artículo 81.9 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria.

3. Tendrán la consideración de infracciones y serán sancionables las conductas a que se refiere el artículo 82 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, en los términos establecidos en el mismo."

TERCERO.- La decisión de la Sala.

La cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, tal como se expone en el auto de la Sección Primera de esta Sala, consiste en determinar, a la vista del artículo 1851 del Código Civil, y en los casos de concurrencia de incumplimiento en el período inicial avalado, si la prórroga concedida al deudor por el acreedor sin el consentimiento del fiador extingue la fianza o en qué supuestos la extinguiría.

Hay que anticipar que en la interpretación y aplicación de este precepto es necesario interpretar y aplicar los preceptos de la Ley de Subvenciones y de su Reglamento ya transcritos, lo que es plenamente acorde a lo previsto en el artículo 93.1 de nuestra Ley Jurisdiccional.

1.Sobre la cuestión planteada en el Auto de admisión: inaplicación del artículo 1851 del Código Civil

Como seguidamente se verá, acierta la Sala de instancia en no considerar aplicable en este caso el artículo 1851 del Código Civil.

Los argumentos del recurrente se centran en interpretar la cuestión planteada desde un punto de vista exclusivamente jurídico-privado, con alusión única a la doctrina sentada por los Tribunales civiles en interpretación y aplicación del precepto que nos ocupa.

Pero debemos partir de que no puede plantearse en el Derecho administrativo una supletoriedad automática de los preceptos del Derecho privado. Como hemos recordado en nuestra Sentencia 1329/2024, de 18 de julio, RCA 5610/2021:

"No obstante, da por supuesto que el Código Civil y, más en general, el Derecho Privado son supletoriamente aplicables en cualquier situación regida por el Derecho Administrativo en que no haya una norma legal o reglamentaria que contemple el correspondiente supuesto de hecho. Y semejante automatismo en el carácter supletorio del Derecho Privado, sin valorar las posibles peculiaridades y exigencias de cada tipo de relación jurídico-administrativa, es problemático. Es verdad que el apartado tercero del art. 4 del Código Civil establece que «las disposiciones de este Código se aplicarán como supletorias en las materias regidas por leyes especiales»; pero ello se refiere primariamente a la legislación civil y mercantil, no a la legislación administrativa. Tan es así que cuando en materias administrativas quiere el legislador que el Derecho Privado opere como supletorio lo dispone expresamente. Véanse, en este sentido, el art. 19 de la Ley de Contratos del Sector Público o el art. 7 de la Ley General Tributaria. En este orden de ideas, no hay que olvidar que el Derecho Administrativo corresponde a un orden jurisdiccional diferenciado y que se funda en determinados principios que son nítidamente distintos de los propios del Derecho Privado. La razón de ser del Derecho Administrativo se encuentra precisamente en la búsqueda de un marco normativo que garantice simultáneamente la defensa de los derechos de los particulares y la consecución de los intereses generales.

Esta Sala ya ha aclarado en otras ocasiones que la supletoriedad del Derecho Privado con respecto al Derecho Administrativo no opera de modo indiscriminado. Así, en nuestra sentencia de 9 de marzo de 2012 (rec. núm. 3088/2008) se dice: «Ciertamente, la aplicación supletoria de la Ley de Enjuiciamiento Civil al proceso contencioso-administrativo no puede afirmarse de manera acrítica y automática, sino que ha de cohonestarse con el orden de principios que vertebran este Orden Jurisdiccional, resultante de su peculiar estructura institucional y de la especificidad de la materia que constituye su ámbito de enjuiciamiento: el Derecho Público, configurado según unos principios cualitativamente diferenciados del Privado, que determinan que la relación jurídico-administrativa, tanto en su vertiente sustantiva como en la procedimental, no pueda caracterizarse del mismo modo que las relaciones jurídico-privadas.».

Y en la muy reciente Sentencia 502/2025, de 30 de abril, dictada en el RCA 1100/2022, que planteaba la aplicación supletoria a una relación jurídico-pública del artículo 1100 CC, "la respuesta a esta cuestión exige considerar, en primer lugar, la eventual supletoriedad del Derecho privado con respecto al Derecho administrativo, respecto de la que entendemos que no opera de modo indiscriminado y automático. La razón de tal afirmación reside en que el Derecho Público se encuentra configurado con arreglo a principios cualitativamente diferenciados de los propios del Derecho privado, que determinan que la relación jurídico-administrativa, tanto en su vertiente sustantiva como procedimental, no pueda caracterizarse del mismo modo que las relaciones jurídico-privadas.

Por ello, sostenemos que predicar tal supletoriedad requiere valorar las posibles peculiaridades y exigencias de cada tipo de relación jurídico-administrativa, considerando su régimen jurídico y los principios generales que informan el Derecho Administrativo y las relaciones jurídico-públicas entre las Administraciones Públicas y los particulares, presididos por la finalidad última de garantizar simultáneamente la defensa de los derechos de estos y la consecución de los intereses generales."

Todos estos razonamientos deben entenderse igualmente aplicables al caso que ahora nos ocupa, a lo que debe añadirse la consideración, también general y puesta de relieve en nuestra reciente Sentencia 481/2025, de 24 de abril, RCA 1136/2022, de que "la supletoriedad no procede cuando la materia está ya regulada en la norma preferentemente aplicable".

En nuestro caso, el Reglamento General de Subvenciones regula con detalle en los artículos 42 y siguientes ya vistos el régimen de garantías en la concesión de subvenciones, por lo que quedan escasas lagunas que exijan acudir al Código Civil por vía de supletoriedad. En particular, la normativa administrativa regula expresamente la posibilidad de modificación de la obligación garantizada y sus efectos sobre terceros: no solo se refiere a la modificación en el artículo 61 del Reglamento General de Subvenciones , sino que, en cuanto a la eventual afectación a tercero de la modificación, el artículo 64 señala que "Una vez recaída la resolución de concesión, el beneficiario podrá solicitar la modificación de su contenido, si concurren las circunstancias previstas a tales efectos en las bases reguladoras, tal como establece el artículo 17.3 l) de la Ley, que se podrá autorizar siempre que no dañe derechos de tercero." Y el avalista es un tercero, según resulta expresamente del artículo 49 del mismo reglamento.

En definitiva, la normativa administrativa regula, como vemos, el efecto que tenga la modificación de la resolución de concesión sobre el garante, y no hay pues laguna que haya de cubrirse acudiendo al Código Civil. Ya veremos en otro epígrafe qué significa el del artículo 64 referido a que la modificación "se podrá autorizar siempre que no dañe derechos de tercero"; pero lo que signifique nacerá de la interpretación de la normativa pública, y no del artículo reseñado del Código Civil.

La naturaleza jurídico-pública de la relación subvencional es incompatible con la aplicación del artículo del Código Civil que ahora se discute. La regulación de esta relación impone una configuración normativa al aval, que se sobrepone a la relación jurídico-privada entre avalista y avalado y afecta a sus caracteres y alcance; y debe interpretarse siempre atendiendo al interés público, de fomento y promoción de la realización de la actividad subvencionada, que la subvención pública implica; y, en su defecto, de recuperación de los fondos públicos destinados a tal fin.

En este marco, y como se ha anticipado, la propia Ley de Subvenciones prevé ya "ab origine" la posibilidad de que la resolución de concesión resulte modificada, en los términos contemplados en sus bases, ley de la concesión (artículos 17.3 y 19.4, ya transcritos). Y el Reglamento General de Subvenciones se refiere reiteradamente a dicha posibilidad de modificación, esencialmente en sus artículos 61 y 64, también transcritos. Por último, en nuestro caso, la propia Orden que regula las bases de esta subvención contempla expresamente la eventual modificación al plantear en su Quinto.3 el plazo de mantenimiento de puestos de trabajo como un mínimo, referido también en el Decimoctavo.7-por tanto, susceptible de elevación- , mientras que el Vigesimosegundo ya transcrito se refiere expresamente a la posibilidad de modificación de los términos de la concesión.

En este marco, es "mutatis mutandi",perfectamente trasladable al ámbito subvencional la doctrina, aludida por la Sentencia de instancia, de la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 Mar. 2005, Rec. 5478/2002 y referida al afianzamiento en los contratos administrativos, que rechazó " la concreta traslación de las previsiones de los artículos 1835 y 1851 del Código Civil efectuada en la sentencia de instancia en relación con la modificación y prórroga del plazo de la obra, pues, como se señala en sentencia de 14 de mayo de 1991, no es procedente trasplantar, en bloque, a los contratos administrativos de ejecución de obras, los preceptos de los contratos civiles, «ya que la causa de extinción de la fianza que menciona el artículo 1851 no es sino una aplicación a un contrato de garantía en concreto, de las reglas que respecto de la novación se contienen en los artículos 1203 y siguientes del propio Código». Pero en los contratos administrativos esto no es predicable, puesto que la propia Ley de Contratos de 8 de abril de 1965, en su artículo 48 permite la modificación del contrato por parte de la Administración, en los términos que el artículo establece, lo que ha de suponer una ampliación del plazo de ejecución, lo cual no supone la extinción de la fianza, sino muy al contrario, la obligación de fiador de ampliar la fianza constituida inicialmente, o, como dice el artículo 117 de la propia Ley, su «reajuste en la cuantía necesaria para que se mantenga la proporcionalidad entre la fianza y el presupuesto de las obras». Es decir, la específica normativa contractual administrativa contempla la modificación del contrato a iniciativa de la Administración, sin que ello suponga la extinción de la fianza sino la obligación del contratista de reajustar o ampliar la inicialmente prestada."

De modo similar al caso resuelto en tal Sentencia, en la relación jurídico-pública subvencional se debe priorizar, como hemos dicho, el fin de la subvención y la preservación de los fondos públicos, siendo que la cobertura de la garantía no responde a una obligación específica y perfectamente delimitada, sino a una obligación cuyos elementos configuradores pueden ser potencialmente modificados por propia determinación normativa.

A mayor abundamiento, además de que el artículo 1851 del Código Civil no sea aplicable por las razones expuestas, lo cierto es que no hay una verdadera y frontal contradicción entre el régimen jurídico privado y el público, sino una deseable y lógica armonía, pues, como hemos visto, la doctrina civilista insiste en que la prórroga referida en el artículo 1851 del Código Civil debe depender exclusivamente de la voluntad del acreedor, y en que no esté prevista en el contrato ni dependa de acuerdo de autoridad competente; lo que se compadece mal con la naturaleza de la resolución administrativa de modificación de la subvención (en este caso, prorrogando el plazo de cumplimiento de las obligaciones referidas al mantenimiento de empleo), que está prevista en la propia normativa que rige la subvención y que es otorgada, además, por quien tiene la doble cualidad de acreedor y autoridad pública. Y, asimismo, y como acertadamente dice el recurrido, el artículo 1851 del CC no se aplica a la fianza en garantía de obligaciones indefinidas; lo que de nuevo se compadece mal con la obligación de reintegro garantizada en las subvenciones, que no solo es eventual (pues en el momento en el que se concede se desconoce si la tal deuda va a nacer, dado que si el beneficiario cumple todas las condiciones del otorgamiento de la subvención no tendrá obligación de devolver cantidad alguna), sino incluso indeterminada en el tiempo, porque la obligación (de devolución) que garantiza está condicionada al vencimiento del plazo del cumplimiento de la obligación y ese plazo, como hemos visto, a su vez está sujeto a la posible novación de las condiciones de la subvención, entre ellas, la del plazo de cumplimiento de las obligaciones asumidas por el beneficiario.

Apuntemos que una antigua Sentencia de esta Sala, de 30-4-2001, cas. 8830/1995, consideró aplicable el referido artículo 1851 CC al caso de prórroga inconsentida de aval sobre subvenciones. Pero lo cierto es que dicha Sentencia interpretó y aplicó una normativa muy defectiva, previa a la actual Ley de Subvenciones y a su desarrollo reglamentario, donde era necesario acudir analógicamente a los escasos preceptos aplicables de entonces vigente regulación de contratación y a la normativa sobre la Caja General de Depósitos; y por ello los consideró insuficientes para regular la cuestión y ratificó la Sentencia de instancia que "llega a la conclusión de la extinción de la fianza por aplicación supletoria del artículo 1.851 del Código Civil y la existencia de prórrogas expresas de la obligación dineraria principal en cuantía y plazos determinados." Pero el contexto normativo que aquí enjuiciamos es completamente distinto, conforme se ha expuesto, y por ello también es distinta la respuesta que merece la cuestión interpretativa planteada.

De todo ello, solo cabe concluir, reiteramos, la inaplicación del artículo 1851 del Código Civil a la garantía constituida en una subvención para cubrir la obligación de reintegro.

Por tanto, todas las alegaciones del recurrente amparadas en la aplicación de doctrinal civil al caso no pueden ser analizadas, puesto que parten de un presupuesto incorrecto, cual es la aplicación al supuesto enjuiciado de la norma que interpretan.

2. Sobre la interpretación del artículo 64 de la Ley de Subvenciones

Nuestra respuesta no puede quedarse en la interpretación más arriba alcanzada, ya que no podemos concluir sin más que el avalista o garante quede obligado a responder en todo caso y en toda la extensión que resulte de todas las potenciales modificaciones que se hagan sobre la resolución de concesión y que afecten a la obligación de reintegro. Por ello, precisamente, el Reglamento General de la Ley de Subvenciones señala que tales modificaciones se conceden "sin perjuicio de tercero"; siendo este tercero, en tanto que no es ni beneficiario ni concedente de la subvención, el otorgante de la garantía; como resulta expresamente del artículo 49 del Reglamento, que se titula precisamente "Garantías prestadas por terceros", en oposición a las constituidas por el propio beneficiario, como podría ser una hipoteca.

Como garantía de que que estas modificaciones se hagan "sin perjuicio de tercero", el art. 49.2 del Reglamento General de la Ley de Subvenciones señala que "2. El avalista o asegurador será considerado parte interesada en los procedimientos que afecten directamente a la garantía prestada en los términos previstos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común." Por tanto, el avalista o asegurador, debe ser oído antes de resolver sobre la modificación de los términos de la concesión de la subvención; con las consecuencias que pudieran resultar en orden a la decisión sobre concesión de la prórroga y a la adopción por el garante de las medidas que a su interés convinieran dentro de la relación jurídico-privada que le liga al avalado.

Nuestra Jurisprudencia hasta ahora había dejado claro que esta audiencia al garante es imprescindible en el propio procedimiento de reintegro; pero resulta, de lo expuesto, que también es necesaria en el caso de modificación del contenido de la resolución de concesión, en tanto pudiera afectar al alcance de las obligaciones del garante o fiador.

En segundo lugar, y en cuanto a qué deba significar desde el punto de vista material tal "sin perjuicio", debe recordarse que, por mucho que hayamos declarado que en principio no son de aplicación a estas garantías que se proyectan sobre una relación jurídico-pública ni las normas del CC ni la doctrina que las interpreta, ello es así -como hemos ya razonado- en tanto exista regulación jurídico-pública para resolver el supuesto planteado, y en atención a la incompatibilidad entre tal regulación y doctrina civil con las características de aquella relación jurídico-pública. Por tanto, a falta de mayor especificación en el Reglamento, y superado tal canon de compatibilidad, consideramos correcto entender -como confirma la Sentencia de instancia- que el "sin perjuicio" referido en el art. 64 del Reglamento debe interpretarse según la doctrina general sobre la fianza (recordada entre otras en la Sentencia civil 392/2014, de 16 de julio, rec. 2447/2021), según la cual, como regla general, la modificación de los términos de la obligación principal no extingue la fianza, sin perjuicio de que al fiador sólo le sea exigible el cumplimiento en los términos inicialmente convenidos (todo ello, a salvo que, precisamente en el trámite de audiencia antes referido, aceptase tal modificación.)

CUARTO.- Fijación de doctrina jurisprudencial

Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala, en interpretación de los artículos 1851 del Código Civil y artículos 17.3 l) , 19.4 y 21 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones; así como artículos 49 y 64 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones; y dando respuesta a las cuestiones planteadas en este recurso de casación que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia y aquellas otras suscitadas en interpretación de los artículos mencionados en tal auto a las que se extiende nuestro enjuiciamiento conforme al artículo 93 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , declara que:

1º-Que el artículo 1851 del Código Civil no es de aplicación a las prórrogas del plazo para el cumplimiento de los requisitos impuestos al beneficiario de una subvención.

2º-Que el otorgamiento de tales prórrogas deberá hacerse previa audiencia del garante o fiador, y que, aunque la modificación de los términos de la obligación principal no extinga la fianza, al fiador que no la haya consentido sólo le será exigible el cumplimiento en los términos inicialmente convenidos.

QUINTO. Sobre la aplicación de esta doctrina al caso

La aplicación de esta doctrina al caso determina, en primer lugar, que desestimemos la casación, pues, como resuelve la Sala de instancia, no hay lugar a considerar extinguida la garantía, incluso en caso de que se entendiese que las prórrogas otorgadas al beneficiado de la subvención no beneficiaban al garante (es decir, aunque no excluyeran el incumplimiento previo, y aunque durante el plazo añadido empeorara la situación económica del deudor).

Cierto es que el garante no fue oído en nuestro caso, pero ello afecta no a la validez de la resolución que acuerda el reintegro, sino en su caso a las que acordaron las prórrogas, contra las cuales no se ha dirigido el garante, como podría haberlo hecho incluso desde el momento de haber tenido conocimiento de las mismas.

La única consecuencia, por tanto, de tales prórrogas inconsentidas es, en nuestro caso, que, aplicando la doctrina fijada en nuestro Fundamento Cuarto, al fiador sólo le será exigible el cumplimiento en los términos inicialmente convenidos. Pero dado que este último extremo ha sido concedido en vía administrativa, y confirmado por la Sentencia recurrida, solo cabe confirmar la misma y declarar que no ha lugar a esta casación.

SEXTO- Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede laimposición de las costas causadas en el presente recurso de casación; sin que se haga tampoco imposición de las costas de instancia, al haberse tratarse de una cuestión que generaba dudas de Derecho, como queda de manifiesto por la admisión de esta casación.