Sentencia Contencioso-Administrativo 1182/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 5070/2022 de 25 de septiembre del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso de casación

1. Sentencia recurrida en casación

El recurso de casación que enjuiciamos se ha interpuesto por la Letrada de la Administración de la Seguridad Social, que asume la defensa y la representación de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, contra la sentencia dictada en fecha 31 de marzo de 2022 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que acuerda la estimación del recurso contencioso-administrativo núm. 684/2020 interpuesto por don Heraclio anulándose, en consecuencia, la resolución impugnada dictada en fecha 23 de octubre de 2019 por la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Hacienda que le había denegado la solicitud de reconocimiento del derecho a la pensión de viudedad como pareja de hecho del causante don Mauricio, porque no había acreditado el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 38.4 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril.

En definitiva, el Tribunal de instancia reconoce al Sr. Heraclio el derecho a percibir la pensión de viudedad solicitada con todas las consecuencias inherentes a esa declaración. Y ello porque, según se recoge en la sentencia impugnada, el solicitante había aportado diversa prueba documental que acreditaba la existencia de pareja de hecho formada con el causante por un tiempo que superaba el legalmente exigible. Y, entre esas pruebas, la Sala de instancia destaca las siguientes: incineración del causante, cuentas bancarias, certificados de empadronamiento, actas notariales de manifestación de testigos, certificados médicos, así como la sentencia dictada en fecha 29 de marzo de 2019 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, recaída en el recurso nº 340/2015, en relación con la denegación al Sr. Heraclio por parte de MUFACE del subsidio por defunción en la que se dijo que "al menos desde finales del año 2012 el solicitante del subsidio convivía de forma estable"con el causante.

Concretamente, la "ratio decidendi"de la sentencia impugnada en casación se encuentra en los fundamentos jurídicos segundo y tercero en los que, tras reproducir el tenor literal del citado artículo 38.4, se argumenta del siguiente modo:

«[...] En relación con este último apartado, la Sentencia de la Sala Tercera, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo, de 7 de abril de 2021 (recurso de casación nº 2479/2019 ), en respuesta a la cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia ("si los requisitos establecidos en el párrafo cuarto del vigente artículo 38.4 del texto refundido de Ley de Clases Pasivas del Estado , Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, para acreditar la existencia de la pareja de hecho en aras a generar un derecho a la pensión de viudedad son exclusivamente los previstos en dicho precepto o si, por el contrario, es posible acreditar su existencia mediante otros medios distintos a los legalmente previstos"), y de acuerdo con lo fallado en la precedente Sentencia de esa misma Sala y Sección de 3 de diciembre de 2019 (recurso de casación nº 5178/2017 ), fijó la siguiente doctrina: "la prueba de la existencia de una pareja de hecho no solo puede acreditarse a los efectos del reconocimiento del derecho a la pensión de viudedad mediante los medios señalados en el párrafo cuarto del artículo 38.4 del Real Decreto Legislativo 670/1987 , es decir mediante la inscripción en un registro específico autonómico o municipal del lugar de residencia o mediante un documento público y que ambos deben ser anteriores, al menos, en dos años al fallecimiento del causante, sino también mediante el certificado de empadronamiento o cualquier otro medio de prueba válido en Derecho que demuestre la convivencia de manera inequívoca".

La doctrina anterior ha sido acogida y aplicada, entre otras, en Sentencias de esta Sala y Sección de 28 de junio de 2021 (recurso 295/2020 ) y 2 de febrero de 2022 (recurso 502/2020 ).

TERCERO. En el concreto supuesto examinado no consta inscripción registral como pareja de hecho ni documento público de constitución como tal con la antelación que previene la Ley.

Sin embargo, esta Sala valora que el recurrente, con la documentación aportada, ha acreditado los requisitos para la obtención de la pensión que ahora reclama, al amparo de lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 38 del Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de Ley de Clases Pasivas del Estado , al haber demostrado la existencia de pareja de hecho formada con el causante por un tiempo que supera el legalmente exigible.

En esta dirección, se acompaña a la demanda abundante prueba documental entre la que destaca la Sentencia de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada) de 29 de marzo de 2019, recaída en el recurso 340/2015 , a propósito de la denegación al recurrente por parte de MUFACE del subsidio por defunción. El Fundamento de Derecho Cuarto de dicha sentencia, base de la estimación del citado recurso, pone de manifiesto que "al menos desde finales del año 2012 el solicitante del subsidio convivía de forma estable" con el causante; y agrega:

"Ello resulta de la diversa documentación aportada por el recurrente y particularmente de las actas de manifestaciones de los testigos - 9 personas muy cercanas al fallecido y al recurrente- que así lo corroboran en escritura pública notarial de 17 de marzo de 2014 de las que se desprende que Eladio y el fallecido eran pareja sentimental de hecho durante años -los testigos señalan que lo eran desde 2004-, conviviendo durante unos 8 meses en casa de la madre de Don Pelayo en Churriana de la Vega al que se trasladaron para cuidar de la madre de éste, y antes - desde antes del año previo al fallecimiento- en un cortijo muy cercano a Órgiva.

Consta por así manifestarlo los testigos, la intensa y permanente relación de afectividad entre ambos, su deseo de contraer matrimonio y que durante la enfermedad de Don Pelayo y hasta su fallecimiento, era el recurrente quien se encargaba en exclusiva de su cuidado. También mediante informe de la Policía Local de Órgiva de 14 de enero de 2014 que convivieron desde el 6 de abril de 2006 hasta el 16 de abril de 2013 con residencia en... de Órgiva.

Igual conclusión se obtiene del examen de otros documentos como el informe del oncólogo que atendió a Don Pelayo, y del acta de manifestaciones en documento público de otros dos vecinos de la vivienda sita en Churriana de la Vega... de 16 de abril de 2015, aportada junto a la demanda que acredita la convivencia y el carácter de pareja de hecho de la constituida por Don Pelayo y Don Eladio".

Pues bien, además de que la ocasión se presta a recordar aquello de que "es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado" ( STC 77/1983, de 3 de octubre , FJ 4), hemos de ratificar que la prueba traída a esa sede advera la existencia de una pareja de hecho entre el recurrente y el causante por un periodo que superó los cinco años anteriores al fallecimiento.

De la abundante documentación que apunta a la existencia de la pareja de hecho (incineración del causante, cuentas bancarias, certificados de empadronamiento y actas notariales de manifestación de testigos), cabe destacar los siguientes documentos a fin de datar la antigüedad de la misma: el certificado emitido por el Hospital Nuestra Señora de la Salud de Granada, en el que consta que al Sr. Pelayo fue asistido por el Doctor don Justino (documento 10), y la declaración emitida por escrito por citado el facultativo que trataba al Sr. Pelayo, en el indica que atendía al enfermo, al menos desde el año 2003 hasta su defunción, habiendo acudido éste acompañado en todas las ocasiones del recurrente y, constándole que, desde 2003, ambos convivían en un mismo domicilio (documento 15). Destaca también el certificado emitido por la Secretaria del Ayuntamiento de Órgiva conteniendo el informe de la Policía Local según el cual recurrente y el causante han convivido "desde el 06/04/2006 hasta el 16/04/2013, habiendo tenido su residencia en...".

Procede, por haberse acreditado los hechos constitutivos de la pretensión, estimar el recurso contencioso-administrativo, anular las resoluciones impugnadas y reconocer la situación jurídica individualizada que se demanda.».

2. Auto de admisión

La Letrada de la Administración de la Seguridad Social preparó recurso de casación contra la sentencia anteriormente referida que fue admitido a trámite por la Sección Primera del Tribunal Supremo (Sección de Admisión) mediante auto dictado en fecha 23 de febrero de 2023 en el que se indica que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en "determinar si los requisitos establecidos en el párrafo cuarto del vigente artículo 38.4 del Texto Refundido de Ley de Clases Pasivas del Estado , aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, para acreditar la existencia de la pareja de hecho en aras de generar un derecho a la pensión de viudedad, son exclusivamente los previstos en dicho precepto o si, por el contrario, es posible acreditar su existencia mediante otros medios distintos a los legalmente previstos".

SEGUNDO.- Planteamiento de la recurrente

La Letrada de la Administración de la Seguridad Social, en nombre y en representación de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, fundamenta el recurso de casación interpuesto alegando la vulneración del artículo 38, apartado cuarto, del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, que regula los requisitos que se exigen para poder ser beneficiario de una pensión de viudedad cuando el solicitante se encuentra unido al causante en el momento del fallecimiento formando una pareja de hecho.

Expone que, a su juicio, la sentencia recurrida en casación no ha interpretado correctamente el citado precepto en cuanto a la determinación de los concretos medios de prueba que permiten, en todo caso, acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el citado precepto y, en especial, los exigidos para demostrar la existencia de pareja de hecho.

Aduce que una adecuada interpretación del citado artículo 38, párrafo cuarto, implica que, para poder tener derecho a la pensión de viudedad, cuando se está unido al causante en el momento del fallecimiento formando una pareja de hecho, es necesario que el solicitante acredite el cumplimiento de varios requisitos concurrentes. Y son:

(i) Un requisito de carácter subjetivo, consistente en que los sujetos que forman la pareja de hecho no estén impedidos para contraer matrimonio y que no tengan un vínculo matrimonial con otra persona.

(ii) Un requisito de carácter material, referido a la convivencia como pareja de hecho estable durante un mínimo de cinco años inmediatamente anteriores a la fecha del fallecimiento del causante. La acreditación de esa convivencia estable y notoria como pareja de hecho durante un periodo de, al menos, cinco años inmediatamente anteriores al hecho causante puede acreditarse por cualquier medio de prueba y no solo con el certificado de empadronamiento.

(iii) Un requisito de carácter formal, ad solemnitatem, consistente en la verificación de que la pareja de hecho se ha constituido como tal en derecho y está dotada de análoga relación de afectividad a la conyugal con la anterioridad temporal exigida. Y la acreditación de la existencia de pareja de hecho solo puede efectuarse mediante la aportación de la certificación de la inscripción como pareja de hecho en alguno de los registros específicos existentes en las Comunidades Autónomas o Ayuntamientos del lugar de residencia o mediante documento público en el que conste la constitución de dicha pareja, con una antelación mínima, en ambos casos, de dos años respecto del fallecimiento del causante.

La Administración recurrente aduce que esos requisitos no duplican la misma exigencia probatoria, sino que son condiciones diferentes, de manera que, uno de los requisitos como es la convivencia como pareja de hecho puede acreditarse mediante otros medios de prueba diferentes al previsto en el precepto (certificado de empadronamiento), mientras que el requisito de la acreditación de que la pareja de hecho se ha constituido formalmente es una exigencia formal "ad solemnitatem" que solo puede acreditarse por los medios contemplados en la Ley, como son, o bien con la aportación de la certificación de la inscripción en alguno de los registros específicos existentes en las Comunidades Autónomas o Ayuntamientos del lugar de residencia, o bien con la aportación de un documento público en el que conste la constitución de dicha pareja, con una antelación mínima, en ambos casos, de dos años respecto del fallecimiento del causante.

Asimismo, señala que la interpretación que postula ya se ha admitido por esta Sala en diversas ocasiones, siendo la última y más clarificadora, en su opinión, la sentencia de 24 de marzo de 2022 (recurso de casación nº 3981/2021) que resuelve la discrepancia existente entre varias sentencias previas, como las dictadas en fecha 28 de mayo de 2020 (recurso de casación nº 6304/2017) y en fecha 7 de abril de 2021 (recurso de casación nº 2479/2019).

Por todo lo anterior, solicita la estimación del recurso de casación y que se case la sentencia recurrida porque entiende que ha interpretado de forma errónea el artículo 38.4 del Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de Ley de Clases Pasivas del Estado, al entender que la acreditación del requisito consistente en la constitución de la pareja de hecho podía efectuarse con cualquier medio probatorio.

Termina su exposición refiriendo que la pretensión deducida en el presente recurso de casación consiste en que el Tribunal Supremo declare que la existencia de una pareja de hecho solamente puede acreditarse, a los efectos del reconocimiento del derecho a la pensión de viudedad, con los medios de prueba señalados en el párrafo cuarto del artículo 38 del Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, como son el certificado de la inscripción de la pareja de hecho en alguno de los registros específicos existentes en las Comunidades Autónomas o Ayuntamientos del lugar de residencia o con un documento público en el que conste la constitución de dicha pareja de hecho que, en ambos casos, deberá tener una antelación mínima de dos años con respecto a la fecha del fallecimiento del causante.

TERCERO.- Alegaciones de oposición formuladas por la parte recurrida, D. Heraclio

La representación procesal de don Heraclio se opone al recurso de casación interpuesto y solicita su desestimación invocando las siguientes razones.

Señala que aunque es cierto que no acreditó la existencia de pareja de hecho en los términos indicados en el artículo 38, apartado cuarto, de la Ley de Clases Pasivas, no obstante, no se puede desconocer que «no es menos cierto que ya en su momento mediante el documento público que es una primera Sentencia dictada por el TSJ de Andalucía, la Sentencia ahora recurrida entiende haber acreditado las circunstancias especiales del presente caso, quedado acreditado que en plazo legalmente establecido se presentó por mi mandante solicitud de abono de pensión por viudedad de Don Mauricio, funcionario del Régimen de Clases Pasivas del Estado, que cesó en el servicio activo el 1 de diciembre de 1998 y falleció el 11 de febrero de 2014, y como pareja de hecho que el actor Don Heraclio fue del mismo».

A continuación, reproduce y resalta diversos fragmentos de la citada sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en los que, con base en declaraciones de diversos testigos y documentos que obran en las actuaciones, se tiene por probada la relación de pareja de hecho. Y afirma que «la necesaria seguridad jurídica que dan los hechos que se consideran probados y firmes por una Sentencia, que, si bien nos remiten a un acto administrativo diferente en el tiempo y el concepto, también deberían ser tenidos en cuenta, y ello por economía procesal y a fin de evitar que la discusión jurídica sobre si existe o no pareja de hecho en el presente caso se prolongue en el tiempo de forma indefinida».

En definitiva, asevera que, con base en la prueba valorada por la sentencia recurrida, se entiende sobradamente acreditado que el Sr. Heraclio fue pareja de hecho del causante durante el tiempo suficiente y necesario, resultando que la conclusión contraria crearía una circunstancia injusta frente al formalismo de la inscripción en un registro, que no deja de ser optativo.

Respecto de la cita de la sentencia dictada por el Tribunal Supremo en fecha 24 de marzo de 2022 (recurso de casación nº 3981/2020) que hace la parte recurrente en su escrito de interposición, alega que «hay que tener en cuenta las especiales características de ese recurso y que le hacen oponerse a la asentada y más amplia doctrina fijada con anterioridad por el mismo Tribunal Supremo con respecto a la dictada el 7 de abril de 2021 y el cambio de criterio frente a la misma; siendo en este caso las circunstancias concurrentes suficientes a los efectos de acreditar la existencia de pareja de hecho a juicio de mi mandante».

CUARTO.- Marco normativo y Jurisprudencia aplicable

1. Marco normativo

Como hemos visto en el antecedente segundo, el auto dictado en fecha 23 de febrero de 2023 por la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo identifica las normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación, como es el artículo 38.4 del Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de Ley de Clases Pasivas del Estado. Ello sin perjuicio - señala el propio auto- de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

El citado Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de Ley de Clases Pasivas del Estado, dispone en el artículo 38, párrafo 4, que:

«4. Tendrá asimismo derecho a la pensión de viudedad quien se encontrase unido al causante en el momento de su fallecimiento, formando una pareja de hecho, y acreditara que sus ingresos durante el año natural anterior no alcanzaron el 50 por ciento de la suma de los propios y de los del causante habidos en el mismo período. Dicho porcentaje será del 25 por ciento en el caso de inexistencia de hijos comunes con derecho a pensión de orfandad.

No obstante, también se reconocerá derecho a pensión de viudedad cuando los ingresos del sobreviviente resulten inferiores a 1,5 veces el importe del salario mínimo interprofesional vigente en el momento del hecho causante, requisito que deberá concurrir tanto en el momento del hecho causante de la prestación, como durante el período de su percepción. El límite indicado se incrementará en 0,5 veces la cuantía del salario mínimo interprofesional vigente por cada hijo común, con derecho a la pensión de orfandad que conviva con el sobreviviente.

Se considerarán como ingresos los rendimientos de trabajo y de capital, así como los de carácter patrimonial, en los términos en que son computados para el reconocimiento de los complementos para mínimos de pensiones.

A efectos de lo establecido en este apartado, se considerará pareja de hecho la constituida, con análoga relación de afectividad a la conyugal, por quienes, no hallándose impedidos para contraer matrimonio, no tengan vínculo matrimonial con otra persona y acrediten, mediante el correspondiente certificado de empadronamiento, una convivencia estable y notoria con carácter inmediato al fallecimiento del causante y con una duración ininterrumpida no inferior a cinco años. La existencia de pareja de hecho se acreditará mediante certificación de la inscripción en alguno de los registros específicos existentes en las comunidades autónomas o ayuntamientos del lugar de residencia o mediante documento público en el que conste la constitución de dicha pareja. Tanto la mencionada inscripción como la formalización del correspondiente documento público deberán haberse producido con una antelación mínima de dos años con respecto a la fecha del fallecimiento del causante.

En las comunidades autónomas con Derecho Civil propio, la existencia de la pareja de hecho se acreditará conforme establezca su legislación específica».

Por otra parte, la redacción actualmente vigente del citado precepto, introducida por la disposición final 4.3 de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, dispone:

«4. También tendrán derecho a la pensión de viudedad, con carácter vitalicio, quienes se encuentren unidos al causante como pareja de hecho en el momento de su fallecimiento y cumplan los demás requisitos establecidos en el presente apartado.

Se considerará pareja de hecho la constituida, con análoga relación de afectividad a la conyugal, por quienes, no hallándose impedidos para contraer matrimonio, no tengan vínculo matrimonial con otra persona ni constituida pareja de hecho, y acrediten, mediante el correspondiente certificado de empadronamiento, una convivencia estable y notoria con carácter inmediato al fallecimiento del causante y con una duración ininterrumpida no inferior a cinco años, salvo que existan hijos en común, en cuyo caso solo deberán acreditar la constitución de la pareja de hecho de conformidad con lo previsto en el párrafo siguiente.

La existencia de pareja de hecho se acreditará mediante certificación de la inscripción en alguno de los registros específicos existentes en las comunidades autónomas o ayuntamientos del lugar de residencia o mediante documento público en el que conste la constitución de dicha pareja. Tanto la mencionada inscripción como la formalización del correspondiente documento público deberán haberse producido con una antelación mínima de dos años con respecto a la fecha del fallecimiento del causante».

2. Jurisprudencia aplicable

En el análisis del presente debate casacional debemos tener en cuenta la reciente sentencia que sobre esta misma cuestión ya se ha dictado por esta Sala del Tribunal Supremo, como es la sentencia dictada en fecha 23 de julio de 2025 en el recurso de casación nº 6/2022 en la que, interpretando el artículo 38.4 del Texto Refundido de Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, hemos fijado la siguiente doctrina:

"Para ser considerada como pareja de hecho a efectos de generar la pensión de viudedad regulada en el artículo 38.4 del Texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado , aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, la misma debe reunir los siguientes requisitos que deben cumplirse de forma concurrente:

1º- Convivencia estable y notoria con carácter inmediato al fallecimiento del causante y con una duración ininterrumpida no inferior a cinco años; que puede acreditarse por cualquier medio válido en Derecho.

2º- Constitución o formalización de la pareja de hecho mediante su inscripción en alguno de los registros específicos existentes en las comunidades autónomas o ayuntamientos del lugar de residencia, o en documento público; con una antelación mínima de dos años con respecto a la fecha del fallecimiento del causante. Y tal constitución solo puede acreditarse mediante certificación de la inscripción en los referidos registros o mediante el documento público en el que conste la constitución de dicha pareja con la referida antelación; sin que ni el requisito de constitución ni el del plazo referido puedan sustituirse por prueba de convivencia".

QUINTO.- Criterio de la Sala

Una vez expuestas las alegaciones de las partes, corresponde a esta Sala interpretar el artículo 38.4 del Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, a los efectos de poder determinar si la sentencia impugnada ha infringido dicha disposición legal y así poder dar una adecuada respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia que, de acuerdo con el auto dictado en fecha 23 de febrero de 2023 por la Sección de Admisión de este Tribunal Supremo, consiste en determinar si para "acreditar la existencia de la pareja de hecho en aras de generar un derecho a la pensión de viudedad, son exclusivamente los previstos en dicho precepto o si, por el contrario, es posible acreditar su existencia mediante otros medios distintos a los legalmente previstos".

Esta Sala procederá a exponer los razonamientos jurídicos que determinan la estimación del recurso de casación interpuesto porque no compartimos la interpretación que la sentencia recurrida ha realizado del artículo 38, párrafo cuarto, del Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, que era, precisamente, el precepto que la parte recurrente invocaba como infringido en el escrito de interposición del recurso de casación. Al contrario, acogemos la pretensión invocada por el Letrado de la Administración de la Seguridad Social porque resulta convincente el razonamiento que ha expuesto contra la sentencia dictada en fecha 31 de marzo de 2022 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

Como hemos indicado anteriormente, el debate casacional consiste en interpretar si el artículo 38.4 del Real Decreto Legislativo 670/1987, de 20 de abril, exige que, para poder tener derecho a la pensión de viudedad, es necesario acreditar la constitución formal de la pareja de hecho al indicarse en dicho precepto que "La existencia de pareja de hecho se acreditará mediante certificación de la inscripción en alguno de los registros específicos existentes en las comunidades autónomas o ayuntamientos del lugar de residencia o mediante documento público en el que conste la constitución de dicha pareja. Tanto la mencionada inscripción como la formalización del correspondiente documento público deberán haberse producido con una antelación mínima de dos años con respecto a la fecha del fallecimiento del causante".

Expondremos ahora los razonamientos que permiten a esta Sala alcanzar la conclusión de que la interpretación del referido artículo 38, párrafo cuarto, implica que los medios de prueba que permiten acreditar la existencia de la pareja de hecho son taxativos y exclusivamente los mencionados en el citado precepto. En esa exposición acudiremos a los fundamentos de derecho recogidos en la sentencia dictada en fecha 25 de julio de 2025 (recurso de casación número 6/2022) que, a su vez, se remite a los razonamientos jurídicos recogidos en la sentencia dictada en fecha 24 de marzo de 2022 (recurso de casación nº 3981/2020), en las que se analizan los medios de prueba que debe aportar el solicitante de pensión de viudedad para acreditar la existencia de la pareja de hecho. Y hemos concluido que la acreditación de uno de los requisitos exigidos en el artículo 38, párrafo cuarto, del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, consistente en acreditar la constitución de la existencia de pareja de hecho solo puede acreditarse con arreglo a los medios de prueba previstos en dicho precepto, como son el certificado de inscripción en alguno de los registros específicos existentes en las Comunidades Autónomas o Ayuntamientos del lugar de residencia o mediante un documento público en el que conste la constitución de dicha pareja de hecho.

Esta era una cuestión jurídica problemática respecto de la que existían varias sentencias contradictorias dictadas por el Tribunal Supremo como era la dictada en fecha 28 de mayo de 2020 (recurso de casación nº 6304/2017) y la dictada en fecha 7 de abril de 2021 (recurso de casación nº 2479/2019) en cuanto que interpretaban el citado artículo 38, párrafo cuarto, de forma diferente en cuanto a los medios de prueba que permitían la acreditación de uno de los requisitos legalmente exigidos para poder concluir que el solicitante de la pensión de viudedad era pareja de hecho del causante y, por tanto, ser beneficiario de la pensión de viudedad. Así, mientras que la sentencia de 28 de mayo de 2020 atiende a la literalidad del precepto y exige que "La existencia de pareja de hecho se acreditará mediante certificación de la inscripción en alguno de los registros específicos existentes en las comunidades autónomas o ayuntamientos del lugar de residencia o mediante documento público en el que conste la constitución de dicha pareja. Tanto la mencionada inscripción como la formalización del correspondiente documento público deberán haberse producido con una antelación mínima de dos años con respecto a la fecha del fallecimiento del causante".Sin embargo, en la sentencia dictada en fecha 7 de abril de 2021 se admitía que la existencia de la pareja de hecho podía acreditarse mediante otros medios de prueba tales como el certificado de empadronamiento o cualquier otro medio de prueba válido en Derecho que permitiera demostrar la convivencia de manera inequívoca.

Esa contradicción se resolvió por la sentencia dictada en fecha 24 de marzo de 2022 (recurso de casación nº 3981/2020) en la que dijimos que:

"SÉPTIMO. En apariencia las sentencias de 28 de mayo de 2020 y de 7 de abril de 2021 fijan una doctrina no coincidente a los efectos de concretar los medios de prueba válidos para acreditar la existencia de la pareja de hecho, pero la diferente solución se explica a la luz de las circunstancias concurrentes que particularizan el asunto resuelto por la sentencia de 7 de abril de 2021 (recurso de casación 2479/2019 ).

Efectivamente, si atendemos a la argumentación que contiene esta sentencia fácilmente percibimos que se refiere a un supuesto límite que aparece perfectamente descrito y que, en modo alguno, se asimila al que alude la anterior sentencia de 28 de mayo de 2020 . De ahí la doctrina fijada atendiendo a la prueba sobre la convivencia."

Podemos añadir nosotros ahora en aras de una mayor claridad que, efectivamente, la Sala de instancia en el recurso resuelto por la precitada sentencia dictada en fecha 7 de abril de 2021 (recurso de casación nº 2479/2019), había señalado que en el supuesto que se analizaba concurrían circunstancias muy especiales que debían tenerse en cuenta en la interpretación de los requisitos exigidos en el citado artículo 38.4. Y en este sentido se dijo:

"Ahora bien, estamos ante un caso singular, que por sus propias características no es trasladable a otros supuestos. Así la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 31 octubre 2017 , si bien referido a un caso diferente de pensión de viudedad, nos da las pautas para establecer una excepción a la regla general expuesta anteriormente. Aquí la excepción opera desde el momento en que está acreditada una convivencia de más de 30 años, que la pareja tuvo tres hijos en común nacidos en 1986, 1987 y 1989, además de la adquisición, en el año 2004, mediante escritura pública de una vivienda común que constituyó el domicilio familiar. Existe otro tipo de documentación probatoria como el certificado de empadronamiento o declaraciones de IRPF.

...Por ello, podemos afirmar, como lo hace el Tribunal Supremo en la sentencia citada de 31 octubre 2017 que la aplicación del art. 38 in fine no puede tener una mecánica aplicación cuando la realidad sobre la que se han de proyectar las normas no responde exactamente al punto de partida del legislador y además "no encontramos elementos que permitan pensar en el propósito de generar artificialmente un derecho a la pensión de viudedad". En este caso, las especialísimas circunstancias concurrentes permiten tener por acreditada la existencia de pareja de hecho...".

Por consiguiente, salvo que concurran circunstancias muy excepcionales, la prueba de la existencia de una pareja de hecho solamente puede acreditarse a los efectos del reconocimiento del derecho a la pensión de viudedad con los medios señalados en el párrafo cuarto del artículo 38 del Real Decreto Legislativo 670/1987, es decir, mediante la inscripción en un registro específico autonómico o municipal del lugar de residencia o mediante un documento público en el que conste la constitución de la pareja de hecho y ambos deben ser anteriores, al menos, en dos años al fallecimiento del causante.

Esta exigencia formal se ha avalado por el Tribunal Constitucional en las sentencias 40/2014, de 11 de marzo, 44 y 51/2014, de 7 de abril en cuanto que declararon la constitucionalidad del artículo 174.3 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, en la redacción dada por la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social, que es un precepto de igual contenido que el artículo 38, párrafo cuarto, del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril. Y lo hizo resaltando el carácter formal "ad solemnitatem" del presupuesto de la existencia de la pareja de hecho, consistente en la verificación de que la pareja se ha constituido como tal ante el Derecho y dotada de análoga relación de afectividad a la conyugal, con dos años de antelación al hecho causante, exigiendo como prueba de ella certificación de la inscripción en alguno de los registros específicos existentes en las comunidades autónomas o ayuntamientos del lugar de residencia, o mediante documento público en el que conste la constitución de dicha pareja. En este ámbito, el Tribunal Constitucional ha afirmado "que la pensión de viudedad que la norma establece no es en favor de todas las parejas de hecho, con convivencia acreditada, sino en exclusivo beneficio de las parejas constituidas en la forma legalmente establecida (certificación de la inscripción en alguno de los registros específicos existentes en las comunidades autónomas o ayuntamientos del lugar de residencia o mediante documento público en el que conste la constitución de dicha pareja), sin que ello vulnere el derecho a la igualdad ante la ley" por afirmar que "la norma cuestionada responde, en cualquier caso, a una justificación objetiva y razonable desde el punto de vista constitucional. En efecto, en concordancia con lo manifestado en este proceso constitucional por el Fiscal General del Estado y el Abogado del Estado, el requisito discutido para ser beneficiario de la pensión de viudedad obedece al objetivo legítimo de proporcionar seguridad jurídica en el reconocimiento de pensiones y de coordinar internamente el sistema prestacional de la Seguridad Social, evitando la concurrencia de títulos de reclamación que den lugar a un doble devengo de la pensión". Y es que el apartado 2 del mismo art. 174 LGSS reconoce el derecho a la pensión de viudedad, en los casos de separación o divorcio, a favor de quien sea o haya sido cónyuge legítimo «siempre que no hubiera contraído nuevas nupcias o hubiera constituido una pareja de hecho en los términos a que se refiere el apartado siguiente». Es decir, que las personas a las que se refiere el Auto de planteamiento de la cuestión, por no tener la consideración de pareja de hecho de conformidad con el apartado 3 debido a la subsistencia del vínculo matrimonial, quedarían amparadas en el supuesto del apartado 2, cumpliendo el resto de los requisitos generales, de manera que el régimen establecido por el legislador en el apartado 3 para las parejas de hecho tiene una justificación objetiva y razonable, en la medida en que tiende a evitar que pueda generarse doblemente el derecho a pensión de personas distintas debido a la no extinción del vínculo matrimonial".

La exigencia formal que exige el referido artículo 38, párrafo cuarto, en cuanto a la acreditación de la existencia de pareja de hecho se entiende si consideramos que la pensión de viudedad que analizamos no se genera por la mera convivencia, por estable y prolongada que sea -que puede deberse a distintas situaciones-, sino por la convivencia "more uxorio", es decir, con análoga relación de afectividad a la conyugal (según los términos de la propia Ley).

En definitiva, para que se considere la existencia de pareja de hecho en los términos que permitan generar pensión de viudedad es necesario que el solicitante acredite la concurrencia de varios requisitos legalmente establecidos en el citado precepto que entendemos que son concurrentes y simultáneos. Requisitos que ya hemos expuesto en la sentencia dictada por esta Sala en fecha 23 de julio de 2025 (recurso de casación nº 6/2022) en la que sobre este aspecto hemos declarado que son exigibles los siguientes requisitos:

"(i) el requisito de la "convivencia estable y notoria con carácter inmediato al fallecimiento del causante y con una duración ininterrumpida no inferior a cinco años"; que, según nuestra doctrina, puede acreditarse no solo por los medios expresamente establecidos en el TRLCPE (certificado de empadronamiento), sino por cualquier medio de prueba admisible en Derecho (como dijo la Sentencia n.º 1668/2019, de 3 de diciembre, RCA 5178/2017 , y las que esta cita);

(ii) y lo que el Tribunal Constitucional, en su STC 45/2014 , llama "el compromiso de convivencia", es decir, que esa convivencia sea jurídicamente pública, esto es, se constituya para su invocación frente a terceros; lo que deberá hacerse en la forma determinada por el TRLCPE (inscripción en alguno de los registros específicos existentes en las comunidades autónomas o ayuntamientos del lugar de residencia mediante documento público); y solo puede acreditarse aportando el certificado de la referida inscripción o el documento público".

Esta distinción se explica muy bien en varias sentencias que, aun versando sobre la interpretación del articulo 38.1 en relación con el artículo 38.4 de la Ley de Clases Pasivas que ahora nos ocupa, tienen que interpretar el citado artículo 38.4, como son la sentencia nº 1417/2022, de 2 de noviembre de 2022 (recurso de casación nº 5589/2020), citada por la sentencia nº 755/2024, de 7 de mayo de 2024 (recurso de casación nº 1242/2022):

"Así, cuando sólo ha habido entre el supérstite y el causante una convivencia de hecho more uxorio, el artículo 38.4, párrafo cuarto, del TRLCPE exige que concurran dos requisitos simultáneos que no deben confundirse ni mezclarse:

1º El primer requisito es probatorio, pues se exige que, en el mundo externo, físico o de los hechos, se pruebe la realidad de la convivencia de hecho, estable y notoria. Para ello el propio legislador prevé un medio de prueba concreto: si se entiende que los que se dicen convivientes han vivido bajo el mismo techo bastará que esa convivencia se pruebe con un certificado de empadronamiento, lo que no excluye otros medios probatorios admisibles en Derecho, claros y concluyentes, tal y como tiene declarado la jurisprudencia de la Sala Cuarta a efectos del TRLGSS (cfr. por todas la sentencia 995/2017, de 12 de diciembre, de la Sala Cuarta, recurso de casación para unificación de doctrina 203/2017 ). Esa jurisprudencia la hemos seguido en nuestra sentencia 306/2022, de 10 de marzo (recurso de casación 4028/2020 ).

2º Y como segundo requisito se exige que, además, esa convivencia sea jurídicamente pública, esto es, se constituya para su invocación frente a terceros, en este caso para que surta efectos frente a la Administración del Estado en el caso del régimen de Clases Pasivas o a la de la Seguridad Social. Y el legislador prevé que esa constitución se efectúe o bien inscribiendo la unión de hecho en un registro de parejas o uniones de hecho, o bien aportando un documento público del que se deduzca tal constitución. Como declara la jurisprudencia de la Sala de lo Social se trata, no de una prueba, sino de un requisito ad solemnitatem".

También aclara esta distinción la Jurisprudencia de la Sala de lo Social de este Tribunal Supremo, como es la Sentencia núm. 215/2025, de 25 de marzo, dictada en el recurso de casación de unificación de doctrina nº 4803/23, que al interpretar el análogo artículo 221.2 de la Ley General de la Seguridad Social dijo que:

"La solución por la que ha optado el legislador no consiste en una exigencia probatoria duplicada sobre un mismo extremo, tal y como pudiera deducirse de la confusa redacción del precepto, sino que los dos mandatos legales van referidos a otras tantas exigencias diferentes: a) la material, de convivencia como estable pareja de hecho durante el mínimo de cinco años; y b) la formal - ad solemnitatem - de su verificación de que la pareja se ha constituido como tal ante el Derecho y dotada de «análoga relación de afectividad a la conyugal», con dos años de antelación al hecho causante (en forma muy similar a la que se produce en el matrimonio).

De ahí que concluyéramos que "la pensión de viudedad que la norma establece no es en favor de todas las parejas «de hecho» con cinco años de convivencia acreditada, sino en exclusivo beneficio de las parejas de hecho «registradas» cuando menos dos años antes [o que han formalizado su relación ante Notario en iguales términos temporales] y que asimismo cumplan aquel requisito convivencial; lo que ha llevado a afirmar que la titularidad del derecho -pensión- únicamente corresponde a las "parejas de derecho" y no a las genuinas "parejas de hecho".

Añadamos ahora que la redacción del artículo 38. 4 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas vigente en el momento de redactarse esta Sentencia es aún más clara, pues contempla ambos requisitos (convivencia durante un plazo, y formalización de la pareja de hecho con la antelación legalmente fijada) en párrafos separados.

En virtud de lo expuesto anteriormente, reiteramos la conclusión recogida por esta Sala en la sentencia dictada en fecha 23 de julio de 2025 (recurso de casación nº 6/2022) en la que dijimos que:

"Por tanto, y siguiendo con los términos aclaratorios en que se nos plantea la cuestión de interés casacional, cuando se cita Jurisprudencia referida a que la prueba de la convivencia a efectos de considerar la existencia de pareja de hecho en los términos del art. 38.4 TRLCPE puede hacerse por cualquier medio admisible en Derecho, debe recordarse que esta Jurisprudencia se ha dictado respecto del requisito que hemos señalado como (i), pero no respecto del requisito (ii), que es la formalización o publicación de la pareja de hecho; en que, siguiendo a la Sala de lo Social, hemos reiterado en nuestra Jurisprudencia (que ahora confirmamos) la necesidad de que se formalice la pareja de hecho (que se acredite el "compromiso de convivencia") en los términos establecidos en el TRLCPE; todo ello, a salvo la concurrencia de algún supuesto de excepcional singularidad que se parte del esquema seguido por el legislador; cual, insistimos, no constituye la regla general ni el caso que ahora nos ocupa".

SEXTO.- Fijación de doctrina jurisprudencial

Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala, interpreta el artículo 38, párrafo cuarto, del Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, dando respuesta a la cuestión planteada en este recurso de casación que presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, reiterando la doctrina fijada en la sentencia dictada en fecha 25 de julio de 2025 (recurso de casación nº 6/2022) en la que dijimos que:

Para ser considerada como pareja de hecho a efectos de generar la pensión de viudedad regulada en el artículo 38.4 del Texto Refundido de Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, la misma debe reunir los siguientes requisitos que deben cumplirse de forma concurrente:

1º. Convivencia estable y notoria con carácter inmediato al fallecimiento del causante y con una duración ininterrumpida no inferior a cinco años; que puede acreditarse por cualquier medio válido en Derecho.

2º. Constitución o formalización de la pareja de hecho mediante su inscripción en alguno de los registros específicos existentes en las Comunidades Autónomas o Ayuntamientos del lugar de residencia, o en documento público; con una antelación mínima de dos años con respecto a la fecha del fallecimiento del causante. Y tal constitución solo puede acreditarse mediante certificación de la inscripción en los referidos registros o mediante el documento público en el que conste la constitución de dicha pareja con la referida antelación; sin que ni el requisito de constitución ni el del plazo referido puedan sustituirse por prueba de convivencia.

SÉPTIMO.- Resolución del recurso de casación

Una vez que hemos interpretado la norma que el recurrente había alegado como infringida en su escrito de interposición del recurso de casación, esta Sala aprecia que la sentencia recurrida ha infringido el artículo 38.4 del Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, y por consiguiente, estima la pretensión de la parte recurrente porque sus razonamientos se adecuan a la doctrina fijada en el fundamento de derecho anterior, ya que, el Letrado de la Administración de la Seguridad Social en el escrito de interposición del recurso de casación solicitaba que se declarara que la prueba de la existencia de una pareja de hecho solamente podía acreditarse con los medios señalados en el párrafo cuarto del artículo 38 del Real Decreto Legislativo 670/1987, que son la certificación de la inscripción en un registro especifico autonómico o municipal del lugar de residencia o un documento público que acredite la constitución de la pareja de hecho y ambos debían ser anteriores, al menos, en dos años al fallecimiento del causante.

Ello supone la estimación del recurso de casación interpuesto casando y anulando la sentencia recurrida dictada en fecha 31 de marzo de 2022 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que había estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sr. Heraclio y, en consecuencia, acordó la nulidad de la resolución administrativa que le había denegado la pensión de viudedad solicitada porque concluía que para acreditar la existencia de la pareja de hecho era válida la aportación de cualquier medio de prueba.

Una vez que hemos casado la sentencia impugnada en casación, corresponde a esta Sala, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 93.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, resolver las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso por D. Heraclio contra la resolución administrativa dictada en fecha 23 de octubre de 2019 por la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Hacienda que se había impugnado ante el Tribunal de instancia.

En ese análisis, esta Sala desestima el recurso contencioso-administrativo y confirma así la resolución administrativa impugnada porque es conforme con el ordenamiento jurídico que hemos interpretado en el anterior fundamento de derecho. En definitiva, consideramos que la decisión acordada en la resolución administrativa impugnada se ajusta a la normativa aplicable por cuanto que se había denegado la pensión de viudedad solicitada porque el solicitante no había acreditado el cumplimiento de uno de los requisitos exigidos en el artículo referido 38, párrafo cuarto, como era la existencia de pareja de hecho. Es cierto que el recurrente en la instancia había acreditado la convivencia estable y notoria con el causante de la pensión de viudedad aportando diversa prueba documental, pero no había demostrado la existencia de la pareja de hecho que, como venimos diciendo, solamente podía acreditarse aportando una certificación de la inscripción de la pareja de hecho en alguno de los registros específicos existentes en las Comunidades Autónomas o Ayuntamientos del lugar de residencia o mediante un documento público en el que constase expresamente la constitución de la pareja de hecho y no únicamente la convivencia con el causante de la pensión de viudedad como erróneamente había concluido el Tribunal de instancia.

OCTAVO.- Costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Tampoco procede la imposición de las costas de la instancia, en aplicación del artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, pues la controversia planteada suscitaba dudas de derecho suficientes como para considerar improcedente la condena en costas, de lo que es indicativo el distinto parecer manifestado en la sentencia de instancia y en esta sentencia que resuelve el recurso de casación.