Sentencia Contencioso-Administrativo 52/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 7273/2023 de 26 de enero del 2026

PRIMERO.-Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación nº 7273/2023 lo interpone la representación procesal de la Tesorería General de la Seguridad Social contra la sentencia nº 331/2023, de fecha 17 de julio de 2023, dictada por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (procedimiento ordinario nº 4266/2022).

Como hemos visto en el antecedente primero, la sentencia ahora recurrida en casación estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Raimunda contra la resolución de fecha 31 de agosto de 2022 de la Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social en A Coruña por la que se desestima el recurso de alzada contra la resolución de 19 de mayo de 2022, del Jefe de Área de Inscripción y Afiliación de la Administración de la Seguridad Social 15/05 de Santiago; anulando la sentencia la resolución administrativa recurrida, condenando a la Administración demandada a cursar el alta de la demandante en la Seguridad Social durante el período transcurrido entre el 2 de enero de 1991 y el 4 de octubre de 2001 y desestimando en cambio su pretensión de que conste como cotizado en su vida laboral el período transcurrido entre el 2 de enero de 1991 y el 4 de octubre de 2001; sin hacer imposición de las costas procesales causadas.

En el antecedente segundo hemos reseñado las razones que expone la sentencia de instancia para fundamentar la estimación en parte del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en casación, en particular las señaladas en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 18 de septiembre de 2024.

SEGUNDO.-Cuestiones que revisten interés casacional y normas relevantes para la resolución del recurso.

Como hemos visto en el antecedente tercero, el auto de admisión del recurso de casación declara que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en aclarar si, con base a la solicitud del informe de vida laboral, el trabajador puede impugnar su contenido ante la Tesorería General de la Seguridad Social por no comprender los periodos de cotización que acredita o debe acudir al Instituto Nacional de la Seguridad Social.

El auto de admisión del recurso identifica las normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación: artículos 17 y 140 de la Ley General de la Seguridad Social, texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, y los artículos 7 y 35 del Real Decreto 84/1996, Reglamento General sobre inscripción de empresas y afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores de la Seguridad Social. Todo ello, indica el propio auto, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso ( artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Veamos lo que disponen estos preceptos.

- Ley General de la Seguridad Social, texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre (artículos 17 y 140).

<

1. Los organismos de la Administración de la Seguridad Social competentes en la materia mantendrán al día los datos relativos a las personas afiliadas, así como los de las personas y entidades a las que corresponde el cumplimiento de las obligaciones establecidas en esta sección.

2. Los empresarios y los trabajadores tendrán derecho a ser informados por los organismos de la Administración de la Seguridad Social acerca de los datos a ellos referentes que obren en los mismos. De igual derecho gozarán las personas que acrediten un interés personal y directo, de acuerdo con lo establecido en esta ley.

A estos efectos, la Administración de la Seguridad Social informará a cada trabajador sobre su futuro derecho a la jubilación ordinaria prevista en el artículo 205.1, a partir de la edad y con la periodicidad y contenido que reglamentariamente se determinen.

No obstante, esta comunicación sobre el derecho a la jubilación ordinaria que pudiera corresponder a cada trabajador se remitirá a efectos meramente informativos, sin que origine derechos ni expectativas de derechos a favor del trabajador o de terceros.

Esta obligación será exigible también con relación a los instrumentos de carácter complementario o alternativo que contemplen compromisos por jubilación tales como mutualidades de previsión social, mutualidades alternativas, planes de previsión social empresariales, planes de previsión asegurados, planes y fondos de pensiones y seguros individuales y colectivos de instrumentación de compromisos por pensiones de las empresas. La información deberá facilitarse con la misma periodicidad y en términos comparables y homogéneos con la suministrada por la Seguridad Social>>.

<

1. El cumplimiento de las obligaciones que se establecen en los artículos anteriores se ajustará, en cuanto a la forma, plazos y procedimiento, a lo establecido reglamentariamente.

2. La afiliación y altas sucesivas solicitadas fuera de plazo por el empresario o el trabajador no tendrán efecto retroactivo alguno. Cuando tales actos se practiquen de oficio, su eficacia temporal e imputación de responsabilidades resultantes serán las que se determinan en esta ley y sus disposiciones de ap aplicación y desarrollo>>.

- Reglamento General de inscripción de empresas y afiliación, altas y bajas de trabajadores, aprobado por Real Decreto 84/1996, de 26 de enero ( artículo 7):

<< Artículo 7. El alta en los regímenes del sistema de la Seguridad Social.

1. Mediante el acto administrativo de alta, la Tesorería General de la Seguridad Social reconoce a la persona, que inicia una actividad o se encuentra en una situación conexa con la misma, su condición de comprendida en el campo de aplicación del Régimen de la Seguridad Social que proceda en función de la naturaleza de dicha actividad o situación, con los derechos y obligaciones correspondientes.

2. El alta en alguno de los Regímenes de la Seguridad Social es obligatoria para las personas comprendidas en el sistema de Seguridad Social en su modalidad contributiva.

3. El cumplimiento de la obligación de solicitar el alta o practicarla de oficio, determinando en todo caso el Régimen en que el interesado quedará encuadrado en razón de su actividad, corresponde a las personas, entidades o servicios que se determinan en los artículos 29 y siguientes de este Reglamento y se practicará en la forma y condiciones que en los mismos se establecen.

4. Cuando una persona ejerciere simultáneamente distintas actividades o la misma actividad pero en condiciones o en formas diversas que dieren lugar a su inclusión en diferentes Regímenes del sistema de la Seguridad Social o en el mismo Régimen por cuenta de más de una persona, su encuadramiento será múltiple, constituyendo las situaciones de pluriactividad y de pluriempleo respectivamente.

1.º A efectos de lo previsto en este Reglamento, se considerará pluriactividad la situación del trabajador por cuenta propia y/o ajena cuyas actividades den lugar a su alta obligatoria en dos o más Regímenes distintos del sistema de la Seguridad Social.

2.º A los mismos efectos, se entenderá por pluriempleo la situación del trabajador por cuenta ajena que preste sus servicios profesionales a dos o más empresas distintas y en actividades que den lugar a su alta en un mismo Régimen de la Seguridad Social.

5. Únicamente podrá optarse entre diversos Regímenes del sistema de la Seguridad Social, para su alta en uno de ellos, en los casos en que se reconozca expresamente tal opción, con el alcance y en las condiciones fijadas en la norma que la establezca>>.

TERCERO.-Planteamiento de la recurrente.

La representación procesal de la Tesorería General de la Seguridad Social esgrime los argumentos de impugnación que pasamos a sintetizar.

1/La sentencia recurrida resulta contraria a la doctrina sentada por el Tribunal Supremo en sentencias 597/2023, de 16 de mayo, 105/2019, de 31 de enero, y 1352/2020, de 19 de octubre.

En dichas sentencias, el Alto Tribunal tiene declarado que los informes de vida laboral tienen un mero carácter informativo, no constituyen en sí mismos actos administrativos que creen para el interesado derechos y obligaciones en materia de Seguridad Social, sino que "se limitan a hacer constar los datos sobre afiliación, altas, bajas y cotización que le constan a la TGSS",de manera que el trabajador no puede impugnar ante dicho Servicio Común el informe de vida laboral por no comprender determinados períodos de cotización, sino que, a tal efecto, debe formular la correspondiente reclamación ante el Instituto Nacional de la Seguridad Social.

Debe tenerse en cuenta a este respecto que el informe de vida laboral no es sino la plasmación material del derecho a la información previsto en el artículo 17.2 de la LGSS y que, como acertadamente razona la sentencia de 12 de abril de 2018 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, "(...) no se debe utilizar el cauce del informe de vida laboral para suplir el hecho del incumplimiento por la empresa de su obligación de dar de alta y de cotizar, ya que el actor parte del error de creer que el informe de vida laboral recoge hechos reales y no hechos o actos jurídicos, datos que a dicho organismo le constan, de manera que si el alta o la baja no se insta por el empresario o por el trabajador o se acuerda de oficio por la Administración, dichas altas no existen".

En parecido sentido se pronuncia el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña cuando en sentencia 2726/2020, de 26 de junio, confirmada por la antes citada 597/2023, de 16 de mayo, del Tribunal Supremo, afirma [...]

Por otro lado, conforme al artículo 140.2 de la LGSS, las altas fuera de plazo no tienen, como regla general, efecto retroactivo, sin perjuicio de las excepciones previstas en el artículo 35.1 del Real Decreto 84/1996, ninguna de las cuales concurren en el supuesto que nos ocupa, y que la TGSS no puede reconocer un período de alta que no ha sido cotizado por la empresa, al no haber ingresado ésta en su momento las cuotas correspondientes al período controvertido.

Cuotas que dicho Servicio Común no puede reclamar por haber transcurrido el plazo de prescripción legalmente establecido.

Nada de lo anterior es tenido en cuenta por la sentencia del TSJ de Galicia que ahora recurrimos y que incurre, así, en la infracción denunciada, al permitir que los informes de vida laboral puedan impugnarse para incluir períodos laborales en los que el interesado no estuvo de alta y, por ende, periodos que no han sido cotizados, sin que tampoco haya una resolución judicial firme del orden jurisdiccional civil o social previa que así los de por probados, con todas las garantías. Infracción que resulta especialmente relevante en tanto que, como ya hemos indicado, es radicalmente opuesta a la doctrina del Tribunal Supremo, que entiende justamente lo contrario: que los informes de vida laboral tienen carácter meramente informativo, que no pueden impugnarse y que la correspondiente reclamación debe formularse ante el INSS.

Y es que efectivamente, llegado el momento, es la Entidad Gestora, la única a la que corresponde tomar en consideración dichos periodos para el reconocimiento de la prestación de que se trate para, en su caso y de resultar acreditada la relación laboral, decretar la responsabilidad empresarial en que pueda incurrir el correspondiente responsable respecto de la prestación económica ( art. 165 y 167 LGSS) , actuación cuya revisión compete a la jurisdicción social. Tratar de incorporar periodos de alta sin cotización, según concluye la sentencia recurrida con estimación parcial de la demanda, carece de fundamentación de acuerdo con la normativa y la jurisprudencia que se ha citado como infringida desvirtuando el régimen previsto para depurar las responsabilidades y sus efectos.

Son innumerables los pronunciamientos de otros Tribunales de Justicia contradictorios con el de la sentencia recurrida. Así, a título meramente enunciativo, podemos citar los siguientes:

Del Tribunal Superior de Justicia de Madrid: Sts. 32/23, de 18 de enero, 24 de febrero de 2020 (Rec. 317/19), 24 de junio de 2020 (Rec. 857/19), 25 de noviembre de 2020 (Rec. 41/20), 23/22, de 19 de enero. Del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, St. 779/2022, de 21 de junio, y del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña la ya citada 2726/2020, de 26 de junio.

2/En conclusión, la sentencia de 17 de julio de 2023 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, entendemos debe ser revisada al incorporar una interpretación de las normas que resulta contradictoria con la citada doctrina y carece de base normativa.

CUARTO.-Posicionamiento de la parte recurrida.

La representación procesal de Dª Raimunda hace suyas las razones dadas en la sentencia recurrida y, además, sustenta su oposición al recurso de casación en los siguientes argumentos.

1/En el caso que nos ocupa no se reclama ningún tipo de prestación sino que, ante una indiscutible realización efectiva de una actividad laboral por cuenta ajena durante un período tan largo, se pide que conste como de alta en el Régimen General durante dicho período. En definitiva, lo que pretende la Sra. Raimunda es la constancia en su vida laboral de un determinado período como trabajado, aunque no se le diera de alta por quien tuviera la obligación de hacerlo, y esta reclamación no es competencia de la Jurisdicción Social sino de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3.f de la Ley 36/2011, de 10 de octubre de 2011.

Por otra parte, la Administración de la Seguridad Social incurre en contradicción pues la propia resolución administrativa recurrida señala como competente el Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo.

Hay que dejar claro que no se pide ningún tipo de prestación de la Seguridad Social en cuyo caso la competencia sí correspondería al Orden jurisdiccional Social, pero no estamos en este supuesto.

2/La Sra. Raimunda (demandante en el proceso de instancia) tiene interés legítimo en figurar de alta en el período indicado, desde el 02/01/1991 hasta el 04/10/2001. Tal como subraya la sentencia recurrida, " La carencia de acción puede ser propia del Orden Social, pero no del Contencioso Administrativo, donde se ha planteado una pretensión con un alcance real, tangible y concreto, lejos de la consecución de una aspiración irreal, imaginaria, hipotética , sugestiva o supuesta".

3/No es cierto que se impugne un informe de vida laboral. Tanto en el escrito de solicitud, como en el recurso de alzada y en la propia demanda contenciosa, la Sra. Raimunda vino solicitando el alta en la seguridad social por el período transcurrido desde el 02/01/1991 hasta el 04/10/2001. Y el fallo de la sentencia condena "a la Administración demandada a cursar el alta de la demandante en la seguridad social durante el periodo transcurrido entre el 2 de enero de 1991 y el 4 de octubre del 2001". Ello significa que la recurrente en casación plantea el debate de forma equivocada al partir de una premisa no cierta.

4/En definitiva, no estamos ante una impugnación de informe de vida laboral. Lo que pretende la demandante en el proceso, ahora recurrida en casación, es que conste como alta en la Seguridad Social durante el período señalado. De la contundencia de la prueba documental aportada, no cuestionada por la Tesorería, no puede derivarse otra consecuencia más que la de estimar la pretensión deducida.

Téngase en cuenta que es el propio Concello de Ordenes el que, tras el oportuno expediente administrativo, resuelve reconocer que la Sra. Raimunda prestó servicios para dicha Entidad Local como bibliotecaria en el período que va desde el 2 de enero del año 1991 y el 4 de octubre del 2001. Es este un hecho probado que no presenta ningún tipo de duda, como entendió la Sala de Instancia. Así las cosas, es legítima su pretensión de que conste como alta en el referido período.

Las sentencias invocadas por la Tesorería juzgan supuestos en los que las circunstancias concurrentes y las cuestiones jurídicas abordadas son diferentes a las del presente supuesto, lo cual significa que no existe interés casacional.

5/La cuestión planteada ya ha sido resuelta en las sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo del 2016 (casación 4525/2014) y 1 de octubre del 2020 (casación 4525/2018) en el sentido de que tendría éxito una pretensión de inclusión de períodos que no constaran como de alta en el caso de que exista una sentencia firme "u otra acreditación" que pongan de manifiesto que la trabajadora había prestado servicios para una empresa.

Como ya se dijo antes, no estamos ante el reconocimiento de una prestación (fiscalizable en el Orden Social), sino ante una pretensión sobre la procedencia o no de reconocer de alta un período en que la actora trabajó (hecho indiscutible), para lo cual existe una clara jurisprudencia que ofrece con pleno acierto la solución idónea de que, cuando exista constancia de que una persona ha prestado trabajos por cuenta ajena a una empresa, tiene que figurar de alta en el Régimen General de la Seguridad Social durante tal período, al margen de que esa empresa (en este caso el Concello de Ordenes) haya podido ingresar o no las cotizaciones que correspondan o que la Tesorería de la Seguridad Social las exija después o que no lo haga; y esta solución es plenamente acorde con el carácter indisponible de las normas que rigen las altas y cotización en la Seguridad Social, ligadas a la existencia de una verdadera relación laboral, y todo ello sin perjuicio de la responsabilidad a imputar a la empresa incumplidora.

QUINTO.-Criterio de esta Sala.

Desde ahora dejamos anticipado que el planteamiento de la recurrente, que antes hemos reseñado en el antecedente tercero, debe ser acogido por esta Sala. Y ello por razones ya recogidas en la jurisprudencia, de la que son exponente, entre otras, las sentencias de la Sección 4ª de esta Sala 105/2019, de 31 de enero (casación 2222/2016, F.J. 3º) y 1352/2020, de 19 de octubre (casación 4331/2018, F.J. 3º) y por esta misma Sección 3ª en sentencia nº 597/2023, de 16 de mayo (casación 573/2021 FFJJ 3 y 4).

De la citada - STS 1352/2020, de 19 de octubre (casación 4331/2018, F.J. 3º), en la que se citan otros pronunciamientos anteriores, interesa reproducir ahora el siguiente fragmento:

<< TERCERO.- [...]

Debemos recordar, a estos efectos, que sobre la denuncia de errores o desajustes en la vida laboral esta Sala Tercera únicamente ha considerado relevante en los casos en los que venía avalada por una resolución judicial firme, ya sea de la jurisdicción social o de la civil, como es el caso de las Sentencias de 1 de octubre de 2020 (recurso de casación n.º 4525/2018), y de 23 de enero de 2019 (recurso de casación n.º 359/2016).

Conviene recordar a estos efectos que la solución que adoptamos es la que resulta compatible con nuestra jurisprudencia, cuando en la STS de 16 de febrero de 2018 (recurso de casación n.º 3823/2015) declaramos que "a la vista del tenor del artículo 17 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, y, antes, del artículo 14 del Texto Refundido que aprobó el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, es pacífica la interpretación de que los informes de vida laboral no constituyen en sí mismos actos administrativos en materia de Seguridad Social que creen derechos y obligaciones para el interesado, respecto del cual se limitan a hacer constar los datos sobre afiliación, altas y bajas y cotización que le constan a la TGSS. Tienen por ello mero carácter informativo. Y de ahí que la modificación de un informe de vida laboral anterior en el que se recogía como cotizado un periodo de tiempo que en el nuevo informe no figura, no requiera incoar los procedimientos de revisión de oficio de aquellos artículos 102.1 o 103.1 de la Ley 30/1992 , sólo previstos para la revisión de actos administrativos nulos o para la declaración de lesividad de actos administrativos anulables. Lo anterior no quiere decir que el informe de vida laboral no pueda impugnarse por el interesado si éste considera que los datos que elimina y que constaban en otro precedente han sido eliminados indebidamente, pero tal impugnación, para que prospere, tiene que fundarse en que los datos eliminados -la afiliación, el alta, la baja o el periodo cotizado- tuvieron lugar realmente, y no en la supuesta existencia de un derecho consolidado derivado de los datos del informe precedente, que ya no podrían eliminarse por más que la TGSS verificara la ausencia de afiliación, del alta o de la baja o de la cotización y así lo hiciera constar en el posterior informe de vida laboral" [...]>>.

Como antes hemos señalado, en el caso que ahora examinamos la representación de Dª Raimunda, parte recurrida en casación, aduce que no estamos aquí ante una impugnación de informe de vida laboral y que lo pretendido por la demandante en el proceso de instancia es que constase el alta en la Seguridad Social durante el período al que se refería la controversia. Sin embargo, tal alegato no puede ser acogido pues, si atendemos al acto impugnado en el proceso de instancia, lo cierto es que la resolución de la Dirección provincial de A Coruña de la Tesorería General de la Seguridad Social de 31 de agosto de 2022, que desestimó el recurso de alzada, pone de manifiesto en su hecho primero lo siguiente:

<< (...) El 08/04/2022, Dña. Raimunda presenta, a través del Registro Electrónico del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, solicitud de inclusión en el informe de su vida laboral del período comprendido entre el 02/01/1991 y el 03/10/2001, en el que la interesada manifiesta haber prestado servicios en la empresa Concello de Ordes (período previo a su alta en el Código de Cuenta de Cotización nº NUM000, perteneciente a dicha empresa), aportando a tales efectos copia del escrito de dicho Concello de fecha 15/06/2016, en el que se estima su solicitud de reconocimiento de antigüedad como personal laboral indefinido no fijo en la empresa con efectos de 02/01/1991, sin que tal reconocimiento implique su derecho a percepción de cantidad económica alguna>>.

Puede verse así que lo que la Sra. Raimunda pedía a la Administración de la Seguridad Social, y esta le denegó, era, en definitiva, una determinada rectificación del informe de su vida laboral a efectos de que se incluyese el alta durante un determinado período. Y esto es precisamente lo que no tiene cabida según la jurisprudencia de esta Sala recogida en la sentencia nº 597/2023, de 16 de mayo (casación 573/2021) que antes hemos citado y que ahora habremos de reiterar.

SEXTO.-Respuesta a la cuestión de interés casacional.

De conformidad con lo razonado en los apartados anteriores, y como respuesta a la cuestión de interés casacional enunciada en el auto de admisión del presente recurso de casación, procede que declaremos lo siguiente: partiendo de que los informes de vida laboral tienen un mero carácter informativo, pues no constituyen en sí mismos actos administrativos que creen para el interesado derechos y obligaciones en materia de Seguridad Social sino que se limitan a hacer constar los datos sobre afiliación, altas y bajas y cotización que le constan a la Tesorería de la Seguridad Social, el trabajador no puede impugnar ante dicha Tesorería el informe de vida laboral por no comprender este determinados periodos de cotización sino que a tal efecto debe formular la correspondiente reclamación ante el Instituto Nacional de la Seguridad Social.

SÉPTIMO.-Resolución del presente recurso y costas procesales.

Por las razones expuestas procede que declaremos haber lugar al recurso de casación interpuesto en representación de la Tesorería General de la Seguridad Social contra la sentencia nº 331/2023, de fecha 17 de julio de 2023, dictada por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (procedimiento ordinario nº 4266/2022), que debe quedar anulada y sin efecto.

Y entrando entonces a resolver la controversia planteada en el proceso, las mismas razones que determinan que declaremos haber lugar al recurso de casación nos llevan a concluir que debe ser desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de Dª Raimunda contra la resolución de la Dirección provincial de A Coruña de la Tesorería General de la Seguridad Social de 31 de agosto de 2022 por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 19 de mayo de 2022 del Jefe de Área de Inscripción y Afiliación de la Administración de la Seguridad Social que deniega su solicitud de alta en la Seguridad Social entre el 2 de enero de 1991 y el 4 de octubre de 2001.

Por lo demás, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4, 139.1 y 139.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes. Y entendemos que tampoco debe acordarse la imposición de las costas del proceso de instancia pues la controversia planteada suscitaba dudas de derecho suficientes como para considerar improcedente la condena en costas al litigante vencido, lo que queda corroborado por el hecho mismo de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Galicia y esta Sala del Tribunal Supremo hayamos mantenido pareceres discrepantes, dando lugar a que la sentencia de instancia haya sido casada por sentencia que resuelve el recurso de casación.