Sentencia Contencioso-Administrativo 1565/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 4955/2024 de 03 de diciembre del 2025

PRIMERO.-Objeto del recurso de casación.

En las presentes actuaciones (recurso de casación nº 4955/2024) se examinan de manera conjunta los recursos de casación interpuestos por Real Madrid Club de Futbol y por la Liga Nacional de Fútbol Profesional contra la sentencia la Sección 6ª Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 29 de junio de 2023, que resuelve el recurso de apelación nº 21/2021.

Ambas entidades recurrentes han comparecido también como partes recurridas en el recurso interpuesto de contrario.

En cuanto a la Administración del Estado -parte recurrida en ambos recursos- hemos visto en el antecedente séptimo que presentó escrito en el que manifiesta su intención de no formular alegaciones y solicita que se dicte la sentencia que proceda conforme a derecho.

En el antecedente primero hemos dejado señalado que Real Madrid Club de Fútbol interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Consejo Superior de Deportes de 23 de diciembre de 2015, por la que se aprueba definitivamente la modificación de los artículos 2, 3, 6, 43 quinquies, 50, 55, 59, 60, 69, 78 91, 122, 123 y 124 y disposición adicional segunda, de los Estatutos de la Liga Nacional de Fútbol Profesional, autorizando su inscripción en el Registro de Asociaciones Deportivas del Consejo Superior de Deportes, y contra la Resolución por la que se aprueba definitivamente, y se autoriza la inscripción en el Registro de Asociaciones Deportivas del Consejo Superior de Deportes, la modificación del Reglamento General, que incorpora dos nuevos libros, el libro XI sobre comercialización de derechos audiovisuales y el libro XII que versa sobre la venta de abonos y entradas.

El Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 2 desestimó el recurso al Real Madrid CF mediante sentencia nº 74/2021, de 31 de mayo de 2021 (procedimiento ordinario nº 6/2016). Y la representación de Real Madrid C F interpuso contra la anterior sentencia recurso de apelación que fue resuelto por sentencia nº 284/2021 de la Sección 6ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 29 de junio de 2023 (apelación nº 21/2021), ahora recurrida en casación.

La sentencia de la Sala de Audiencia Nacional que resuelve el recurso de apelación acuerda en su parte dispositiva lo siguiente:

<<[...] FALLO

1. Estimar parcialmente el recurso de apelación núm. 21/2021, promovido por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y en representación del Real Madrid Club de Futbol, contra la Sentencia dictada en fecha 31 de mayo de 2021 por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 2 en el Procedimiento Ordinario nº 6/2016.

1. En consecuencia, acordamos la revocación en parte de la sentencia impugnada en apelación en cuanto a la declaración de que los artículos estatutarios -articulo 69, letras l) y m) y articulo 78, apartado 2, letra b) y apartado 3- respetaban el principio de tipicidad.

2. Lo cual conlleva que debamos declarar la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo que se había interpuesto por el Real Madrid Club de Futbol con la consecuencia de acordar la nulidad parcial de los acuerdos de 23 de diciembre de 2015 adoptados por el Consejo Superior de Deportes que habían aprobado definitivamente la modificación del artículo 69, letras l) y m) y articulo 78 de los Estatutos de la Liga Nacional de Futbol Profesional que anulamos en cuanto que no son conformes con el ordenamiento jurídico. Estimación parcial del recurso contencioso-administrativo que conlleva que no se impongan a ninguna de las partes las costas procesales ocasionadas en primera instancia.

No se efectúa un pronunciamiento especial respecto de las costas procesales causadas en este recurso de apelación>>.

En el antecedente segundo hemos dejado reseñadas las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación en parte del recurso de apelación en los términos que acabamos de reseñar. Procede entonces que pasemos a examinar las cuestiones suscitadas en casación.

SEGUNDO.-Cuestiones de interés casacional y marco normativo señalado en el auto de admisión del recurso.

Como hemos visto en el antecedente tercero, las cuestiones que el auto de admisión del recurso señala como de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consisten en: (i) determinar el alcance de la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo para examinar la legalidad de la modificación de los Estatutos de la Liga Nacional de Fútbol Profesional, en concreto, sobre aspectos que corresponden a las relaciones privadas entre LaLiga y sus asociados; y (II) si estamos ante una relación de especial sujeción en materia de disciplina deportiva que pueda suponer la modulación del principio de legalidad sancionadora.

El auto de admisión del recurso identifica las normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación: artículo 41.3 de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, artículos 23 y 27 del Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, sobre Federaciones deportivas españolas, y doctrina jurisprudencial que analiza el principio de legalidad en relaciones de especial sujeción. Todo ello, indica el propio auto, sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 90.4 de la LJCA.

Veamos lo que establecen los preceptos que señala el auto de admisión del recurso.

- Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte (artículo 41).

Artículo 41.

1. En las Federaciones deportivas españolas donde exista competición oficial de carácter profesional y ámbito estatal se constituirán Ligas, integradas exclusiva y obligatoriamente por todos los Clubes que participen en dicha competición.

2. Las Ligas profesionales tendrán personalidad jurídica, y gozarán de autonomía para su organización interna y funcionamiento respecto de la Federación deportiva española correspondiente de la que formen parte.

3. Los Estatutos y reglamentos de las Ligas profesionales serán aprobados por el Consejo Superior de Deportes, previo informe de la Federación deportiva española correspondiente, debiendo incluir, además de los requisitos generales señalados reglamentariamente, un régimen disciplinario específico.

4. Son competencias de las Ligas profesionales, además de las que pueda delegarles la Federación deportiva española correspondiente, las siguientes:

a) Organizar sus propias competiciones, en coordinación con la respectiva Federación deportiva española y de acuerdo con los criterios que, en garantía exclusiva de los compromisos nacionales o internacionales, pueda establecer el Consejo Superior de Deportes.

b) Desempeñar, respecto de sus asociados, las funciones de tutela, control y supervisión establecidas en la presente Ley.

c) Ejercer la potestad disciplinaria en los términos previstos en la presente Ley y sus Disposiciones de desarrollo.

- Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, sobre Federaciones deportivas españolas (artículos 23 y 27)

Artículo 23. Las Ligas profesionales son Asociaciones integradas exclusiva y obligatoriamente por los clubes deportivos que participen en las competiciones oficiales de carácter profesional y ámbito estatal. Tienen personalidad jurídica propia y gozan de autonomía para su organización interna y funcionamiento respecto de la Federación deportiva española de la que formen parte.

Artículo 27. Sus Estatutos [de las Ligas profesionales] serán aprobados por la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes, previo informe de la Federación deportiva española correspondiente, y tal aprobación se acomodará a las siguientes reglas:

1.ª El proyecto de Estatutos se presentará en el Consejo Superior de Deportes, en el plazo de dos meses, contados a partir de la calificación por el Consejo Superior de Deportes de la competición como profesional. Para aquellas competiciones ya calificadas dicho plazo se computará a partir de la entrada en vigor del presente Real Decreto.

2.ª La Resolución del Consejo Superior de Deportes sobre la aprobación de los Estatutos se producirá en el plazo de seis meses contados a partir de la presentación de los proyectos en el Consejo Superior de Deportes.

3.ª Si la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes denegara expresamente la aprobación de los Estatutos, deberá incluir en su resolución los motivos de dicha denegación.

4.ª En el caso de aprobación, el Consejo Superior de Deportes procederá a la inscripción de los Estatutos en el Registro de Asociaciones Deportivas.

5.ª Las modificaciones de Estatutos seguirán el mismo procedimiento en lo que sea de aplicación, que para la aprobación e inscripción de los mismos se prevé en los párrafos anteriores, salvo su plazo de presentación para su aprobación definitiva por la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes, que se reducirá a quince días naturales desde su aprobación.

TERCERO.-Consideraciones de carácter general, de índole tanto procedimental como sustantiva, que es oportuno exponer antes de abordar el examen de las cuestiones suscitadas en casación.

Antes de adentrarnos en el análisis de las cuestiones suscitadas por las dos entidades recurrentes en casación, consideramos necesario exponer, con carácter preliminar, varias consideraciones de alcances general. Las dos primeras son de índole procedimental: el posicionamiento de la Administración autora de las resoluciones impugnadas en el proceso de instancia -Consejo Superior de Deportes- ante los recursos de casación de signo contrario que vamos a examinar; y la sistemática que vamos a seguir en esta sentencia para abordar las cuestiones suscitadas en casación. La tercera consideración preliminares se refiere a la vertiente sustantiva de la controversia, y, en concreto, a la normativa aplicable al caso.

A/Posicionamiento del Consejo Superior de Deportes.

Como ya vimos en el antecedente séptimo, la Abogacía del Estado manifestó ante esta Sala su intención de no formular alegaciones y solicitó que se dicte la sentencia que proceda conforme a derecho. Y en el acto de la vista pública Abogado del Estado se expresó en esos mismos términos indicando que tal era el planteamiento del Consejo Superior de Deportes.

Lo dejamos aquí señalado porque, siendo así que la sentencia de la Audiencia Nacional que resolvió el recurso de apelación -ahora recurrida en casación- anuló determinados apartados de la modificación de los Estatutos de la LaLiga que el citado Consejo Superior de Deportes había aprobado, su manifestación elusiva en el presente recurso de casación arroja una sobra de incertidumbre sobre cuál sea su parecer acerca de la conformidad a derecho de las resoluciones del propio CSD que son objeto de la presente controversia.

B/Sistemática que seguiremos en la presente sentencia.

Habiendo sido recurrida en casación la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional tanto por el Real Madrid CF como por la Liga Nacional de Futbol Profesional, que formulan recursos de signo contrario, compareciendo cada una de las citadas entidades comparece, además de como parte recurrente, como parte recurrida en el recurso de sentido adverso, procede que los examinamos por separado.

Así, examinaremos en primer lugar el recurso de casación del Real Madrid CF, ocupándonos en primer lugar de la pretensión de inadmisión que formula la representación de LaLiga alegando que fue preparado extemporáneamente. A continuación, reseñaremos el posicionamiento del Real Madrid CF, como parte recurrente, y los argumentos de oposición de LaLiga, como parte recurrida, exponiendo seguidamente el criterio de esta Sala sobre las cuestiones suscitadas y la forma en la que debe quedar resuelto el citado recurso.

En apartados sucesivos haremos lo propio con el recurso de casación de la Liga Nacional de Futbol Profesional, exponiendo de la posición de las partes recurrente y recurrida, y, a continuación, el criterio de esta Sala sobre las cuestiones suscitadas y la resolución de este recurso.

C/Acerca de la normativa aplicable al presente caso.

En distintos apartados de la controversia casacional que aquí nos ocupa se plantean cuestiones sobre la naturaleza jurídico pública o jurídico privada de las relaciones jurídicas reguladas o concernidas por los preceptos estatutarios impugnados en el proceso de instancia así como sobre el carácter público o privado de determinadas actuaciones de los estamentos deportivos, singularmente las de índole disciplinaria.

Pues bien, siendo así que precisamente en torno a estas cuestiones la regulación contenida en la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, resultó significativamente modificada por los criterios que introdujo la ahora vigente Ley 39/2022, de 30 de diciembre, del Deporte, es importante dejar señalado que nuestra respuesta a aquellas cuestiones estará basada en la norma aplicable al caso, esto es, la Ley 10/1990, de 15 de octubre. Ello sin perjuicio de que algún momento hagamos alusión a la Ley 39/2022, de 30 de diciembre, no ya como norma aplicable al caso sino, precisamente, como contrapunto o elemento de contraste.

CUARTO.-La alegada extemporaneidad de la preparación del recurso de casación del Real Madrid Club de Futbol.

En lo que se refiere al recurso de casación interpuesto del Real Madrid Club de Futbol, la representación de LaLiga pretende su inadmisión por haber sido preparado extemporáneamente. Sin embargo, dejamos desde ahora anticipado que la inadmisión que se postula debe ser rechazada.

La representación de LaLiga sostiene -y también lo adujo al oponerse a la admisión del recurso del Real Madrid C.F.- que el recurso de casación del Real Madrid Club de Futbol fue preparado extemporáneamente pues, habiendo sido notificada la sentencia recurrida el 29 de junio de 2023, la preparación del recurso de casación debió presentarse el 12 de septiembre de 2023 (o el 13, computando el día de gracia del articulo 135.5 LEC, aplicable supletoriamente); pero la preparación del recurso del Real Madrid C.F. fue presentada con fecha 20 de diciembre de 2023, siendo su presentación extemporánea y, por tanto, debió haber sido inadmitida ex artículo 89.2.a) LJCA. Y a ello no cabe oponer -aduce la representación procesal de LaLiga- la existencia de un auto de 20 de octubre de 2023, notificado el 6 de noviembre posterior, pues tal solicitud de aclaración se refería a otros aspectos de la sentencia que carece de conexión alguna con el objeto del recurso de casación del Real Madrid. Así pues, concluye la representación de la LaLiga, la solicitud de aclaración de la sentencia no interrumpió el plazo para la preparación del recurso para el Real Madrid por cuanto no afectaba ni podía afectar en nada a la cuestión que es objeto de su discrepancia con la sentencia y de su recurso de casación.

Sin embargo, como hemos anticipado, el planteamiento de LaLiga debe ser rechazado en este punto; y ello por razones que ya expusimos en sentencia de esta Sala (Sección 4ª) nº 677/2019, de fecha 23 de mayo de 2019 (casación 1753/2016), en la que se citan otras resoluciones anteriores.

Decíamos en la citada sentencia de 23 de mayo de 2019 que lo relevante es la aplicación del artículo 215.5 LEC, tras la reforma operada por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, en el que se dispone los siguiente:

<< (...) 5. No cabrá recurso alguno contra los autos o decretos en que se completen o se deniegue completar las resoluciones a que se refieren los anteriores apartados de este artículo, sin perjuicio de los recursos que procedan, en su caso, contra la sentencia, auto o decreto a que se refiriera la solicitud o la actuación de oficio del Tribunal o Letrado de la Administración de Justicia. Los plazos para estos recursos, si fueren procedentes, se interrumpirán desde que se solicite su aclaración, rectificación, subsanación o complemento, continuando el cómputo desde el día siguiente a la notificación de la resolución que reconociera o negara la omisión de pronunciamiento y acordara o denegara remediarla>>.

A tal conclusión de aplicabilidad del citado artículo 215.5 LEC habían llegado los autos de esta Sala de 9 de enero de 2014 (casación 2208/2013), 6 de febrero de 2014 (casación 510/2014) y 29 de abril de 2019 (casación 3957/2018) y las sentencias de 4 de abril de 2016 y 27 de junio de 2016 ( procedimientos de error judicial 7/2015 y 33/2015).

Por lo demás, el Acuerdo de 22 de julio de 2016 de la Sección Primera de la Sala Tercera de este Tribunal, publicado en la página webdel Consejo General del Poder Judicial y al que hace mención el auto de 18 de octubre de 2017 (recurso de queja 377/2017), dice lo siguiente:

<< (...) 4º Cuando al amparo de lo dispuesto en el artículo 267 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (BOE de 2 de julio), se solicite la aclaración o integración de una sentencia o de un auto, la fecha a tomar en consideración para determinar el sometimiento de la resolución al régimen casacional será la de la resolución aclarada o integrada, sin perjuicio de que el plazo para preparar el recurso de casación se compute desde la fecha de notificación del auto de aclaración o integración>>.

En fin, la propia representación procesal de LaLiga parece haber quedado finalmente persuadida de la inconsistencia de su alegato sobre la inadmisibilidad del recurso interpuesto de contrario pues en la vista pública celebrada el pasado 18 de noviembre no hizo siquiera mención a la supuesta extemporaneidad del recurso de casación del Real Madrid. F.C.

Por todo ello, debe ser rechazada la pretensión de la LaLiga de que se inadmita el recurso de casación del Real Madrid C.F. por haber sido preparado extemporáneamente.

QUINTO.-Posicionamiento de Real Madrid Club de Futbol como parte recurrente.

En su escrito de interposición del recurso de casación la representación de Real Madrid Club de Futbol aduce los argumentos de impugnación que pasamos a resumir:

1/La sentencia recurrida vulnera el artículo 41.3 de la Ley del Deporte y los artículos 23 y 27 del Real Decreto 1835/1991, que prevén el control del CSD sobre las modificaciones de los estatutos y reglamentos de las ligas profesionales, sin limitación alguna.

El análisis de la cuestión de interés casacional, tal como ha sido planteada por el auto de admisión, ha de hacerse en dos pasos sucesivos: el primero, a la luz de la delimitación de la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa; el segundo, desde la perspectiva del alcance del control atribuido al CSD por el artículo 41.3 de la Ley del Deporte

a) El alcance de la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa.

En primer lugar, es indiscutible la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para analizar la legalidad de las modificaciones estatuarias de las ligas profesionales, sujeta a la aprobación del CSD, puesto que los acuerdos del CSD, como los impugnados en la sentencia recurrida, son, sin ningún género de dudas, una "actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo", en el sentido de los artículos 1.1 LJCA y 9.4 de la LOPJ.

La cuestión que aquí se suscita no es, por tanto, la existencia de una actuación administrativa, sino más bien, cuál es el alcance del control que está llamado a realizar el CSD en ejercicio de esa potestad administrativa y, en qué medida de ello pudiera resultar, como ha sostenido la sentencia recurrida, que una determinada materia o motivo de revisión de la actuación administrativa queda fuera del alcance de la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa.

La sentencia recurrida yerra en su razonamiento cuando afirma que "estamos ante la impugnación de un precepto estatutario que afecta a las relaciones privadas entre la entidad organizadora de las competiciones de futbol profesional y los clubes de futbol afiliados a la Liga y, en de ese precepto". La cuestión será si el motivo de nulidad de los Estatutos aducido por mi representada debía ser apreciado por el CSD en el ejercicio de su potestad de aprobación de los Estatutos, pero no si el motivo de ilegalidad aducido se basa en una norma de derecho privado, ni si el precepto estatutario afecta a las relaciones privadas entre la entidad y los clubes.

Es por ello necesario analizar cuál es el alcance de la potestad administrativa que ejerce el CSD a través del acto administrativo impugnado, desde la perspectiva del control de legalidad de aquellos preceptos de los Estatutos que regulen cuando "la Liga[...] está ejerciendo funciones públicas delegadas"(en palabras de la Sentencia Recurrida), como de si ese control queda sustraído al CSD en aquellos supuestos en los que las normas relevantes son de Derecho privado.

b) El alcance de la potestad otorgada al CSD por el artículo 41.3 de la Ley del Deporte en relación con las normas de las ligas profesionales.

La delimitación del alcance del control de legalidad a realizar por el CSD a los Estatutos de las ligas profesionales y sus modificaciones ha de hacerse atendiendo a la naturaleza jurídica particular de dichas ligas, lo que afectará, posteriormente, al eventual control jurisdiccional contencioso-administrativo.

Resulta fundamental tener en cuenta el interés público subyacente al tipo de asociación que es La Liga, que justifica el carácter obligatorio de la afiliación a ella por los clubes de fútbol.

El inherente interés público subyacente de las ligas profesionales. Es cierto que LaLiga es una asociación privada, pero no es menos cierto que su existencia está prevista legalmente, por razones de interés general, según se desprende del art. 41.2 LD. Como consecuencia de ello, las entidades deportivas que participan en competiciones oficiales de futbol de ámbito estatal y carácter profesional están obligadas a integrarse en LaLiga, conforme al artículo 41.1 LD y al artículo 1 de los Estatutos de LaLiga.

En consecuencia, atendida su especial naturaleza, las ligas profesionales quedan limitadas en sus funciones o competencias a lo previsto en la Ley, de donde derivan controles más intensos, tanto públicos como eventualmente judiciales, por el carácter excepcional de la afiliación obligatoria para sus miembros. Y dado el carácter obligatorio de la afiliación a las ligas profesionales, los sujetos obligados no pueden quedar expuestos a tener que asumir actuaciones que excedan del ámbito expresamente previsto por el legislador, al amparo de su carácter privado o el régimen ordinario de mayorías propio de las asociaciones. De otro modo se vulneraría el derecho fundamental a la libertad de asociación.

c) Los Estatutos de las ligas profesionales están sujeto a un control de legalidad pleno por parte del CSD.

Una consecuencia de la específica naturaleza de las ligas profesionales es el control de legalidad que está llamado a realizar el CSD, así como eventualmente la jurisdicción contenciosa, que va más allá de lo que pudiera ser una controversia privada e interna de los asociados, pues tiene una evidente dimensión pública que impregna la actuación de LaLiga en todas sus esferas.

Dicho control de los Estatutos y normas de ligas profesionales y federaciones deportivas forma parte de lo que el Tribunal Supremo ha denominado como "el acto de aprobación es de alcance "solamente" aprobatorio, de calificación de la legalidad de la norma fruto de una doble voluntad que debe coincidir: la corporativa -ahora, federativa- y la gubernativa (cfr. sentencias de 3 de marzo, 9 y 16 de junio de 2003, recursos contencioso-administrativos 496, 482 y 485/2001, respectivamente). Esta última sentencia que citamos matiza que, tratándose de los estatutos, no se está "ante una aprobación en sentido técnico (que es un mero requisito de eficacia), sino ante un requisito necesario para la perfección del Estatuto, una condición legal de su existencia", luego tratándose de normas distintas de los estatutos, la aprobación es requisito de eficacia y -añadimos- de control de legalidad." ( STS 626/2024, 15 de abril de 2024, recurso casación nº 751/2022, y las que en ella se citan).

Se trata de un procedimiento bifásico en el que la potestad gubernativa se configura, en palabras del Tribunal Supremo, no meramente como un requisito de eficacia sino "de control de legalidad". Dicho control de legalidad se configura en el artículo 41 LD sin establecer restricción alguna en cuanto a su ámbito objetivo, ni al parámetro de legalidad que ha de ser utilizado por el CSD, como pone de manifiesto el tenor literal del artículo 10.2.b) de la misma Ley, cuando emplea el término "aprobación definitiva" de los estatutos de las ligas profesionales.

La jurisprudencia de esta Sala (STS de 4 de mayo de 2010, recurso 939/2009), incide en el control que ejerce en estos casos la Administración deportiva: "[...] la aprobación y modificación de sus Estatutos están sujetas a aprobación administrativa e inscripción en el Registro correspondiente. En este caso en el Registro de Entidades Deportivas Vascas ( arts. 29.3 y 41.c) de la Ley 14/98 ). El objeto del presente recurso contencioso-administrativo se dirige a cuestionar determinados apartados de los Estatutos, aprobados por la Asamblea General correspondiente, y aprobados por la autoridad administrativa en su función de tutela y control, acordándose su inscripción en el Registro correspondiente".En el mismo sentido, el apartado 10.2º del FJ 7º de la STS 626/2024, de 15 de abril de 2024 (Rec. Casación nº 751/2022), antes citada.

Dicho planteamiento es congruente con la naturaleza de las ligas profesionales, y las exigencias derivadas del derecho fundamental de asociación. En la medida en que su constitución no es obra de la libre decisión de sus miembros, ni la afiliación es voluntaria, se otorga un control de legalidad al CSD que ha de entenderse pleno en cuanto a su alcance (no sólo respecto de facultades administrativas delegadas), y en cuanto al parámetro de legalidad (no sólo las normas de derecho administrativo son relevantes). Lo contrario supondría admitir que los Estatutos de las ligas profesionales tengan eficacia en el tráfico jurídico revestidas de la presunción de legalidad que otorga su aprobación por un acto gubernativo, pero cuyo contenido sólo limitadamente puede ser controlado por la Administración a la espera de un eventual procedimiento judicial civil.

Por eso, yerra la sentencia recurrida cuando restringe el control de legalidad de los Estatutos y de la jurisdicción contencioso-administrativa a aquellas disposiciones que se refieran exclusivamente a funciones administrativas delegadas en LaLiga.

d) El examen de la legalidad del artículo 50 y de la Disposición Adicional Segunda de los Estatutos no son una controversia privada entre esta y sus asociados.

Con independencia de que dicho control de legalidad de los Estatutos es pleno, como acabamos de señalar, lo cierto es que, además, yerra la sentencia recurrida al calificar el artículo 50 de los Estatutos y a su Disposición Adicional Segunda como cuestiones que atañen a la mera relación privada entre LaLiga y sus asociados.

Por la modificación del primero de dichos preceptos se otorga a LaLiga una facultad exorbitante: la de declarar unilateralmente la liquidez, cuantía y exigibilidad de sus créditos frente a los clubes asociados fuera de los supuestos legalmente previstos. Ha de recordarse que en el escrito de demanda se precisa que estas "disposiciones estatutarias no incurrirían en infracción si se entendiera que la obligación es en los términos establecidos en el RD-Ley 5/2015". Lo que se impugna es el carácter general e ilimitado de la facultad estatutaria. Así resulta del escrito de demanda y del recurso de apelación.

Conforme a la segunda de dichas modificaciones, se introduce una Disposición Adicional Segunda que establece respecto de la temporada 2015/2016 unos criterios de reparto específicos de los derechos audiovisuales, que no encuentra amparo en el Real Decreto-ley 5/2015.

LaLiga, tiene atribuidas, en virtud del artículo 41.4 LD, las competencias y facultades concretas previstas por la ley y su capacidad de autorregulación en ningún caso puede implicar la autoatribución de facultades o competencias no legalmente concedidas. Junto a estas competencias y funciones atribuidas a las ligas profesionales por el artículo 41 LD (ahora LD 39/2022) nada impide que el legislador le atribuya otras facultades. Este fue precisamente el caso respecto de la comercialización conjunta -que no respecto de la titularidad- de los derechos audiovisuales de los clubes de fútbol, a través del Real Decreto-ley 5/2015 (véase la Exposición de Motivos de dicho Real Decreto-ley). Pero serán estas funciones y competencias legalmente atribuidas, y no otras, las que LaLiga podrá ejercer sobre las actuaciones de sus asociados. El Real Decreto-ley 5/2015 ha de interpretarse, en todo caso, en sentido estricto porque se trata de una norma especial que establece una excepción a la regla general de libre competencia y venta de sus derechos individualmente por cada uno de los clubes, siendo estos derechos una parte sustancial de sus ingresos. Así lo recuerda la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 21 de diciembre de 2023 (C-333/21 Superliga), cuando afirma respecto de los derechos audiovisuales y las normas que habiliten su venta conjunta, que solo serán conformes, como derogación al derecho de la competencia, cuando dichas restricciones estén justificadas y respeten los límites establecidos legalmente (párrafos 210 a 241 de la Sentencia).

El Real Decreto-ley 5/2015, al margen de regular pormenorizadamente el ámbito de aplicación de los derechos audiovisuales objeto de comercialización conjunta, regula unos criterios de reparto de los ingresos obtenidos por dicha comercialización, así como determinadas facultades relativas a la liquidación de los créditos de los clubes derivados de esa comercialización. De ello se deduce que LaLiga no puede imponer a sus asociados exigencias que afecten a sus derechos individuales y no estén amparados en la Ley.

Por lo que se refiere al artículo 50 de los Estatutos, la atribución estatutaria de un poder a LaLiga de compensación de deudas y créditos más allá de lo permitido a sujetos de derecho privado sin que así lo prevea la LD, o más allá de lo previsto en el Real Decreto-ley 5/2015, no es una cuestión que ataña a las relaciones privadas entre LaLiga y sus asociados, sino al régimen jurídico de funcionamiento de LaLiga sujeto a control de legalidad del CSD. De lo contrario se estaría dando carta blanca a desnaturalizar dicha entidad de interés público por el principio de mayorías, cuando se trata de una asociación de afiliación legalmente obligatoria.

En lo que respecta a la Disposición Adicional Segunda, es evidente que regula un reparto de los ingresos derivados de los derechos audiovisuales que deriva de una facultad de comercialización conjunta excepcional atribuida por norma legal y sólo ejercitable con los límites de esa previsión legal. Si en la temporada 2015/2016 concurrían circunstancias de derecho transitorio que pudieran justificar un reparto diferente al ordinario, sólo el legislador a través del Real Decreto-ley 5/2015 tenía potestad para preverlo y no lo hizo. Por lo que la citada Disposición Adicional Segunda incurrió en flagrante ilegalidad.

No puede concluirse, por tanto, que las modificaciones estatutarias impugnadas sean "controversias privadas" ajenas al control de legalidad del CSD. El CSD debe velar por controlar que LaLiga respete el contenido de las facultades atribuidas en virtud del Real Decreto-ley 5/2015, y la jurisdicción contenciosa-administrativa, debe velar por el cumplimiento del CSD en su control de legalidad de los actos de autorregulación de las ligas profesionales.

2/Pretensión que se ejercita en el presente recurso de casación.

De acuerdo con lo expuesto, la sentencia recurrida debe ser revocada en lo que respecta al pronunciamiento por el cual se declara incompetente a la jurisdicción contencioso-administrativa para pronunciarse sobre la legalidad de aquellas previsiones de los Estatutos de LaLiga que la Sentencia Recurrida considera que son cuestiones ajenas al control de legalidad del CSD por referirse a la relación privada entre LaLiga y sus asociados.

Como consecuencia de la esa revocación parcial de la sentencia recurrida, deberá resolverse sobre el motivo de impugnación del artículo 50 y de la Disposición Adicional Segunda de los Estatutos, en los términos expuestos en el escrito de demanda y en el recurso de apelación aquí recogidos, estimando el recurso contencioso-administrativo y declarando la anulación de dichos preceptos.

SEXTO.-Oposición de la Liga Nacional de Futbol Profesional al recurso de casación interpuesto por Real Madrid C.F.

La representación de la Liga Nacional de Futbol Profesional, como parte recurrida en el recurso de casación interpuesto por Real Madrid C.F., sustenta su oposición en los siguientes argumentos.

1/Infracción del artículo 89.2.a) LJCA. El recurso de casación del Real Madrid C.F. no debió ser admitido por no prepararse en plazo. Este alegato ya ha sido examinado y rechazado en el F.J. 4

2/Inexistencia de las infracciones imputadas por el Real Madrid a la sentencia recurrida. El artículo 1.1 LJCA impide extender la jurisdicción contencioso-administrativa a cuestiones de naturaleza jurídico-privada emanadas de los acuerdos asociativos de LaLiga.

El recurso del Real Madrid discurre al margen de la cuestión de interés casacional objetivo (y de la ratio decidendide la sentencia), además de ser incorrecto en cuanto a sus planteamientos. Veámoslo.

El recurso discurre al margen de la cuestión de interés casacional objetivo: no se trata de delimitar el alcance del análisis jurídico a realizar por el CSD en el acto de "aprobación" de los estatutos de LALIGA, sino de determinar si la jurisdicción contencioso-administrativa es competente para examinar la legalidad de las relaciones jurídico-privadas entre asociación y asociados.

La cuestión de interés casacional objetivo admitida por la Sala ("Determinar el alcance de la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo para examinar la legalidad de la modificación de los Estatutos de la Liga Nacional de Fútbol Profesional, en concreto, sobre aspectos que corresponden a las relaciones privadas entre LALIGA y sus asociados") es coincidente con la ratio decidendide la sentencia respecto de los pronunciamientos recurridos por el Real Madrid (desestimatorios por considerarlos materia jurídico-privada ajena al orden Contencioso-Administrativo).

El motivo de casación del Real Madrid plantea la siguiente tesis argumentativa: (i) el acto de aprobación por el CSD incluiría una potestad universal del órgano para enjuiciar la legalidad de todas las cuestiones, públicas y privadas, que se contienen en los estatutos de LALIGA; (ii) como la jurisdicción contencioso-administrativa es competente para conocer de recursos contra el acto administrativo de aprobación por el CSD, también es competente para enjuiciar la legalidad de todas las cuestiones, públicas y privadas, que se contienen en los estatutos de LALIGA.

Las premisas del razonamiento no son correctas: no es cierto que el CSD tenga potestades para enjuiciar cuestiones de naturaleza jurídico-privada, ni que la jurisdicción contencioso-administrativa pueda conocer de pretensiones de esta naturaleza o, como pretende el recurso, que pueda decidir si una norma de los estatutos de una asociación privada es conforme a determinados preceptos del Código Civil. Pero además, y es lo que importa resaltar ahora, el Real Madrid plantea un debate estéril. Toda su argumentación sobre las concretas cuestiones objeto del recurso -la impugnación del artículo 50 y de la Disposición Adicional Segunda de los Estatutos de LALIGA resuelta en los fundamentos 6.º y 8.º de la Sentencia- se centra en sostener que esas cuestiones estarían dentro del control de legalidad del CSD. Pero no es esa la cuestión que ha sido objeto de admisión ni es esta la ratio decidendide la sentencia recurrida y la respuesta a ambas cuestiones no tiene, en modo alguno, que ser idéntica.

Y ello por una razón muy sencilla: el acto del CSD no es hábil para modificar la naturaleza pública o privada de las relaciones subyacentes. En este sentido, repárese en la similitud existente entre el acto de aprobación (ahora "ratificación") de los estatutos de las ligas profesionales con el acto de calificación registral de los estatutos de una sociedad mercantil (no en vano ya la sentencia del Tribunal Constitucional 67/1985, de 24 de mayo, calificaba la aprobación bajo el régimen de la Ley 13/1980 de los estatutos de los clubs deportivos como un acto que "cumple la función de un acto de calificación", terminología que igualmente emplea la sentencia de esta Sala nº 626/2024, de 15 de abril (recurso 751/2022): "el acto de aprobación es de alcance "solamente" aprobatorio, de calificación de la legalidad".

La sentencia recurrida ha reconocido, con acierto, esta realidad en su páginas 5 y 7: "la intervención del Consejo Superior de Deportes en la aprobación definitiva de la modificación de los Estatutos de la Liga Nacional de Futbol no permite, por sí sola, concluir que la Liga en su regulación estatutaria ejerce en todo momento funciones públicas delegadas" sino únicamente aquellas cuestiones "sometidas al Derecho Administrativo", pues de "admitirse otra cosa se estaría propiciando que el control de este orden jurisdiccional se extendiera a materias de naturaleza privadas".

De este modo se delata fácilmente la falsa equivalencia en la que descansa toda la argumentación del Real Madrid. No sirve, en modo alguno, para dilucidar la cuestión de interés casacional objetivo, de la que el Real Madrid ha optado por prescindir. El recurso debe desestimarse por esta causa.

3/Los concretos pronunciamientos impugnados por el Real Madrid en su recurso tienen una evidente naturaleza jurídico-privada, absolutamente desconectada del Derecho administrativo, lo que fue correctamente apreciado por la Audiencia Nacional.

El Real Madrid ha eludido completamente la cuestión y no es de extrañar, pues resulta ciertamente difícil convencer a esta Sala de que corresponde al orden contencioso-administrativo resolver sobre la aplicación de los artículos 1256 y 1100 o 1195, 1196 y 1256 del Código Civil en la relación entre asociación y asociado (impugnación del Real Madrid del artículo 50 de los Estatutos) o del art. 7.2 del Código Civil y el derecho a la propiedad privada en el reparto de determinados ingresos (impugnación del Real Madrid de la Disposición Adicional Segunda de los Estatutos).

4/Los puntos recurridos por el Real Madrid son ajenos al ejercicio de potestades públicas delegadas por LaLiga. Se trata de discrepancias entre asociación y asociado en el marco de su relación jurídico-privada respecto de cuestiones de Derecho civil. Nada de esto corresponde enjuiciarlo al orden contencioso-administrativo. La aprobación de los Estatutos por el CSD en modo alguno altera esta realidad correctamente apreciada en la Sentencia, que debe ser confirmada en este punto.

a) La discrepancia de un asociado de LaLiga con un acuerdo de modificación de los estatutos de la asociación por considerarla contraria a Derecho en cuanto al fondo es una disputa de naturaleza jurídico-privada, competencia de la jurisdicción civil.

Mediante su argumentación, el Real Madrid confunde intencionadamente planos distintos. Esencialmente, traslada de forma improcedente disputas de Derecho privado concernientes al acuerdo de aprobación y modificación de los estatutos al orden contencioso-administrativo con el pretexto de la aprobación (ahora "ratificación") por el CSD. Tal planteamiento es incorrecto.

LaLiga es una asociación de Derecho privado y la aprobación de sus estatutos es un acuerdo alcanzado por los asociados conforme al Derecho privado que no es competencia del orden contencioso-administrativo enjuiciar y, en particular, enjuiciar respecto de cuestiones de inequívoca naturaleza jurídico-privada.

El artículo 41.2 LD señala expresamente que las ligas profesionales tienen "personalidad jurídica, y gozarán de autonomía para su organización interna y funcionamiento". En este sentido se pronuncian otras normas que conforman la normativa deportiva. Por ejemplo, el RDD en su Preámbulo también hace referencia a la naturaleza privada que le corresponde a Federaciones deportivas y ligas profesionales sin perjuicio de la potestad pública que se le concede en materia de disciplina deportiva.

Repárese como la postura del Real Madrid de pretender que LaLiga sea tratada, siempre, como una Administración Pública es contraria a la tendencia del legislador, que no sólo resulta de lo ya expuesto, sino también de la modificación operada con la LD 2022, que transforma la potestad sancionadora en materia de naturaleza privada.

La naturaleza eminentemente privada de las funciones de las ligas profesionales no se altera por el hecho de que los clubes que desean participar en la competición que estas organizan estén obligatoriamente adscritos. No es correcto afirmar que ese requisito convierte a las ligas profesionales en Administraciones Públicas sujetas al principio de vinculación positiva, no tampoco, en realidad, en asociaciones obligatorias en sentido estricto del término (es obvio, pero naturalmente la participación en una determinada competición no es obligatoria para nadie) como ya resolvió el Pleno del Tribunal Constitucional en su día respecto de las Federaciones españolas.

"Del conjunto de la Ley se deduce que la misma no configura a las Federaciones españolas como Corporaciones de carácter público integradas en la Administración, ni tampoco como asociaciones obligatorias, ya que las regula aparte de la organización administrativa, y no obliga a los clubs a pertenecer a ellas (artículos 3, 4 y 12.2). Las Federaciones se configuran como instituciones privadas, que reúnen a deportistas y asociaciones dedicadas a la práctica de una misma modalidad deportiva (artículos 19 y 14) si bien se estimula la adscripción a la respectiva Federación en cuanto constituye un requisito para que los clubs deportivos puedan participar en competiciones oficiales y en cuanto canalizan la asignación de subvenciones. Y, por otra parte, la Ley no impide en absoluto la constitución de otras asociaciones formadas por deportistas y asociaciones dedicadas a la misma modalidad deportiva, con fines privados."

En su ámbito de actuación jurídico privado las ligas profesionales tiene capacidad de autoorganización. Así resulta del artículo 41.2 de la LD, del artículo 38 del Código Civil y de la LODA, que reconoce, también la incardinación de las asociaciones deportivas en el ámbito de esta Ley orgánica y del derecho fundamental de asociación, que incluye el derecho de autoorganización, que garantiza, en particular, "un ámbito libre de interferencias de los poderes públicos en la organización y funcionamiento interno..."

Es en este ámbito de actuación jurídico-privado de autoorganización constitucionalmente protegido que se incardina el acuerdo de aprobación y modificación de los estatutos de LaLiga.

b) La particularidad del ejercicio de facultades públicas delegadas no es contradictoria con la naturaleza jurídico-privada de LaLiga y del acto de aprobación de sus normas de régimen interior.

No resulta contradictorio con la naturaleza privada de LaLiga que esta asociación, como todas las ligas profesionales, desarrolle determinadas funciones públicas delegadas por el ordenamiento como pudiera ser, a modo de ejemplo, la potestad disciplinaria bajo la antigua LD. Bajo la LD 2022 también esto tiene naturaleza privada, como se ha dicho.

No existe la pretendida "falta de congruencia" en la posición de esta parte que refiere el Real Madrid afirmando que no cabría sostener "la naturaleza estrictamente privada de sus relaciones con los asociados y, seguidamente, que entre ella y sus asociados existen una relación de especial sujeción" pues una "relación de especial sujeción implica por definición la presencia de una Administración pública". No es así, LaLiga es una asociación de Derecho privado que tenía delegada la potestad pública del derecho disciplinario de acuerdo con la antigua LD. Por ello, en esa concreta materia sancionadora bajo la antigua LD, actúa como un "agente de la Administración Pública" y la relación de especial sujeción existente permite modular el principio de legalidad tal y como se expuso en el recurso de casación de esta parte, al que nos remitimos.

Solo cuando las ligas profesionales estén realizando una actuación dentro del ejercicio de esas funciones públicas administrativas delegadas podrán ser estas entendidas como un agente de la Administración Pública y su actuación dentro del Derecho Público. La sentencia de esta Sala de 19 de febrero de 2020 (recurso 670/2018) que se cita de contrario señala que: "Así, con independencia de las funciones privadas que puedan desarrollar la Ligas Profesionales, su participación en el visado de las licencias y la competencia de organización general de las competiciones deportivas deben considerarse encuadradas en el ámbito de las funciones públicas que pueden desarrollar y ejercer por delegación legal, convirtiéndose en agentes de la Administración Pública, como las Federaciones Deportivas. Función a la que cabe añadir las delegadas por las Federaciones al amparo del artículo 28 del Real Decreto 1835/1991 ".

En esos casos, los actos de ejercicio de potestad administrativa delegada sí serán objeto de control judicial en el orden contencioso-administrativo. En este sentido, la sentencia de 18 de junio de 2003 (recurso 117/2002) en relación con la liga profesional de Balonmano (ASOBAL) señalaba que cuando se trata de actos que "aún provenientes de Asociaciones o entidades privadas, fueron adoptados por ellas en el ejercicio de funciones llevadas a cabo por delegación de los poderes públicos", corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa su conocimiento.

Otro claro ejemplo es el que (sesgadamente) cita el Real Madrid en su párrafo 40: la sentencia de esta Sala de 4 de mayo de 2010 (recurso 939/2009), en la que la disputa que analiza el orden contencioso-administrativo gira en torno a la atribución, en los estatutos de la Federación Vasca de Piragüismo -en base a la atribución en un reglamento autonómico que se inaplica por considerarse ilegal-, de la representación del deporte federado vasco a nivel estatal e internacional. Evidentemente la cuestión de la representación deportiva internacional de España es una materia jurídico-pública, controlable en sede contencioso-administrativa.

Y es por ello que acierta la sentencia recurrida cuando afirma que el ejercicio "de la Jurisdicción contencioso-administrativa en esta materia [...] ha de quedar limitado al examen de la legalidad de las decisiones de la Administración Pública sujetas al Derecho Administrativo, como resulta del artículo 1.1. de la LJCA".

No así en lo que se refiere a la cuestión objeto del presente recurso, pues como ha señalado esta Sala respecto de las Federaciones deportivas, fuera del ejercicio de esas potestades públicas delegadas el carácter privado de la asociación excluye el enjuiciamiento por la jurisdicción contencioso-administrativa ( sentencia de 26 de junio de 2001, recurso 842/1995).

5/El "modelo bifásico": distinción entre el acto de aprobación de los estatutos (jurídico privado) y el acto de aprobación (ahora ratificación) por el CSD e improcedencia de utilizar lo segundo para discutir lo que es objeto de lo primero en sede contencioso-administrativa.

En el propio recurso de casación el Real Madrid cita la ya mencionada sentencia de esta Sala nº 626/2024. Sin embargo, lejos de estar a lo allí resuelto, pretende hacer de dicha sentencia una (imposible) lectura según la cual el CSD tiene la tarea de controlar que todas las normas de régimen interno de las ligas profesionales se ajustan al principio de vinculación positiva (párrafo 38, lo llama "de legalidad", pero la definición que emplea es de la vinculación positiva).

Nada de esto ha dicho esta Sala en la referida sentencia. Lo que en ella se afirma es que las normas de las federaciones deportivas no son "reglamentos en sentido jurídico administrativo" pues "estamos ante reglamentos reguladores de las Federaciones deportivas como entes de naturaleza privada: no son órganos de la Administración ni forman parte del sector público".En consecuencia, la sentencia señala que hay que tener en cuenta la "naturaleza privada [...] y su capacidad auto normativa", indicando que la aprobación responde a un modelo bifásico: "una fase interna, jurídico privada, de elaboración y aprobación federativa" y una fase en la que el CSD solamente "aprueba [...] el reglamento ya aprobado federativamente".

El objeto de la primera fase (jurídico-privada) se integra con el acuerdo, en sede de la asociación, de aprobación o de modificación de los estatutos. En el caso que nos ocupa, un acuerdo alcanzado en Asamblea General, con mayoría reforzada (artículo 18.2 de los Estatutos) de 32 votos a favor y uno en contra (el del Real Madrid) que versa sobre cuestiones jurídico privadas (compensación de deudas, distribución de ingresos por la actividad de comercialización de derechos audiovisuales). Acuerdo que resulta impugnable en vía civil como cualquier otro acuerdo de asamblea general de una asociación.

En la segunda fase, el CSD permanece ajeno al acuerdo alcanzado en la primera fase. No lo puede modificar, en modo alguno, sino únicamente "negar su aprobación expresando la razón de ellos, lo que implica su devolución a la Corporación autora, aquí, Federación deportiva". El legislador ha avanzado en el correcto encuadre del alcance de la intervención del CSD modificando el anterior término "autorizar"por "ratificar"(art. 10.j) LD 2022), redundando así en lo que ya la jurisprudencia había resuelto.

En relación con esta segunda fase, se hará necesario el control judicial en vía contencioso-administrativa allí donde el CSD haya excedido sus funciones invalidando la capacidad autonormativa de las ligas profesionales. Esto ocurrirá, por ejemplo, si pretendiese modificar el texto estatutario, inmiscuyéndose así en lo que es el objeto de la primera fase (jurídico-privada), como indica la ya referida sentencia de esta Sala de 15 de abril de 2024 (recurso 751/2022). O, también, si el CSD yerra en su "calificación" respecto de cuestiones estrictamente jurídico públicas, esto es, las potestades públicas delegadas (como el caso de la potestad disciplinaria bajo la antigua LD [ahora ya no] o la cuestión de la representación deportiva internacional de España, que se abordaba en el caso ya citado de la sentencia de esta Sala de 4 de mayo de 2010). Pero la aprobación del CSD no existe para suplantar la voluntad de los asociados ejercida conforme al Derecho privado de asociaciones al aprobar el correspondiente acuerdo.

Los dos pronunciamientos que el Real Madrid impugna de la sentencia recurrida los combate por cuestiones propias de la primera fase. El Real Madrid discrepa, no con el acto de aprobación del CSD en sí, sino con el contenido del acuerdo de modificación estatutaria alcanzado por acuerdo de todos los asociados menos él. Y discrepa, como ya se ha dicho, porque considera que es contrario a determinados preceptos del Código Civil y que infringe su derecho de propiedad privada sobre los derechos audiovisuales. Es evidente que la discrepancia del Real Madrid se sitúa en las relaciones privadas entre este club, el resto de los asociados y la asociación. Carece de relación alguna con potestades públicas delegadas a LaLiga y no tiene punto alguno de conexión con la jurisdicción contencioso-administrativa.

6/Manifiesta irrelevancia de las menciones al Real Decreto-ley 5/2015 en el recurso del Real Madrid.

En su recurso, el Real Madrid desliza reiteradamente afirmaciones (incorrectas e interesadas) sobre el Real Decreto-ley 5/2015. Sostiene sin fundamento que se trata de una norma de atribución de "funciones y competencias legalmente atribuidas" que limita la capacidad de obrar de LaLiga en esa materia, únicamente a lo expresamente previsto (principio de vinculación positiva).

En primer lugar, debe apuntarse que todas estas referencias son absolutamente inconsecuentes para el objeto del recurso del Real Madrid: las impugnaciones se hicieron en base a argumentos y preceptos jurídico-privados, como aprecia la sentencia, por mucho que el Real Madrid, a posteriori, lo trate de disfrazar.

También son irrelevantes para la cuestión de interés casacional objetivo: el debate sobre la naturaleza privada o pública de las distintas proyecciones sobre los derechos audiovisuales que derivan del Real Decreto-ley 5/2015 en nada sirve para determinar el alcance de la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para examinar la legalidad de una modificación estatutaria sobre aspectos que corresponden a las relaciones privadas entre LaLiga y sus asociados.

Esta cuestión que improcedentemente desliza el Real Madrid aquí es objeto de otro procedimiento que se tramita ante esta Sala: el recurso de casación nº 2317/2024. Y será allí donde deberán dilucidarse estas cuestiones, sin que proceda hacer interferencias en esta sede, como pretende el Real Madrid.

Tampoco es correcta la lectura que hace el Real Madrid del Real Decreto-ley 5/2015 como si fuera una norma de atribución competencial a una Administración Pública y limitadora de la capacidad de obrar de LaLiga. El Real Decreto-ley 5/2015, lejos de tener por objeto limitar la capacidad de obrar de LaLiga, tiene por objeto limitar los derechos de los clubes y SADs, en particular su derecho de comercialización de determinados derechos audiovisuales. En modo alguno restringe la capacidad de LaLiga de actuar conforme a lo que sus asociados hayan acordado válidamente conforme al Derecho de asociaciones y se encuentre dentro de los límites impuestos por el Derecho privado.

SÉPTIMO.-Criterio de esta Sala sobre el recurso de casación interpuesto Real Madrid Club de Futbol.

Habiendo quedado rechazada, como antes hemos visto, la pretendida inadmisión del recurso de casación Real Madrid Club de Futbol, procede que entremos a examinar las cuestiones que se suscitan en dicho recurso. Y para ello consideramos oportuno hacer unas primeras consideraciones sobre la naturaleza jurídica de la Liga Nacional de Futbol Profesional

1/Sobre la naturaleza jurídica de la Liga Nacional de Futbol Profesional.

Como vimos en el F.J. 2, el artículo 41 de la Ley 10/1990, del Deporte, dispone que <<1. En las Federaciones deportivas españolas donde exista competición oficial de carácter profesional y ámbito estatal se constituirán Ligas, integradas exclusiva y obligatoriamente por todos los Clubes que participen en dicha competición>>.

Y los siguientes apartados del mismo artículo 41 de la Ley 10/1990 vienen a establecer que: 2/ Las Ligas profesionales tendrán personalidad jurídica y gozarán de autonomía para su organización interna y funcionamiento respecto de la Federación deportiva española correspondiente de la que formen parte. 3/ Los Estatutos y reglamentos de las Ligas profesionales serán aprobados por el Consejo Superior de Deportes, previo informe de la Federación deportiva española correspondiente, debiendo incluir, además de los requisitos generales señalados reglamentariamente, un régimen disciplinario específico. 4/ Son competencias de las Ligas profesionales, además de las que pueda delegarles la Federación deportiva española correspondiente, las siguientes: a) Organizar sus propias competiciones, en coordinación con la respectiva Federación deportiva española y de acuerdo con los criterios que pueda establecer el Consejo Superior de Deportes. b) Desempeñar, respecto de sus asociados, las funciones de tutela, control y supervisión establecidas en la presente Ley. c) Ejercer la potestad disciplinaria en los términos previstos en la presente Ley y sus Disposiciones de desarrollo.

De acuerdo con esos postulados normativos, la Liga Nacional de Futbol Profesional (LaLiga) es una asociación privada, si bien su existencia está prevista legalmente (artículo 41.2 LD) por razones de interés público; y las entidades deportivas que participan en competiciones oficiales de fútbol de ámbito estatal y carácter profesional están obligadas a integrarse en LaLiga (artículo 41.1 LD y artículo 1 de los Estatutos de LaLiga).

El derecho de asociación es un derecho fundamental reconocido en el artículo 22 de la Constitución y desarrollado por la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación (LODA), siendo uno de sus principios básicos el de la libertad de asociarse (artículo 2 LODA) o el carácter voluntario de la afiliación. No obstante, el Tribunal Constitucional ha aceptado, como excepción a dicho principio general, la existencia de entes asociativos en los que la afiliación sea obligatoria, si bien ello se admite con sujeción a reglas estrictas y sólo cuando tenga amparo en disposiciones constitucionales o en la necesidad de satisfacer específicos fines de interés público de la que resulte la dificultad de cumplir tales fines sin recurrir a la adscripción forzosa ( STC 107/1996, de 12 de junio de 1996).

En relación con esta naturaleza específica de las ligas profesionales la sentencia de esta Sala nº 244/2020, de 19 de febrero de 2020 (casación 670/2018) señala en su F.J. 4 que:

"(...) Aunque parece que son entidades puramente privadas, lo cierto es que las Ligas Profesionales han sido creadas por voluntad de la Ley, lo que las asemeja a una corporación pública. [...].

Además, esa aproximación a lo público se refuerza por el hecho de que, según el artículo 27 del Real Decreto 1835/1991, para la aprobación de sus normas estatutarias sea necesaria la aprobación por parte del Consejo Superior de Deportes previo informe de la Federación deportiva correspondiente".

Y esa misma STS de 19 de febrero de 2020, en su F.J.5, añade:

"Lo cierto es que, sobre la base de la regulación expuesta, debe remarcarse cómo su constitución no radica en el pacto asociativo, propio de las asociaciones en sentido estricto, sino en un acto del poder público que, además, determina sus fines y les atribuye el monopolio del ejercicio de funciones públicas en cuanto no puede constituirse más que una sola Liga Profesional por modalidad deportiva. Asimismo, debe de predicarse la adscripción obligatoria a las Ligas Profesionales de clubes, entidades, personas, etc. que las integran. Y, por último, las mismas carecen de plena facultad de autoorganización, pues, no sólo corresponde al CSD la aprobación de los estatutos o normativa interna de las Federaciones, sino también un amplio elenco de potestades interventoras y de control sobre las mismas".

La naturaleza y alcance de la intervención del Consejo Superior de Deportes en la aprobación de los estatutos e inscripción en el correspondiente Registro de las federaciones deportivas y las ligas profesionales, es examinada en la STS, Sección 4ª, de 15 de abril de 2024 (recurso 751/2022). En aquella ocasión, la controversia se refería a los estatutos de una federación deportiva, siendo allí recurrente en casación la Real Federación Española de Fútbol y estando personada la Asociación Nacional de Futbol Profesional. Pues bien, la citada STS de 15 de abril de 2024 nos recuerda, en lo que aquí interesa, los siguientes puntos: 1/ La jurisprudencia ha declarado que la iniciativa reglamentaria en orden a la aprobación no procede de la Administración de tutela; y que se está ante un procedimiento bifásico, complejo, desarrollado en puridad en dos procedimientos sucesivos (cfr. sentencias de 16 de junio de 2003 y 15 de febrero de 2005, recursos contencioso-administrativos 485/2001 y 167/2003, respectivamente). 2/ También se ha dicho que el acto de aprobación es de alcance "solamente" aprobatorio, de calificación de la legalidad de la norma fruto de una doble voluntad que debe coincidir: la corporativa -ahora, federativa- y la gubernativa (cfr. sentencias de 3 de marzo, 9 y 16 de junio de 2003, recursos contencioso-administrativos 496, 482 y 485/2001, respectivamente), matizando esta última sentencia que citamos que, tratándose de los estatutos, no se está «ante una aprobación en sentido técnico (que es un mero requisito de eficacia), sino ante un requisito necesario para la perfección del Estatuto, una condición legal de su existencia», luego tratándose de normas distintas de los estatutos, la aprobación es requisito de eficacia y -añadimos- de control de legalidad. 3/ Para mantener un equilibrio entre la autonomía normativa de las corporaciones -en el caso allí examinado, de las Federaciones deportivas-, y la potestad de tutela administrativa, en esa fase administrativa la Administración de tutela no puede enmendar el reglamento que se le remite, esto es, no puede elaborar un nuevo texto o modificarlo, sino sólo negar su aprobación expresando la razón de ello, lo que implica su devolución a la Corporación autora, aquí, Federación deportiva (cfr. sentencia de 16 de junio de 2003, recurso contencioso-administrativo 485/2001). 4/ En fin, en la sentencia 91/2019, de 30 de enero (recurso contencioso-administrativo 4977/2016) se dejó constancia -y ahora se recuerda- de que algunas leyes autonómicas prevén que, si tras remitirse la normativa colegial la Administración de tutela no resuelve, cabe entenderla aprobada por silencio administrativo.

En consonancia con la singular configuración de las ligas profesionales que se regulan en el artículo 41 de la Ley del Deporte de 1990, y atendiendo a la excepcionalidad que supone la afiliación obligatoria de sus miembros, las funciones de las ligas profesionales quedan delimitadas por lo establecido en la Ley, quedando asimismo justificado que en su actuación estén sujetas a controles específicos, y, singularmente, a que sus estatutos deban ser aprobados por el Consejo Superior de Deportes, previo informe de la Federación deportiva española correspondiente ( artículo 41.3 de la Ley del Deporte de 1990).

2/Como sabemos, la representación del Real Madrid Club de Futbol sostiene que la sentencia recurrida vulnera el artículo 41.3 de la Ley del Deporte y los artículos 23 y 27 del Real Decreto 1835/1991, que prevén el control del Consejo Superior de Deportes (CSD) sobre las modificaciones de los estatutos y reglamentos de las ligas profesionales, sin limitación alguna. Veamos.

En relación con la modificación del artículo 50 de los Estatutos de la LaLiga, que el Real Madrid impugnaba en el proceso de instancia y también en apelación, la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional, ahora recurrida en casación, explica en su F.J. 6 que

<>.

En el recurso de apelación la representación del Real Madrid CF (allí apelante) alega que el citado artículo 50 de los Estatutos es contrario a derecho en cuanto que atribuye a la Liga la facultad de declarar unilateralmente qué deudas de los Clubes son líquidas, vencidas y exigibles a los efectos de compensación de un saldo y de determinación de las obligaciones de los clubes.

Y, frente a ese alegato impugnatorio que esgrimía el Real Madrid C.F., la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional señala en su F.J. 6 que la entidad apelante no vinculaba la impugnación del precepto estatutario con la vulneración de algún precepto del Real Decreto-ley 5/2015, de 30 de abril, sino que aducía que la regulación era contraria a los artículos 1195, 1196 y 1256 del Código Civil. Y por ello la sentencia que resuelve el recurso de apelación señala que:

<< (...) estamos ante la impugnación de un precepto estatutario que afecta a las relaciones privadas entre la entidad organizadora de las competiciones de futbol profesional y los clubes de futbol afiliados a la liga y, en cuanto que la liga en este ámbito concreto no está ejerciendo funciones públicas delegadas, no corresponde su análisis y examen a la jurisdicción contencioso administrativa y ello debe entenderse así hasta el punto de que el propio apelante invoca normas del derecho privado para justificar la impugnación de ese precepto>>.

En definitiva, la legalidad de ese precepto no se analiza por esta jurisdicción por las razones antes indicadas>> (F.J. 6 de la sentencia recurrida).

En parecidos términos, ahora en relación con la modificación de la disposición adicional 2 de los Estatutos de LaLiga, que también era objeto de impugnación, el F.J. 8 de la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional señala que:

<< (...) se trata de una regulación estatutaria que afecta a cuestiones privadas de las relaciones entre las partes implicadas, Liga y clubes de futbol, como supone establecer un régimen específico y transitorio del reparto de los beneficios previstos por la comercialización de los derechos en la temporada 2015/2016 al margen de la comercialización conjunta por parte de la Liga regulada en el Real Decreto Ley 5/2015 porque cuando entró en vigor -día siguiente al de su publicación en el BOE que fue 1 de mayo de 2015- los clubes de futbol ya tenían muy avanzadas las negociaciones de la comercialización por parte de los clubes y, sin embargo, la Liga introdujo en la reforma estatutaria una disposición específica para esa situación transitoria cuyo análisis no compete a esta Jurisdicción>> (F.J. 8 de la sentencia recurrida).

Pues bien, no podemos compartir los razonamientos que se hacen en los apartados de la sentencia recurrida que acabamos de transcribir. Y ello por las razones que pasamos a exponer.

Como sabemos, en el proceso de instancia seguido ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 2 eran objeto de impugnación dos resoluciones del Consejo Superior de Deportes, ambas de fecha de 23 de diciembre de 2015. Y en la primera de las citadas resoluciones, en la que ahora nos centramos, "...se aprueba definitivamente la modificación de los artículos 2, 3, 6, 43 quinquies, 50, 55, 59, 60, 69, 78, 91, 122, 123 y 124 y Disposición Adicional segunda de los Estatutos de La Liga Nacional de Futbol Profesional, autorizando su inscripción en el Registro de Asociaciones Deportivas del Consejo Superior de Deportes".

Vemos así que en el proceso de instancia era objeto de impugnación -en lo que aquí interesa- una resolución del Consejo Superior de Deportes que había sido dictada en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo 41.3 de la Ley 10/19990, de 15 de octubre, del Deporte (norma aplicable ratione temporis)y en los artículos 23 y 27 del Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, sobre federaciones deportivas españolas, preceptos que atribuyen al Consejo Superior de Deportes la potestad de aprobación de los Estatutos de las ligas profesionales y de sus modificaciones.

Así las cosas, no cabe duda de que la decisión del Consejo Superior de Deportes consistente en aprobar una modificación de los Estatutos de la Liga Nacional de Futbol Profesional constituye una actuación administrativa sujeta al Derecho Administrativo y, por tanto, comprendida en el ámbito de enjuiciamiento de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ( artículo 1.1 LJCA) . Y ello es así con independencia del tipo de relaciones jurídicas afectadas por el precepto estatutario cuya aprobación es objeto de impugnación.

En efecto, lo que se impugna ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es la decisión del Consejo Superior de Deportes que aprueba una modificación de los Estatutos de la Liga Nacional de Futbol Profesional. Por tanto, es objeto de enjuiciamiento el ejercicio de una potestad pública del Consejo Superior de Deportes, debiendo el órgano jurisdiccional pronunciarse en todo caso sobre si tal potestad ha sido ejercitada con arreglo a derecho, esto es, con observancia de las normas que delimitan las atribuciones del Consejo Superior de Deportes y de las que determinan los procedimientos a los que debe sujetarse; sin que tal enjuiciamiento por parte de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa pueda eludirse afirmando -como hace la sentencia recurrida- que la norma estatutaria afecta a relaciones jurídico privadas entre la entidad organizadora de las competiciones de futbol profesional (LaLiga) y los clubes de futbol afiliados a la liga.

La sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional afirma que, en este ámbito concreto al que se refiere el artículo 50 de los Estatutos, LaLiga "no está ejerciendo funciones públicas delegadas"; derivando de ello la sentencia que "no corresponde su análisis y examen a la jurisdicción contencioso-administrativa" (F.J. 6 de la sentencia recurrida); y, en términos similares, en relación con la modificación de la disposición adicional de los Estatutos, la sentencia señala (F.J. 8) que "...se trata de una regulación estatutaria que afecta a cuestiones privadas de las relaciones entre las partes implicadas" . Pues bien, aunque fuese cierto que en estos concretos apartado de los Estatutos LaLiga no está ejerciendo funciones públicas delegadas y que se refieren a relaciones privadas entre LaLiga y los clubes deportivos -y luego veremos que tal cosa no puede afirmarse sin objeciones-, lo que resulta incuestionable es que la decisión del Consejo Superior de Deportes, al aprobar la modificación estatutaria objeto de controversia, constituye un palmario ejercicio de las potestades públicas que dicho organismo tiene conferidas en orden al control y aprobación de las modificaciones de los estatutos y reglamentos de las ligas profesionales. Y dado que esta decisión del Consejo Superior de Deportes es precisamente el acto administrativo objeto de impugnación en el proceso, no hay duda de que el órgano jurisdiccional contencioso-administrativo puede y debe dilucidar si tal decisión aprobatoria es o no ajustada a derecho, con independencia de cuál sea la naturaleza de las relaciones afectadas por la norma estatutaria en cuestión.

3/Lo hasta aquí razonado es suficiente para concluir que la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional debe ser casada en cuanto deja sin examinar la cuestión relativa a si es o no ajustada a derecho la decisión del Consejo Superior de Deportes de aprobar la modificación del artículo 50 y la disposición adicional de los Estatutos de la Liga Nacional de Futbol Profesional.

Pero lo anterior ha de completarse con alguna consideración acerca del alcance y extensión del control que ejerce el Consejo Superior de Deportes al tiempo de aprobar los estatutos de las ligas profesionales.

La Ley del Deporte de 1990 no establece ninguna precisión sobre la naturaleza de ese control; pero, siendo descartable que pueda tratarse de un control de mera oportunidad, ha de concluirse que nos encontramos ante un control de legalidad, debiendo destacarse que el artículo 41.3 de la Ley del Deporte de 1990 configura ese control sin limitación o restricción alguna, sin circunscribirlo a un determinado sector del ordenamiento jurídico ni una clase de relaciones jurídicas con exclusión de otras.

Aun así, y pese a que la Ley del Deporte no lo establece expresamente, puede aceptarse con normalidad que el control por parte del Consejo Superior de Deportes se centre en aquellos apartados o determinaciones de los Estatutos de la Liga Profesional que guarden relación con las potestades públicas que LaLiga ejerce por delegación; y que, en consecuencia, su parámetro normativo de enjuiciamiento venga dado por normas que confieren a LaLiga tales atribuciones.

Pues bien, aun aceptando esa acepción más limitada del tipo de control que se ejerce al tiempo de aprobar los estatutos de las ligas profesionales, lo cierto es que en el caso que estamos examinando la decisión del Consejo Superior de Deportes se mantuvo dentro de ese ámbito. Así, examinando la resolución administrativa que aprobó la modificación estatutaria -acto administrativo impugnado en el proceso- se constata que allí el Consejo Superior de Deportes invocó y tomó en consideración, como referencias normativas para examinar la legalidad de la modificación estatutaria, la Ley del Deporte de 1990, el Real Decreto 1835/1991 de 20 de diciembre, sobre Federaciones deportivas españolas, y el Real Decreto-ley 5/2015, de 30 de abril, de medidas urgentes en relación con la comercialización de los derechos de explotación de contenidos audiovisuales de las competiciones de fútbol profesional.

Como hemos visto, la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional señala que la entidad apelante, Real Madrid, F.C., no vinculaba la impugnación del artículo 50 de los Estatutos con la vulneración de algún precepto del Real Decreto-ley 5/2015 sino que aducía que la regulación era contraria a los artículos 1195, 1196 y 1256 del Código Civil. Pues bien, no podemos compartir esa apreciación.

Por lo pronto, acabamos de señalar las referencias normativas que tomó en consideración la resolución del CSD que aprobó la modificación estatuaria, que son la Ley 10/1990, del Deporte, el Real Decreto 1835/1991, sobre federaciones deportivas españolas, y, muy señaladamente, el Real Decreto-ley 5/2015, regulador de la comercialización de los derechos de explotación de contenidos audiovisuales de las competiciones de fútbol profesional. Y la propia resolución Consejo Superior de Deportes expone, en su F.J. segundo, que el Real Madrid CF se dirigió a la Comisión Directiva del CSD solicitando que no se aprobasen las modificaciones estatutarias aduciendo que tales modificaciones "... vulneran el contenido del Real Decreto-ley 5/2015, de 30 de abril...".

Por tanto, la contraposición entre las modificaciones estatutarias controvertidas y el Real Decreto-ley 5/2015 estaba ya planteada en vía administrativa, habiendo sido resuelta por el CSD, como ya sabemos, en sentido desestimatorio. Y también así se planteó el debate en el proceso de instancia, donde el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 2 volvió a desestimar el planteamiento del Real Madrid CF. Así mismo, en el recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado Central la representación el Real Madrid CF planteó expresamente que la disposición adicional de los Estatutos de LaLiga, tal y como había resultado de la modificación, vulnera abiertamente el régimen transitorio establecido en el Real Decreto-ley 5/2015.

Es cierto que en el citado recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado el Real Madrid CF adujo que la modificación del artículo 50 de los Estatutos contravenía lo dispuesto en los artículos 1195, 1196 y 1256 del Código Civil. Pero la invocación de esos preceptos del Código Civil no permite por sí misma concluir -como hace la sentencia recurrida- que el precepto estatutario afecta únicamente a las relaciones privadas entre la LaLiga y los clubes de futbol afiliados a ella y que por ello su análisis no corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. Y tampoco cabe considerar que la cita de los preceptos del Código Civil que se consideran vulnerados suponga el abandono de la línea argumental en la que, ya desde la vía administrativa, el Real Madrid venía sosteniendo que las modificaciones estatutarias vulneran el contenido del Real Decreto-ley 5/2015, de 30 de abril. Más bien al contrario, el mismo recurso de apelación del Real Madrid CF (véase su fundamento o motivo tercero, páginas 18 y siguientes del recurso de apelación) formula de manera concordada la impugnación del citado artículo 50 con la del artículo 60.18 de los propios Estatutos, cuya modificación también se impugna; y lo hace afirmando expresamente que la modificación estatutaria vulnera el contenido del Real Decreto-ley 5/2015.

En cuanto a la impugnación de la disposición adicional de los Estatutos, es claro que, habiéndose planteado expresamente por la representación del Real Madrid CF que dicha norma estatutaria vulnera abiertamente el régimen transitorio establecido en el Real Decreto-ley 5/2015, no cabe eludir el pronunciamiento de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa aduciendo que se trata de una regulación estatutaria que afecta a las relaciones privadas entre las partes implicadas cuando se está planteando de manera expresa, entre otros argumentos de impugnación, aquella transgresión del régimen transitorio del Real Decreto-ley 5/2015.

En definitiva, en todo momento -y también ahora en casación- ha venido siendo objeto de debate si la modificación estatutaria a la que se refiere la presente controversia, y, en particular, la modificación del artículo 50 y de la disposición adicional de los Estatutos de la Liga Nacional de Futbol Profesional, vulnera lo dispuesto en el Real Decreto-ley 5/2015.

Todo ello nos lleva a corroborar la conclusión alcanzada en el apartado 1/ de este fundamento jurídico, esto es, que el órgano jurisdiccional contencioso-administrativo puede y debe entrar a resolver si la decisión de aprobar la modificación de los Estatutos de la LaLiga es o no ajustada a derecho. Y de ahí se deriva que la sentencia recurrida debe ser casada, precisamente por haber eludido pronunciarse sobre determinados aspectos de la citada modificación estatutaria, en concreto en lo que esta afecta al artículo 50 y a la disposición adicional de los Estatutos de la Liga Nacional de Futbol Profesional.

Seguidamente, cuando por haber casado la sentencia recurrida nos coloquemos en la posición de resolver el recurso de apelación, habremos de examinar el contenido de los citados preceptos estatutarios - artículo 50 y disposición adicional- y los confrontaremos con las normas de rango legal que el Real Madrid CF considera vulneradas. De momento nos limitaremos a señalar que el mero hecho de contrastar las normas estatutarias modificadas con las normas de rango legal que se dicen vulneradas -en particular el Real Decreto-ley 5/2015-, tarea en la que luego abundaremos, nos permite anticipar que no es cierto que los preceptos estatutarios a los que nos venimos refiriendo -artículo 50 y disposición adicional de los Estatutos de la Liga Nacional de Futbol Profesional- afecten únicamente a las relaciones privadas entre la entidad organizadora de las competiciones de futbol profesional y los clubes de futbol afiliados a la liga. Y tampoco compartimos la afirmación que hace la Sala de la Audiencia Nacional de que en este ámbito concreto La Liga no está ejerciendo funciones públicas delegadas. Pero, de momento, nos limitaremos reiterar la conclusión que ya hemos anticipado, esto es, que la sentencia recurrida debe ser casada porque, al resolver el recurso de apelación interpuesto por el Real Madrid CF, la Sala de la Audiencia Nacional eludió indebidamente pronunciarse sobre los apartados de la modificación estatutaria a los que nos venimos refiriendo.

OCTAVO.-Resolución del recurso de casación interpuesto por el Real Madrid CF.

Las consideraciones expuestas en el apartado anterior llevan a concluir -ya lo hemos señalado- que la sentencia de la Sección 6ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 29 de junio de 2023 (recurso de apelación nº 21/2021) debe ser casada.

Lo anterior determina que debamos resolver lo procedente sobre el recurso de apelación interpuesto por el Real Madrid CF contra la sentencia nº 74/2021, de 31 de mayo de 2021, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 2 (procedimiento ordinario nº 6/2016). Ahora bien, nuestro examen se centrará, únicamente, en los puntos y pronunciamientos de la sentencia recurrida que han sido cuestionados en casación; asumiendo en lo demás las consideraciones expuestas y las conclusiones alcanzadas en la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional que no han sido combatidas en casación y que se refieren a otros preceptos y apartados de la modificación estatutaria.

Centrada así la tarea, pasamos a abordarla.

1/Refiriéndonos en primer lugar a la modificación aprobada del artículo 50 de los Estatutos de la LaLiga, comenzaremos señalando que la redacción dada al citado precepto es la que sigue:

<

Cada afiliado será titular de una cuenta corriente abierta en los Libros de la LIGA, cuenta que se renueva automáticamente con carácter anual salvo que concurran circunstancias que determinen su cancelación, en las que serán partidas de abono las participaciones que les correspondan de los ingresos comunes, y de cargo las obligaciones sociales, tales como cuotas, acciones económicas y anticipos efectuados para el cumplimiento puntual de sus débitos de todo orden, y singularmente, con otros afiliados, sus jugadores, técnicos y sus obligaciones con el Estado; así como los pagos que potestativamente o en cumplimiento de la Ley pueda realizar la Liga a favor de terceros por obligaciones contraídas por los afiliados.

Todos los derechos de crédito, saldos o activos que sean susceptibles de compensación en su más amplio sentido, que los afiliados ostenten o tengan en virtud de la cuenta corriente abierta en los libros de la Liga, ahora o en el futuro, frente a la Liga, serán susceptibles de ser aplicados al pago de todos los derechos de crédito, saldos o activos de la Liga frente a los afiliados. Así, la Liga podrá potestativamente aplicar el pago de las deudas de los afiliados vencidas y no satisfechas todo o parte de los saldos mediante compensación. A estos efectos, tales derechos de crédito, saldos y activos se entenderán como líquidos, vencidos y exigibles a partir de su registro en la cuenta corriente. La Liga facilitará a los afiliados con carácter periódico la información sobre el saldo de la cuenta corriente abierta en la Liga relativa a cada uno de ellos.

En todo caso, el remanente, en caso de haberlo, de dicha cuenta al final de cada ejercicio de la Liga, será, bien satisfecho a la parte acreedora, o bien considerado el saldo de partida de la cuenta corriente del ejercicio siguiente, sea de crédito o débito, de cada afiliado, sin derecho especifico alguno, en este último caso, sobre las partidas integradas en dicho saldo».

Este artículo 50 de los Estatutos de LaLiga que acabamos de transcribir, como otros preceptos estatutarios afectados por la misma modificación, sirve de desarrollo y aplicación a los preceptos de rango legal (Real Decreto-ley 5/2015, de 30 de abril) que regulan la comercialización conjunta de los derechos de los derechos de explotación de contenidos audiovisuales de las competiciones de futbol profesional.

Y siendo esa la finalidad de la norma estatutaria, lo cierto es que la representación del Real Madrid CF no ha logrado poner de manifiesto ningún punto de contradicción entre el artículo 50 de los Estatutos de La Liga y los preceptos del Real Decreto-ley 5/2015 que regulan las condiciones de comercialización conjunta de los derechos audiovisuales (artículo 4), los criterios de reparto de los ingresos entre los participantes en el campeonato nacional de liga (artículo 5) o las obligaciones que incumben a las entidades participantes en dicho campeonato (artículo 6 del Real Decreto-ley).

La representación del Real Madrid CF aduce que la redacción dada al precepto estatutario vulnera lo dispuesto en los artículos 1195 y 1196 del Código Civil, referidos a la compensación de deudas, puestos en relación con lo dispuestos en el artículo 1256 del mismo texto legal, precepto este último que dispone que "La validez y el cumplimiento de los contratos no puede dejarse al arbitrio de uno de los contratantes". Sin embargo, no cabe entender que el precepto estatutario haya pretendido establecer y regular un sistema compensación de deudas alternativo a la forma de extinción de obligaciones mediante "compensación" regulada en los artículos 1195 y siguientes del Código Civil.

Podríamos decir que la norma estatutaria utiliza en término "compensación" en un sentido laxo o impropio ("...saldos o activos que sean susceptibles de compensación en su más amplio sentido..."); y el objetivo del artículo 50 de los Estatutos de LaLiga, lejos de pretender una regulación alternativa a la establecida en el Código Civil sobre la extinción de obligaciones mediante compensación, es instaurar un mecanismo para poner en práctica el sistema comercialización conjunta de los derechos audiovisuales y el reparto de los ingresos entre los participantes en el campeonato nacional de liga. Sin que, como ya hemos señalado, la representación del Real Madrid haya logrado acreditar ninguna contradicción entre el artículo citado 50 de los Estatutos de La Liga y los preceptos del Real Decreto-ley 5/2015 (artículos 4, 5 y 6) que regulan las condiciones de comercialización conjunta de los derechos audiovisuales, los criterios de reparto de los ingresos y las obligaciones que incumben a las entidades participantes en el campeonato nacional de liga.

Por tanto, el planteamiento del Real Madrid CF no puede ser acogido en este punto.

2/Cosa distinta sucede con la disposición adicional, apartado 2, de los Estatutos de LaLiga, que ahora pasamos a examinar.

El citado apartado 2 de la disposición adicional establece:

Disposición adicional, apartado 2.

«Como consecuencia de la negociación conjunta de derechos audiovisuales llevada a cabo por la Liga, las Sociedades Anónimas Deportivas y Clubes afiliados a la LIGA percibirán en la temporada 2015/2016 el exceso conseguido por la Liga con respecto a la remuneración pactada en los contratos de cesión de derechos audiovisuales actualmente en vigor suscritos individualmente por cada Club/SAO con los operadores. Con carácter excepcional, a este exceso no le será de aplicación la citada temporada lo previsto en el artículo 59.4, letras a) y b) de los presentes Estatutos, salvo que una disposición legal o reglamentaria establezca lo contrario

A efectos de determinar el importe del referido exceso correspondiente a cada Club/SAD se procederá de la siguiente manera:

-Se aplicarán los criterios de reparto de los ingresos previstos en el Libro XI del Reglamento General al importe total de ingresos netos obtenidos por la LIGA por la comercialización conjunta de los derechos audiovisuales en la temporada 2015/2016, una vez minorados en los gastos directa o indirectamente relacionados con la comercialización y en un 4,5 por 100 de los citados ingresos netos.

- Dado que la cantidad disponible para el reparto es superior a la suma de los ingresos a los que tienen derecho todos los Clubes y entidades participantes en la LIGA a tenor de los contratos individuales en vigor suscritos con los operadores para la temporada 2015/2016, pero por aplicación de los criterios de reparto previstos en el referido Libro XI la cantidad correspondiente a alguno de los Clubes y entidades participantes es inferior a la que se deriva de su contrato individual de cesión de derechos audiovisuales para la citada temporada, no serán de aplicación los límites contenidos en el artículo 4.5 del Libro XI del Reglamento General, y se reducirán los importes a percibir por los Clubes o entidades con saldos positivos de forma proporcional a su participación en el incremento global de ingresos.

La referida reducción no podrá llevar a que el Club o entidad participante perciba un importe inferior al que se deriva, de su contrato individual de cesión de derechos de la temporada 2015/2016. Caso de que entrara en juego esta limitación, el importe no reducido a estos clubes, será reducido proporcionalmente de las cantidades a percibir por el resto de Clubes o entidades participantes.

Las cantidades así reducidas, acrecerán los importes de los Clubes y entidades con saldos negativos, hasta alcanzar el 100 por 100 del importe de los ingresos previstos en sus contratos individuales de cesión de derechos audiovisuales correspondientes a la temporada 2015/2016.

- El importe a percibir por cada Club o entidad participante será la diferencia entre el importe determinado con arreglo al procedimiento establecido en los puntos anteriores y la cantidad a la que tenga derecho en virtud de su contrato individual de cesión de derechos audiovisuales con el operador>>.

Tiene razón la representación del Real Madrid CF cuando señala que este apartado de la disposición adicional de los Estatutos de LaLiga viene a establecer para la temporada 2015/2016 una regulación específica que se aparta claramente de lo establecido en el régimen transitorio del Real Decreto-ley 5/2015.

A los efectos del presente recurso de casación no es relevante si el concreto mecanismo de distribución previsto en la disposición adicional.2 de los Estatutos favorece o perjudica a los intereses económicos del Real Madrid CF. Es claro que, en lo estrictamente económico, el club deportivo considera que la modificación estatutaria le perjudica, de ahí que la impugne; pero, insistimos, no es esa la cuestión que aquí resulta relevante. Lo que determina que la disposición adicional.2 de los Estatutos de LaLiga deba ser considerada contraria a derecho es su falta de cobertura legal.

La Exposición de Motivos del Real Decreto-ley 5/2015, a fin de justificar las razones de extraordinaria y urgente necesidad de la intervención, describe la situación contractual de los clubes y entidades participantes en relación con la comercialización de sus derechos audiovisuales y, entre otras consideraciones, expone lo siguiente:

<< (...) En consecuencia, en este momento, es posible la explotación de los derechos audiovisuales de la temporada en curso (2014/15) en los mercados nacional e internacional, pero a partir de la temporada 2015/16 se plantea una situación de incertidumbre, que sólo quedaría garantizada mediante la puesta en común de todos los derechos individuales.

[...]

En estas circunstancias, existe la oportunidad de implantar con plenas garantías el sistema de comercialización centralizada de los derechos audiovisuales a partir de la temporada 2016/17, respetando los compromisos contractuales vigentes. Para lograr este objetivo, resulta imprescindible que los nuevos contratos que están negociando las entidades deportivas que aún no los han comercializado en la temporada 2015/2016 tengan una vigencia de una única temporada.

Puesto que estos nuevos contratos se están negociando en estos momentos y deberían suscribirse con antelación suficiente respecto al inicio de la próxima temporada (septiembre de 2015), resulta de extraordinaria y urgente necesidad la aprobación de la norma legal que permite la implantación del modelo de explotación y comercialización conjunta y que definitivamente aporte seguridad a todos los operadores y agentes potencialmente implicados>>.

En consonancia con esas explicaciones, y las demás consideraciones que se exponen en la Exposición de Motivos, la disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 5/2015 establece:

<< Disposición transitoria segunda. Garantía del nivel de ingresos de los participantes en el Campeonato Nacional de Liga.

1. Durante las seis primeras temporadas posteriores a la puesta en funcionamiento del sistema de comercialización conjunta de los derechos audiovisuales aprobado en este real decreto-ley, se garantiza el nivel de ingresos de los clubes y entidades participantes en el Campeonato Nacional de Liga en los siguientes supuestos y términos:

a) Si la cantidad disponible para el reparto entre los clubes y entidades participantes, de conformidad con el artículo 5.1, fuera inferior a la suma de los ingresos obtenidos por todos los participantes por la comercialización individual de los derechos audiovisuales en la temporada 2014/2015, no serán de aplicación ni los criterios de reparto previstos ni los límites del artículo 5 y la cantidad correspondiente a cada participante resultará de reducir la cuantía que recibió cada uno en aquella temporada de forma proporcional a la disminución de los ingresos totales recaudados.

b) Si la cantidad disponible para el reparto entre los clubes y entidades participantes fuera superior a la suma de los ingresos obtenidos por todos los participantes por la comercialización individual de los derechos audiovisuales en la temporada 2014/2015, pero por aplicación de los criterios de reparto la cantidad correspondiente a alguno de los clubes y entidades participantes fuese inferior a la efectivamente ingresada por ese club o entidad en esa temporada, no serán de aplicación los límites del artículo 5.5 y se reducirán los importes a percibir por los clubes o entidades con saldos positivos de forma proporcional a su participación en el incremento global de ingresos. Las cantidades así reducidas acrecerán los importes de los clubes y entidades con saldos negativos hasta alcanzar el 100 por 100 del importe de los ingresos obtenidos en la temporada 2014/2015 por cada uno de ellos.

2. Corresponderá al órgano previsto en el artículo 7 verificar las cantidades que cada entidad deportiva participante haya recibido en la temporada 2014/2015>>.

Vemos así que el régimen transitorio establecido en el Real Decreto-ley no establece una regulación específica para la temporada 2015/2016, ni habilita a la Liga Nacional de Futbol Profesional para abordar una regulación de esa índole. Y, sin embargo, esto es precisamente lo que hace disposición adicional.2 de los Estatutos de LaLiga pese a no contar con habilitación alguna por parte de aquella norma con rango de ley.

La representación de la Liga Nacional de Futbol Profesional, en su escrito de oposición al recurso de casación del Real Madrid CF, aduce que la invocación del Real Decreto-ley 5/2015 como norma vulnerada resulta en realidad irrelevante pues no es correcta la lectura que hace el Real Madrid CF del citado Real Decreto-ley como si fuera una norma de atribución competencial a una Administración Pública y limitadora de la capacidad de obrar de LaLiga. Según entiende la representación de LaLiga el Real Decreto-ley 5/2015, lejos de tener por objeto limitar la capacidad de obrar de LaLiga, tiene por finalidad la de limitar los derechos de los clubes y SADs, en particular su derecho de comercialización de determinados derechos audiovisuales. Así, concluye el razonamiento, el Real Decreto-ley en modo alguno restringe la capacidad de LaLiga para actuar conforme a lo que sus asociados hayan acordado válidamente conforme al Derecho de asociaciones y se encuentre dentro de los límites impuestos por el Derecho privado.

Pues bien, no podemos compartir este planteamiento que esgrime la representación de LaLiga y que acabamos de sintetizar.

Por más que se afirme que el Real Decreto-ley 5/2015 no tiene por objeto limitar la capacidad de obrar de LaLiga y por más que se invoque a tal efecto la libertad de obrar de la Liga Nacional de Futbol Profesional en el marco del derecho de asociación, lo cierto es que existe una norma con rango legal, el citado Real Decreto-ley 5/2015, que establece y regula un sistema de comercialización conjunta de los derechos audiovisuales (artículo 4) así como los criterios de reparto de los ingresos entre los participantes en el campeonato nacional de liga ( artículo 5) y las obligaciones que incumben a las entidades participantes en dicho campeonato ( artículo 6 del Real Decreto-ley). Y el propio Real Decreto-ley 5/2015 establece también un régimen transitorio (disposiciones transitorias primera y segunda) en el que no se contempla un tratamiento diferenciado para la temporada 2015-2016, ni se habilita a la Liga Nacional de Futbol Profesional para pueda establecerlo. Y pese no contar LaLiga con habilitación legal al efecto, la disposición adicional.2 de sus Estatutos, aprobados por el Consejo Superior de Deportes, establece para la citada temporada 2015/2016 un régimen específico que se aparta de los criterios de reparto de los ingresos entre los participantes en el campeonato nacional de liga establecidos con carácter general en el artículo 5 del Real Decreto-ley 5/2015.

Por tales razones, entendemos que la mencionada disposición adicional.2 de los Estatutos de LaLiga es contraria a derecho y debe por ello ser anulada, procediendo, en consecuencia, la estimación del recurso de apelación del Real Madrid CF en este concreto punto.

NOVENO.-Recurso de casación de la Liga Nacional de Futbol Profesional.

El recurso de casación interpuesto por la Liga Nacional de Futbol Profesional se sustenta en las razones que pasamos a sintetizar.

1/Normas que se consideraron infringidas.

La sentencia recurrida es contraria a la doctrina jurisprudencial relativa a la relativización del principio de legalidad en las relaciones de sujeción especial que se desarrollaban en el marco de las ligas profesionales bajo la vigencia de la Ley del Deporte de 1990.

La modulación del principio de legalidad, y más en concreto el principio de tipicidad, hacía que los miembros de LaLiga, por su relación con esta, no fueran desconocedores del contenido de los tipos recogidos en los Estatutos. Menos cuando participaban en el proceso de elaboración de estos tipos a través del procedimiento de aprobación establecido. En ese sentido, eran (y, siguen siendo, bajo el régimen actual) conocedores de sus obligaciones en materia de comercialización de derechos audiovisuales por serles de aplicación directa el Real Decreto-ley 5/2015, las normas estatutarias, las normas reglamentarias y los acuerdos de la Asamblea de LaLiga. A esto se le añade que participan de forma directa en su elaboración, por lo que se les supone un mayor conocimiento de su contenido. Por ello no requieren de una extensa concreción en los Estatutos. En el mismo sentido, también son conocedores de las decisiones que adopte el órgano de control de los derechos audiovisuales, que dispone de las competencias que le otorga la ley (Real Decreto-ley 5/2015), las normas reglamentarias y estatutarias (elaboradas por los miembros de LaLiga), además de estar compuesto por miembros de la asociación.

Por ello, los miembros de LaLiga eran conscientes de las consecuencias jurídicas de su incumplimiento y de qué es considerado "especial gravedad" en el ámbito de su actuación. En ese sentido, ni tan siquiera se trata de un concepto introducido ahora en los Estatutos, sino que ya estaba presente antes de las Modificaciones del régimen disciplinario.

En suma, no se exige el agotamiento de la descripción del tipo en los Estatutos por encontrarse modulada esta exigencia como consecuencia de la relación de especial sujeción entre LaLiga y sus asociados.

2/Razones por las que la sentencia recurrida vulnera los preceptos identificados como infringidos.

El régimen disciplinario de los Estatutos y, por tanto, las modificaciones del régimen disciplinario, se basa en las especificidades propias de las relaciones de sujeción especial.

Las ligas profesionales son entidades privadas (asociaciones de Derecho privado) integradas exclusivamente por los Clubes y SADs que desean participar en las competiciones oficiales de carácter profesional y ámbito estatal que organizan. En su ámbito de actuación jurídico-privado, tienen plena capacidad de autoorganización. Así resulta del artículo 41.2 LD, del artículo 38 del CC y de la LODA, que reconoce también la incardinación de las asociaciones deportivas en el ámbito de esta Ley Orgánica y del derecho fundamental de asociación, que incluye el derecho de autoorganización, que garantiza "un ámbito libre de interferencias de los poderes públicos en la organización y funcionamiento interno..."

Pese a su carácter privado, desempeñan determinadas funciones públicas legalmente delegadas, que están bajo la tutela del CSD. No son, por tanto, una Administración, aunque realizan actuaciones de carácter administrativo cuando están ejerciendo esas funciones públicas delegadas. Entre estas funciones públicas legalmente delegadas se incluía, bajo el régimen de la LD aplicable al caso, la potestad disciplinaria. El artículo 41.4.c) LD destacaba como competencia de las ligas profesionales: "Ejercer la potestad disciplinaria en los términos previstos en la presente Ley y sus Disposiciones de desarrollo". El artículo 74.2 de la LD señalaba que el ejercicio de la potestad disciplinaria deportiva corresponderá: "A las Ligas profesionales, sobre los Clubes deportivos que participan en competiciones oficiales de carácter profesional y sobre sus directivos o administradores".

El hecho de que LaLiga sea una asociación de Derecho privado o que las cuestiones relativas a los derechos audiovisuales tengan carácter privado (como defiende LaLiga) no impide que, con arreglo a la Ley del Deporte de 1990, que estaba vigente en el momento de aprobación de la modificación de los Estatutos, el régimen disciplinario previsto tuviese carácter público ya que, conforme a los artículos 73 y ss de dicha Ley, el régimen disciplinario deportivo era una facultad pública delegada ejercida por las federaciones o las ligas profesionales y, por tanto, sujeto a revisión por los órganos administrativos. Esta particularidad ha sido modificada en la nueva Ley del Deporte, que especifica que las sanciones disciplinarias aplicadas por las ligas profesionales tienen naturaleza privada.

El hecho de que la potestad sancionadora atribuida a LaLiga tuviese carácter administrativo no resulta necesariamente contrario a la aplicación la doctrina de las relaciones de sujeción especial, que permite una matización o flexibilización del principio de legalidad. Esta relativización ha sido confirmada en reiteradas ocasiones por el Tribunal Supremo. Entre otras, sentencias de 16 de octubre de 2023 (recurso 5068/2022), 30 de marzo de 2017 (recurso 3300/2017), 24 de julio de 2012 (recurso 934/2010), 8 de noviembre de 2010 (recurso 4943/2009), 20 de abril de 2006 (recurso 3265/2002) y 30 de marzo de 2005 (recurso 5179/2002).

Como expresa la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 132/2001, de 8 de junio: "la propia Constitución contiene una modulación del derecho a la legalidad sancionadora en el ámbito de ciertas relaciones administrativas especiales".En el mismo sentido se pronuncian las Sentencias del Tribunal Constitucional nº 2/1987, de 21 de enero, 69/1989, de 20 de abril, 219/1989, de 21 de diciembre.

El ámbito deportivo, y en concreto la disciplina deportiva, es una de las parcelas en las que, bajo el régimen de la antigua Ley del Deporte de 1990, se aplicaba y desarrollaba la doctrina de las relaciones de especial sujeción. Los distintos Clubes y SADs participantes en competiciones están en una relación de sujeción a las normas (incluidas las disciplinarias) que puedan establecer quienes organizan estas competiciones como las federaciones o ligas profesionales. Las normas que pudieran establecer las organizadoras de competiciones no se predican a la generalidad de la ciudadanía. Existe, en palabras del Tribunal Supremo, "un vínculo más intenso entre determinados ciudadanos[aquí Clubes y SADs] y la Administración[las federaciones y ligas profesionales al ejercer funciones públicas delegadas]" ( sentencia de 16 de octubre de 2023; recurso 5068/2022).

En el ámbito deportivo ha sido reconocido de forma expresa por esta Sala en su Sentencia de 8 de noviembre de 2010 (recurso 4943/2009):

"La doble garantía, formal y material, que comporta el principio de legalidad del artículo 25.1 de la Constitución ha sido objeto de matizaciones en el campo del Derecho sancionador por el Tribunal Constitucional. Y cuando la potestad sancionadora incide en relaciones de especial sujeción -como la que liga al recurrente con la Real Federación Española de Caza-- se ha declarado que el principio de reserva de la ley pierde parte de su fundamento material, al ser dichas relaciones expresivas de una capacidad de auto ordenación que se distingue del ius puniendi genérico del Estado".

La modulación del principio de legalidad en el régimen sancionador opera en una doble vertiente.

La primera, una modulación en el principio de legalidad en su vertiente formal, en donde el principio de reserva de ley es matizado pudiendo las infracciones y sanciones desarrollarse en normas de carácter reglamentario (se cita en este punto la STS de 30 de marzo de 2017, recurso 3300/2015).

La segunda, una modulación de la relevancia del principio de tipicidad. Se citan aquí las SsTS de 8 de noviembre de 2010 (recurso 4943/2009) y 12 de enero de 2000 (recurso 8305/1995), 20 de abril de 2006 (recurso 3265/2002) y 30 de marzo de 2005 (recurso 5179/2002). Como se aprecia en esas resoluciones, una de las situaciones en las que debe modularse la aplicación del principio de legalidad (y, concretamente, el principio de tipicidad) es, precisamente, en aquellos supuestos que las relaciones especiales son una manifestación de la capacidad de "autoordenación" que tienen los sujetos que participan en el fenómeno asociativo. Esto es, en el ámbito de las relaciones de especial sujeción, y, de manera más reforzada, en las que se desarrollan en un marco asociativo o corporativo, la exigencia de una concreción exhaustiva del tipo se encuentra modulado por poderse conocer de antemano las obligaciones y, en concreto, las consecuencias que tendría la actuación del sujeto pasivo.

La sentencia recurrida no reprocha que el régimen infractor no se ejerza a través de una norma con rango de ley, siendo conforme con el principio de legalidad en su vertiente formal.

Como se ha dicho, los artículos 73 de la Ley del Deporte de 1990 y 20 RDD permitían a las ligas profesionales prever en los estatutos un sistema tipificado de infracciones conforme a las necesidades y tipología de la organización. Y una de estas especificidades es el aseguramiento del cumplimiento del contenido del Real Decreto-ley 5/2015; lo que viene soportado por la modificación del régimen disciplinario.

Una de las especificidades de la modificación del régimen disciplinario es, precisamente, que se trata de un sistema dirigido a proteger un acuerdo asociativo de tipo económico. Así, como reconoce la sentencia recurrida, las modificaciones del régimen disciplinario responden al incumplimiento de un acuerdo de tipo económico de las ligas profesionales del artículo 76.3.a) de la Ley del Deporte.

La sentencia recurrida omite cualquier análisis mínimamente riguroso respecto del alcance de la sujeción especial que existe entre los Clubes y SADs con LaLiga, limitándose a señalar que no se definen las conductas infractoras ni las sanciones. La sentencia infringe la consolidada doctrina del Tribunal Supremo sobre las relaciones especiales de sujeción y su efecto modulador del principio de legalidad en aquellos ámbitos en los que los sujetos afectados participan en la aprobación de los preceptos que componen el régimen disciplinario. La Sentencia recurrida se limita a aplicar un canon que es propio del ius puniendidel Estado, en lugar del más específico de las relaciones especiales de sujeción, máxime en el campo asociativo.

Además, los clubes y SADs han participado en la elaboración en la elaboración y aprobación de los Estatutos, donde se incluye el régimen disciplinario aplicable a éstos y, posteriormente, en la aprobación de la modificación de los Estatutos, lo que incluye las modificaciones del régimen disciplinario. (véanse artículo 27 Real Decreto 1835/1991 y artículos 8 y 11.b/, 12, 14 y 18.2 y 19 de los Estatutos de LaLiga).

En la asamblea en la que se aprobó la modificación de los Estatutos, incluyendo las modificaciones del régimen disciplinario, pudieron intervenir todos aquellos que lo hubiesen solicitado (artículo 19 de los Estatutos) y la aprobación de las referidas modificaciones se supeditó a mayoría reforzada (artículo 18.2 de los Estatutos). Esto es, 32 votos a favor del acuerdo. Las Modificaciones de los Estatutos, incluyendo las Modificaciones del régimen disciplinario, se adoptaron con el único voto en contra del Real Madrid.

La aplicación de la modulación del principio de tipicidad a las modificaciones del régimen disciplinario demuestra que no existe una falta de concreción en los incumplimientos o sanción.

De la misma manera, no cabe duda de que los miembros de LaLiga son también conocedores de estas normas estatutarias, reglamentarias y por supuesto de cualquier acuerdo adoptado por la Asamblea General en esta materia. Ello, no solo por esta suposición de conocimiento de las normas que le son de aplicación, sino porque son los mismos clubes y SADs quienes han aprobado este contenido. Recordemos que los artículos 27 RD 1835/1991 y 11.b) de los Estatutos de LALIGA otorgan a la Asamblea General la competencia para la aprobación, modificación y derogación no solo de los Estatutos sino del Reglamento General. Por tanto, en palabras del Tribunal Supremo no se infringe el principio de tipicidad por cuanto los Clubes y SADS "no han sido ajenos a la definición de las obligaciones determinantes de la infracción tipificada [...] pues lo que ha hecho ha sido remitir, en cuanto a esta definición, a lo que [...] quienes serían los propios sujetos pasivos de las infracciones hayan dispuesto con ocasión de la elaboración"de estas normas contenidas en los reglamentos internos, asamblea y Estatutos (cfr. STS de 12 de enero de 2000, recurso. 8305/1995).

La calificación de las infracciones a las que se refiere la presente controversia como de "especial gravedad", a los efectos de las sanciones de los apartados 2.b) y 3 del artículo 78, no puede conllevar la anulación de estos apartados. El término "especial gravedad" no es algo novedoso de las modificaciones del régimen disciplinario pues ya existía con anterioridad en los Estatutos aprobados por la Asamblea General, por lo que es un término cuyo significado y alcance es conocido por todos los asociados. Por tanto, la asociación de "especial gravedad" al incumplimiento de ciertos tipos es una cuestión deliberada por los Clubes y SADs que conforman LALIGA y que cuya interpretación no era discutida. Los Clubes y SADs son conocedores de las consecuencias que conllevaría su incumplimiento conforme con el principio de tipicidad. Por lo demás, la calificación de "especial gravedad" de un incumplimiento para anudar una sanción no es una cosa novedosa de los Estatutos de LALIGA como parece inferirse de la sentencia. La normativa disciplinaria deportiva y los estatutos de otras federaciones y ligas también imponen sanciones a incumplimientos que son "especialmente graves" sin que se haga una descripción de qué supuestos de hecho se calificarían como tal.

En conclusión, los incumplimientos y sanciones son conocidos, sin duda, por quienes se sujetan a las obligaciones de los Estatutos. Conocimiento que se refuerza en atención a su condición de miembros de la asociación que dicta estos extremos y participantes en su elaboración y aprobación. Bajo la antigua LD, existía una sujeción especial que permitía matizar la aplicación del principio de legalidad. La Sentencia no tiene en cuenta en su análisis las especificidades propias de las relaciones de especial sujeción, infringiendo la doctrina jurisprudencial al respecto.

3/Pretensiones que esta parte deduce y pronunciamientos que solicita.

Esta parte solicita que esta Sala fije la interpretación de las normas identificadas en el Auto de admisión con la finalidad de dar lugar a la formación de jurisprudencia en el siguiente sentido:

La modulación del principio de legalidad sancionadora que opera en las relaciones de sujeción especial es aplicable al ejercicio de la disciplina deportiva y, en particular, a la regulación aprobada por las entidades organizadoras de competiciones deportivas (Federaciones deportivas y Ligas profesionales), es decir, aprobadas por sus asociados y por el CSD, en la medida que los sujetos destinatarios participan en la adopción delos acuerdos que introducen los preceptos tipificadores de infracciones y sanciones que les son de aplicación.

Con arreglo a esa interpretación, se solicita que se dicte sentencia por la que se revoque parcialmente la sentencia recurrida, por infracción de la jurisprudencia de esta Sala y, en aplicación de la anterior doctrina, se desestime íntegramente el recurso contencioso administrativo formulado por el Real Madrid frente al Acuerdo del CSD.

DÉCIMO.-Planteamiento del Real Madrid CF en su oposición al recurso de la Liga Nacional de Futbol Profesional.

La representación del Real Madrid C.F. en su condición de parte recurrida en el recurso de la Liga Nacional de Futbol Profesional, fundamenta su oposición en las razones que siguen.

1/La sentencia recurrida no infringe doctrina del Tribunal Supremo sobre la aplicación del principio de legalidad en materia sancionadora a las relaciones de especial sujeción, como sostiene LaLiga.

LaLiga menciona en su recurso la doctrina consolidada de este Tribunal sobre las relaciones de especial sujeción y la modulación del principio de legalidad. Ahora bien, la modulación del principio de legalidad que se reconoce en dicha doctrina en ningún caso conlleva la ausencia total de su garantía desde un punto de vista sustantivo: la garantía mínima de previsibilidad normativa de las conductas ilícitas y sanciones.

De una lectura de las sentencias citadas en su escrito de interposición del recurso resulta que ninguna de ellas permite sostener la interpretación que pretende LaLiga.

No es lo mismo discutir si un reglamento o norma de desarrollo del régimen disciplinario de una entidad que forme parte de una relación de sujeción especial deba de ser publicitado en un Boletín Oficial -lo que no se discute en el presente caso- que la determinación del grado de concreción o predeterminación normativa de las infracciones y sanciones a la luz del artículo 25.1 de la Constitución.

En el presente caso, el Real Madrid no ha puesto reparo alguno a que los Estatutos de LaLiga no se publiquen en ningún boletín oficial, ni ha negado que conozca el régimen sancionador y/o disciplinario pues, efectivamente, como en los supuestos resueltos por las sentencias que se citan de contrario, ha participado en su aprobación. Ahora bien, LaLiga pretende que existe un efecto modulador del principio de tipicidad en su vertiente material en relaciones de especial sujeción en aquellos ámbitos en los que los sujetos afectados participan en la aprobación de los preceptos que componen el régimen disciplinario.

Con los debidos respetos, LaLiga confunde el concepto de conocimiento formal de la norma (principio de publicidad formal) con el concepto de conocimiento previo de las consecuencias de la conducta desde la perspectiva sancionadora (principio de predeterminación normativa de la conducta sancionable).

Como ha reiterado esta Sala en su sentencia de 17 de febrero de 2022 (recurso 2314/2021), la garantía material del principio de legalidad de "alcance absoluto, supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes; es decir, la necesidad de preexistencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) qué conductas son las constitutivas de infracción y cuáles las sanciones a ellas aplicables".

El conocimiento aquí relevante no se refiere a la existencia de la norma, sino a si su contenido permite al destinatario -en este caso los asociados a LaLiga- "predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) qué conductas son las constitutivas de infracción y cuáles las sanciones a ellas aplicables".

En el presente caso, los Clubes pueden ser conscientes de que hay un Real Decreto-ley 5/2015 con el que cumplir, así como la existencia de un régimen sancionador en su defecto, pero tal régimen sancionador debe definir con la suficiente concreción qué conductas constituyen una infracción, su respectiva gravedad y las sanciones que conlleven, de conformidad con el artículo 75 de la Ley habilitadora (Ley del Deporte).

2/No sólo no es que las sentencias invocadas de contrario no sustenten el motivo de casación formulado, es que la jurisprudencia de esta Sala lleva a una la conclusión contraria a la que se sostiene por LaLiga. Así resulta, entre otras, de la STS de 24 de mayo de 2005 (recurso 2043/2002), cuando afirma que "no obsta el que se trate de una relación de sujeción especial, en las que no se suprimen las exigencias de los principios de legalidad sancionadora y de tipicidad, sino que tan sólo se atenúan las exigencias del principio de legalidad en su vertiente formal, esto es, en lo que respecta al rango legal de la norma, admitiéndose una más amplia colaboración del reglamento en la tipificación de conductas y sanciones".

3/En conclusión, al margen de estar o no ante una relación de sujeción especial (pese a ser claramente contradictorio con lo defendido por LaLiga en cuanto a la competencia del orden contencioso-jurisdiccional), el régimen y procedimiento sancionador que LaLiga establezca en sus Estatutos o Reglamentos debe observar las mínimas garantías derivadas del principio de tipicidad (definición precisa de las infracciones y de las sanciones), manifestación elemental del principio de legalidad que es de obligada observancia en cualquier régimen sancionador por imperativo del artículo 25 de la Constitución, puesto que aunque fuera posible una modulación del mismo, ésta no alcanza a la garantía material.

Una cosa es que se considere ajustado al artículo 25 de la Constitución que la tipificación de las infracciones se realice en una norma reglamentaria en el caso de las relaciones de sujeción especial y otra cosa es la ausencia de una tipificación digna de tal nombre, como ocurre en el presente caso.

Por todo ello, procede la desestimación del recurso de casación interpuesto por LaLiga.

DECIMOPRIMERO.-Criterio de esta Sala sobre el recurso de casación interpuesto por la Liga Nacional de Futbol Profesional

Como acabamos de ver, en el recurso interpuesto por la Liga Nacional de Futbol Profesional el debate casacional se centra en determinar en qué términos y hasta qué punto las exigencias propias del principio de legalidad y tipicidad en materia sancionadora, tanto en el plano formal como en el material, se relativizan y modulan en las relaciones de sujeción especial, y, más específicamente, en las relaciones que se desarrollaban entre los clubes deportivos y las ligas profesionales bajo la vigencia de la Ley del Deporte de 1990.

A/Los preceptos estatutarios en los que se centra la controversia son:

Artículo 69.- 1.- Las faltas pueden ser muy graves, graves y leves.

2.- Se consideran como infracciones muy graves:

[...]

l) El incumplimiento en materia de comercialización de los derechos de explotación de contenidos audiovisuales de las competiciones de fútbol profesional de lo dispuesto en la legislación y en las normas estatutarias y reglamentarias vigentes, así como de los acuerdos adoptados válidamente por la Asamblea de la Liga.

m) El incumplimiento de las decisiones adoptadas por el Órgano de Control de la Gestión de los Derechos Audiovisuales de LaLiga de acuerdo con las competencias materiales atribuidas al mismo por la normativa estatutaria y reglamentaria. n) La no presentación o presentación incompleta, en el momento de la inscripción, por parte de los Clubes/SAD, de todos o alguno de los documentos requeridos en el artículo 55.19 de los Estatutos Sociales[...]>>.

Artículo 78.-

A) Por la comisión de las infracciones previstas en el artículo 69.2 de los presentes Estatutos (infracciones muy graves), el Juez de Disciplina Social y en última instancia el Comité Social de Recursos, podrá acordar, con carácter cautelar y con independencia de las sanciones a que hubiese lugar, la no prestación de servicios administrativos ni la tramitación o despacho de contratos y licencias al infractor.

B) Por la comisión de las infracciones enumeradas en el artículo 69, apartado 2.- (muy graves) podrán imponerse las siguientes sanciones:

1.- Apercibimiento.

a) Por la comisión de las infracciones previstas en los apartados f), j) y k), cuando el incumplimiento no fuera superior a tres meses, contados a partir del momento en que la prestación fuera exigible, con arreglo a lo previsto en el citado artículo.

b) Por la comisión de las infracciones previstas en los apartados b), d), e), i) y n), cuando el incumplimiento no revistiese especial gravedad.

c) Por la comisión de la infracción prevista en el apartado c), g), y h) del artículo 69.2 de los presentes Estatutos.

2.- Descenso de categoría:

a) Por la comisión de las infracciones previstas en los apartados f), j) y k), cuando el incumplimiento se demorase más de tres meses, contados a partir del momento en que la prestación fuera exigible, con arreglo a lo previsto en el citado artículo.

b) Por la comisión de las infracciones previstas en los apartados b), d), e) y i), cuando el incumplimiento revistiese especial gravedad. La comisión de las infracciones previstas en los apartados l), m) y n) podrán ser calificadas como de especial gravedad.

c) Por la comisión de la infracción prevista en los apartados c), g), h) y n) del artículo 69.2 de los presentes Estatutos, cuando concurriese la agravante de reincidencia.

3.- Expulsión, temporal (de tres a cinco años) o definitiva, de la Sociedad Anónima Deportiva o Club. Corresponde la imposición de esta sanción, en los supuestos contemplados en los apartados b), d), e), i), l), m) y n) cuando el incumplimiento revistiese especial gravedad y concurriese la agravante de reincidencia.

4.- Sanciones de carácter económico. El Órgano Disciplinario impondrá como accesoria de la sanción principal, multa por el importe que a continuación se señala, ello sin perjuicio del resarcimiento de los daños económicos causados. [...]>>

B/Para abordar la cuestión planteada debemos comenzar reseñando la doctrina constitucional sobre el derecho a la legalidad penal del artículo 25.1 de la Constitución.

1.- Dicha doctrina aparece sintetizada en la STC 81/2009, Sala Primera, de 23 de marzo de 2009 ( cuestión de inconstitucionalidad 3534/2007) que declara inconstitucional, por vulneración del principio constitucional de legalidad en materia sancionadora, el artículo 69.3 C) de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del deporte, que tipifica como infracción administrativa el incumplimiento de normas y reglamentos aplicables a los espectáculos deportivos. Del FJ 4 de la citada sentencia, que cita pronunciamientos anteriores, reproducimos aquí el siguiente fragmento:

<< (...) Señala dicha doctrina (por todas, STC 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2) como hemos recordado recientemente en la STC 162/2008, de 15 de diciembre, FJ 1, que «el art. 25.1 CE incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine legey que la misma «es de aplicación al ordenamiento sancionador administrativo». Comprende tanto una garantía formal como una garantía material. La garantía formal, de exigencia de reserva de ley en materia sancionadora, «tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito sancionador administrativo, toda vez que no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, aunque sí hay que excluir el que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley. Por tanto, la garantía formal implica que la ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento sólo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley» ( STC 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2; resumiendo una doctrina reflejada, entre muchas otras, en las SSTC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2; 60/2000, de 2 de marzo, FJ 3; 132/2001, de 8 de junio. FJ 5; y 25/2002, de 11 de febrero, FJ 4). Así, en los conclusivos términos de la STC 132/2001, «desde la STC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2, viene declarando este Tribunal que el art. 25.1 CE proscribe toda habilitación reglamentaria vacía de contenido material propio» (FJ 5). La garantía material, por su parte, «aparece derivada del mandato de taxatividad o de lex certa y se concreta en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, que hace recaer sobre el legislador el deber de configurarlas en las leyes sancionadoras con la mayor precisión posible para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones» (por todas, SSTC 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2, y 162/2008, de 15 de diciembre, FJ 1).

En esa misma línea, la STC 13/2021, Pleno, de 28 de enero de 2021 (recurso de inconstitucionalidad 3848/2015) declara en su FJ 4:

<< (...) a) La tipicidad de las infracciones, a diferencia de la garantía formal del principio de legalidad sancionadora, y la reserva de ley que lleva consigo en aras de tutelar la libertad individual, viene impuesta por el artículo 25.1 CE en función de la seguridad jurídica de la persona. Exige con este fin «la predeterminación normativa de las conductas infractoras [...] con la mayor precisión posible, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, de esta manera, las consecuencias de sus acciones» (por todas, las SSTC 145/2013, de 11 de julio, y 160/2019, de 12 de diciembre).

El tribunal, desde la STC 62/1982, de 15 de octubre, FJ 7 c), ha reiterado que «ello no supone que el principio de legalidad penal quede infringido en los supuestos en que la definición del tipo incorpore conceptos cuya delimitación permita un margen de apreciación» o, dicho con otras palabras, que «no vulnera la exigencia de lex certa que incorpora el artículo 25.1 CE la regulación de tales supuestos ilícitos mediante conceptos jurídicos indeterminados, [...] dado que los conceptos legales no pueden alcanzar, por impedirlo la propia naturaleza de las cosas, una claridad y precisión absolutas» ( STC 69/1989, de 20 de abril, FJ 1; en parecidos términos la citada STC 145/2013, FJ 4).

La mencionada STC 69/1989, FJ 1, requiere, para que la definición de tipos infractores mediante conceptos jurídicos indeterminados sea acorde con el principio de tipicidad que se constitucionaliza en el artículo 25.1 CE, que «su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia», o lo que es lo mismo «que serán contrarios a lo dispuesto en el artículo 25.1 CE los tipos formulados en forma tan abierta que su aplicación o inaplicación dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria, en el sentido estricto de la palabra, de los jueces y tribunales» ( STC 89/1993, de 12 de marzo, FJ 2; y de un modo similar la citada STC 145/2013, FJ 4).

Además, la verificación de la suficiencia o insuficiencia, a la luz del principio de tipicidad, de esta labor de predeterminación normativa podrá hacerse «a la vista del [...] contexto legal y jurisprudencial en el que el precepto penal se inscribe, pues el ordenamiento jurídico es una realidad compleja e integrada dentro de la cual adquieren sentido y significación propia -también en el ámbito penal- cada uno de los preceptos singulares» ( STC 89/1993, FJ 2) [...]>>.

En fin, más recientemente, la STC (Pleno) 51/2025, de 26 de febrero de 2025 (recurso de amparo 8005/2021), nos ofrece una nueva recensión actualizada de la doctrina constitucional en esta materia.

2.- El Tribunal Constitucional también se ha referido en reiteradas ocasiones a la posible relativización o modulación de las exigencias derivadas del principio de legalidad en determinados supuestos, y, en particular, en el ámbito de las relaciones de sujeción especial. Sobre esta cuestión, la STC 61/1990, Sala Primera, de 29 de marzo (recurso de amparo 370/1988) declara en su FJ 8 lo que sigue:

<< [...] 8. Cierto es que esta garantía formal, repetimos, ha sido considerada a veces susceptible de minoración o de menor exigencia, no sólo en supuestos de normas sancionadoras preconstitucionales («no es posible exigir la reserva de Ley de manera retroactiva para considerar nulas e inaplicables disposiciones reglamentarias respecto de las cuales esa exigencia formal no existía antes de la Constitución», según STC 219/1989, fundamento jurídico 2.º, sino también, caso de remisión de la norma legal a normas reglamentarias, si en aquélla quedan «suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica... y naturaleza y límites de las sanciones a imponer» ( STC 3/1988, fundamento jurídico 9.º), como, en fin, en las situaciones llamadas de sujeción especial «aunque incluso en dicho ámbito una sanción carente de toda base legal devendría lesiva del derecho fundamental que reconoce el art. 25.1 de la Constitución» ( STC 219/1989, fundamento jurídico 2.º). En todo caso, se dice en estas Sentencias, lo que prohíbe el art. 25.1 C.E. es la remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, pero no la colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora>>.

En términos más restrictivos, la STC, Sala Primera, 132/2001, de 8 de junio de 2001 (recurso de amparo 1608/2000) declara en su FJ 4:

<< [...] De las denominadas «relaciones especiales de sujeción» -también conocidas en la doctrina como «relaciones especiales de poder»- se ha ocupado ya este Tribunal en anteriores ocasiones, no ocultando que, como se dijo en la STC 61/1990, FJ 6, la distinción entre relaciones de sujeción general y especial es en sí misma imprecisa. Por ello debemos considerar ahora, con la extensión que el supuesto reclama, el juego que el concepto de «relaciones especiales de sujeción» puede desempeñar en nuestra Constitución, y más concretamente en relación con el derecho a la legalidad sancionadora ( art. 25.1 CE) .

Es posible reconocer situaciones y relaciones jurídico-administrativas donde la propia Constitución o las leyes imponen límites en el disfrute de los derechos constitucionales, llámense tales relaciones de «especial sujeción», «de poder especial», o simplemente «especiales». Lo importante ahora es afirmar que la categoría «relación especial de sujeción» no es una norma constitucional, sino la descripción de ciertas situaciones y relaciones administrativas donde la Constitución, o la ley de acuerdo con la Constitución, han modulado los derechos constitucionales de los ciudadanos.

Entre los derechos modulables en una relación administrativa especial se cuenta el derecho a la legalidad sancionadora del art. 25.1 CE. Y aunque este precepto no contempla explícitamente ninguna situación o relación administrativa especial, de la concurrencia del mismo con otras normas constitucionales sí se puede concluir que la propia Constitución contiene una modulación del derecho a la legalidad sancionadora en el ámbito de ciertas relaciones administrativas especiales; [...] Con todo, y como también declaró este Tribunal en las SSTC 69/1989, de 20 de abril, FJ 1, y 219/1989, de 21 de diciembre, FJ 2, incluso en el ámbito de una «relación de sujeción especial» una sanción carente de toda base normativa legal resultaría lesiva del derecho fundamental que reconoce el art. 25.1 CE.

Pues bien, en el caso que nos ocupa ningún precepto constitucional prevé, ni explícita ni implícitamente, la limitación de derechos constitucionales en un ámbito de actividad económica privada, aunque esté intervenida y reglamentada, como es la prestación de servicios de transporte en auto-taxi. Tampoco ninguna Ley vigente al tiempo de la infracción sancionada modulaba el disfrute de los derechos fundamentales de quien hoy pide nuestro amparo. Por tanto, y con independencia de cómo se denomine la relación que une al titular de la licencia de auto-taxi con su Ayuntamiento, no hay fundamento alguno para que la sanción impuesta al recurrente carezca de la cobertura legal que, con carácter general, exige el art. 25.1 CE>>.

Esta misma línea restrictiva en lo que se refiere a la invocada flexibilización del principio de reserva de ley como consecuencia de la calificación como relación especial de sujeción puede verse en STC 50/2003, Sala Primera, de 17 de marzo de 2003 (recurso de amparo 923/2000, FJ 8)

3.- Por otra parte, la STC, Sala Primera, 219/1989, de 21 de diciembre (recurso de amparo 1440/1987) señala que la exigencia material de predeterminación normativa afecta no sólo a la tipificación de las infracciones, sino también a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles. Lo explica el FJ 4 de dicha sentencia, en los siguientes términos:

«Esta exigencia de lex certa afecta, por un lado, a la tipificación de las infracciones, por otro, a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles y, como es lógico, a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones consiguientes a las mismas, de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que pueda hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas. Este es, en definitiva, el significado de la garantía material que el artículo 25.1 de la Constitución establece, en atención a los principios de seguridad jurídica y libertad esenciales al Estado de Derecho».

En ulteriores SsTC, Sala Segunda, 207/1990, de 17 de diciembre (recurso de amparo 990/1988) y Sala Primera, 25/2002, de 11 de febrero de 2002 (recurso de amparo 603/97), el Tribunal Constitucional reafirma esta doctrina que extiende la exigencia de lex certaa la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones previstas.

4.- En fin, STC 69/2024, de 24 de abril de 2024, que resuelve la cuestión de inconstitucionalidad 5206/2023 planteada por esta Sala, Sección 4ª, del Tribunal Supremo, aplica el principio de proporcionalidad como canon autónomo de constitucionalidad y declara inconstitucional un precepto sancionador por desproporcionado, invocando al efecto un pronunciamiento anterior - STC 74/2022- del propio Tribunal Constitucional. Esta citada STC 69/2024 declara en su FJ 3:

<< [...] 3. Doctrina constitucional sobre la proporcionalidad de las sanciones.

En la STC 74/2022, al resolver una cuestión de inconstitucionalidad planteada también por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en relación con una sanción tributaria proporcional con un límite máximo que se consideraba igualmente desproporcionado y contrario al artículo 25.1 CE hemos tenido ocasión de recordar nuestra doctrina sobre la proporcionalidad de las sanciones, «inherente al principio de legalidad sancionadora ( art. 25.1 CE) y plenamente aplicable al ámbito sancionador administrativo» [FJ 3 B)].

a) El «punto de partida» de este juicio de proporcionalidad, dijimos entonces, es el «amplio margen de libertad» que este tribunal debe reconocer al legislador en la configuración del sistema de infracciones y sanciones derivado de su «posición constitucional» y «legitimidad democrática». El grado de desvalor de las infracciones y la magnitud de las sanciones que aquellas deben llevar aparejadas no es un juicio técnico de «mera ejecución o aplicación de la Constitución», sino un «complejo juicio de oportunidad» y «político-criminal» en que intervienen estimaciones sobre la importancia absoluta y relativa de los bienes jurídicos merecedores de protección y sobre la medida adecuada de la reacción punitiva eficaz para cumplir con sus funciones de retribución, prevención especial y prevención general.

b) Por lo tanto, concluimos, la Constitución no impone «una exacta proporción entre el desvalor de la sanción y el desvalor del comportamiento prohibido, según un hipotético baremo preciso y prefijado». El principio de proporcionalidad solo dará lugar a la censura de inconstitucionalidad cuando la norma «produzca un 'patente derroche inútil de coacción que convierte la norma en arbitraria y que socava los principios elementales de justicia inherentes a la dignidad de la persona y al Estado de Derecho'», o cuando «a la luz del razonamiento lógico, de datos empíricos no controvertidos y del conjunto de sanciones que el mismo legislador ha estimado necesarias para alcanzar fines de protección análogos, resulta evidente la manifiesta suficiencia de un medio alternativo menos restrictivo de derechos para la consecución igualmente eficaz de las finalidades deseadas por el legislador» [ STC 74/2022, FJ 3.b), con cita de otras anteriores]>>.

C/Presencia de la doctrina constitucional en la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

No haremos más referencias a la doctrina constitucional para no hacer en exceso prolija la reseña que consideramos suficientemente ilustrativa. Pero es importante destacar que los distintos aspectos o facetas de dicha doctrina constitucional han quedado recogidos en numerosas resoluciones de esta Sala del Tribunal Supremo.

1.- Sirvan de muestra, en primer lugar, las sentencias de esta Sala, Sección 4ª, de 8 de noviembre de 2010 (casación 4943/2009) y 24 de julio de 2012 (casación 934/2010), ambas dictadas en el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, en las que se hace referencia a la doble garantía, formal y material, que comporta el principio de legalidad del artículo 25.1 de la Constitución, señalando las matizaciones de las que han sido objeto en el campo del Derecho sancionador por el Tribunal Constitucional; ha también examinan las singularidades que concurren cuando la potestad sancionadora incide en relaciones de especial sujeción.

2.- La sentencia de esta Sala, antigua Sección 7ª, de 26 de junio de 2001 (casación 842/1995) hace en su FJ 4 una reseña de la doctrina constitucional sobre la aplicabilidad de los principios de legalidad y tipicidad al Derecho Administrativo sancionador, destacando los siguientes aspectos:

a) La STC 219/1989, de 21 de diciembre nos dice, que "esta exigencia de lex certa afecta, por un lado, a la tipificación de las infracciones, por otro, a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles y, como es lógico, a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones consiguientes a las mismas de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que puede hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas", añadiéndose a continuación que "no vulneran la exigencia de lex certa la regulación de tales supuestos ilícitos mediante conceptos jurídicos indeterminados, siempre que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia y permitan prever con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada.

b) En cuanto a la garantía formal de reserva de Ley en la delimitación de los tipos sancionadores, puntualiza la propia STC nº 219/89 que "esta segunda garantía, que alude a una reserva de Ley en materia punitiva, sólo tiene, sin embargo, una eficacia relativa o limitada en el ámbito de las sanciones administrativas, por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, al carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en dicho ámbito y a otras consideraciones de prudencia o de oportunidad".

c) La STC 101/1988, de 8 de junio, matiza aún más esta cuestión, señalando que "esta clara exigencia de cobertura legal no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, mas ello siempre que en aquéllas queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica -de tal manera que sólo sean infracciones las acciones u omisiones subsumibles en la norma con rango de ley- y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer. Lo que en todo caso prohíbe el artículo 25-1 de la Constitución es la remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley ( STC 83/1984, de 24 de julio).

d) El Tribunal Constitucional ha declarado la ilegitimidad de las cláusulas sancionadoras residuales, por las que se castiga genéricamente la infracción de los deberes contemplados en una norma, en cuanto remitan su concreción no a normas con rango de Ley sino a reglamentos. Así, la STC 341/1993, de 18 de noviembre, enjuició la constitucionalidad del apartado «j» del art. 26 de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana (LOPSC), en el que se establecía una regla de carácter residual por la que se calificaban como infracciones leves cualesquiera incumplimientos de obligaciones o vulneración de prohibiciones establecidas ya en la propia Ley Orgánica o en leyes especiales y -éste era el inciso tachado de inconstitucional- «en las reglamentaciones específicas o en las normas de policía dictadas en ejecución de las mismas», remisión a reglamento que -dijo- "ha de ser considerada inconstitucional, pues en modo alguno puede la ley habilitar o remitir al reglamento para la configuración ex novo de obligaciones o prohibiciones cuya contravención dé origen a una infracción sancionable.

3.- La sentencia de esta Sala y Sección 3ª de 24 de mayo de 2005 (casación 2043/2002), cita, entre otras, la STC 132/2001, de 8 de junio de 2001 (FJ 4) y la STC 132/2001, de 8 de junio (FJ 4), para rechazar el argumento que pretende extraer consecuencias en cuanto al alcance de las garantías del artículo 25.1 de la Constitución a partir de la especial relación existente entre el concesionario de la expendeduría y el Estado. En concreto, se reproducen las siguientes consideraciones de la doctrina constitucional:

a) De las denominadas ''relaciones especiales de sujeción'' -también conocidas en la doctrina como ''relaciones especiales de poder''- se indica que la distinción entre relaciones de sujeción general y especial es en sí misma imprecisa. Por ello debemos considerar ahora, con la extensión que el supuesto reclama, el juego que el concepto de ''relaciones especiales de sujeción'' puede desempeñar en nuestra Constitución, y más concretamente en relación con el derecho a la legalidad sancionadora ( art. 25.1 CE) .»

b) Es posible reconocer situaciones y relaciones jurídico-administrativas donde la propia Constitución o las leyes imponen límites en el disfrute de los derechos constitucionales, llámense tales relaciones de ''especial sujeción'', ''de poder especial'', o simplemente ''especiales''. Lo importante ahora es afirmar que la categoría ''relación especial de sujeción'' no es una norma constitucional, sino la descripción de ciertas situaciones y relaciones administrativas donde la Constitución, o la ley de acuerdo con la Constitución, han modulado los derechos constitucionales de los ciudadanos.

c) Entre los derechos modulables en una relación administrativa especial se cuenta el derecho a la legalidad sancionadora del art. 25.1 CE. Y aunque este precepto no contempla explícitamente ninguna situación o relación administrativa especial, de la concurrencia del mismo con otras normas constitucionales sí se puede concluir que la propia Constitución contiene una modulación del derecho a la legalidad sancionadora en el ámbito de ciertas relaciones administrativas especiales. Ahora bien, como declaró el Tribunal Constitucional en las SsTC 69/1989, de 20 de abril (FJ 1) y 219/1989, de 21 de diciembre (FJ 2), incluso en el ámbito de una ''relación de sujeción especial'' una sanción carente de toda base normativa legal resultaría lesiva del derecho fundamental que reconoce el artículo 25.1 de la Constitución.

4.- Por último, la STS, Sección 5ª, de 17 de febrero de 2022 (casación 2314/2021, FJ 1), cita la STC 25/2002, Sala Primera, de 11 de febrero de 2002 (recurso de amparo 603/97) para recordar que la exigencia material absoluta de predeterminación normativa afecta no sólo a la tipificación de las infracciones sino también a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles y, como es lógico, a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones consiguientes a las mismas, de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que puede hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas ( STC 219/1989, de 21 de diciembre, FJ 4; 61/1990, de 29 de marzo, FJ 3). Así, infringe directamente el artículo 25.1 de la Constitución la técnica legislativa consistente en encomendar por entero a la discrecionalidad judicial o administrativa el establecimiento de la correspondencia necesaria entre los ilícitos y las sanciones ( STC 207/1990, de 17 de diciembre, FJ 2), y por ello su aplicación en el presente caso vulneró el derecho a la legalidad sancionadora de la demandante. En esta misma línea, se expresa la STS, Sección 3ª de 8 de enero de 1998 (apelación 24/90).

D/Traslación de la doctrina constitucional y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo al caso que estamos examinando.

- Aun no siendo una categoría jurídica precisa ni plenamente delimitada en la doctrina constitucional y en la jurisprudencia, puede aceptarse sin dificultad que las relaciones entre la Liga Nacional de Futbol Profesional y los clubes de fútbol son incardinables entre las que se denominan relaciones de sujeción especial. Y debe admitirse que los clubes deportivos, precisamente por esa relación o vinculación singular con La Liga y por su participación en el proceso de elaboración de los Estatutos, tienen un conocimiento temprano del régimen disciplinario incluidos en los citados Estatutos.

- Tal reconocimiento conlleva una flexibilización o modulación de las garantías y exigencias del principio de legalidad y tipicidad en materia sancionadora, principalmente en su vertiente formal, en particular en lo que se refiere al rango de la norma que contiene la descripción de la conducta infractora o al requisito de publicidad de la disposición sancionadora en un diario oficial; siendo estos aspectos sobre los que no se ha suscitado debate en casación.

- En cambio, en la vertiente material o sustantiva, ya declaró el Tribunal Constitucional en las SsTC 69/1989, de 20 de abril (FJ 1) y 219/1989, de 21 de diciembre (FJ 2), y de ello se hizo eco la sentencia de esta Sala y Sección 3ª de 24 de mayo de 2005 (casación 2043/2002), que cita otros pronunciamientos, incluso en el ámbito de una ''relación de sujeción especial'' una sanción carente de toda base normativa legal resultaría lesiva del derecho fundamental que reconoce el artículo 25.1 de la Constitución.

- La tipificación de infracciones muy graves contenida en los apartados l/ y m/ del artículo 69 de los Estatutos de La Liga no cumple con las exigencias derivadas del artículo 25.1 de la Constitución en orden a "la predeterminación normativa de las conductas infractoras" (lex certa);de manera que los clubes, aun conociendo o pudiendo conocer de antemano las normas que integran el régimen disciplinario, no puede decirse que fueran conocedores de las consecuencias que conllevaría su incumplimiento, tanto en lo que se refiere a la tipicidad de las infracciones como en lo relativo a la graduación de las sanciones.

En efecto, tanto la tipificación de la infracción grave del artículo 69.l/ de los Estatutos ("l/ El incumplimiento en materia de comercialización de los derechos de explotación de contenidos audiovisuales de las competiciones de fútbol profesional de lo dispuesto en la legislación y en las normas estatutarias y reglamentarias vigentes, así como de los acuerdos adoptados válidamente por la Asamblea de la Liga") como la del artículo 69.m/ ("m/ El incumplimiento de las decisiones adoptadas por el Órgano de Control de la Gestión de los Derechos Audiovisuales de LaLiga de acuerdo con las competencias materiales atribuidas al mismo por la normativa estatutaria y reglamentaria") adolecen de una manifiesta inconcreción y dejan en la indefinición las conductas que se quieren tipificar como constitutivas de infracción. Y no sólo porque delimitan las conductas infractoras mediante una vaga y genérica remisión a las normas estatutarias y reglamentarias vigentes, fórmula claramente insuficiente por su imprecisión, sino también porque ambos apartados del artículo 69 utilizan para la tipificación de las conductas una remisión al incumplimiento "de los acuerdos adoptados válidamente por la Asamblea de la Liga" (artículo 69.l/) o al incumplimiento "de las decisiones adoptadas por el Órgano de Control de la Gestión de los Derechos Audiovisuales de LaLiga", referencias estas a acuerdos innominados y probablemente inexistentes en el momento de aprobarse la modificación de los Estatutos.

La indefinición y falta de certeza se aprecia también en lo relativo a la graduación de las sanciones, que, como hemos visto, es un aspecto también comprendido en las exigencias de lex certa.Así, para las infracciones a las que nos venimos refiriendo (apartados l/ y m/ del artículo 69 de los Estatutos) se establece la sanción de "descenso de categoría" (artículo 78.2,b/ de los Estatutos). Pero el propio artículo 78.2,b/ dispone que las conductas a que se refieren los apartados l/ y m/ del artículo 69 "podrán ser calificadas como de especial gravedad"; y el artículo 78.3 de los Estatutos contempla, para las infracciones tipificadas en distintos apartados del artículo 69 -entre ellos los apartados l/ y m/- un significativo agravamiento de la sanción: "expulsión, temporal (de tres a cinco años) o definitiva [...] cuando el incumplimiento revistiese especial gravedad y concurriese la agravante de reincidencia".

Nada dicen los Estatutos sobre qué datos o circunstancias son los que permiten apreciar que las infracciones a que se refieren los apartados l/ y m/ del artículo 69 de los Estatutos revisten especial gravedad. En consecuencia, el artículo 78, apartados 2 y 3 de los Estatutos, incurren en una grave indefinición que resulta contraria a la exigencia de certeza en cuanto a la graduación o escala de las sanciones imponibles.

DECIMOSEGUNDO.-Resolución del recurso de casación de la Liga Nacional de Futbol Profesional.

Las consideraciones que expone la Sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional en su F.J. 10 en relación con los artículos 69, apartados l/ y m/ 78.2,b/ y 78.3 de los Estatutos son sustancialmente coincidentes con las contenidas en el fundamento jurídico decimoprimero de esta sentencia; y compartimos enteramente el pronunciamiento anulatorio de dichos preceptos estatutarios.

En consecuencia, procede que declaremos no haber lugar al recurso de casación de la Liga Nacional de Futbol Profesional.

DECIMOTERCERO.-Recapitulación. Respuesta a las cuestiones de interés casacional y resolución de los recursos de casación del Real Madrid y de la Liga Nacional de Futbol Profesional.

1/De conformidad con lo expuesto en los apartados anteriores, y dando respuesta a las cuestiones de interés casacional señaladas en el auto de admisión del recurso, esta Sala declara:

(i) La decisión del Consejo Superior de Deportes consistente en aprobar una modificación de los Estatutos de la Liga Nacional de Futbol Profesional constituye una actuación administrativa sujeta al Derecho Administrativo y, por tanto, comprendida en el ámbito de enjuiciamiento de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ( artículo 1.1 LJCA) . Y ello es así con independencia del tipo de relaciones jurídicas afectadas por el precepto estatutario cuya aprobación es objeto de impugnación. La decisión del Consejo Superior de Deportes, al aprobar la modificación estatutaria objeto de controversia, constituye un palmario ejercicio de las potestades públicas que dicho organismo tiene conferidas en orden al control y aprobación de las modificaciones de los estatutos y reglamentos de las ligas profesionales. Y dado que esta decisión del Consejo Superior de Deportes es precisamente el acto administrativo objeto de impugnación en el proceso, no hay duda de que el órgano jurisdiccional contencioso-administrativo puede y debe dilucidar si tal decisión aprobatoria es o no ajustada a derecho, con independencia de cuál sea la naturaleza de las relaciones afectadas por la norma estatutaria en cuestión.

Aun no siendo una categoría jurídica precisa ni plenamente delimitada en la doctrina constitucional y en la jurisprudencia, puede aceptarse sin dificultad que las relaciones entre la Liga Nacional de Futbol Profesional y los clubes de fútbol son incardinables entre las que se denominan relaciones de sujeción especial. Y debe admitirse que los clubes deportivos, precisamente por esa relación o vinculación singular con La Liga y por su participación en el proceso de elaboración de los Estatutos, tienen un conocimiento temprano del régimen disciplinario incluidos en los citados Estatutos.

Tal reconocimiento conlleva una flexibilización o modulación de las garantías y exigencias del principio de legalidad y tipicidad en materia sancionadora, principalmente en su vertiente formal, en particular en lo que se refiere al rango de la norma que contiene la descripción de la conducta infractora o al requisito de publicidad de la norma sancionadora en un diario oficial; siendo estos aspectos sobre los que no se ha suscitado debate en casación. En cambio, en la vertiente material o sustantiva, incluso en el ámbito de una ''relación de sujeción especial'', una sanción carente de toda base normativa legal resultaría lesiva del derecho fundamental que reconoce el artículo 25.1 de la Constitución.

La tipificación de infracciones muy graves contenida en los apartados l/ y m/ del artículo 69 de los Estatutos de La Liga no cumple con las exigencias derivadas del artículo 25.1 de la Constitución en orden a "la predeterminación normativa de las conductas infractoras" (lex certa);de manera que, los clubes, aun conociendo o pudiendo conocer de antemano las normas que integran el régimen disciplinario, no puede decirse que fueran conocedores de las consecuencias que conllevaría su incumplimiento, tanto en lo que se refiere a la tipicidad de las infracciones como en lo relativo a la graduación de las sanciones.

La indefinición y falta de certeza se aprecia también en lo relativo a la graduación de las sanciones, que es un aspecto también comprendido en las exigencias de lex certa.Así, para las infracciones a las que nos venimos refiriendo (apartados l/ y m/ del artículo 69 de los Estatutos) se establece la sanción de "descenso de categoría" (artículo 78.2,b/ de los Estatutos). Pero el propio artículo 78.2,b/ dispone que las conductas a que se refieren los apartados l/ y m/ del artículo 69 "podrán ser calificadas como de especial gravedad"; y el artículo 78.3 de los Estatutos contempla, para las infracciones tipificadas en distintos apartados del artículo 69 -entre ellos los apartados l/ y m/- un significativo agravamiento de la sanción: "expulsión, temporal (de tres a cinco años) o definitiva [...] cuando el incumplimiento revistiese especial gravedad y concurriese la agravante de reincidencia". Nada dicen los Estatutos sobre qué datos o circunstancias son los que permiten apreciar que las infracciones a que se refieren los apartados l/ y m/ del artículo 69 de los Estatutos revisten especial gravedad. En consecuencia, el artículo 78, apartados 2 y 3 de los Estatutos, incurren en una grave indefinición que resulta contraria a la exigencia de certeza en cuanto a la graduación o escala de las sanciones imponibles.

2/.AResolución del recurso de casación interpuesto por el Real Madrid CF.

Lo razonado en los apartados anteriores de esta sentencia, en particular en los fundamentos jurídicos séptimo y octavo, conduce a las siguientes conclusiones:

- La sentencia de la Sección 6ª Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 29 de junio de 2023 que resuelve el recurso de apelación nº 21/2021 debe ser casada en cuanto deja sin examinar la cuestión relativa a si es o no ajustada a derecho la decisión del Consejo Superior de Deportes de aprobar la modificación del artículo 50 y la disposición adicional de los Estatutos de la Liga Nacional de Futbol Profesional.

- El recurso de apelación interpuesto por el Real Madrid CF contra la sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 2 ha de ser estimado en parte, en lo que se refiere a la impugnación de la disposición adicional.2 de los Estatutos de la Liga Nacional de Futbol Profesional, norma estatutaria que debe ser anulada.

- En cambio, dicho recurso de apelación debe ser desestimado en lo que se refiere a la impugnación del artículo 50 de los Estatutos de La Liga.

2.B/Resolución del recurso de casación de la Liga Nacional de Futbol Profesional.

De conformidad con los expuesto en apartados anteriores, en particular los fundamentos jurídico decimoprimero y decimosegundo de esta sentencia, procede que declaremos no haber lugar al recurso de casación de la Liga Nacional de Futbol Profesional.

DECIMOCUARTO.-Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes. Y tampoco las del proceso de instancia ni las del recurso de apelación pues los diferencias criterio mantenidas por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 2, la Sección 6ª Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y esta misma Sala del Tribunal Supremo en sus respectivas resoluciones llevan a considerar que el caso presentaba dudas de derecho.