Sentencia Contencioso-Administrativo 869/2026 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 283/2023 de 08 de julio del 2026

PRIMERO.- Sobre el objeto y el planteamiento del recurso contencioso-administrativo: El asunto litigioso relativo a la impugnación de la Orden TED/1342/2022, de 23 de diciembre, por la que se establece el límite de biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros a efectos del objetivo de venta o consumo de biocarburantes y biogás con fines de transporte.

El recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE BIOETANOL tiene como objeto la pretensión de que se anule el apartado segundo de la Orden TED/1342/2022, de 23 de diciembre, por la que se establece el límite de biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros a efectos del objetivo de venta o consumo de biocarburantes y biogás con fines de transporte, y se condene a la Administración demandada a aprobar, en su sustitución, y a los efectos del cumplimiento de los objetivos de venta o consumo de biocarburantes y biogás con fines de transporte, unos nuevos valores del porcentaje máximo de biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros sobre el total de gasolina y gasóleo vendidos o consumidos con fines de transporte, incluyendo los biocarburantes, que se ajusten al valor máximo resultante de añadir, con arreglo al artículo 2.3 bis del Real Decreto 1085/2015, un punto porcentual a la cuota de dichos combustibles sobre el consumo final de energía en los sectores del transporte por ferrocarril y por carretera en 2020, lo que debe traducirse, según defiende y con arreglo a lo expresado en el apartado primero de la Orden TED/1342/2022, en la fijación de dicho valor en un 5,1%.

En defecto de estimarse la anterior pretensión, solicita que se anule el apartado segundo de la Orden TED/1342/2022 y se condene a la Administración demandada a aprobar unos nuevos valores del citado porcentaje máximo para los años 2023 y siguientes que sean superiores a los reflejados en el aludido apartado Segundo de la Orden TED/1342/2022 y respeten adecuadamente las exigencias derivadas de las previsiones del artículo 26 de la Directiva 2018/2001, en relación con la necesaria toma de consideración de los mejores datos sobre los efectos del cambio indirecto del uso de la tierra, y de los principios de proporcionalidad, buena fe y confianza legítima.

La demanda sustenta las pretensiones formuladas relativas a la declaración de nulidad del apartado segundo de la Orden TED/1342/2022, sustancialmente, con base en la infracción del artículo 26 de la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, y en la infracción de los principios de proporcionalidad, buena fe y confianza legítima consagrados en los artículos 3 y 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, como principios rectores de la actividad de las Administraciones Públicas.

La Abogacía del Estado se opone a las pretensiones deducidas por la parte demandante, e interesa la desestimación íntegra del recurso contencioso-administrativo sobre la base de la consideración de que la Orden TED/1342/2022 no incurre en ninguna de las infracciones denunciadas por la parte demandante en los términos que se expondrán con más detalle en los fundamentos jurídicos que siguen.

SEGUNDO.- Sobre el marco jurídico.

A) El Derecho de la Unión Europea

El artículo 26 de la Directiva (UE) 2018/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, en la versión vigente al momento de dictarse la Orden TED/1342/2022, dispone:

«Normas específicas para biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros

1. Para el cálculo del consumo final bruto de energía procedente de fuentes renovables mencionado en el artículo 7 por parte de un Estado miembro y de la cuota mínima a la que se refiere el artículo 25, apartado 1, párrafo primero, la proporción de biocarburantes y biolíquidos, así como de combustibles de biomasa consumidos en el transporte, cuando se produzcan a partir de cultivos alimentarios y forrajeros, no será más de 1 punto porcentual superior a la cuota de dichos combustibles sobre el consumo final de energía en los sectores del transporte por ferrocarril y por carretera en 2020 en dicho Estado miembro, con un máximo del 7 % del consumo final de energía en los sectores del transporte por ferrocarril y por carretera en dicho Estado miembro.

En caso de que en un Estado miembro esa proporción sea inferior al 1 %, podrá incrementarse hasta un máximo del 2 % del consumo final de energía en los sectores del transporte por ferrocarril y por carretera.

Los Estados miembros podrán fijar un límite inferior y podrán diferenciar, a efectos de lo dispuesto en el artículo 29, apartado 1, distintos biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros, teniendo en cuenta los mejores datos disponibles sobre las consecuencias del cambio indirecto del uso de la tierra. Los Estados miembros podrán fijar, por ejemplo, un límite más bajo para la proporción de biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa producidos a partir de cultivos oleaginosos.

En caso de que en un Estado miembro la proporción de biocarburantes y biolíquidos, así como de combustibles de biomasa consumidos en el transporte, producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros esté limitada a un porcentaje inferior al 7 % o en caso de que un Estado miembro decida limitar aún más la proporción, podrá reducir de manera acorde la cuota mínima a la que se refiere el artículo 25, apartado 1, párrafo primero un máximo de 7 puntos porcentuales.

2. Para el cálculo del consumo final bruto de energía procedente de fuentes renovables mencionado en el artículo 7 por parte de un Estado miembro y de la cuota mínima a la que se refiere el artículo 25, apartado 1, párrafo primero, la proporción de biocarburantes, biolíquidos o combustibles de biomasa con riesgo elevado de cambio indirecto del uso de la tierra, producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros para los que se observe una expansión significativa de la superficie de producción en tierras con elevadas reservas de carbono no superará el nivel de consumo de dichos combustibles en ese Estado miembro en 2019, a menos que estén certificados como biocarburantes, biolíquidos o combustibles de biomasa con bajo riesgo de cambio indirecto del uso de la tierra con arreglo a lo dispuesto en el presente apartado.

Del 31 de diciembre de 2023 hasta el 31 de diciembre de 2030 a más tardar, ese límite se irá reduciendo gradualmente hasta alcanzar el 0 %.

A más tardar el 1 de febrero de 2019, la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo un informe sobre la situación de la expansión de la producción en todo el mundo de los cultivos alimentarios y forrajeros de que se trate.

A más tardar el 1 de febrero de 2019, la Comisión adoptará un acto delegado con arreglo al artículo 35 para completar la presente Directiva estableciendo los criterios para la certificación de los biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa con bajo riesgo de cambio indirecto del uso de la tierra, y para determinar las materias primas con riesgo elevado de cambio indirecto del uso de la tierra para las que se observe una expansión significativa de la superficie de producción en tierras con elevadas reservas de carbono. El informe y el correspondiente acto delegado estarán basados en los mejores datos científicos disponibles.

A más tardar el 1 de septiembre de 2023, la Comisión revisará, a partir de los mejores datos científicos disponibles, los criterios establecidos en el acto delegado a que se refiere el párrafo cuarto del presente apartado y adoptará actos delegados con arreglo al artículo 35 para modificar esos criterios, en su caso, e incluir una trayectoria para reducir gradualmente la contribución al objetivo de la Unión establecido en el artículo 3, apartado 1, y a la cuota mínima a que se refiere el artículo 25, apartado 1, párrafo primero, de los biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa con riesgo elevado de cambio indirecto del uso de la tierra producidos a partir de materias primas para las que se observe una expansión significativa de la producción en tierras con elevadas reservas de carbono».

B) El Derecho estatal

El artículo 2.3 bis del Real Decreto 1085/2015, de 4 de diciembre, de fomento de los Biocarburantes, en la redacción dada por el Real Decreto 376/2022, de 17 de mayo, dispone:

«3 bis. Para el cómputo en el objetivo de energías renovables en el transporte, el porcentaje de biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros (definidos estos como cultivos ricos en almidón, cultivos azucareros o cultivos oleaginosos producidos en suelos agrícolas como cultivo principal, excluidos los desechos, los residuos o los materiales lignocelulósicos y los cultivos intermedios (como los cultivos intercalados y los cultivos de cobertura), siempre que la utilización de dichos cultivos intermedios no provoque un incremento de la demanda de terrenos), no podrá superar el 7 por ciento del consumo final de energía en transporte en los años 2021 y 2022.

En los años 2021 y 2022, para el cumplimiento de los objetivos de venta o consumo de biocarburantes regulados, el porcentaje de biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros no podrá superar, para cada uno de los sujetos a los que se refiere el artículo 3, el 7,2 por ciento, en contenido energético, sobre el total de gasolina y gasóleo vendidos o consumidos con fines de transporte, incluyendo los biocarburantes.

A efectos de este apartado se entiende por desecho la sustancia que no es el producto final que un proceso de producción pretende obtener directamente; no es un objetivo primario del proceso de producción y el proceso no ha sido modificado de forma deliberada para producirlo.

Para el cómputo en el objetivo de energías renovables en el transporte, el porcentaje de biocarburantes, bioliquidos y combustibles de biomasa consumidos en el transporte producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros, no será más de 1 punto porcentual superior a la cuota de dichos combustibles sobre el consumo final de energía en los sectores del transporte por ferrocarril y por carretera en 2020, con un máximo del 7 por ciento sobre dicho consumo, a partir del año 2023 incluido.

En el caso de que esa proporción sea inferior al 1 por ciento, podrá incrementarse hasta un máximo del 2 por ciento del consumo final de energía en los sectores de transporte por ferrocarril y por carretera.

Por orden de la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, previo informe de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, se determinará, el porcentaje anterior. Asimismo, se determinará, a efectos del cumplimiento de los objetivos de venta o consumo de biocarburantes y biogás con fines de transporte regulados a partir del año 2023 incluido, para cada uno de los sujetos obligados a que se refiere el artículo 3, el porcentaje máximo de biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros sobre el total de gasolina y gasóleo vendidos o consumidos con fines de transporte, incluyendo los biocarburantes, en contenido energético».

En aplicación del último párrafo del anterior precepto, se dicta la Orden TED/1342/2022, de 23 de diciembre, por la que se establece el límite de biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros a efectos del objetivo de venta o consumo de biocarburantes y biogás con fines de transporte, cuyo apartado segundo tiene el siguiente tenor literal:

«Segundo. Establecimiento del límite de biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros a efectos del objetivo de venta y consumo de biocarburantes y biogás con fines de transporte.

1. A partir del año 2023 incluido, para el cumplimiento de los objetivos de venta o consumo de biocarburantes regulados en la disposición adicional primera del Real Decreto 1085/2015, de 4 de diciembre, el porcentaje de biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros, definidos estos como cultivos ricos en almidón, cultivos azucareros o cultivos oleaginosos producidos en suelos agrícolas como cultivo principal, excluidos los desechos, los residuos o los materiales lignocelulósicos y los cultivos intermedios (como los cultivos intercalados y los cultivos de cobertura), siempre que la utilización de dichos cultivos intermedios no provoque un incremento de la demanda de terrenos), no podrá superar, para cada uno de los sujetos obligados establecidos en el artículo 3 del Real Decreto 1085/2015, de 4 de diciembre, los porcentajes establecidos en la siguiente senda:

2. Este límite se determinará como el porcentaje máximo de biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros sobre el total de gasolina y gasóleo vendidos o consumidos con fines de transporte, incluyendo los biocarburantes, en contenido energético.

3. El citado límite se calculará para cada uno de los sujetos obligados a los que hace referencia el artículo 3 del Real Decreto 1085/2015, de 4 de diciembre, de fomento de los biocarburantes.

4. A partir del año 2026, y en tanto en cuanto no se establezcan límites adicionales a los establecidos en el apartado 1, el límite de biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros a efectos del objetivo de biocarburantes y biogás con fines de transporte aplicable al año 2025, se entenderá prorrogado».

TERCERO.- Sobre el motivo de impugnación basado en la infracción del artículo 26 de la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de diciembre de 2018 relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables.

A) Planteamiento de las partes

La parte demandante aduce, en primer termino, que el apartado segundo de la Orden TED/1342/2022, dictado al amparo del último párrafo del artículo 2.3.bis del Real Decreto 1085/2015, de 4 de diciembre, de fomento de los Biocarburantes, ha establecido para los años 2023 a 2026 una senda decreciente de porcentajes máximos de biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros para el cómputo del objetivo de energías renovables en el transporte -en concreto, el 3,5% para 2023, el 3,0% para 2024 y el 2,6% para 2025, que se prorrogará a partir de 2026 salvo que se establezca otro-, que es inferior al resultante de las previsiones del artículo 26 de la Directiva (UE) 2018/2001 -que quedaría cifrado en el 5,1%- lo cual, si bien está expresamente permitido por este último precepto, exige que se adopte "teniendo en cuenta los mejores datos disponibles sobre las consecuencias del cambio indirecto del uso de la tierra" ( artículo 26.1, párrafo 3º de la Directiva (UE) 2018/2001), condición que no se ha cumplido en la tramitación de la Orden impugnada.

Expone que, según se desprende de la propia Orden TED/1342/2022, de su Memoria y del informe de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, esta decisión del Gobierno, de establecer unos límites máximos inferiores a los facultados por la Directiva (UE) 2018/2001, se justifica exclusivamente sobre la base de que "la tendencia al uso de estas materias primas es decreciente" respecto de los años 2017 a 2021 y sobre oblicuas indicaciones sobre la "apuesta clara por los biocarburantes avanzados". Sin embargo, en ningún caso se han tenido en cuenta "los mejores datos disponibles sobre las consecuencias del cambio indirecto del uso de la tierra", como impone la Directiva para que los Estados miembros puedan establecer límites mínimos, lo que supone que la Orden esté viciada de anulabilidad ex artículo 48.1 de la Ley 39/2015 2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Añade que el hecho de que el citado artículo 2.3.bis del Real Decreto 1085/2015 no incluyera expresamente esta condición prevista en el párrafo 3º del artículo 26.1 de la Directiva (UE) 2018/2001 no es óbice para la nulidad pretendida sobre la base del principio de interpretación conforme al ordenamiento de la Unión Europea consagrado en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y, en su defecto, sobre el efecto directo de aquella Directiva para la que entiende que concurren los requisitos jurisprudencialmente exigidos.

Rechaza, ad cautelam,que en el seno de este proceso judicial la Abogacía del Estado pueda ofrecer justificaciones adicionales para el contenido de la Orden TED/1342/2022, sin perjuicio de lo cual concluye, con base en el informe pericial elaborado por la Fundación de Investigación de la Universidad de Sevilla que aporta, que ni los menores porcentajes de la Orden impugnada estaban justificados, ni tampoco podían estarlo en las eventuales consecuencias que unos eventuales mayores porcentajes -dentro del máximo facultado por la Directiva- podrían tener en relación con el cambio indirecto de uso de la tierra.

Por su parte, la Abogacía del Estado alega que el apartado segundo de la Orden TED/1342/2022 se adecua plenamente a la Directiva (UE) 2018/2001, y que la infracción denunciada por la parte actora parte de una premisa equivocada que hace decaer toda la argumentación que se construye sobre ella.

Señala que la Directiva (UE) 2018/2001 contempla un tratamiento distinto, para los biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros -regulados en el apartado 1 del artículo 26 de la Directiva- y para aquellos también producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros, pero con respecto de los cuales se haya observado una expansión significativa de la superficie de producción en tierras con elevadas reservas de carbono -a los que se refiere el apartado 2 del artículo 26 de la Directiva-.

Y subraya, al respecto, que este diferente tratamiento se justifica en el considerando 81 de la Directiva que, respecto de los primeros, proclama "la conveniencia" de establecer una "limitación general", mientras que en torno a los segundos "exige" a los Estados miembros que fijen un "límite específico y decreciente".

Argumenta que este mismo tratamiento diferenciado se contiene en el Real Decreto 1085/2015 que, al regular los primeros -artículo 2.3.bis-, se prevé como porcentaje máximo de consumo, a partir del 2023, el que resulte menor entre: (i) 1 punto porcentual superior a la cuota de dichos combustibles sobre el consumo final de energía en los sectores del transporte por ferrocarril y por carretera en 2020 y (ii) un 7%; y se contempla que por orden ministerial se determinará el porcentaje anterior.

A esta previsión -según la Abogacía del Estado- responde la Orden TED/1342/2022, que establece el porcentaje que opera como límite general a la producción de biocombustibles producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros, pero que, en contra de lo que afirma la demanda, no encuentra su fundamento en datos relacionados con el cambio de uso indirecto de la tierra, datos cuya consideración se prevé para fijar el límite específico y decreciente para la segunda tipología de biocarburantes descritos.

Añade que la Directiva (UE) 2018/2001 permite a los Estados miembros fijar un límite inferior al que señala la propia Directiva y diferenciar distintos biocarburantes teniendo en cuenta los mejores datos disponibles sobre las consecuencias del cambio indirecto del uso de la tierra, si bien afirma que la norma española no se ha acogido a esta última opción, sino que ha fijado un límite general por debajo de los máximos establecidos por la Directiva y el Real Decreto 1085/2015.

En último termino, aduce que el límite fijado se encuentra suficientemente motivado y que, aun cuando la recurrente discrepe de él, responde al margen de discrecionalidad de la Administración que no puede ser sustituido por el criterio propio y personal de la actora.

B) Criterio de la Sala

Planteada la controversia en los términos expuestos, la Sala considera que la Orden TED/1342/2022 no infringe el artículo 2.3.bis del Real Decreto 1085/2015 ni el artículo 26 de la Directiva (UE) 2018/2001, por cuanto de dichos preceptos no se desprende que la facultad de los Estados miembros, de fijar límites inferiores a los porcentajes máximos de biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros para el cómputo en el objetivo de energías renovables en el transporte, quede condicionada, inexorablemente, como patrocina la parte demandante, al análisis de los mejores datos disponibles sobre las consecuencias del cambio indirecto del uso de la tierra.

Al respecto, debemos partir de la premisa de que la normativa controvertida se enmarca en el ámbito del artículo 194 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, de cuyo apartado 1º se deduce que la promoción de las energías renovables es uno de los objetivos de la política energética de la Unión, como parte relevante de las medidas necesarias para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y cumplir los compromisos internacionales en materia de protección del medio ambiente y lucha contra el cambio climático.

En este contexto, es procedente señalar que la Directiva 2009/28 /CE - derogada por la Directiva (UE) 2018/2001- estableció un marco regulador para el fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, y se fijaron unos objetivos mínimos vinculantes para los Estados miembros relativos a la cuota de energía renovable que debía alcanzarse en el consumo final global de energía -20%- y en el consumo final de energía en el sector del transporte a más tardar en 2020 -10%- (artículo 3).

Estos objetivos han sido modificados ulteriormente, habiéndose fijado en la Directiva (UE) 2018/2001, para el año 2030, en el 32% y 14% respectivamente (artículos 3 y 25), y, en la actualidad, tras la adopción de las Directivas (UE) 2023/2413 y (UE) 2024/1711, quedando cifrados en el 42,5% y el 29%, junto con ciertas previsiones complementarias cuya consistencia no resulta relevante describir en este momento.

Para verificar y garantizar el cumplimiento de estos objetivos que revisten un carácter vinculante para los Estados miembros, la normativa de la Unión Europea contempla determinadas reglas de cálculo de los parámetros involucrados, así como obligaciones a los proveedores de combustible, entre los que se encuentran algunas reglas relativas a los biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa y, en particular, a aquellos que provienen de cultivos alimentarios y forrajeros, es decir, de «cultivos ricos en almidón, cultivos azucareros o cultivos oleaginosos producidos en suelos agrícolas como cultivo principal, excluidos los desechos, los residuos o los materiales lignocelulósicos y los cultivos intermedios (como los cultivos intercalados y los cultivos de cobertura), siempre que la utilización de dichos cultivos intermedios no provoque un incremento de la demanda de terrenos» ( artículo 2.40 de la Directiva (UE) 2018/2001).

En este ámbito, resulta pertinente poner de relieve que, como antecedente del artículo 26.1 de la Directiva (UE) 2018/2001 cuya infracción se denuncia por la parte demandante, ya la Directiva (UE) 2015/1513 incorporó en el artículo 3 de la Directiva 2009/28/CE un apartado 4º.d) en el que, respecto de la cuota mínima de energía procedente de fuentes renovables en el sector del transporte, preveía, a los efectos del cálculo de aquella cuota, un límite máximo (7%) de biocarburantes y biolíquidos producidos a partir de cereales y otros cultivos ricos en almidón, de azúcares, de oleaginosas y de cultivos plantados en tierras agrícolas como cultivos principales fundamentalmente con fines energéticos.

El considerando 17 de la citada Directiva (UE) 2015/1513 justificaba esta previsión en los siguientes términos:

«(17) Para preparar la transición hacia los biocarburantes avanzados y reducir al máximo los impactos globales del cambio indirecto del uso de la tierra, conviene limitar la cantidad de biocarburantes y biolíquidos producidos a partir de cereales y otros cultivos ricos en almidón, de azúcares, de oleaginosas y de cultivos plantados en tierras agrícolas como cultivos principales fundamentalmente con fines energéticos, que puedan contabilizarse a efectos del cumplimiento de los objetivos establecidos en la Directiva 2009/28/CE, sin restringir el uso global de esos biocarburantes y biolíquidos. De conformidad con el artículo 193 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), el establecimiento de un límite a escala de la Unión se entiende sin perjuicio de la posibilidad de que los Estados miembros fijen unos límites inferiores para la cantidad de biocarburantes y biolíquidos producidos a partir de cereales y otros cultivos ricos en almidón, de azúcares, de oleaginosas y de cultivos plantados en tierras agrícolas como cultivos principales fundamentalmente con fines energéticos, que puedan contabilizarse a escala nacional a efectos del cumplimiento de los objetivos establecidos en la Directiva 2009/28/CE».

Se observa que la norma europea preveía un límite máximo para el cómputo de los biocarburantes y biolíquidos señalados, a efectos del cumplimiento de los objetivos vinculantes para los Estados miembros, sin perjuicio de la posibilidad de que los Estados miembros establecieran límites inferiores, todo ello de conformidad con el artículo 193 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que dispone:

«Las medidas de protección adoptadas en virtud del artículo 192 no serán obstáculo para el mantenimiento y la adopción, por parte de cada Estado miembro, de medidas de mayor protección. Dichas medidas deberán ser compatibles con los Tratados y se notificarán a la Comisión».

Posibilidad que no quedaba sujeta a ninguna condición específica prevista en la Directiva 2009/28/CE según la redacción dada por la Directiva (UE) 2015/1513.

La Directiva (UE) 2018/2001 derogó la citada Directiva 2009/28/CE, pero mantuvo e intensificó el límite máximo para estos biocarburantes en su artículo 26.1 que, en la versión vigente en el momento de aprobar la Orden TED/1342/2022 impugnada, disponía:

«1. Para el cálculo del consumo final bruto de energía procedente de fuentes renovables mencionado en el artículo 7 por parte de un Estado miembro y de la cuota mínima a la que se refiere el artículo 25, apartado 1, párrafo primero, la proporción de biocarburantes y biolíquidos, así como de combustibles de biomasa consumidos en el transporte, cuando se produzcan a partir de cultivos alimentarios y forrajeros, no será más de 1 punto porcentual superior a la cuota de dichos combustibles sobre el consumo final de energía en los sectores del transporte por ferrocarril y por carretera en 2020 en dicho Estado miembro, con un máximo del 7 % del consumo final de energía en los sectores del transporte por ferrocarril y por carretera en dicho Estado miembro.

En caso de que en un Estado miembro esa proporción sea inferior al 1 %, podrá incrementarse hasta un máximo del 2 % del consumo final de energía en los sectores del transporte por ferrocarril y por carretera.

Los Estados miembros podrán fijar un límite inferior y podrán diferenciar, a efectos de lo dispuesto en el artículo 29, apartado 1, distintos biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros, teniendo en cuenta los mejores datos disponibles sobre las consecuencias del cambio indirecto del uso de la tierra. Los Estados miembros podrán fijar, por ejemplo, un límite más bajo para la proporción de biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa producidos a partir de cultivos oleaginosos.

En caso de que en un Estado miembro la proporción de biocarburantes y biolíquidos, así como de combustibles de biomasa consumidos en el transporte, producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros esté limitada a un porcentaje inferior al 7 % o en caso de que un Estado miembro decida limitar aún más la proporción, podrá reducir de manera acorde la cuota mínima a la que se refiere el artículo 25, apartado 1, párrafo primero un máximo de 7 puntos porcentuales».

Más allá de los aspectos diferenciales de este precepto respecto del artículo 3.4.d) de la Directiva 2009/28/CE, es preciso subrayar que el considerando 80 de la Directiva (UE) 2018/2001 justifica este límite en términos sustancialmente análogos a los empleados por la previa Directiva (UE) 2015/1513:

«(80) A fin de preparar la transición hacia los biocarburantes avanzados y reducir al máximo las consecuencias del cambio directo e indirecto del uso de la tierra, conviene limitar la cantidad de biocarburantes y biolíquidos obtenidos de cereales y otros cultivos ricos en almidón, cultivos de azúcares y cultivos de aceite que puedan contabilizarse a efectos de los objetivos establecidos por la presente Directiva, sin restringir la posibilidad general de emplear dichos biocarburantes y biolíquidos El establecimiento de un límite a nivel de la Unión no debe ser óbice para que los Estados miembros dispongan límites inferiores para la cantidad de biocarburantes y biolíquidos obtenidos de cereales y otros cultivos ricos en almidón, de azúcares y de oleaginosas que puedan contabilizarse a nivel nacional a efectos de los objetivos establecidos por la presente Directiva, sin restringir la posibilidad general de utilizar dichos biocarburantes y biolíquidos».

Observamos que ya se hace mención explícita al artículo 193 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, siendo reseñable que la Directiva (UE) 2018/2001 se dicta sobre el título competencial del artículo 194 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en materia de energía, en cuyo apartado 2º se prevé, en todo caso, que las medidas adoptadas por la Unión para alcanzar los objetivos de ésta en el ámbito de la política energética «[n]o afectarán al derecho de un Estado miembro a determinar las condiciones de explotación de sus recursos energéticos, sus posibilidades de elegir entre distintas fuentes de energía y la estructura general de su abastecimiento energético, sin perjuicio de la letra c) del apartado 2 del artículo 192».

En el apartado 2º del artículo 26 de la Directiva (UE) 2018/2001 se incorporan límites específicos para el cómputo de los objetivos vinculantes para los Estados miembros respecto de los biocarburantes, biolíquidos o combustibles de biomasa con riesgo elevado de cambio indirecto del uso de la tierra, producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros para los que, particularmente, se observe una expansión significativa de la superficie de producción en tierras con elevadas reservas de carbono. El considerando 81 de la Directiva (UE) 2018/2001 refiere al respecto:

«(81) La Directiva 2009/28/CE introdujo un conjunto de criterios de sostenibilidad, incluidos criterios de protección de tierras de elevado valor en cuanto a biodiversidad y tierras con elevadas reservas de carbono, pero no abordó la cuestión del cambio indirecto del uso de la tierra. El cambio indirecto del uso de la tierra se produce cuando los cultivos destinados a la producción de biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa sustituye a la producción tradicional de cultivos para alimentos y piensos. Dicha demanda adicional aumenta la presión sobre la tierra y da lugar a la expansión de las tierras agrícolas en tierras con elevadas reservas de carbono, como los bosques, los humedales y las turberas, provocando un aumento de las de gases de efecto invernadero. La Directiva (UE) 2015/1513 del Parlamento Europeo y del Consejo (15) reconoce que la magnitud de las emisiones de gases de efecto invernadero vinculadas al cambio en los usos indirectos de la tierra es capaz de anular total o parcialmente la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero ligada a los diferentes biocarburantes, biolíquidos o combustibles de biomasa. Si bien existen riesgos derivados de cambios indirectos en el uso de la tierra, la investigación ha mostrado que la escala de los efectos depende de múltiples factores, entre ellos, el tipo de materia prima utilizada para la producción de combustible, el nivel de la demanda de materias primas provocado por el uso de los biocarburantes, los biolíquidos y los combustibles de biomasa, y el grado de protección en todo el mundo de las tierras con elevadas reservas de carbono.

Mientras que el nivel de emisiones de gases de efecto invernadero causadas por el cambio indirecto en el uso de la tierra no puede determinarse de manera inequívoca con el nivel de precisión necesario para incluirlo en la metodología de cálculo de las emisiones de gases de efecto invernadero, los mayores riesgos de cambio indirecto en el uso de la tierra resultan de los biocarburantes, los biolíquidos y los combustibles de biomasa producidos a partir de materias primas respecto a las que se ha observado una expansión significativa de la superficie de producción en tierras con elevadas reservas de carbono. Por lo tanto, es conveniente limitar, de forma general, la producción de biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa producidos a partir de cultivos destinados a la alimentación humana o animal promovidos en la presente Directiva y, además, exigir a los Estados miembros que fijen un límite específico y decreciente para los biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa producidos a partir de productos destinados a la alimentación humana o animal respecto de los cuales se haya observado una expansión significativa de la superficie de producción en tierras con elevadas reservas de carbono. Deben quedar exentos del referido límite específico decreciente aquellos biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa con bajo riesgo de cambio indirecto en el uso de la tierra».

De cuanto se ha expuesto, se desprende que la Directiva (UE) 2018/2001 establece un objetivo vinculante para los Estados miembros relativo a una mínima penetración de energías renovables en el consumo de energía, tanto en términos globales como en referencia al sector del transporte, imponiendo, a los efectos de dar cumplimiento a dicho objetivo, unas reglas que limitan, para el cómputo de los porcentajes mínimos, la cuota de consumo de biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa procedentes de cultivos alimentarios y forrajeros, distinguiendo unos límites generales -artículo 26.1 de la Directiva- y otros específicos para aquellos en los que se observa una expansión significativa de la superficie de producción en tierras con elevadas reservas de carbono - artículo 26.2 de la Directiva-.

Estos límites se encuentran dirigidos a los Estados miembros a los efectos de verificar el cumplimiento de los objetivos vinculantes previstos en la norma europea, pero no implican, en rigor, una limitación, modulación o restricción de la actividad económica de los productores de este sector, sin perjuicio de que dichos límites puedan llevar aparejados ciertos efectos desincentivadores.

Así se infiere de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Octava) de 21 de octubre de 2021 (asunto C-402/20 P, Lípidos Santiga/Comisión), en la que, respecto de la impugnación del Reglamento Delegado (UE) 2019/807 de la Comisión, de 13 de marzo de 2019, se afirma:

«34 Esas disposiciones fueron adoptadas sobre la base del párrafo cuarto del artículo 26, apartado 2, de la Directiva (UE) 2018/2001 y se inscriben en un marco normativo que establece, en primer lugar, un objetivo global vinculante consistente en garantizar que la cuota de energía procedente de fuentes renovables en el consumo final bruto de energía de la Unión Europea alcance al menos el 32 % en 2030 (artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva) y, en segundo lugar, una obligación que cada Estado miembro debe imponer a los proveedores de combustible para garantizar que la cuota de energía renovable dentro del consumo final de energía en el sector del transporte sea al menos del 14 % para 2030 (artículo 25, apartado 1, párrafo primero, de la citada Directiva).

Asimismo, de dicho marco normativo se desprende que, a efectos del cálculo, en un Estado miembro determinado, del consumo final bruto de energía procedente de fuentes renovables contemplado en el artículo 7 de la Directiva 2018/2001 y de la cuota mínima prevista en el artículo 25, apartado 1, párrafo primero, de dicha Directiva:

- la cuota de biocarburantes y biolíquidos, así como de combustibles de biomasa consumidos en el transporte, cuando se produzcan a partir de cultivos alimentarios y forrajeros, no podrá exceder en más de un punto porcentual la cuota de tales combustibles en el consumo final de energía de los sectores del transporte por carretera y ferroviario en 2020 en ese Estado miembro, con un máximo del 7 % del consumo final de energía en dichos sectores de transporte de ese Estado miembro [ artículo 26, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2018/2001];

- la cuota de biocarburantes, biolíquidos o combustibles de biomasa con elevado riesgo de ILUC producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros respecto de los cuales se observa una expansión significativa de la superficie de producción hacia terrenos con elevadas reservas de carbono no podrá exceder el nivel de consumo de tales combustibles en dicho Estado miembro en 2019, salvo que estén certificados como biocarburantes, biolíquidos o combustibles de biomasa con bajo riesgo de ILUC [ artículo 26, apartado 2, de la Directiva 2018/2001];

- desde el 31 de diciembre de 2023 y, a más tardar, hasta el 31 de diciembre de 2030, el límite mencionado en el guion anterior deberá reducirse progresivamente hasta el 0 % [ artículo 26, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2018/2001].

35 A este respecto, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al considerar, en el apartado 48 del auto recurrido, y tras recordar en el apartado 23 de dicho auto la jurisprudencia citada en el apartado 19 de la presente resolución, que la recurrente no se ve directamente afectada por las disposiciones controvertidas y, por tanto, carece de legitimación para impugnarlas ante los órganos jurisdiccionales de la Unión Europea, en el sentido del artículo 263 TFUE.

36 Dichas disposiciones, interpretadas a la luz del marco normativo mencionado en el apartado 34 de la presente sentencia, están dirigidas a los Estados miembros y únicamente se refieren a la posibilidad de que estos incluyan los biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa producidos a partir de aceite de palma a efectos del cálculo del consumo final bruto de energía procedente de fuentes renovables contemplado en el artículo 7 de la Directiva 2018/2001 y de la cuota mínima prevista en el artículo 25, apartado 1, párrafo primero, de esa misma Directiva.

37 Como señaló el Tribunal General en el apartado 34 del auto recurrido, y como sostiene nuevamente la Comisión en el presente procedimiento, las disposiciones controvertidas no regulan ni modifican las condiciones que rigen la importación, la transformación o la comercialización del aceite de palma destinado a la producción de biocarburantes ni del aceite de palma destinado a cualquier otro uso. Tampoco crean obligación jurídica alguna ni imponen restricción alguna directamente a la recurrente. 38 Del mismo modo, dichas disposiciones no establecen ni implican directamente una prohibición de comercializar aceite de palma o biocarburantes producidos a partir de dicha materia prima, a diferencia de las medidas examinadas en el auto de 6 de septiembre de 2011, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo (T-18/10, EU:T:2011:419), y en la sentencia de 25 de octubre de 2011, Microban International y Microban (Europe)/Comisión (T-262/10, EU:T:2011:623), incoadas por la recurrente.

39 Es cierto que, como consecuencia de la adopción de las disposiciones controvertidas, los Estados miembros estarán, en principio, obligados, a partir del 1 de enero de 2031, a no contabilizar los biocarburantes producidos a partir de aceite de palma para los fines del cálculo mencionado en el apartado 36 de la presente sentencia y que los Estados miembros no disponen de margen de apreciación alguno a este respecto.

40 Sin embargo, en primer lugar, tal prohibición afecta únicamente a la inclusión de los biocarburantes derivados del aceite de palma en dicho cálculo, y no al uso en el mercado de esos biocarburantes».

Consideraciones que, si bien se efectúan en relación con los límites específicos del apartado 2º del artículo 26 de la Directiva (UE) 2018/2001, son igualmente predicables, en lo que ahora interesa, del límite general del apartado 1º del citado artículo, que es el que ahora nos concierne.

Además, cabe señalar que ya hemos considerado que la Directiva (UE) 2018/2001 contempla un límite general máximo para los biocarburantes, bioliquidos y combustibles de biomasa procedentes de cultivos alimentarios y forrajeros, sin perjuicio de la posibilidad de los Estados miembros de fijar un límite inferior como, de forma previa, ya proclamaba la Directiva (UE) 2015/1513 con base en el artículo 193 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Esto pone de manifiesto que los Estados miembros, dentro de los límites máximos de la Directiva, poseen un margen de apreciación en la adopción de las medidas dirigidas a alcanzar los objetivos establecidos en la Directiva, como lo señala la mencionada sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Octava) de 21 de octubre de 2021 (asunto C-402/20 P, Lípidos Santiga/Comisión)cuando afirma:

«41 En segundo lugar, debe recordarse que la cuota mínima prevista en el artículo 25, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2018/2001 y mencionada en el apartado 36 de la presente sentencia se refiere únicamente al 14 %, como mínimo, del consumo final de energía en el sector del transporte. Además, la cuota de energía procedente de fuentes renovables que la Unión Europea debe alcanzar en 2030 en virtud del artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva se refiere únicamente a un mínimo del 32 % de su consumo final bruto de energía.

42 Así pues, como observó el Tribunal General en el apartado 42 del auto recurrido, los Estados miembros disponen de cierto margen de apreciación respecto de la cuota restante de energía, que puede producirse a partir de fuentes de su elección, incluidas fuentes renovables con elevado riesgo de ILUC, como los biocarburantes producidos a partir de aceite de palma.

43 Por consiguiente, la prohibición contemplada en el artículo 26, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2018/2001 no implica una prohibición de comercializar esos biocarburantes, de modo que, contrariamente a lo alegado por la recurrente, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al considerar, en primer lugar, que las disposiciones controvertidas no activaban una prohibición expresa contenida en el artículo 26, apartado 2, de la Directiva 2018/2001 respecto del uso de tales biocarburantes y, en segundo lugar, que los Estados miembros disponen de un margen de apreciación respecto de las medidas que deben adoptarse para alcanzar los objetivos establecidos por la Directiva 2018/2001 en materia de energías renovables, incluso en lo que atañe a materias primas con elevado riesgo de ILUC, como el aceite de palma».

En este contexto normativo ha de interpretarse el párrafo 3º del artículo 26.1 de la Directiva (UE) 2018/2001, cuya particular infracción es denunciada por la parte actora y que establece:

«Los Estados miembros podrán fijar un límite inferior y podrán diferenciar, a efectos de lo dispuesto en el artículo 29, apartado 1, distintos biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros, teniendo en cuenta los mejores datos disponibles sobre las consecuencias del cambio indirecto del uso de la tierra. Los Estados miembros podrán fijar, por ejemplo, un límite más bajo para la proporción de biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa producidos a partir de cultivos oleaginosos».

La Sala estima que este párrafo y, en particular, la indicación de que se tengan en cuenta los mejores datos disponibles sobre las consecuencias del cambio indirecto del uso de la tierra, no viene referido, en amplios términos, a la posibilidad de los Estados miembros de establecer un límite general inferior al previsto en la Directiva, sino que alude específicamente a la posibilidad de configurar un tratamiento diferenciado en atención al cultivo alimentario o forrajero del que provenga el biocarburante, biolíquido o combustible de biomasa correspondiente. Así se desprende del contexto histórico-normativo expuesto y, especialmente, del último inciso del párrafo 3º del artículo 26.1 de la Directiva (UE) 2018/2001 que, a título ilustrativo, aclara la posibilidad de que un Estado miembro establezca, por ejemplo, un límite más bajo para aquellos biocarburantes, biolíquidos o combustibles de biomasa producidos a partir de cultivos oleaginosos. Es en este concreto escenario donde, al objeto de justificar el tratamiento diferenciado por cultivo que habilita la Directiva a los Estados miembros, encuentra sentido la indicación de que se tengan especialmente en cuenta los mejores datos disponibles sobre las consecuencias del cambio indirecto del uso de la tierra.

La parte actora aduce, en contra de la anterior conclusión, que el párrafo 4º del artículo 26.1 de la Directiva (UE) 2018/2001 permite reducir la cuota mínima de penetración de energías renovables en el consumo final de energía del sector del transporte del artículo 25, hasta un máximo de 7 puntos porcentuales, lo que respondería a la intención del legislador comunitario de evitar la minoración de los límites o, en todo caso, subordinarla a estos concretos y específicos presupuestos relacionados con los efectos sobre el cambio indirecto del uso de la tierra. En su opinión, ello justificaría, en definitiva, la interpretación que patrocina por la que cualquier establecimiento de un límite inferior, aun cuando no se distinga por la materia prima del cultivo del que proceden los biocombustibles, debe establecerse sobre un específico análisis de los datos del cambio indirecto de uso de la tierra.

Sin embargo, apreciamos que la argumentación que efectúa la defensa letrada de la parte demandante no resulta convincente, pues obvia que el citado párrafo 4º del artículo 26.1 de la Directiva (UE) 2018/2001 no solamente está previsto para los casos en los que los Estados miembros establezcan un límite inferior, sino también cuando, no habiéndose establecido tal límite inferior, resulte, como consecuencia de las reglas del artículo 26.1, un porcentaje inferior al 7% del consumo final de energía en los sectores del transporte por ferrocarril y por carretera en el Estado miembro correspondiente, por lo que es claro que la finalidad que la actora atribuye a aquel párrafo 4º no encuentra correspondencia con el tenor literal del precepto ni, por ende, permite enervar la conclusión a la que hemos arribado.

Por todo lo expuesto, entendemos que cuando el apartado segundo de la Orden TED/1342/2022, en aplicación del artículo 2.3.bis, último párrafo, del Real Decreto 1085/2015, de 4 de diciembre, de fomento de los biocarburantes -en la redacción dada por el Real Decreto 376/2022, de 17 de mayo-, establece, para los años 2023 y siguientes, unos límites generales inferiores a los del artículo 26.1 de la Directiva (UE) 2018/2001 para los biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros a efectos del objetivo de venta y consumo de biocarburantes y biogás con fines de transporte, sin configurar un tratamiento diferenciado en función del cultivo del que proviene la materia prima, no infringe el citado artículo 2.3.bis del Real Decreto 1085/2015 ni el artículo 26.1 de la Directiva (UE) 2018/2001, en la interpretación que en esta sentencia hemos adoptado, resultando, por tanto, irrelevantes a estos efectos las consideraciones del informe pericial de la Fundación de Investigación de la Universidad de Sevilla en relación con las consecuencias que unos eventuales mayores porcentajes -dentro del máximo facultado por la Directiva- podrían tener en relación con el cambio indirecto de uso de la tierra.

El motivo, en consecuencia, debe ser desestimado.

CUARTO.- Sobre el motivo de nulidad basado en la infracción de los principios de proporcionalidad, confianza legítima y buena fe.

A) Planteamiento de las partes

La parte demandante promueve, también, la pretensión anulatoria de la Orden TED/1342/2022 impugnada, con base en la infracción de los principios de proporcionalidad, buena fe y confianza legítima, reconocidos en los artículos 3.e) y 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, así como en el artículo 129.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que, si bien -según se aduce- este último precepto no es directamente aplicable, sí ha de contar con un carácter interpretativo del artículo 2.3.bis del Real Decreto 1085/2015.

Al respecto, alega, en primer término, que la Orden TED/1342/2022 adolece de una patente infracción del principio de proporcionalidad por cuanto no se ha justificado que la reducción de los porcentajes que efectúa en su apartado segundo sea necesaria ni idónea para la consecución de los pretendidos fines de interés público que se dicen perseguir.

Argumenta que dicha reducción es desproporcionadamente súbita, abrupta e intensa a la vista, por un lado, de que supone una disminución de más de 3,7 puntos en tan solo un año (respecto del 2022). Por otro lado, aduce que no está alineada con la pauta seguida en el resto de los Estados miembros ni, en particular, con aquellos más similares con España en términos de tamaño y número de vehículos en circulación (como evidencia el informe de PwC que acompaña con la demanda), enfatizando que los datos de Alemania y Francia contenidos en el citado informe evidencian que el empleo de valores superiores no son incompatibles con el necesario avance de los biocarburantes avanzados. También pone de relieve que la Memoria de la Orden justifica económicamente la propuesta únicamente en la cuota de consumo de esos biocarburantes del año 2021, sin que ni ésta ni la del año 2020, por las circunstancias excepcionales concurrentes en dichos años (crisis del COVID-19 y contexto geopolítico internacional), resulten valores representativos ni, por tanto, adecuados.

Ello le permite concluir, con base en el informe pericial elaborado por la consultora PwC, que los límites establecidos en la Orden TED/1342/2022 podrían dificultar el cumplimiento de las obligaciones en materia medioambiental establecidas en la normativa europea e impedir los objetivos de cumplimiento establecidos para 2030 en relación con la reducción de los gases de efecto invernadero. Afirma, además, que estos límites afectan a biocarburantes que cumplirían los requisitos de sostenibilidad y reducción de gases de efecto invernadero establecidos en el Real Decreto 376/2022 y que no comportan riesgo de cambio indirecto de uso de la tierra, de modo que existiendo un límite máximo para estos biocarburantes (establecido en la resolución de la Secretaría de Estado de Energía de 29 de septiembre de 2021) no encuentra justificación la imposición de una abrupta senda decreciente para los biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios o forrajeros que no comportan ese riesgo.

Niega que los límites previstos en la Orden TED/1342/2022 queden justificados en la pretendida necesidad de mandar algún tipo de señal al sector sobre la apuesta clara por los biocarburantes avanzados puesto que, ese mensaje ya fue oportunamente lanzado con la modificación del artículo 2.4 del Real Decreto 1085/2015 operada por el Real Decreto 376/2022 y, por otro lado, si el Gobierno quisiera realmente transmitir cualquier tipo de mensaje en relación con una apuesta más decidida por los biocarburantes avanzados, el cauce idóneo a tal fin sería el de incrementar los valores de esa senda creciente.

La parte demandante cuestiona la afirmación de la Memoria de la Orden impugnada, relativa a que la reducción de los límites controvertidos no comporte una afección económica directa sobre el sector o la sociedad. Opone, al respecto, las consideraciones contenidas en el informe elaborado por PwC y que evidenciarían impactos claramente desfavorables en el cumplimento de los objetivos de descarbonización e independencia energética; el empleo; la eficiencia de los procesos en los que se optimiza la producción de pienso para ganado junto con la producción de biocarburantes a partir de cultivos alimentarios o forrajeros, y, con ello, en la autosuficiencia de la Unión Europea en piensos ricos en proteínas, indispensables para la alimentación animal y, por tanto, para la ganadería; y las inversiones del sector de los biocarburantes y potencial deslocalización de su industria.

En lo que se refiere a la infracción de los principios de buena fe y confianza legítima, alega que la Orden TED/1342/2022, al haber llevado a cabo, súbitamente, una reducción abrupta del límite aplicable a los biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios o forrajeros, rebajándolo del 7,2% aplicado en 2022 al 3,5% fijado para 2023 (y, más allá, al 3 % en 2024 y al 2,6% en 2025), ha venido a quebrantar por completo, sin otorgar margen de adaptación suficiente, las legítimas expectativas que el sector había concebido a la luz de los actos hasta ese momento desplegados por la Administración, habida cuenta de que esa súbita y abrupta reducción se hizo por primera vez aparente en el trámite de audiencia de la Orden que fue conferido a finales de noviembre de 2022.

Pone de manifiesto que del contexto normativo existente hasta el momento de aprobación de la Orden recurrida -Real Decreto 205/2021, Real Decreto 376/2022- así como del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima, cabía concebir una natural y legítima confianza en que el margen que seguiría otorgándose, mediante la fijación del correspondiente límite máximo, a los biocarburantes producidos a partir de combustibles alimentarios o forrajeros se situaría en el límite máximo permitido por la Directiva (UE) 2018/2001, que se quebró de forma abrupta y contra los propios actos del Gobierno, con la reducción operada por la Orden TED/1342/2022.

Por su parte, la Abogacía del Estado descarta, en primer término, que concurran los requisitos que la jurisprudencia exige para apreciar quebrada la confianza legítima habida cuenta de que, con la aprobación de la Orden impugnada, la Administración actúa dentro de los límites que le marcan las normas de aplicación y en las que, precisamente, fundamenta su actuación sin apartarse de las mismas ni, en mayor medida, de forma que pueda catalogarse como sorprendente o incoherente.

Rechaza que pudiera haberse generado ninguna convicción psicológica legítima para los interesados de que la cuota de producción de los biocarburantes controvertidos fuera del 5,1%, y pone de relieve que la producción de estos biocarburantes ya de por sí se encuentra limitada y por la propia naturaleza del límite aplicable, el 5,1% jugaría como el porcentaje máximo admisible, que en ningún caso se puede superar pero que, en modo alguno, ha de ser el valor determinante sino, más bien, todo lo contrario (en cuanto al extremo de la secuencia de los valores permitidos).

También se opone la Abogacía del Estado a la infracción del principio de proporcionalidad, que entiende que no puede apreciarse a la vista de que se fija para los años 2023, 2024 y 2025 en el 3,5%, el 3% y el 2,6%, respectivamente, mientras que el límite máximo para el 2023 es del 5,1% y las cuotas de producción de este tipo de carburantes ha sido del 4,1% y 2,6% en los precedentes años 2020 y 2021. Entiende que, de hecho, la desproporción vendría dada por la aplicación del límite máximo permitido por la normativa, nacional y comunitaria de aplicación, esto es, el 5,1%, al encontrarse este porcentaje en el extremo máximo permitido de la secuencia de valores admisibles.

Aduce que nos encontramos ante el ejercicio de facultades discrecionales por parte de la Administración y que la opción legítimamente ejercida se encuentra, además, suficientemente motivada y justificada, como se constata, según afirma, en la memoria explicativa de la propuesta de Orden en la que se deja constancia de la disminución considerable que se observa en la utilización de estas materias primas desde 2018 y se argumenta que la opción escogida ayuda a establecer una transición paulatina hacia un sistema más sostenible que reemplace los biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros por biocarburantes avanzados. Añade la memoria que la senda decreciente establecida permite al sector contar con certidumbre regulatoria en los tres años siguientes.

Finalmente, aporta en sustento de su tesis de oposición a la demanda diversas referencias jurisprudenciales en relación con el alcance del control jurisdiccional del ejercicio de la potestad reglamentaria.

B) Criterio de la Sala

Esta Sala considera que no resulta convincente el argumento formulado por la parte demandante, que aduce, en primer termino, que el apartado segundo de la Orden TED/1342/2022 infringe el principio de proporcionalidad consagrado en el artículo 4.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que establece:

«1. Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. Asimismo deberán evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos».

A tal efecto, procede dejar constancia de nuestra doctrina jurisprudencial formulada acerca del alcance y significado invalidante de la invocación del principio de proporcionalidad. Así, en la sentencia de esta Sala de 8 de mayo de 2023 (RC 6094/2021), hemos afirmado que:

«El principio de proporcionalidad constituye un principio general del Derecho que informa todas las actuaciones de la Administración, y que implica no imponer medidas innecesarias, estableciéndose un justo equilibrio o valoración entre la restricción, su gravedad y la finalidad de la misma.

El principio de proporcionalidad ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional como una consecuencia natural, entre otros, del principio de interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos del artículo 9.3 de la Constitución, que obliga a intervenir cuando la desproporción entre el fin perseguido y los medios empleados para conseguirlo implique un sacrificio excesivo e innecesario de derechos constitucionales ( STC nº 155/1996, de 9 de octubre). Fuera del ámbito de los derechos fundamentales del conocimiento del TC, el principio de proporcionalidad ha sido aplicado con frecuencia también en la jurisdicción contencioso-administrativa. Y, si bien tradicionalmente se ha circunscrito al derecho administrativo sancionador, recientemente la tendencia de la jurisprudencia ha sido a expandir su ámbito de aplicación a otros supuestos del derecho administrativo, como a la regulación del sector eléctrico o al ámbito de las ayudas públicas».

Partiendo de este contexto jurisprudencial, no apreciamos que los límites que el apartado segundo de la Orden TED/1342/2022 establece a los efectos señalados, menores que el máximo habilitado en el artículo 26.1 de la Directiva (UE) 2018/2001 y en el artículo 2.3.bis del Real Decreto 1085/2015, resulten desproporcionados en los términos expuestos por la parte demandante, que señala que el porcentaje máximo para el año 2023 supone una reducción de más de la mitad del límite previsto para 2022, dato que es cierto en términos nominales, pero que no ofrece una visión completa de la situación del sector sobre el que realizar un juicio cabal, en la medida en la que aquellos datos nominales no están puestos en relación con las cuotas de consumo y venta de esta tipología de biocarburantes de los años anteriores y que, según la memoria explicativa de la Orden, ha seguido la siguiente tendencia esencialmente decreciente: en el año 2017, 5,7%; en el año 2018, 7,2%; en el año 2019, 5,2%; en el año 2020, 4,1%; y en el año 2021, 2,5%.

Según la parte demandante, los datos de los años 2020 y 2021 no pueden considerarse representativos a la vista de las circunstancias excepcionales concurrentes -esencialmente, la crisis del COVID-19 y los conflictos y situación geopolítica internacional-. En este sentido, cabe señalar que dichas circunstancias excepcionales han podido, ciertamente, motivar un comportamiento disruptivo en el sector, pero ello no invalida que en dichos años las cuotas de venta y consumo fueran las indicadas en la memoria ni, en definitiva, que la Orden partiera de datos erróneos. De este modo, evidenciándose una senda descendiente en estas cuotas en España y teniendo en consideración la tendencia normativa dirigida a la reducción de los límites de los biocarburantes procedentes de cultivos alimentarios y forrajeros promovida por la propia Directiva (UE) 2018/2001, no puede apreciarse desproporción alguna en la decisión de la Orden impugnada de contemplar unos límites decrecientes durante los años 2023 a 2025 que, además, resultan superiores a la cuota del último año de referencia (2021).

En todo caso, aun considerando los datos hasta 2019, tampoco estima esta Sala que el establecimiento en 2023 de un límite del 3,5%, que desciende hasta el 3% en 2024 y al 2,6% en 2025, en contraste con la cuota de venta y consumo de 5,2% correspondiente al año 2019 -cuatro años previos- suponga un descenso abrupto y desproporcionadamente intenso como afirma la parte demandante, máxime cuando la Administración ha tomado en consideración las alegaciones presentadas a la propuesta de Orden en el trámite de audiencia, fijando esta secuencia de progresivo descenso de los límites, como se pone de manifiesto en el apartado IV de la memoria explicativa de la propuesta de Orden.

Cabe, así mismo, subrayar que la posición adoptada por otros Estados del entorno sobre los que la parte demandante pretende evidenciar el carácter desproporcionado de los límites fijados en la Orden TED/1342/2022 no es hábil para enervar la anterior conclusión, puesto que resulta manifiesto que ello solamente responde al margen de actuación que cada Estado miembro cuenta para la planificación de su estrategia energética, dentro de los parámetros de la normativa comunitaria, sin que el hecho de que otro Estado miembro asuma una posición diferente aboque a la ilicitud de la posición asumida por otro.

Descartada la infracción del principio de proporcionalidad, también debemos rechazar la vulneración del principio de confianza legítima y buena fe consagrados en el artículo 3.e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, como principios generales que delimitan la actuación de las Administraciones Públicas, inherentes al deber de buena administración.

Sobre el principio de confianza legitima hemos sostenido, en nuestra sentencia de 27 de enero de 2026 (RC 8196/2923), que encuentra su razón de ser en la protección que objetivamente requiere la confianza que se puede haber depositado en el comportamiento ajeno, de modo que la forma de proceder se hubiere fundado en la actuación previa de la Administración, o se haya actuado en la legítima confianza de un determinado modo de proceder de la Administración.

Se trata, decíamos en la citada sentencia, de un principio de creación jurisprudencial cuya eficacia dependerá de las concretas circunstancias de cada caso, tal y como afirmamos en la sentencia de esta Sala de 13 de junio de 2018 (RC 2800/2017), donde se declara lo siguiente:

«Dicho de otro modo, aunque es posible identificar determinados requisitos generales que acotan la naturaleza, la significación, el alcance y los efectos de tal principio, serán las características del asunto las que permitirán determinar si se ha producido, o no, la infracción de la confianza legítima, en el bien entendido que ésta no es más que una consecuencia de la buena fe que, necesariamente, debe presidir las relaciones entre las Administraciones Públicas y los ciudadanos.

Muy sintéticamente cabe afirmar que el principio en estudio implica la exigencia de un deber de comportamiento de la Administración que consiste en la necesidad de observar en el futuro la conducta que sus actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de esos propios actos.

Pero para que pueda afirmarse que existe ese deber es menester que concurran determinados requisitos (destacados en la sentencia de 22 de junio de 2016, dictada en el recurso de casación núm. 2218/2015, con abundante cita de pronunciamientos anteriores), concretamente los siguientes:

1. Que aunque la virtualidad del principio puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración constatada cuando ésta se produce sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias, el principio no puede amparar creencias subjetivas de los administrados que se crean cubiertos por ese manto de confianza si la misma no viene respaldada por la obligación de la Administración de responder a esa confianza con una conducta que le venga impuesta por normas o principios de derecho que le obliguen a conducirse del modo que espera el demandante.

2. Que no puede descansar la aplicación del principio en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias, pues ni este principio, ni el de seguridad jurídica garantizan que las situaciones de ventaja económica que comportan un enriquecimiento que se estima injusto deban mantenerse irreversibles.

3. Que la circunstancia de que no se haya activado la regularización de la situación tributaria en otros ejercicios anteriores no es causa obstativa per se para que, constatada por la Administración la práctica irregular llevada a cabo, se proceda a su regularización a partir de entonces, a lo que debe añadirse que no puede considerarse contraria a la doctrina de los actos propios ni a la buena fe la conducta de una de las partes sin valorar al mismo tiempo la de la otra parte.

4. Que es imprescindible que el comportamiento esperado de la Administración -valga la expresión- derive de actos o signos externos lo suficientemente concluyentes como para generar una razonable convicción en el ciudadano - más allá de aquellas insuficientes creencias subjetivas o expectativas no fundadas- de que existe una voluntad inequívoca de la Administración de ajustar su comportamiento a un determinado modo de proceder.

[...]

Estas afirmaciones, en definitiva, no son más que la aplicación al caso de nuestra jurisprudencia sobre el principio de confianza legítima pues, reiteramos, el mismo (i) no puede amparar creencias subjetivas de los administrados, (ii) ni descansar en meras expectativas de invariabilidad de circunstancias fácticas o jurídicas, ni, en fin, (iii) puede aplicarse con eficacia anulatoria sin actos o signos externos lo suficientemente concluyentes como para generar una razonable convicción en el ciudadano de que existe una voluntad inequívoca de la Administración en el sentido correspondiente».

Asimismo, esta Sala, en la sentencia de 15 de enero de 2015 (RC 1370/2013), que reproduce un extracto de la de 4 de noviembre de 2013 (RC 3262/2012), incide en las características que deben reunir los actos administrativos definitorios de la conducta vinculante para la Administración, declarando lo siguiente:

«[...] la Administración puede quedar obligada a observar hacia el futuro la conducta que ha seguido en actos anteriores, inequívocos y definitivos, creando, definiendo, estableciendo, fijando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica. Esos actos pueden ser expresos, mediante los que la voluntad se manifiesta explícitamente, presuntos, cuando funciona la ficción del silencio en los casos previstos por el legislador, o tácitos, en los que la declaración de voluntad se encuentra implícita en la actuación administrativa de que se trate.

El dato decisivo radica en que, cualquiera que fuere el modo en que se exteriorice, la voluntad aparezca inequívoca y definitiva, de manera que, dada la seguridad que debe presidir el tráfico jurídico ( artículo 9.3 de la Constitución) y en aras del principio de buena fe, enderezado a proteger a quienes actuaron creyendo que tal era el criterio de la Administración, esta última queda constreñida a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen.

Ese principio, el de buena fe, junto con el de protección de la confianza legítima, constituyen pautas de comportamiento a las que, al servicio de la seguridad jurídica, las Administraciones públicas, todas sin excepción, deben ajustar su actuación [...]».

En el mismo sentido, en la sentencia de esta Sala de 22 de febrero de 2016 (RC casación 4048/2013), nos pronunciamos también sobre la vigencia del principio de confianza legítima, haciendo hincapié en los requisitos esenciales que exige la apreciación de confianza legítima en los siguientes términos:

«[...] la Administración no puede adoptar decisiones que contravengan las perspectivas y esperanzas fundadas en las propias decisiones anteriores de la Administración. Cuando se confía en la estabilidad de su criterio, evidenciado en múltiples actos anteriores en un mismo sentido, que lleva al administrado a adoptar determinadas decisiones, se genera una confianza basada en la coherencia del comportamiento administrativo, que no puede defraudarse mediante una actuación sorprendente [...].

Conviene tener en cuenta que confianza legítima requiere, en definitiva, de la concurrencia de tres requisitos esenciales. A saber, que se base en signos innegables y externos (1); que las esperanzas generadas en el administrado han de ser legítimas (2); y que la conducta final de la Administración resulte contradictoria con los actos anteriores, sea sorprendente e incoherente (3) [...]».

Debemos hacer, también, mención a la sentencia de esta Sala de 22 de diciembre de 2010 (RC 257/2009), que ponía el acento en la relación existente entre los principios de buena fe, el principio de confianza legítima y el principio de que nadie puede ir en contra de sus propios actos, del siguiente modo:

«[... ] el principio de la buena fe protege la confianza legítima que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio. Lo que es tanto como decir que el principio implica la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes "venire contra factum propium"».

Finalmente, no debe desconocerse que, tal y como hemos mantenido en la sentencia de 1 de marzo de 2022 (RCA 3942/2020), al fijar doctrina jurisprudencial en el sentido de que «aun cuando estuviera perfectamente determinada la existencia de un criterio administrativo anterior favorable, lo que no es el caso, tal circunstancia no impide, por sí misma, el cambio de criterio de la Administración, siempre que lo razone suficientemente, con expresa referencia al criterio del que se aparta, y bajo el ulterior y definitivo control judicial y sin perjuicio de la aplicación de la doctrina de los propios actos en los casos en que sea de aplicación».

La aplicación de los criterios jurisprudenciales expuestos al caso que enjuiciamos, permite descartar que el apartado segundo de la Orden TED/1342/2022 suponga una quiebra de la confianza legítima y buena fe de la demandante y demás operadores del sector en los términos jurisprudencialmente exigidos. En efecto, debemos recordar que el establecimiento de límites a los biocarburantes procedentes de cultivos alimentarios y forrajeros se inicia con la Directiva (UE) 2015/1513, manteniéndose y profundizándose en la Directiva (UE) 2018/2001, y contemplando ambas normas comunitarias que los límites en ellos previstos consistían en límites máximos a nivel de la Unión, sin perjuicio de la posibilidad de los Estados miembros de fijar límites inferiores, por lo que la actuación de la Administración no puede calificarse de sorpresiva ni incoherente.

Cabe referir, al respecto, que el hecho de que en el 2021 y 2022 se hubiera empleado el límite máximo previsto en la normativa europea ni constituye un acto concluyente e inequívoco sobre la voluntad de la Administración en el futuro, ni genera una legítima expectativa de que ello se mantenga sine die,pues afirmar tal tesis supondría impedir al Gobierno ejercer su competencia de dirección de la política energética y medioambiental dentro de las posibilidades ofrecidas por el marco jurídico de la Unión, especialmente cuando, como ya se he indicado y se refleja en la memoria de la Orden, las cuotas de venta y consumo en los años precedentes habían permanecido inferiores a dicho límite máximo y se pretendía un fomento de los biocarburantes avanzados, en línea con la normativa comunitaria.

A tal efecto, consideramos que no es irrelevante el dato de que en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 376/2022, de 17 de mayo, de transposición parcial de la Directiva (UE) 2018/2001 al ordenamiento jurídico nacional y que, entre otros aspectos, modificó el artículo 2.3.bis del Real Decreto 1085/2015, ya se planteó la eventualidad de fijar un porcentaje máximo inferior a partir del año 2023, como finalmente así sucedió, lo que impide apreciar toda nota sorpresiva en la actuación de la Administración. Así se observa en el trámite de consulta pública previa, en el que se planteó el interrogante siguiente: «¿Qué opina de la posibilidad de limitar los bios de cultivos alimentarios y forrajeros a un porcentaje inferior al 7% y reducir de manera acorde la cuota de renovables en el transporte?» y en la memoria de análisis de impacto normativo en la que se indicó que «Este real decreto traspone dicha previsión, previendo que por orden de la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, previo informe de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, se determine, tanto el citado porcentaje máximo, que será de aplicación a partir del año 2023 incluido, como el porcentaje de dicho límite a efectos del cumplimiento de los objetivos de venta o consumo de biocarburantes regulados , es decir, el porcentaje máximo de biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros sobre el total de gasolina y gasóleo vendidos o consumidos con fines de transporte, incluyendo los biocarburantes, en contenido energético, que será de aplicación a cada uno de los sujetos obligados».

En suma, partiendo del contexto macroeconómico en que se inserta la Orden TED/1342/2022, que supone la adopción de decisiones cuyos efectos interesan a los objetivos de independencia energética, al empleo, la producción del pienso para ganado, o las inversiones en el sector de los biocarburantes, que deben conjugarse con las políticas en materia de fomento de las energías renovables en el sector del transporte, así como con las políticas de conservación del medio ambiente, y de aquellas tierras cultivables que tienen como finalidad la reducción de los gases de efecto invernadero, no apreciamos que los límites establecidos en dicha Orden sean irrazonables o desproporcionados, o defrauden los principios de confianza legítima y buena fe de los operadores de este sector industrial.

En consecuencia, por los motivos expuestos, procede rechazar también este motivo de impugnación, lo que determina que proceda declarar la desestimación íntegra del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE BIOETANOL contra la Orden TED/1342/2022, de 23 de diciembre, por la que se establece el límite de biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros a efectos del objetivo de venta o consumo de biocarburantes y biogás con fines de transporte.

QUINTO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo a la parte demandante.

A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139 de la Ley jurisdiccional, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, ha de satisfacer la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de cuatro mil euros, más IVA si procede, a la parte demandada.

Fallo