Sentencia Contencioso-Administrativo 1169/2024 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 844/2022 de 01 de julio del 2024

PRIMERO.- Objeto y planteamiento del recurso.

La Comunidad Autónoma de Castilla y León impugna el Real Decreto 378/2022, de 17 de mayo, por el que se regula la concesión directa de subvenciones del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones en el ámbito de la inclusión social, por un importe de 102.036.066 euros, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

Los motivos del recurso son en síntesis los siguientes:

1.- Infracción del procedimiento determinante de la anulación del Real Decreto impugnado al carecer de la memoria del órgano gestor de las subvenciones justificativa del carácter singular de las subvenciones y de las razones que acreditan el interés público, social, económico o humanitario, u otras que justifican la dificultad de su convocatoria pública. Se fundamenta el alegato en la ausencia de firma en el documento 5.4 del expediente administrativo, en la Memoria justificativa del interés público, social, económico o humanitario de la Ley de Subvenciones del Proyecto del Real Decreto, de fecha 26 de abril de 2022. Invoca infracción del art. 67.3 b) del Reglamento de la Ley 38/2003 en relación con el art. 26 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

2.- Ausencia de justificación de las razones de interés público, social, económico o humanitario que justifiquen el procedimiento de concesión directa. Alega la recurrente que el expediente administrativo contiene los informes de diferentes Ministerios que ponen de relieve la falta de justificación del procedimiento de concesión directa, déficit que no se han corregido por parte del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones - Informe del Ministerio de Hacienda y Función Pública y del Ministerio de Presidencia.

Razona la demanda que la Memoria justificativa del interés público, social, económico y humanitario (doc. 5.4) puede haber motivado la finalidad de estas subvenciones, pero en modo alguno el procedimiento de concesión directa elegido, incurriendo en nulidad absoluta por incumplir el art. 67.3.b) del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General de Subvenciones.

3.- El procedimiento de selección quedó exento de garantías y controles, excluyendo de forma arbitraria el proyecto presentado por la Comunidad recurrente.

Sostiene en este apartado que el proyecto de la Comunidad recurrente obtuvo 18 puntos y ningún proyecto con esta puntuación quedó fuera del Real Decreto salvo el de Baleares, que renunció y el de Castilla y León que no se ha financiado por dos distintas razones: a) por no cumplir los requisitos metodológicos exigidos en el marco de la inversión C 23.17 al no ser su propuesta susceptible de evaluación mediante la metodología ensayo controlado aleatorizado y b) por no atender las recomendaciones de modificación requeridas por el Centro de estudios Monetarios y Financieros (CENFI).

Combate las razones de su exclusión alegando, por un lado, que la calidad metodológica del proyecto no es un requisito sino uno de los seis criterios a valorar. Dado que la recurrente ha obtenido dos puntos por este criterio no puede decirse del proyecto de Castilla y León que "no es susceptible de evaluación mediante la metodología ensayo controlado aleatorizado", puesto que en ese caso la calificación debería ser 1, y aduce:

a) En ningún momento a lo largo del expediente se indica que sea necesaria una puntuación mínima en el criterio de calidad metodológica para que el proyecto sea financiado.

b) No figura en el expediente ningún informe de la asesoría científica (CENFI y el Comité Ético) que, a tenor del doc. 5.8, fue determinante de su exclusión. Esta asesoría no se utilizó para la selección de los proyectos financiados al amparo del Real Decreto 938/2021.

c) La recurrente atendió a las recomendaciones recibidas por la Administración reformulando su proyecto inicial con arreglo a las mismas.

Pone de relieve que no coinciden los criterios y peso de los mismos que figuran en la Memoria del proceso de selección y en los dos documentos de puntuación de los proyectos pues en uno se establece la innovación como primer criterio de selección, en otro la metodología y en otro la naturaleza jurídica de la entidad. Si la calidad metodológica fuera un requisito se debería haber sido debidamente reflejado o podría haberse dado un peso mucho mayor al criterio de calidad metodológica que a otros, pero la realidad es que de los seis criterios empleados cuatro tienen el mismo valor (entre 1 y 5 puntos).

Señala que estos documentos, así como las tablas de valoración son de fecha 16 de mayo de 2022 y por tanto, posteriores al documento de 27 de abril de 2022 (MEIN), en el que se ya hace la selección de los proyectos a financiar, concluyendo que aquéllos documentos se dictaron para dar apariencia de legalidad a la decisión ya adoptada.

Considera que se ha excluido arbitrariamente a la Comunidad Autónoma de Castilla y León, por cuanto es la única Comunidad Autónoma a la que se excluye de la financiación a pesar de haber obtenido su proyecto la misma puntuación que la de otras cinco Comunidades Autónomas (Murcia, Andalucía, Madrid, la Rioja y Cataluña). Todos los proyectos con 18 puntos o más han sido financiados, salvo el de Castilla y León, independientemente de qué entidad lo hubiera presentado.

En las Comunidades que no presentaron proyecto el Ministerio, para "garantizar la intervención en el territorio de la Comunidad Autónoma" financia proyectos de alguna entidad local que se presentó a la Manifestación de interés, es el caso de Cantabria y el Ayuntamiento de Santander. En Castilla y León se han presentado cuatro proyectos por entidades locales que podrían haber sido financiados para garantizar la intervención en el territorio de la Comunidad, pero no ha sido así.

En las Comunidades que presentaron proyecto, pero solicitaron después que la intervención se hiciera en su territorio por una entidad del tercer sector el Ministerio atiende a la petición de la Comunidad y financia un proyecto, aunque no conste en el expediente que se hubiera presentado a la Manifestación de interés, y no esté valorado en ninguno de los documentos presentados, es el caso de Canarias. En el caso de Castilla y León se podría haber ofrecido a la Comunidad esta opción, pero no se hizo.

Finalmente, invoca la arbitrariedad en la determinación de las cuantías de cada proyecto dado que la suma con la que se financian los proyectos no se ha fijado en función de ninguna variable, constituyendo una discrecionalidad que también ponen de relieve los informes de diferentes Ministerios (Ministerio de Hacienda y Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital)

En fin, considera que la Comunidad de Castilla y León debió estar incluida en la relación de beneficiarios del art. 4 del Real Decreto impugnado e invoca el informe técnico de 9 de febrero de 2023.

Termina su escrito de demanda suplicando que se declare la nulidad del Real Decreto impugnado. Subsidiariamente, que se declare la nulidad del art. 4 en cuanto a los beneficiarios por haber excluido su proyecto y se reconozca su derecho a ser incluida como beneficiaria de las subvenciones litigiosas.

El Abogado del Estado se opone a la demanda alegando las razones siguientes:

1.- Sobre la falta de firma de la Memoria justificativa, sostiene que el documento es plenamente válido pues "contiene toda la formalidad propia de un informe de tal carácter" recogiendo "la justificación del interés social que requiere que se utilice el sistema de concesión directa".

El Real Decreto impugnado "ha seguido el procedimiento legalmente establecido para su elaboración y aprobación, incluyendo los informes preceptivos, la valoración y los dictámenes de diversos departamentos ministeriales, con elevación del expediente a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y su aprobación por el Consejo de Ministros". Concluye que la mera existencia de una deficiencia formal no supone prescindir totalmente del procedimiento no pudiendo desembocar en nulidad del Real Decreto.

2.- En relación al alegato sobre la idoneidad del procedimiento de concesión directa, aduce que el Preámbulo del Real Decreto 378/22 y la Memoria de Análisis de impacto normativo, en su epígrafe II sobre "oportunidad y necesidad del proyecto" justifican la concesión directa por varios motivos. En primer término, por las circunstancias excepcionales que afectan a las personas en situación o riesgo de pobreza y exclusión social, agravada en las actuales circunstancias derivadas de Covid. Asimismo, por la naturaleza singular de las entidades beneficiarias y de las ayudas que se conceden, por cuanto son entidades que prestan servicios fuera del mercado lo que impide establecer parámetros comparativos que permitan su prelación. Añade a lo anterior la inexistencia de otras posibles perceptoras de tales fondos, en razón de la finalidad para la que se concede al ayuda. Así como el objetivo de la atención integral de personas vulnerables que requiere de un conjunto de políticas que permitan su plena inclusión social y laboral. Indica como otras razones que ello permite conocer de modo cierto y anticipado los concretos beneficiarios y hace referencia al carácter innovador del proyecto adaptado a las distintas facetas de vulnerabilidad de los beneficiarios, como empleo, salud física y mental, para lo cual es necesario tener en cuenta las particularidades del territorio y de su población más vulnerable. Y asimismo esgrime el carácter innovador y experimental de los proyectos y la novedad en el diseño, metodología de evaluación y ejecución de éstos ha requerido que el MISSM haya tenido que buscar proyectos que pudieran acercarse a los objetivos propuestos.

Sostiene que este carácter innovador requerido por el PRTR y en el Real Decreto se da en un contexto en el que, en general, las Administraciones Públicas y las entidades del tercer sector no cuentan con experiencia y conocimiento en la realización de estos proyectos por lo que se recurrió al mecanismo no vinculante de "la manifestación de interés" (MI) con el objetivo de llevar a cabo una búsqueda de aquellas entidades que han venido realizando política social con prioridad de las Comunidades Autónomas, que excluye el procedimiento de concurrencia competitiva y determina que el mecanismo utilizado para otorgar las subvenciones sea el de concesión directa puesto que sería impensable poder cumplir con los requerimientos del C23.I7 y con el carácter de innovación y de aprendizaje de la política de inclusión por medio de un sistema de concurrencia competitiva.

Añade que la dificultad a la hora de poder seleccionar proyectos que pudieran cumplir con los objetivos definidos ha determinado que se haya recurrido a la convocatoria de una manifestación de interés (MDI) aunque ésta no es un instrumento definitivo puesto que los proyectos presentados por las Administraciones públicas y entidades no fueron elegidos de forma definitiva por haberse presentado a la MDI y haber sido objeto de valoración en la misma.

Sobre la exclusión injustificada del proyecto de la recurrente, alega que el componente metodológico es fundamental en la selección y puesta en marcha de los proyectos y la no elección de la recurrente vino por no cumplir con los requerimiento del PRTR, y en concreto con el C23.17, pese a la recomendaciones efectuadas por el CEMFI y hace hincapié en que el carácter innovador y experimental de los proyectos y la novedad en el diseño, metodología de evaluación y ejecución de estos ha requerido que el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (MISSM) haya tenido que buscar proyectos que pudieran acercarse a los objetivos propuestos lo que, por principio, excluye cualquier procedimiento de concurrencia competitiva.

Continúa su alegato refiriendo que para el cumplimiento de los objetivos es necesario obtener el mayor aprendizaje posible de esos proyectos experimentales lo que contribuye a fundamentar el sistema de concesión directa y la inexistencia de expectativas de derechos consolidados en la MDI y la discrecionalidad del Gobierno para determinar qué proyectos se incluyen el Real Decreto, con independencia del resultado de su participación en la manifestación de interés. Fruto del carácter no excluyente ni completo de la manifestación de interés y de que los proyectos presentados en la misma no tengan un componente definitivo, radica el hecho de que se han seguido llevando a cabo iteraciones entre la Secretaría General de Objetivos y Políticas de Inclusión y Previsión Social y las contrapartes que han presentado proyectos con posterioridad a la MDI.

El interés de innovación y aprendizaje que se busca con estos proyectos motiva una mayor facultad del Gobierno para decidir la incorporación final de los proyectos al Real Decreto de concesión directa.

SEGUNDO. El Marco Normativo.

Las normas aplicables al presente supuesto son las siguientes:

- El Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

- La Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Los artículos 22.2.c) y 28.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), que permiten y establecen, respectivamente, la concesión directa de subvenciones cuando se acrediten razones excepcionales de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública y que el Gobierno aprobará por Real Decreto, a propuesta del Ministro competente y previo informe del Ministerio de Hacienda, las normas especiales reguladoras de tales subvenciones reguladas en el párrafo c) del apartado 2 del artículo 22 de la LGS.

Según se indica, tanto el artículo 22.2.c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, como el artículo 67 de su Reglamento, aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, establecen que podrán concederse de forma directa y "con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitaria, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública".

3.- El Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

El artículo 47 referido a la "Aprobación de las normas adoptadas en el marco de la ejecución de los fondos europeos para el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia", dispone:

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En particular, salvo que mediante ley orgánica se establezca otra cosa, se reducirán a la mitad los plazos previstos en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, cuando se soliciten informes a otra administración o a un órgano u Organismo dotado de especial independencia o autonomía, sin que sea necesario en este caso motivar la urgencia.

Transcurrido el plazo de emisión de los informes, consultas y dictámenes previstos en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, así como en el resto del ordenamiento jurídico, sin haberse recibidos estos, el centro directivo competente, dejando debida constancia de esta circunstancia en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, podrá continuar la tramitación. En todo caso, y antes de la aprobación formal de la norma que se trate se recepcionarán e incorporarán al expediente cuantos informes, consultas o dictámenes fueren preceptivos de acuerdo con la legislación aplicable.

No será necesaria la inclusión de las iniciativas normativas vinculadas a la ejecución de los fondos europeos para el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en el Plan Anual Normativo que se apruebe en el respectivo ejercicio.>>

Las Memorias de análisis del impacto normativo de estas normas contendrán un apartado específico en el que se justifique su vinculación con la aplicación del Fondo de Recuperación y estarán sometidas a la evaluación a que se refiere el artículo 28 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno".

El artículo 60 relativo a los "Requisitos para la tramitación de subvenciones financiables con fondos europeos" es del siguiente tenor literal:

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Por su parte, el artículo 62, referido a las "Subvenciones de concurrencia no competitiva financiables con fondos europeos", señala:

<>

TERCERO.- Antecedentes del Recurso.

Con el objeto de paliar el impacto económico y social provocado por la irrupción del Covid-19 y apoyar la recuperación económica, el Consejo Europeo del 21 de julio de 2020, acordó un paquete de medidas de gran alcance para impulsar la convergencia, la resiliencia y la transformación en la Unión Europea. Estas medidas aúnan el marco financiero plurianual (MFP) para 2021-2027 reforzado y la puesta en marcha de un Instrumento Europeo de Recuperación (Next Generation EU), que implica para España unos 140.000 millones de euros en forma de transferencias y préstamos para el periodo 2021-2023. La instrumentación de la ejecución de los recursos financieros del Fondo Europeo de Recuperación se realizará a través del Plan de Recuperación Transformación y Resiliencia.

El 30 de abril de 2021, España presentó su Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia a la Comisión, cuyo Componente 23 se refiere a "Nuevas políticas públicas para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo", encuadrado en el área política VII "Nueva economía de los cuidados y políticas de empleo".

Entre las reformas e inversiones propuestas en este Componente 23 se incluye la inversión 7 "Fomento del Crecimiento Inclusivo mediante la vinculación de las políticas de inclusión socio laboral al ingreso mínimo vital", que promueve la implantación de un nuevo modelo de inclusión a partir del ingreso mínimo vital (IMV), que reduzca la desigualdad de la renta y las tasas de pobreza. La dotación presupuestaria procedente del Plan de recuperación y resiliencia para el desarrollo de la Inversión 7 del Componente 23, asciende a un total de 297,95 millones de euros que deberán ejecutarse a lo largo del período 2021-2023.

El compromiso alcanzado en el marco de la inversión 7 del Componente 23 incluye la firma de, al menos, dieciocho convenios para el desarrollo de proyectos piloto de itinerarios de inclusión social, con las comunidades y ciudades autónomas, entidades locales y entidades del Tercer Sector de Acción Social, así como con los distintos agentes sociales.

Con fecha de 27 de octubre de 2021 se publica en el "Boletín Oficial del Estado" el Real Decreto 938/2021, de 26 de octubre, por el que se regula la concesión directa de subvenciones del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones en el ámbito de la inclusión social, por un importe de 109.787.404 euros, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, en cuyo marco, se firmaron 16 convenios.

Posteriormente, el 20 de diciembre de 2021, el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, a través de su página web, activó una consulta pública, formalizada mediante la presentación de manifestaciones de interés.

La finalidad de las ayudas es financiar proyectos piloto innovadores consistentes en itinerarios de inclusión social y su evaluación, cuyos resultados serán publicados, con objeto de contribuir a la generación de conocimiento de la política de inclusión, a la orientación de la política de gasto de las administraciones públicas y a la creación de mayor impacto orientando su diseño a resultados y a la consecución de objetivos.

Como contestación a la Manifestación de Interés, se reciben 149 proyectos procedentes de Administraciones Públicas, agentes y entidades sociales, universidades, y otras entidades que suponían un coste total de 700 millones de euros, por lo que se hizo necesario realizar una selección de los proyectos más adecuados al interés general de entre los presentados.

El primer filtro que se utilizó fue la adecuación al ámbito subjetivo limitado a solo a Comunidades Autónomas, Entidades Locales y entidades del Tercer Sector de Acción Social, por lo que la participación del resto de agentes con distinta naturaleza jurídica hubo de rechazarse.

Las solicitudes restantes, para ser seleccionadas, habrían de cumplir con una serie de criterios y exigencias, entre ellos:

- Metodológicos.

- Cobertura de la totalidad del territorio nacional

- Pluralidad de colectivos vulnerables.

- Ámbitos sectoriales de la política de inclusión social.

Tras esa primera selección se dispone de veinte proyectos potenciales para la concesión directa de la subvención nominativa, por lo que se comienzan las conversaciones individualizadas para cada proyecto. Los ajustes propuestos inciden en aspectos diversos de los proyectos, tales como las mejoras en el ámbito metodológico; incrementos en la cobertura territorial o de colectivos beneficiarios y los ajustes presupuestarios teniendo en cuenta los cambios previstos.

Dentro de esta primera selección de proyectos preseleccionados tras la Manifestación de Interés, no todos se mantienen posteriormente en el proceso de selección, por diversos motivos, pues alguna entidad finalmente no cumple con criterios subjetivos como fueron ESADE y la Federación de Municipios de la Región de Murcia, algunas Administraciones Públicas y entidades del Tercer Sector desisten voluntariamente como son el Gobierno de Canarias; Gobierno Balear; Fundación Tomillo. Otros proyectos no fueron capaces de adaptarse a los cambios motivados por las exigencias metodológicas y fueron excluidos de la selección: Generalitat de Catalunya (Salud mental); Fundación La Caixa; Junta de Castilla y León.

La conclusión de este proceso es la lista de proyectos y entidades beneficiarias que se incluye en el art. 4 texto final del Real Decreto de concesión de subvenciones directas del MISSM.

CUARTO. Sobre el motivo relativo a la falta de firma de la Memoria.

Procede comenzar nuestro análisis con el examen del primero de los motivos de impugnación, consistente en la falta de firma de la Memoria del órgano gestor de las subvenciones justificativa del carácter singular de las subvenciones y de las razones que acreditan el interés público, social, económico o humanitario, u otras que justifican la dificultad de su convocatoria pública.

La irregularidad que se denuncia consiste en la ausencia de firma en el documento fechado el 26 de abril de 2022 que se titula "Memoria justificativa del interés público, social, económico o humanitario de la Ley de Subvenciones del proyecto de Real Decreto por el que se regula la concesión directa de subvenciones por razones de interés público para el desarrollo de proyectos de inclusión social por un importe de 102.036.066 euros, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia".

La Memoria constituye un acto de trámite del procedimiento de concesión directa de las subvenciones y está contemplado en el artículo 67.3.a) del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Dicho precepto exige que el expediente de elaboración del Real Decreto de concesión de la ayuda incluya una "memoria del órgano gestor de las subvenciones, competente por razón de la materia, justificativa del carácter singular de las subvenciones, de las razones que acreditan el interés público, social, económico o humanitario, u otras que justifican la dificultad de su convocatoria pública".

La Memoria reseñada está elaborada en unos documentos con el membrete de la Secretaría General de Objetivos y Políticas de inclusión y previsión social del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, y del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y de la financiación de la Unión Europea (Next Generation EU), pero, en efecto, carece de firma. Y, como expresa su título, se desarrollan los motivos que abonan la concesión directa de la subvención.

Sin embargo, no advertimos que la omisión de la firma de este documento sea equivalente a una falta absoluta de motivación del recurso a la adjudicación directa de las subvenciones.

La Jurisprudencia de esta Sala ha señalado que la falta de firma en un documento administrativo se considera sólo una irregularidad no invalidante, y así se declara en la STS de 24 de marzo de 2009 (RC 6859/2005), que dice al respecto:

"Cuando esta Sala ha debido afrontar casos de falta de firma en documentos que recogen actos administrativos, ha tendido a adoptar un criterio, que, lejos del formalismo, busca la realidad, es decir, el acto administrativo debe tenerse por existente siempre que conste que, efectivamente, se ha producido y, por supuesto esté determinado. La falta de firma se considera sólo una irregularidad no invalidante."

Puede entenderse en este supuesto que el órgano autor de la Memoria está suficientemente identificado por la procedencia de los documentos en que se ha extendido y por su unión al expediente administrativo. Empero, el defecto de la falta de firma y, por extensión, la falta de motivación de la elección del sistema de concesión directa, debe entenderse subsanado en virtud del principio de conservación de los actos administrativos.

El Preámbulo del Real Decreto impugnado reproduce la idea general en que se basa la Memoria, que es la concurrencia de "evidentes razones de interés público, económico y social". Este criterio de la memoria se reproduce de un modo u otro en los demás informes del expediente administrativo. Por tales razones procede la desestimación del motivo.

QUINTO.- Sobre la ausencia de Justificación del sistema de concesión directa: análisis del expediente.

En segundo término, y en lo que se refiere a la ausencia de justificación de las razones de interés público, social, económico o humanitario que justifiquen el procedimiento de concesión directa. (doc. 5.4), hemos de acudir a las justificaciones que se contienen en el expediente administrativo, que son las siguientes:

A) El Preámbulo del Real Decreto 378/2022, de 17 de mayo, es del siguiente tenor:

< artículo 22.2.c) de la Ley 38/2003, de 17 noviembre . Efectivamente, se considera necesario garantizar un procedimiento ágil para dar respuesta a las necesidades y el acuerdo de consecución de hitos concretos para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia aprobado por la Comisión Europea el 16 de junio de 2021, atendiendo, además, a la importancia capital de estas actividades para la aplicación de la política de inclusión del departamento, y en definitiva, para coadyuvar en la consecución de los fines de la inclusión social.

El artículo 22.2. c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , así como el artículo 67 de su Reglamento, aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , establece que podrán concederse de forma directa y con carácter excepcional, aquellas subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública [...]

Por ello, concurren en el caso de este real decreto evidentes razones de interés público, económico y social que justifican la concesión directa de las ayudas. En primer lugar, con las líneas subvencionables contenidas en el presente real decreto se consigue una mejora efectiva del acceso al ingreso mínimo vital de las personas en riesgo de exclusión social que no lo están percibiendo y el incremento de la efectividad del ingreso mínimo vital a través de la política de inclusión, puesto que más allá de la prestación monetaria, la atención integral de las personas más vulnerables requiere de un conjunto de políticas que permitan su plena inclusión social y laboral. Por este motivo, el ingreso mínimo vital se configura como un conjunto de políticas articuladas en torno a esta prestación.

Las ayudas irán destinadas a mitigar los daños sociales y a apoyar un crecimiento inclusivo de nuestro país a través de la política de inclusión que definirá los itinerarios más adecuados para los beneficiarios del ingreso mínimo vital. La dimensión de inclusión abarca el empleo, la recuperación de la autoestima, la salud física y mental, la conexión social, las habilidades educativas, las competencias digitales, etc. En este sentido, los beneficiarios del IMV están más expuestos al desempleo, la volatilidad de los salarios, la estacionalidad en la jornada laboral y a condiciones laborales más precarias. Además, en muchos casos la falta de habilidades básicas representa un obstáculo abrumador que finalmente empuja a los adultos en edad laboral a la inactividad. De hecho, la activación laboral es la piedra angular de la inclusión y se correlaciona positivamente con importantes mejoras en todas las dimensiones.>>

De lo anterior se desprende, en síntesis, que el Preámbulo del Real Decreto justifica el procedimiento de concesión directa en las siguientes razones:

a) la necesidad de garantizar un procedimiento ágil.

b) la consecución de hitos concretos para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

c) la consecución de una mejora efectiva del acceso al ingreso mínimo vital de las personas en riesgo de exclusión social que no lo están percibiendo y el incremento de la efectividad del ingreso mínimo vital a través de la política de inclusión y,

d) el destino de las ayudas y la dimensión de la inclusión.

En lo que respecta a la Memoria justificativa del interés público, social, económico o humanitario, de fecha 26 de abril de 2022, vemos que la Memoria que sustenta la concesión directa no obedece a una estructura coherente, pues se utiliza en ella una terminología que cabe tildar de reiterativa y confusa. Entre sus razones figuran, entre otros, la búsqueda de la mejora efectiva del acceso al IMV de las personas en riesgo de exclusión, la política de inclusión definirá los itinerarios más adecuados para los beneficiarios del IMV y la dimensión de la inclusión abarca el empleo, la recuperación de la autoestima, la salud física y mental, la conexión social, las habilidades educativas u otras.

Señala asimismo que los objetivos se van a alcanzar más eficientemente con un régimen de concesión directa puesto que mediante el desarrollo de proyectos piloto experimentales de itinerarios de inclusión social, tiene en cuenta las particularidades del territorio y de su población más vulnerable. Subraya asimismo que la concesión directa permite conocer de un modo cierto y anticipado los beneficiarios, que, por sus especiales circunstancias no pueden dejarse a una concurrencia competitiva, por tratarse de actuaciones que se estiman preferentes en virtud de los criterios de interés general que guían la actuación administrativa, siendo sus destinatarios Administraciones públicas y entidades del tercer sector de Acción Social que hay de percibir los fondos.

Apela a que es necesario agilizar y dotar de mayor efectividad la ejecución de los proyectos piloto de itinerarios de inclusión social para dar respuesta a las necesidades y consecución de los hitos establecidos en el Plan de recuperación Transformación y Resiliencia aprobado por la Comisión Europea el 16 de junio de 2021. Y hace una referencia a que los principios de objetividad, igualdad y de no discriminación previstos en el art. 8 LGS quedan salvaguardados a pesar de optar por el sistema de concesión directa si se tiene en cuenta que el importe de la subvención en cada caso no depende del importe concedido a los demás solicitantes.

En cuanto a la Memoria Abreviada del Análisis de Impacto Normativo, de fecha 27 de abril de 2022 figuran en ella los siguientes motivos que se pueden sintetizar en dos diferentes bloques:

1.- La inexistencia de alternativas por el carácter urgente y excepcional de la situación que se regula y la dificultad de acudir a una convocatoria pública, dada la naturaleza singular de las entidades beneficiarias y de las ayudas que se conceden, por cuanto son entidades que prestan servicios fuera del mercado y por lo tanto, no cabe establecer parámetros comparativos que permitan su prelación ni tampoco existirían otras posibles perceptoras de tales fondos, en razón de la finalidad para la que se concede la ayuda.

2.- En el apartado II "Oportunidad y necesidad del proyecto" establece las siguientes razones de concurrencia de circunstancias excepcionales que acreditan razones de interés público para su aprobación como subvenciones de carácter directo:

-La situación de pobreza y desigualdad ocasionada por el Covid-19.

-La prestación no es un fin en sí mismo sino una herramienta para facilitar la transición de los individuos desde la exclusión social que les impone la ausencia de recursos hacia una situación en la que se puedan desarrollar con plenitud en la sociedad.

-La necesidad de incluir medidas destinadas a abordar los retos de la cohesión social.

La Memoria Abreviada del Análisis de Impacto Normativo, de fecha 9 de mayo de 2022 (doc. 4)- En ella se exponen como razones la inexistencia de alternativas, al igual que en la MAIN de 26 de abril.

Y en su apartado II sobre "Oportunidad y necesidad del proyecto", añade otras consideraciones a las previstas en la MAIN de 26 de febrero, como son:

1.- La consecución de los objetivos del C33.17 precisa seleccionar aquellos proyectos que contengan un alto componente metodológico, que permita la maximización del aprendizaje de éstos. La metodología de evaluación empleada para el análisis del impacto de los proyectos piloto será el ensayo controlado aleatorizado (TCT).

2.- La homogeneidad y el carácter de prestación estructural del IMV en todo el territorio debe buscar que cubra todo el territorio nacional y ha de tener una cuantía suficiente para evitar la vulnerabilidad económica.

3.- La figura de manifestaciones de interés ha asegurado la participación de todos los posibles actores interesados en realizar los proyectos.

SEXTO. La posición de la Sala.

Pues bien, a tenor de lo expuesto, concluimos que no hay suficiente justificación de la elección del sistema de concesión directa.

Por un lado, tanto las Memorias como el Preámbulo del Real Decreto impugnado confunden el fundamento de la concesión directa de subvenciones. No es la presencia de razones de interés público, económico y social en la subvención lo que autoriza la concesión directa, pues, con evidencia, en toda subvención laten intereses de dicha naturaleza, sino la presencia de esas razones en la elección del procedimiento excepcional de concesión directa y la relegación del régimen general de convocatoria pública. Así se desprende del art. 22.2.a) LGSS. Se motiva así la finalidad de las subvenciones, pero en modo alguno el procedimiento de concesión directa.

En segundo lugar, el destino de la subvención no es paliar directamente las necesidades de las personas vulnerables, sino "la realización de proyectos piloto innovadores para el desarrollo de itinerarios de inclusión social y su evaluación". Si bien existe una razón de urgencia que puede amparar la satisfacción inmediata de tales necesidades, no puede apreciarse sin más cuando se trata de subvencionar la realización por las Administraciones o por particulares de proyectos piloto para el desarrollo, en un futuro, de itinerarios de inclusión social. Es decir, la subvención no está destinada sino a realizar proyectos experimentales cuya efectividad no está garantizada.

Por otra parte, dada la excepcionalidad de la concesión directa, es determinante de un interpretación y aplicación restrictiva de su elección. No se explica de forma válida ni suficiente por qué el sistema de concurrencia pública es opuesto a la efectividad de la subvención o al respeto de las particularidades del territorio y de su población, ni tampoco las ventajas que suponen para el interés público el hecho de "conocer de un modo cierto y anticipado los concretos beneficiarios". La incompatibilidad de la concurrencia competitiva con los fines de las subvenciones es una cuestión que no corresponde valorar sino al legislador, y es evidente que nuestro ordenamiento se ha inclinado abiertamente por el régimen de concurrencia pública. En cualquier caso, los inconvenientes que aprecia la Memoria pueden paliarse en el procedimiento ordinario a través de las bases de la convocatoria.

El propósito de celeridad o agilidad que se atribuye en la Memoria a la concesión directa es el que dio lugar a las modificaciones del procedimiento de concesión de subvenciones que recoge el Real Decreto-ley 36/2020 antes citado, cuya finalidad fue precisamente promover la agilidad de la actuación administrativa en todas las actuaciones que derivan del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. En este caso, no hay ninguna razón que permita conocer por qué son insuficientes tales medidas en el ámbito subvencional sobre el que recae el Real Decreto.

A lo que hay que añadir que no se advierten las razones por las que inicialmente se da la oportunidad a todos los agentes interesados de participar en los proyectos a través de las manifestaciones de interés y, posteriormente, por razones presupuestarias, se limita el ámbito subjetivo (Comunidades Autónomas, Entidades locales y entidades del Tercer Sector de Acción Social) y que precisamente, sea la naturaleza singular de las entidades beneficiarias, una de las razones en las que se fundamenta la concesión directa. Ni tampoco que si una de las razones que justifica la concesión directa es la abordabilidad de todo el territorio, se obvien Comunidades autónomas interesadas.

A mayor abundamiento, cabe destacar las observaciones reflejadas en los informes de diversos Ministerios obrantes en el expediente.

Así cabe subrayar el Informe del Ministerio de Hacienda y Función Pública en el que se indica:

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(...) Según la presentación remitida, la selección de proyectos se ha llevado a cabo a través de metodología RCT con el apoyo de CEMFI y JPAL. Sería oportuno una mayor aclaración sobre la justificación de la utilización de este sistema para acudir a una adjudicación directa en lugar de una concurrencia competitiva en la que se hubiese dado publicidad y transparencia a la metodología empleada.

(...) En relación con lo anterior debe eliminarse de la parte expositiva el inciso según el cual "no cabe aplicar los mecanismos de la concurrencia en el otorgamiento porque se trata de subvenciones que tratan de financiar actuaciones concretas que se desarrollan por las entidades beneficiarias en cumplimiento de los hitos previstos en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia". La regla general en el PRTR es que las actuaciones se desarrollen en el marco de la concurrencia competitiva, sin que en ningún caso se pueda considerar que realizar una actuación para cumplir un hito sea justificación para una subvención directa.>>

Por su parte, en el Informe del Ministerio de Presidencia, en respuesta a la observación formulada por el Ministerio de Política Territorial, se expone:

<<(...) considerando lo dispuesto en la STC 13/1992, y en los arts. 105.1.a) y c) de la Constitución Española, así como los precedentes recientes en los que determinadas subvenciones adjudicadas como proyectos piloto han generado discrepancias políticas e impugnaciones jurisdiccionales, y la procedencia de minimizar los riesgos de conflictividad competencial en el ámbito del PRTR, se entiende conveniente incluir a todas las CCAA en el reparto de los fondos, así como instrumentar la participación de las mismas mediante el instrumento que se prefiera (Conferencias Sectoriales de Asuntos Laborales o de Asuntos Sociales, participación pública, audiencia, reunión sectorial, etc.) a fin de evitar el surgimiento de conflictividad en relación con el proyecto que se informa, que por su similitud con el Real Decreto 938/2021, de 26 de octubre, trasladaría a este el conflicto.

(...) Finalmente cabe hacer constar la improcedencia de utilizar el mecanismo de proyectos piloto para distribuir a prácticamente todas las CCAA fondos del PRTR, en cuanto se señala como generador de un riesgo de litigiosidad elevado y se entiende que no se trata de una buena práctica como resulta de la conflictividad que recientemente ha generado.>>

En el nuevo informe del Ministerio de Presidencia, refiere:

<<(...) tendría que ampliarse la justificación del interés público, social, económico o humanitario para dar las subvenciones por concesión directa (no puede ser simplemente el PRTR, la necesidad de agilizar los plazos, o el genérico de mejorar la efectividad del IMV)>>. Es decir, el interés público tendría que ser el de los proyectos, el de cada proyecto, que justifique en su caso que se otorgue de forma directa y no por concurrencia, incorporándolo en el preámbulo del RD.

Además, tendría que haber alguna explicación adicional, de puntuaciones, descartados, etc. No hay ningún informe firmado al respecto y tendría que haberlo, siquiera incorporarlo en la memoria justificativa. Si alguien lo recurre, aunque sea por falta de motivación, prosperaría con mucha probabilidad. >>

Las observaciones expresadas en los referidos dictámenes, que no han sido reflejadas en el Real Decreto recurrido, refuerzan la anterior conclusión sobre la ausencia de justificación de la utilización del procedimiento de concesión directa de las subvenciones.

Cabe recordar, en fin, la reciente sentencia dictada por esta misma Sala del Tribunal Supremo de 10 de enero de 2024 (Rec 94/2023) en un procedimiento similar al que es objeto del presente informe, que anula el Real Decreto 1027/2022, de 20 de diciembre, por el que se regula la concesión directa de subvenciones a interlocutores sociales para la digitalización del sector productivo, en el marco del plan de recuperación, transformación y resiliencia -financiado por la Unión Europea- Next Generation EU, por carecer asimismo de justificación el procedimiento de concesión directa.

Por todo lo expuesto, consideramos que no está suficientemente justificado el procedimiento de concesión directa.

SÉPTIMO. Conclusión y Costas.

Por lo expuesto, procede estimar el recurso deducido por la representación de la Comunidad de Castilla y León contra el Real Decreto 378/2022, de 17 de mayo, por el que se regula la concesión directa de subvenciones del Ministerio de Inclusión, Seguridad social y Migraciones, en el ámbito de la inclusión social, por importe de 102.036.066 euros, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, por no ser conforme a derecho.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la LJCA, imponemos a las partes recurridas las costas de este recurso. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de este precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 4.000 euros que deberán satisfacer a la parte recurrente, por partes iguales, por la Administración del Estado y por todas las partes codemandadas, sin perjuicio del derecho a reclamar del cliente los que resulten procedentes. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.