Sentencia Contencioso-Administrativo 72/2023 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 5672/2019 de 23 de enero del 2023

PRIMERO.- Dª Eva interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución de 15 de febrero de 2018, dictada por el Director General de Relaciones con la Administración de Justicia por delegación del Secretario de Estado de Justicia, por la que se desestima su solicitud de alta en el Régimen General de la Seguridad Social en los periodos que prestó servicios como funcionaria interina de la Administración de Justicia para el Ministerio de Justicia.

El Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo n° 8 dictó sentencia nº 7/2019, de 23 de enero (procedimiento abreviado49/2018) en cuya parte dispositiva se acuerda:

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Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª. Eva, contra la Resolución de 15 de febrero de 2018 dictada por el Director General de Relaciones con la Administración de Justicia por delegación del SECRETARIO DE ESTADO DE JUSTICIA, por la que se desestima su solicitud de alta en el Régimen General de la Seguridad Social en los periodos que prestó servicios como funcionaria interina de la Administración de Justicia para el Ministerio de Justicia, esto es, entre el 11/05/1988 y el 03/08/1988; entre el 07/09/1988 y el 16/11/1988; entre el 02/02/1989 y el 28/04/1989; entre el 16/05/1989 y el 24/08/1989 y entre el 25/08/1989 y el 01/08/1990 que se anula y se deja sin efecto, por no ser conforme a derecho; declarando el derecho de la recurrente a ser dada de alta en el Régimen General de la Seguridad Social en los periodos indicados.

Todo ello sin expresa imposición de las costas procesales de este recurso>>.

La citada sentencia fue objeto de aclaración mediante auto de 22 de febrero de 2019 en el sentido de:

<< Aclarar la sentencia estimatoria parcial de fecha 23 enero de 2019 en el sentido de que, conforme al fallo de la misma, es el MINISTERIO DE JUSTICIA el que, en su caso y sin perjuicio de lo que resulte del recurso de apelación, debe proceder al cumplimiento de la sentencia>>.

Las representaciones procesales de la Administración del Estado y de la Tesorería General de la Seguridad Social interpusieron contra la anterior sentencia recurso de apelación que fue desestimado por sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 20 de junio de 2019 (apelación n° 7/2019), con imposición de las costas de esa instancia, por partes iguales, a las partes apelantes.

SEGUNDO. La Sala que resuelve el recurso de apelación expone las razones de la decisión en el fundamento jurídico 4/ de su sentencia, del que reproducimos aquí los siguientes fragmentos:

<< (...) 4.- Conviene tener presente que el escrito de recurso interpuesto por el Abogado del Estado se limita a remitirse al escrito de apelación del Letrado de la Seguridad Social, siendo qué en la sentencia apelada y respecto del emplazado y comparecido como codemandado (Tesorería General de la Seguridad Social), "en su condición de interesado dado el objeto del recurso y en defensa de sus intereses legítimos", tal y como indica el auto de aclaración de sentencia y visto el contenido y parte dispositiva de dicho auto, no se determina ninguna obligación directa (lógica consecuencia del principio de congruencia y de los límites que impone de la función revisora en relación a una concreta actividad administrativa recurrida).

Por otro lado en cuanto al fondo del asunto, estamos ante una cuestión de estricta índole jurídica que ya ha sido objeto de múltiples pronunciamientos firmes (el Abogado del Estado no los ha recurrido pese a las posibilidades que le abre el nuevo recurso de casación), pronunciamientos que dejan patente la existencia de una obligación de alta en la Seguridad Social en estos casos (personal interino del Ministerio de Justicia por los periodos trabajados con anterioridad al 1-8-1990), obligación que debe llevar a cabo el Ministerio de Justicia (derivada de la consabida e incuestionable obligación del empleador de afiliar, solicitando el alta en el régimen correspondiente y de mantener de alta a sus trabajadores en tanto no se extinga la relación laboral, cesando la prestación de servicios, y, en su caso a efectuar el ingreso de las cuotas correspondientes en los plazos establecidos), sin perjuicio de las consecuencias efectivas de la misma en el ámbito propio de la Seguridad Social ya que quedan al margen del recurso instaurado los hipotéticos problemas derivados de las cotizaciones no realizadas y prescritas, los concretos derechos prestacionales que puedan corresponder a la recurrente cuando se genere la situación que da lugar a los mismos - v. gr jubilación -, a cargo de quién han de establecerse los mismos y en qué concreta cuantía, la fecha concreta de los efectos del alta efectuada fuera de plazo, etc... cuestiones todas ellas que han de suscitarse y resolverse en su caso ante la Seguridad Social, con plena intervención de la TGSS y en su caso del Ministerio de Justicia (ante la eventualidad de que se suscite en dicho ámbito una responsabilidad empresarial ex art. 167 LGSS Real Decreto Legislativo 8/2015), algo patente en el caso de autos dado el concreto del acto recurrido.

En definitiva, como ya dijimos en sentencia de 21-2-2019 (Rec. Apelación 47/2018) es el Ministerio de Justicia (de un lado, como empleador en la relación funcionarial de interinaje que se estableció con la actora y de la que se derivaba, por imperativo del entonces ya vigente art. 14 de la CE, la obligación de alta de la misma en el Régimen General de la Seguridad Social, y de otro lado, como administración autora del acto recurrido y destinataria única de la reclamación administrativa previa, tal y como se precisó en el auto de aclaración de la sentencia apelada), el qué ha de ejecutar la obligación declarada en la resolución judicial (obligación de alta del trabajador) llevando a cabo todas las gestiones, gestiones de toda índole, que sean procedentes ante la Seguridad Social y su Tesorería para que se produzca dicho alta en el Régimen General en el periodo indicado.

De hecho, es lo que se vienen produciendo en los múltiples casos de los que ha conocido esta Sala como consecuencia de la ejecución de los fallos judiciales hasta ahora establecidos. Este es el supuesto del recurso de apelación 42/2018, sentencia de 27-3-2019 , donde, sobre la base de la resolución de la Dirección Provincial de la TGSS de Madrid que procedía a efectuar el alta conforme lo interesado por el Ministerio de Justicia en cumplimiento de la obligación derivada de un auto de extensión de efectos, veníamos a indicar que los efectos de la afiliación y las consecuencias de la falta de cotización quedaban remitidas al ámbito de impugnación de actos de la TGSS y precisamente tratamos la fecha de efecto del alta ante la TGSS en estos casos:

[...]

Volvemos a incidir en el marco del concreto pronunciamiento del fallo, limitado a establecer una obligación para el Ministerio de Justicia al margen de la materialidad de la misma (de esta manera cualquier discrepancia acerca de los efectos de la afiliación y alta, y las consecuencias de la falta de cotización habrán de ventilarse a través de los medios de impugnación de los actos propios de la Seguridad Social y previa reclamación en ese ámbito).

Conviene recordar que jurisprudencialmente se ha entendido que las cuestiones de personal remiten a todas las relativas al nacimiento, contenido, derechos y deberes, modificación y extinción de la relación de servicio establecida entre la Administración pública y el personal a su servicio - funcionarios de carrera, interinos o eventuales, personal laboral y personal estatutario - y dentro de este marco es palmario que la obligación de la Administración demandada de dar cumplimiento al alta en la Seguridad Social viene derivada de una relación jurídico administrativa entre la Administración y su personal y remite a este tipo de cuestiones, algo que no se ve enturbiado por el art. 33 del Real Decreto 84/1996, de 26 de enero, Reglamento General de Inscripción de Empresas y Afiliación, Altas y Bajas de Trabajadores en el Sistema de la Seguridad Social, pues, de hecho, es el Ministerio el qué, en cumplimiento de la obligación establecida judicialmente en sentencia, ha de dirigirse a la Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social para que se produzca la misma, algo que de hecho ya se está produciendo en la práctica.

En el pleito se está discutiendo, exclusivamente, la obligación que tenía el Ministerio de Justicia de haber procedido a dar de alta a estos funcionarios interinos de justicia con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 960/1990 de 13 de julio (1 de agosto de 1990), en situación de igualdad con el resto de los funcionarios civiles, cuestión claramente enmarcable en el ámbito del art. 9.1 a) de la LJCA, como cuestión de personal:

[...]

Recordemos que la pretensión efectuada en su día y que dio lugar a la resolución recurrida fue la de ser dada de alta en el Régimen General de la Seguridad Social en varios períodos, situados entre el 11/05/88 y el 18/09/90, siendo que, durante estos concretos periodos detallados en la sentencia apelada y que no son objeto de discusión, no se constatan altas en la Seguridad Social y sí consta que la actora estaba trabajando para la Administración de Justicia.

En torno a la obligación del Ministerio de proceder a la afiliación en el Régimen General de la Seguridad Social de los funcionarios interinos al servicio de la Administración de Justicia, durante los periodos previos al Real Decreto 960/1990 de 13 de julio, que integra en el Régimen General de la Seguridad Social al personal interino al servicio de la Administración de Justicia, podemos citar las sentencias de esta Sala y Sección de 19 de noviembre de 2015 (AP 25/2015 ) o de 30 de septiembre de 2015 (AP 10/2015 ) que se remite a las previas sentencias de esta Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de 12 de abril de 2005 , ( recurso 22/2005 ) y de 24 de mayo de 2010 ( recurso 78/2009 ).

[...]

En definitiva, existe una línea consolidada en esta Sala que es la que acoge la sentencia dictada en la instancia, construida sobre la base de una vulneración de derechos fundamentales susceptibles de amparo constitucional, vulneración del derecho a la igualdad también constatado en el caso de autos de conformidad con lo ya había constatado la Sala en anteriores pronunciamientos ante la notoria situación de desigualdad a que se sometió a los funcionarios interinos de justicia, debiéndose poner el acento en la exigencia legal, por imperativo del principio de igualdad, de parificar los regímenes de los funcionarios interinos y la afiliación que les correspondía mientras mantuvieran una relación laboral, con carácter imprescriptible e irrenunciable.

Es por ello que los recursos de apelación han de desestimarse>>.

TERCERO.- Notificada a las partes la sentencia que resuelve los recursos de apelación, preparó recurso de casación la representación procesal de la Tesorería General de la Seguridad Social, siendo admitido a trámite el recurso por auto de la Sección Primera de esta Sala de 15 de junio de 2021 en el que asimismo se acuerda la remisión de las actuaciones a la Sección Cuarta.

En la parte dispositiva del auto de admisión se acuerda, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

"(...) 2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en: Determinar si el alta en el Régimen General de la Seguridad Social, con efectos retroactivos, de los funcionarios interinos al servicio de la Administración de Justicia, en aplicación de la Disposición Transitoria del Real Decreto 960/1990, de 13 de julio, es una cuestión de personal enmarcable en el art. 9.1.a) LJCA, y si el plazo de dos meses concedido a los interesados para la presentación de la solicitud de reconocimiento como cotizados en el Régimen General de la Seguridad Social de los periodos de cotización en la Mutualidad General Judicial, es un término esencial u ordinario.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación:

(i) Artículos 7, 29 y 32 del Real Decreto 84/1996, de 26 de enero, Reglamento General de Inscripción de Empresas y Afiliación, Altas y Bajas de Trabajadores en el Sistema de la Seguridad Social.

(ii) La Disposición Transitoria del Real Decreto 960/1990, de 13 de julio, que integra en el Régimen General de la Seguridad Social al personal al servicio de la Administración de Justicia y el art. 1 de la Orden de 18 de junio de 1992, por la que se dictan normas de aplicación y desarrollo.

(iii) Artículos 9 y 10 LJCA.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA>>.

CUARTO.- La representación procesal de la Tesorería General de la Seguridad Social formalizó la interposición de su recurso de casación mediante escrito de fecha 22 de junio de 2022 en el que, tras citar las normas que considera infringidas ( artículos 7.1, 29.1 y 32.2 del Real Decreto 84/1996, de 26 de enero, Reglamento General de Inscripción de Empresas y Afiliación, Altas y Bajas de Trabajadores en el Sistema de la Seguridad Social; y artículos 9 y 10 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa) aduce, en síntesis, lo siguiente:

* El supuesto de autos no versa sobre el ejercicio de alguna de las competencias que pudieran corresponder al empleador (en este caso el Ministerio de Justicia) en la gestión de su personal. Por el contrario, el objeto litigioso es único: el alta de Dª Eva en el Régimen General de la Seguridad Social. Y la valoración de su procedencia o improcedencia, así como la determinación de sus efectos es competencia exclusiva de la Tesorería General de la Seguridad Social. Nos encontramos ante la decisión sobre un acto de encuadramiento en el Sistema de la Seguridad Social que supone el ejercicio de competencias administrativas atribuidas en exclusiva por el ordenamiento jurídico a la TGSS, y que es ajena a las decisiones que atañen a las empresas y a las diferentes Administraciones Públicas en la gestión de sus recursos humanos.

* El acto administrativo por el que se acuerda el alta tiene una naturaleza totalmente diferente a las decisiones empresariales sobre la gestión de su personal puesto que supone el encuadramiento de un trabajador en alguno de los Regímenes que componen el Sistema de la Seguridad Social, dotando de virtualidad a la relación de Seguridad Social que determina un estatus jurídico singular, acreedor potencial de importantes efectos jurídicos y económicos cuyo control no puede escapar a la decisión y valoración exclusiva que el ordenamiento jurídico atribuye a la TGSS.

* Admitir que el objeto de la presente litis es una cuestión de personal que se circunscribe primordialmente a las relaciones entre esta funcionaria interina y el Ministerio de Justicia supone vulnerar el marco competencial de la TGSS, privándola de su poder decisorio exclusivo en la materia.

* Incardinar las cuestiones de encuadramiento en el Sistema de la Seguridad Social en el ámbito de las relaciones de personal entre los trabajadores y sus empleadores conlleva necesariamente desvirtuar las potestades administrativas de la TGSS, que se convertiría en una simple ejecutante de aquello que decidieran ambas partes sin su intervención; consideración que no se compadece en absoluto con la regulación de las competencias de la TGSS en los artículos antedichos del Real Decreto 84/1996 ni tampoco con las facultades de actuación de oficio que le otorgan los artículos 20, 26 y 29. Y que tiene una gran transcendencia puesto que supone dejar en manos de los trabajadores y de los empresarios potestades administrativas de gran relevancia, con perniciosos efectos sociales, jurídicos y económicos si esta práctica se generaliza.

* En definitiva, el objeto de la presente litis es el alta de la recurrida en el Régimen General de la Seguridad Social. La decisión exclusiva sobre el alta corresponde a la TGSS en ejercicio de las competencias que le han sido atribuidas normativamente. En particular, es la Dirección Provincial de la TGSS de Madrid la que debe pronunciarse al respecto ( artículo 33 del RD 84/1996). Y, en consecuencia, la competencia objetiva para conocer de la presente cuestión le corresponde al Tribunal Superior de Justicia de Madrid dada la redacción de los artículos 8.3, 10.1 m) y 42.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa según la interpretación del Tribunal Supremo en sus sentencias de 13 de noviembre de 2006, 10 de enero de 2007 y 1 de junio de 2010. Por esto entendemos que la Audiencia Nacional infringe los artículos 9 y 10 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dado que el Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo nº 8 debió inadmitir la demanda presentada de adverso por incompetencia objetiva.

* A mayor abundamiento, debe valorarse que admitir la pretensión de la Sra. Eva consagraría una situación de desigualdad a su favor. Se sentarían las bases para que de forma ineludible se le acaben reconociendo los mismos efectos en cuanto a las prestaciones que se determinan en el RD 960/1990 y la Orden de 18 de junio de 1992, pero sin cumplir los requisitos exigidos y sin efectuar el ingreso de las cotizaciones correspondientes como sí tuvieron que hacer en su momento los funcionarios interinos que solicitaron dicho derecho al amparo de las normas expresadas.

Por tales razones la parte recurrente pide que se case y se deje sin efecto la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional y se dicte en su lugar un pronunciamiento que establezca que la pretensión ejercitada por Dña. Eva sobre el reconocimiento del derecho a ser afiliada y dada de alta, con carácter retroactivo, desde el inicio de su vida laboral como funcionaria interina de la Administración de Justicia hasta el 1 de agosto de 1990, en aplicación de la Disposición Transitoria del Real Decreto 960/1990, de 13 de julio, que integra en el Régimen General de la Seguridad Social al personal interino al servicio de la Administración de Justicia y el artículo 1 de la Orden de 18 de junio de 1992 que desarrolla el Real Decreto 960/1990, no es una cuestión propia de personal sino que tiene por objeto actos de encuadramiento en el Sistema de la Seguridad Social, competencia única y exclusiva de la Tesorería General de la Seguridad Social. Pide también que se declare que esta pretensión es extemporánea, por no haber sido ejercitada antes de la finalización del plazo establecido en el artículo 1.2 de la Orden de 18 de junio de 1992. Asimismo, que se acuerde que el conocimiento de esta pretensión corresponde a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia en virtud de lo establecido en los artículos 9 y 10 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

QUINTO.- Mediante providencia de la Sección Cuarta de 27 de junio de 2022 se acuerda que, de conformidad con el acuerdo de la Presidencia de la Sala de fecha 30 de mayo de 2022, aprobado por la Sala de Gobierno con fecha 30 de junio de 2021, pasen las actuaciones a la Sección Tercera para que continúe en ésta la sustanciación del recurso de casación.

SEXTO.- Recibidas las actuaciones en esta Sección Tercera, mediante providencia de 5 de septiembre de 2022 se tuvo por interpuesto el recurso y se acordó dar traslado del escrito de interposición del recurso a la Administración del Estado (parte recurrida) para que pudiese formular su oposición.

SÉPTIMO.- La representación de la Administración del Estado presentó escrito con fecha 13 de septiembre de 2022 en el que manifiesta que, aunque no ha preparado recurso de casación contra la sentencia, lo cierto es que en la instancia sostuvo la misma posición procesal que la recurrente en casación (Tesorería General de la Seguridad Social), por lo que no puede ahora oponerse al escrito de interposición del recurso de casación; y tampoco puede adherirse al recurso al no estar prevista esa posibilidad en la regulación del recurso de casación.

Termina el escrito del Abogado del Estado solicitando que se le tenga "(...) por abstenido de formular escrito de oposición al recurso de casación".

OCTAVO.- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 17 de enero de 2023, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.